Påbud om installation af udluftningsanlæg, Børnehaven Y

Transkript

1 xxxxx Påbud om installation af udluftningsanlæg, Børnehaven Y Du har i brev af 26. november 2009 på vegne af Børnehaven Y klaget over Morsø Kommunes påbud om installation af udluftningsanlæg i børnehaven Vi har opfattet din henvendelse som både en byggelovsklage og en henvendelse til Tilsynet. Kortfattet gengivelse af afgørelsen: Som byggeklagemyndig har vi lagt til grund, at Morsø Kommune i brev af 23. december 2009 til statsforvaltningen tilkendegav, at sagen efter kommunens opfattelse ikke specifikt handler om tolkningen af bestemmelserne i bygningsreglementet men om en vurdering af dagtilbudslovens regler. STATSFORVALTNINGEN NORDJYLLAND AALBORGHUS SLOT SLOTSPLADSEN AALBORG JOURNAL NR.: /187 SAGSBEHANDLER: JYTNO DIREKTE TELEFON: TELEFON: Som tilsynsmyndighed er det statsforvaltningens opfattelse, at den kommunale myndighed i Morsø ikke har handlet ulovligt ved i medfør af dagtilbudslovens 20 at stille krav om installation af udluftningsanlæg i Børnehaven Y. Vi foretager derfor ikke yderligere i anledning af henvendelsen. Vedlagt følger en sagsfremstilling samt en nærmere redegørelse for afgørelsen. TELEFAX: GIRO: EAN- NR SE- NR [email protected] Åbningstider: Mandag- onsdag Torsdag Fredag Med venlig hilsen Anette Ravnholt Kontorchef Jytte Terkildsen Specialkonsulent

2 Sagsfremstilling: Det fremgår af sagens akter, at den kommunale myndighed i Morsø den 19. maj 2008 godkendte børnehaven Y som privatinstitution efter dagtilbudslovens 20. I brev af samme dato skrev den kommunale myndighed i Morsø, Natur og Miljø til kommunens afdeling for Skoleog Dagtilbud bl.a. følgende: Natur og Miljø har dags dato besigtiget Y Børnehave med henblik på en overordnet vurdering af institutionens standard i bygningsmæssig og indretningsmæssig henseende i forhold til de krav som byggelovgivningen stiller til daginstitutioner.. Umiddelbart skal i forhold til bestemmelserne i bygningsreglement BR-95, bemærkes følgende:.. Der forefindes ikke et mekanisk ventilationsanlæg med indblæsning og udsugning i opholdsrum og toiletrum. I brev af 23. maj 2008 stillede den kommunale myndighed i Morsø krav om opfyldelse af de i redegørelsen fra Natur og Miljø stillede krav. Den 24. september 2009 skrev den kommunale myndighed til Y Børnehaves bestyrelse, at følgende krav øjeblikkeligt skulle opfyldes: Krav om mekanisk ventilation og Krav om at vinduer kan åbnes og fungere som redningsåbninger. Videre er anført: Morsø Kommune har givet godkendelse af børnehaven Y som privatinstitution med forudsætning i at de beskrevne forhold er afhjulpet inden 1. september Dette ses ikke at være sket og kommunen vil herefter forudsætte, at de stillede bygningsmæssige krav er opfyldt senest med udgangen af december måned Er de stillede krav ikke opfyldt bortfalder kommunens godkendelse af institutionen. I brev af 27. oktober 2009 skrev Børnehaven Y til den kommunale myndighed i Morsø, at personalet ikke fornemmede, at der skulle være et dårligt indeklima. Børne- SIDE 2

