Spildevandsslam fra Z Renseanlæg.

Transkript

1 X Spildevandsslam fra Z Renseanlæg. 12. marts 2010 I har ved brev af 12. februar 2008 rettet henvendelse til statsforvaltningen vedrørende lovligheden af Y Byråds nedlæggelse af forbud mod udbringning af spildevandsslam fra Z Renseanlæg. Kortfattet gengivelse af statsforvaltningens udtalelse: Byrådet kan som tilsynsmyndighed nedlægge forbud mod anvendelse af affald til jordbrugsformål, såfremt anvendelsen medfører forurening eller risiko herfor, jf. slambekendtgørelsens 32, stk. 2. STATSFORVALTNINGEN NORDJYLLAND AALBORGHUS SLOT SLOTSPLADSEN AALBORG JOURNAL NR.: /174 SAGSBEHANDLER: JLINO DIREKTE TELEFON: Slambekendtgørelsens 32, stk. 2 må fortolkes indskrænkende, hvorfor Byrådet alene må nedlægge et forbud mod anvendelse af affald til jordbrugsformål, såfremt anvendelsen af affaldet - der overholder grænseværdierne i bilag 2 og ikke indeholder væsentlige mængder af andre miljøskadelige stoffer - konkret vil medføre forurening eller risiko herfor. En generel henvisning til, at anvendelsen vil ske i et område med særlige drikkevandsinteresser eller på et nitratfølsomt område finder statsforvaltningen ikke i sig selv er tilstrækkelig begrundelse for et forbud i henhold til slambekendtgørelsens 32, stk. 2 mod en anvendelse i henhold til slambekendtgørelsens 6, stk. 1. TELEFON: TELEFAX: GIRO: EAN- NR SE- NR [email protected] Åbningstider: Mandag- onsdag Torsdag Fredag Statsforvaltningen har derfor d.d. anmodet Y Byråd om at oplyse, hvad Byrådet agter at foretage i anledning af ovenstående. Vedlagt følger en sagsfremstilling samt en nærmere redegørelse for udtalelsen. Med Venlig hilsen Jette S. Linnemann Anette Ravnholt Kontorchef souschef

2 Sagsfremstilling: Den kommunale myndighed i Y har i brev af 14. august 2007 til x bl.a. anført følgende: Arealerne ved Ø-vejen 109A er beliggende i et område med særlige drikkevandsinteresser (OSD 33) og i et indsatsområde som Nordjyllands Amt i 2005 har vedtaget i en indsatsplan for, Indsatsplan for grundvandsbeskyttelse, område med særlige drikkevandsinteresse nr. 33. Med baggrund i forsigtighedsprincippet kan Y Kommune ikke give tilladelse til, at der udbringes spildevandsslam i område med særlige drikkevandsinteresser (OSD), indenfor indsatsområder og i indvindingsoplande. Begrundelse Afslaget understøttes af Regionplan 2005 hvor der jf. retningslinie står: Slam fra rensningsanlæg bør ikke udbringes indenfor områder med særlige drikkevandsinteresser og indvindingsoplande til almene vandværker. Endvidere står der i Regionplan 2005, at: Slam fra rensningsanlæg indeholder erfaringsmæssigt mange miljøfremmede stoffer, tungmetaller m.v., som udgør en risiko for forurening af grundvandet. Kommunerne bør derfor sikre, at der ikke udbringes slam på arealer, der ligger i områder med særlige drikkevandsinteresser eller i indvindingsoplande til almene vandværker. Dette gælder både udbringning på arealer inden for kommunegrænsen og eksport til arealer i andre kommuner. Forud for udarbejdelsen af indsatsplanen for OSD 33 er de geologiske og hydrogeologiske forhold kortlagt. Med baggrund i resultaterne heraf er området ved Ø-vejen 109A kortlagt som et nitratfølsomt område med nogen sårbarhed. Det vil sige, at der er en ringe naturlig beskyttelse i form af tykke lerlag over magasinerne samt en svagt reduceret til oxideret vandtype, hvilket indikerer en påvirkning fra overfladen. Jf. Bekendtgørelse om anvendelse af affald til jordbrugsformål (Slambekendtgørelsen) nr af 13. december 2006, 20 må anvendelse af affald ikke: Give anledning til forurening af grundvandet, væsentlige gener eller uhygiejniske forhold. resultaterne fra kortlægningen i forbindelse med udarbejdelse af Indsatsplan for OSD 33 indikerer, at området ved U-vej 109A er sårbart overfor evt. fladeforurening af grundvandet og dermed også en afvigelse fra 20 i Slambekendtgørelsen... SIDE 2

3 Den kommunale myndighed i Y har i brev af 3. oktober 2008 bl.a. anført følgende: 2. Hjemmelsgrundlaget 2.1. Slambekendtgørelsen Slambekendtgørelsen (bekendtgørelse nr af 13. december 2006) fastlægger grundlæggende blandt andet, at spildevandsslam kan udbringes uden tilladelse på landbrugsjorder, forudsat at nogle bestemte grænseværdier er overholdt. Der findes en række stoffer, der ikke er grænseværdier for for eksempel medicinrester. Udspredningen kræver ikke nogen tilladelse, men pågældende kommune, hvor slammet skal udbringes, skal orienteres senest 8 dage før levering, jf. bekendtgørelsens 13, stk. 4. På baggrund af denne orientering eller hvor kommunen på andet grundlag bliver opmærksom på, at udbringning på et givet areal er forestående, er der hjemmel i bekendtgørelsens 29 [ 32] til, at kommunen kan meddele påbud eller nedlægge forbud: Tilsynsmyndigheden kan meddele påbud om afhjælpende foranstaltninger, hvis anvendelse eller opbevaring af affald giver eller kan give anledning til ikke uvæsentlige gener eller forurening. Stk. 2. Tilsynsmyndigheden kan nedlægge forbud mod anvendelse af affald til jordbrugsformål, såfremt anvendelsen medfører forurening eller risiko herfor. På denne vis er slambekendtgørelsen et traditionelt generelt baseret miljømæssigt regelsæt, hvor grænseværdier skal overholdes. Overholdes grænseværdierne, skal man normalt ikke mødes med yderligere restriktioner, men dog således at der via en påbuds-/forbudsmodel er en hjemmel for kommunen til konkret at træffe anden afgørelse. Hvad angår adgangen til konkret at træffe anden afgørelse, er forbudshjemlen bred. Kriteriet er blot, at udspredningen vil medføre forurening eller risiko herfor. I mangel af nærmere vejledning eller praksis, der kunne begrænse bestemmelsens anvendelsesmåde, er der tale om en klassisk offentligretlig bestemmelse, der indrømmer kommunen en betydelig skønsmæssig adgang til at anvende den pågældende hjemmel, når det ud fra en saglig vurdering findes hensigtsmæssigt Planlov og vandforsyningslov Med hjemmel i planloven er der udstedt regionplaner, der udlægger området med særlige drikkevandsinteresser (OSDområder), og således at det i den for sagen relevante region- SIDE 3