3 haven havde derfor kontaktet Arbejdstilsynet, som ifølge børnehavens oplysninger tilkendegav, at kravet om mekanisk ventilation gælder for børneinstitutioner, der er opført, væsentligt ombygget, eller hvor anvendelsen er væsentligt ændret efter Der henvistes til, at børnehaven stadig var ejet af den samme selvejende institution, der havde drevet børnehave i de samme bygninger, der ikke var væsentligt ændret i løbet af de sidste 63 år. Børnehaven var derfor af den opfattelse, at institutionen ikke er omfattet af kravet om mekanisk ventilation. Den kommunale myndighed svarede den 30. oktober 2009, at hjemlen til at kræve de angivne myndighedskrav opfyldt alene skulle ses i forhold til de af den kommunale myndighed i Morsøs givne forudsætninger for godkendelse af den private institution Y Børnehave. Den kommunale myndighed havde stillet som forudsætning, at de krav, der i dag stilles til at lokaler kan godkendes til daginstitutioner bliver opfyldt. Den Kommunale myndighed i Morsø skrev afslutningsvis, at beslutningen om godkendelse af private institutioner træffes i medfør af dagtilbudsloven, og at klager herover i medfør af lovens 97 skal indbringes for Det Sociale Nævn. Bestyrelsen for Børnehaven Y klagede den 26. november 2009 over den kommunale myndigheds påbud om installation af udluftningsanlæg til Det Sociale Nævn. Den 30. november 2009 oversendte Det Sociale Nævn sagen til Tilsynet ved Statsforvaltningen Nordjylland under henvisning til, at afgørelser efter dagtilbudslovens 20 ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed. Den 21. december 2009 kontaktede statsforvaltningen dig, da det var uklart, om der var tale om en sag til Tilsynet eller en klagesag efter byggelovgivningens regler. Du oplyste i den forbindelse, at den kommunale myndighed i Morsø et par dage efter Morsø Kommunes godkendelse som privatinstitution afholdt byggesyn og herefter udstedte påbud om installation af mekanisk udluftning. Du præciserede, at din klage omhandler dette påbud. Afgørelsen om installation af mekanisk udluftning er truffet efter Bygningsreglementet 95, hvor der er en dispensationsmulighed, som kommunen har afvist at anvende. Du oplyste, at børnehavens bestyrelse aldrig har modtaget en klagevejledning over den byggeretlige afgørelse. Den eneste klagevejledning, der er modtaget, er til Det Sociale Nævn. SIDE 3

4 Den 21. december 2009 tillagde vi som byggelovsmyndighed klagen opsættende virkning under sagens behandling. Den 23. december 2009 skrev den kommunale myndighed i Morsø til statsforvaltningen, at sagen for den kommunale myndighed ikke specifikt handler om tolkningen af bestemmelserne i gældende bygningsreglement, men om retten til, efter dagtilbudsloven, at stille krav om, at faciliteterne lever op til nugældende myndighedskrav for at kommunen vil godkende børnehaven som privat institution efter dagtilbudslovens 20. Vi har derfor lagt til grund, at den kommunale myndighed ikke (længere) mener, at hjemlen for afgørelsen er byggeloven og bygningsreglementet, hvorfor vi har oversendt sagen til behandling af Tilsynet. Nærmere redegørelse for udtalelsen Statsforvaltningen skal indledningsvis oplyse, at det tilsyn, som udøves af statsforvaltningen i henhold til den kommunale styrelseslovs 47, stk. 1, er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen fører således tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. lov om kommunernes styrelse 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan således ikke tage stilling til, om kommunernes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves indenfor de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsforvaltningen kan heller ikke tage stilling til, om kommunernes sagsbehandling er i overensstemmelse med god forvaltningsskik. Statsforvaltningen er ikke noget klageorgan, og statsforvaltningen beslutter selv, om der er tilstrækkelig grundlag for at rejse en tilsynssag, jf. lov om kommunernes styrelse 48 a. Endelig gælder, at statsforvaltningen ikke fører tilsyn, i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag, jf. lov om kommunernes styrelse 48, stk , stk. 4 og 20 i lov om dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge (dagtilbudsloven), jf. lovbekendtgørelse nr. 501 af 6. juni 2007 har følgende ordlyd: 19. SIDE 4