4 plan er anført, at der ikke bør udspredes spildevandsslam i disse OSD-områder. Regionplaner er ikke bindende for borgerne, men retter sig mod kommunerne, således at kommunerne har en forpligtelse til at virke for planens realisering inden for de områder, hvor kommunen har hjemmel til at agere, jf. planlovens såkaldte rammestyringsprincip. Med hjemmel i vandforsyningsloven er der desuden, af Nordjyllands Amt i 2005, udarbejdet en særlig indsatsplan for grundvandsbeskyttelse (OSD 33), som den konkrete ejendom er beliggende indenfor. Som et led i udarbejdelsen af denne plan er de geologiske og hydrogeologiske forhold afdækket og har vist, at området er ringe beskyttet. Dette vel og mærke i et områder, hvor der er betydelige drikkevandsinteresser, og hvor der er 4 vandmærker med en årlig indvinding til Y Kommunes borgere på ca. 1,4 mil. m 3. I indsatsplanen er det udtrykkeligt anført, at der bør arbejdes hen imod en situation, hvor der ikke udbringes spildevandsslam i området. 3. Den konkrete sag Der er ikke tvivl om, at der er hjemmel i slambekendtgørelsen til at nedlægge forbud mod udspredning af spildevandsslam, selv hvor grænseværdierne overholdes. Hjemlen fremgår af bekendtgørelsens 29. Heri ligger også, at der med bekendtgørelsen er givet hjemmel til, at slam som overholder grænseværdierne, alligevel ikke kan udspredes. Det forhold, der vil være eksemplet herpå, er netop udspredningsområdets særlige sårbarhed i forhold til en betydelig vandindvendingsinteresse. I den forbindelse fastslår bekendtgørelsen, at spildevandsanlæggenes interesse i at bortskaffe slam samt landmandens interesse i at modtage et gødningsprodukt i form af slam, må vige for kommunens ønske om og pligt til at beskytte drikkevandsinteresserne. Kommunens brev til en række andre kommuner skal forstås på en sådan måde, at kommunen, som affaldsmyndigheden, kan sikres, således at kommunens egen spildevandsslam ikke udbringes, hvor det er i karambolage med kommunens vandindvindingsinteresser. Kommunen kan imidlertid ikke, som affaldsmyndighed, forhindre, at andre kommuner eksporterer deres spildevandsslam til Y Kommune. Her har kommunen kun den administrative tunge proces, som er anvendt i den konkrete sag, hvor kommunen på baggrund af en individuel sagsbehandling, meddeler forbud med hjemmel i slambekendtgørelsen. Det vil komme bag på Y Kommune, hvis statsforvaltningen, i den konkrete sag, vil fratage kommunen muligheden for at foretage den beskyttelse af nogle af Y Kommunes absolut væsent- SIDE 4

5 ligste drikkevandsinteresser, som afgørelsen tilsigter at understøtte: Et område der i regionplanen er udlagt som et område med særlige drikkevandsinteresser. Som er omfattet af en særlig indsatsplan udarbejdet og offentliggjort mv. i henhold til reglerne herfor i vandforsyningsloven. H vor undersøgelser viser, at de geologiske og hydrogeologiske forhold i området beskytter grundvandet i begrænset omfang. Hvor der er påbudshjemmel, der netop har til formål at sikre en beskyttelse af grundvandet, ud over hvad der ligger i slambekendtgørelsens grænseværdier. Grænseværdier som der vel og mærke ikke findes for alle stoffer i spildevandsslammet. I en situation, hvor den af kommunen anvendte hjemmel, indrømmer kommunen et meget vidt forvaltnigsretligt skøn til at vurdere, at udspredningen vil medføre en forurening eller en risiko herfor. Ved den konkrete anvendelse af en offentligretlig bestemmelse med en vid skønsmargin er det i høj grad legitimt, at kommunen i betydelig grad har ladet sig lede af de for området gældende planer (regionplan og indsatsplan), i hvilken forbindelse der efter kommunens opfattelse foreligger en pligt til at virke for de omhandlede planers virkeliggørelse. Heri ligger ikke, at kommunen ikke skal eller i den konkrete sag ikke har foretaget en konkret vurdering, herunder har set på de hydrogeologiske forhold i netop det område, hvor den pågældende ejendom er beliggende. Det bestrides således, at kommunen har ageret i strid med skøn-under-regel-princippet. Når klageren fejlagtigt har fået denne opfattelse, skyldes det måske, at når der er behov for en særlig grundvandsbeskyttelse i et større område, vil graden af individuelle hensyn være mindre end, hvor beskyttelsesinteressen er helt lokalt. På denne vis vil graden af individualitet i afgørelsesvurderingen i nogle sagstyper være mindre, idet de forhold, der sagligt bør tillægges betydning i stort omfang, vil være ens fra sag til sag i det geografiske område, mens der er andre sagsområder, hvor der kan være stor forskel i de relevante forhold, og dermed en større grad af individualitet i vurderingen. Afgørende er imidlertid, i forbindelse med statsforvaltningen behandling af den konkrete sag, at kommunen anerkender skøn-under-regel-princippet også i relation til afgørelser efter slambekendtgørelsens 29 og har iagttaget dette i fornødent omfang i den konkrete sag. SIDE 5