5 Stk. 4. Daginstitutioner kan med kommunalbestyrelsens godkendelse drives af private leverandører som privatinstitution. 20. Kommunalbestyrelsen i institutionskommunen skal godkende privatinstitutioner. En privatinstitution, som opfylder lovgivningens og kommunalbestyrelsens betingelser for godkendelse, har krav på godkendelse. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen fastsætter og offentliggør kriterier for godkendelse efter stk. 1. Kommunalbestyrelsen kan stille krav om driftsgaranti. Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan tilbagekalde godkendelsen af en privatinstitution, hvis institutionen ikke opfylder de kriterier, som institutionen blev godkendt på baggrund af. Stk. 4. Kommunalbestyrelsen kan opkræve et depositum i forbindelse med ansøgning om godkendelse efter stk. 1. Kommunalbestyrelsens afgørelser efter stk. 1-4 kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed. I den kommunale myndighed i Morsøs kriterier for godkendelse af privatinstitution i Morsø Kommune er under punktet fysiske rammer bl.a. fastsat følgende: Bygningen skal kunne godkendes i henhold til bygningsreglementet til daginstitutionsformål og kunne opnå godkendelse hos Brandmyndigheden til formålet. Der skal være et gulvareal i grupperummet på 3 m2 pr. vuggestuebarn og 2 m2. pr. børnehavebarn.. Såfremt der er tale om en privatinstitution med et meget begrænset antal børn, vil det konkret indgå, om nogle af disse krav ikke nødvendigvis skal opfyldes Den 21. juni 2010 skrev statsforvaltningen til Socialministeriet og bad om en udtalelse om, hvorvidt en børnehave, der må anses for lovlig efter byggelovgivningens regler, kan mødes med et krav om opgradering i forbindelse med, at tilskudsformen ændres fra kommunal støtte til privatinstitution. Socialministeriet svarede i brev af 12. juli 2010 bl.a., at dagtilbudsloven ikke regulerer konkrete byggehensyn. Socialministeriet skrev videre: Kommunalbestyrelsen skal fastsætte og offentliggøre godkendelseskriterierne for privatinstitutioner. Godkendelseskriterierne skal fastsættes med ud- SIDE 5

6 gangspunkt i de generelle krav til kommunens egne daginstitutioner. Kommunalbestyrelsen må ikke fastsætte kriterier, der er mere restriktive eller mere lempelige end de krav, kommunalbestyrelsen stiller til egne daginstitutioner. Ved godkendelsen skal den private leverandør herudover dokumentere, at privatinstitutionen lever op til en række centralt fastsatte krav. Lovgivningens krav til daginstitutioner, herunder privatinstitutioner, omfatter f.eks. gældende bestemmelser om hygiejne, sikkerhed, bygninger med videre. Kommunalbestyrelsens krav til privatinstitutioner skal være saglige og konkrete og skal ligeledes opfyldes af kommunens egne daginstitutioner. Kravene kan eksempelvis vedrøre normering, fysiske rammer, krav til den udannelsesmæssige baggrund for det udførende personale, krav om, at privatinstitutionen skal modtage studerende/stille praktikpladser til rådighed med videre. Endvidere kan der eksempelvis stilles krav om mål for brugertilfredshed. Den kommunale myndighed i Morsø har i brev af 30. oktober 2009 oplyst, at årsagen til at kommunen valgte af afvikle samarbejdet med den selvejende institution Y Børnehave var at lokaliteterne var langt fra at opfylde de i dag stillede myndighedskrav. Kommunen ville således ikke acceptere, at der fortsat blev drevet børnehave, uden at nutidige myndighedskrav var opfyldt. Den kommunale myndighed fastslog, at der i redegørelsen af 19. maj 2008 var givet en overordnet og generel vurdering af de bygningsmæssige forhold i børnehaven, og at det i en samtale med børnehavens formand den 27. januar 2009 var tydeliggjort disse krav i forhold til den aktuelle anvendelse af børnehaven. Denne vejledning var i overensstemmelse med den meddelte specifikation af kravene, som meddelt i kommunens brev af 24. september Det er Statsforvaltningens opfattelse, at den kommunale myndighed i Morsø med henvisning til dagtilbudslovens 20, stk. 1 lovligt kan fastsætte godkendelseskriterier for privatinstitutioner indeholdelsen ventilationskrav i lighed med det gældende bygningsreglements regler. Pkt i Bygningsreglement 2008 har følgende ordlyd: Stk. 1. Opholdsrum i daginstitutioner skal ventileres med et ventilationsanlæg, der omfatter såvel SIDE 6

7 indblæsning som udsugning. Indblæsningen med udeluft og udsugningen skal være mindst 3 l/s pr. barn og mindst 5 l/s pr. voksen, samt o,4 l/s pr. m2. gulv. Hvis der benyttes ventilationsanlæg med variabel ydelse i afhængigheden af belastningen, kan der afviges herfra, når der er reduceret behov. Statsforvaltningen lægger herved vægt på, at det må anses for et sagligt kriterium, at kommunen generelt stiller krav om, at bygninger der anvendes til daginstitutioner lever op til nutidige krav for så vidt angår de fysiske rammer. Der er videre lagt vægt på, at kravene om installation af udluftningsanlæg i børnehaven kan rummes indenfor de bygningsmæssige fastsatte kriterier for godkendelse af privatinstitutioner i Morsø Kommune. Spørgsmålet er herefter, om det var lovligt, at den kommunale myndighed efter meddelelsen af godkendelsen den 19. maj 2008 den 23. maj 2008 fremsatte krav om bl.a. mekanisk ventilationsanlæg. Den kommunale myndigheds afgørelse af 19. maj 2008 blev meddelt uden forbehold og har karakter af en begunstigende forvaltningsakt, som kun kan tilbagekaldes under nærmere angivne forudsætninger. I Forvaltningsret af 2. udgave, af Hans Gammeltoft- Hansen m.fl. er side 954 bl.a. anført følgende: Ligesom i forbindelse med vurderingen af, om en afgørelse skal ophæves som ugyldig, vil der i forbindelse med tilbagekaldelse af en afgørelse kunne lægges vægt på tidsperspektivet i den konkrete sag. I denne forbindelse vil indrettelses- og passivitetssynspunkter kunne inddrages. c. Den oprindelige afgørelses karakter i øvrigt I almindelighed antages der at være en videregående adgang til tilbagekaldelse af skønsmæssige afgørelser end afgørelser, som er fuldt lovbundne. Tilbagekaldelse vil være udelukket, hvis der er tale om en fuldt lovbunden afgørelse, som borgeren har retskrav på. Under henvisning til karakteren af afgørelsen og særligt at kommunens tilbagekaldelse af den ubetingede godkendelse/fremsættelse af bygningsmæssige krav som forudsætning for godkendelse skete i løbet af ganske få dage, finder statsforvaltningen ikke der var sådanne indrettel- SIDE 7

8 seshensyn at tage, at tilbagekaldelsen af den grund må anses for at være ulovlig. Det er også indgået i vurderingen, at kommunen i henhold til dagtilbudslovens 20, stk. 2 skal offentliggøre godkendelseskriterierne for privatinstitutioner, og at Børnehaven Ys bestyrelse må antages at have været bekendt hermed. Selv om det ikke udtrykkeligt er udspecificeret i godkendelseskriterierne, hvilke bygningsmæssige krav der gælder i henhold til bygningsreglementet, havde børnehavens bestyrelsen ved henvendelse til kommunen haft mulighed for at undersøge dette nærmere. Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i anledning af din henvendelse. SIDE 8