6 Når dette sammenholdes med den klare påbudshjemmel, der tillægger kommunen en betydelig skønsmargin, er det kommunens opfattelse, at statsforvaltningen ikke har grundlag for at udtale, at kommunen har handlet ulovligt i den konkrete sag, lige som det er spørgsmålet, om statsforvaltningen overhovedet vil finde, at der er grundlag for at rejse en sag (jf. styrelseslovens 48a). Brancheforeningen har i brev af 10. marts 2009 bl.a. anført følgende: Y Kommune henviser til, at der ikke er grænseværdier for alle miljøfremmede stoffer i slambekendtgørelsen. Slambekendtgørelsen opstiller afskæringsværdier for 4 miljøfremmede stoffer, disse blev udvalgt blandt 105 stoffer. De udvalgte stoffer var målbare, og man mente i den sammenhæng, at de var indikatorer for andre stoffer. Der er siden hen ikke kommet ny viden på området, som giver anledning til ændring af dette. Ovenstående er i øvrigt udtryk for national miljøpolitik. Det er Miljøstyrelsen, som har foretaget screeningsforsøg blandt de 105 udvalgte stoffer. Det er Miljøstyrelsen, som på den baggrund og senere tilkommen viden har udvalgt de 4 omtalte stoffer, der er opstillet afskæringsværdier for. Det er kun Miljøstyrelsen, som har kompetencen til at foretage den generelle miljøvurdering for et produkt. I og med at Y Kommune i deres sagsbehandling af den konkrete sag har tillagt ovenstående vægt, er der tale om magtfordrejning, idet det strider mod det organisatoriske specialitetsprincip. Dette underbygges yderligere af Y Kommunes brev til samtlige kommuner vest for Storebælt af 20. december Y Kommune henviser i deres skrivelse til Statsforvaltningen Nordjylland af 3. oktober 2008 til, at forbudsbestemmelsen i bekendtgørelsen er bred, kriteriet er blot og i mangel af [ ] vejledning og praksis [ ] indrømmer kommunen en betydelig skønsmæssig adgang (sidste afsnit i pkt i skrivelse af 3. oktober 2008). Det skal hertil bemærkes, at dette må tages som udtryk for Y Kommunes egen juridiske vurdering. BGORJ skal fastholde, i overensstemmelse med almindelig juridisk praksis, at forbud og undtagelsesbestemmelser aldrig skal fortolkes bredt men tværtimod indskrænkende. Dette ikke mindst når der som her er tale om et for borgeren meget indskrænkende indgreb en indskrænkning i råderet/brugsret over fast ejendom og dermed fordrer en snæver for- SIDE 6

7 tolkning af bestemmelsen og krav til Y Kommunes konkrete oplysning af grundlaget for afgørelsen. At området er udpeget til OSD kan ikke alene være begrundelse for, at man kan blive mødt med et forbud mod genanvendelse af kvalitetssikret slam på landbrugsjord. Kravene til slammets kvalitet gør netop, at slammet kan genanvendes på landbrugsjord uden risiko for miljø og sundhed herunder også områder, der er udpeget som OSD. Y Kommune omtaler, at de geologiske og hydrologiske forhold er afdækket for det omhandlende areal, hvorfor det må være let for Y Kommune at dokumenterer disse forhold. Endvidere vil der formodentligt altid være muligt for Y Kommune at friholde arealet for slam, ved at indgå aftale som kompenserer landmanden efter principperne i vandforsyningsloven. Nærmere redegørelse for udtalelsen: Indledningsvist bemærkes, at det tilsyn, som udøves af statsforvaltningen i henhold til den kommunale styrelseslovs 47, stk. 1, er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen fører således tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. lov om kommunernes styrelse 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan således ikke tage stilling til, om kommunernes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves indenfor de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsforvaltningen kan heller ikke tage stilling til, om kommunernes sagsbehandling er i overensstemmelse med god forvaltningsskik. Med hjemmel i bl.a. miljøbeskyttelseslovens 19, stk. 5 og 44, stk. 1 er bekendtgørelse nr af 13. december 2006 om anvendelse af affald til jordbrugsformål (slambekendtgørelsen) oprettet. 6, 20 og 32 i slambekendtgørelsen har følgende ordlyd: 6. Affald, der skal anvendes til jordbrugsformål eller tilføres husdyrgødningsbaserede biogas- eller forarbejdningsanlæg, skal overholde grænseværdierne i bilag 2 og må ikke indeholde væsentlige mængder af andre miljøskadelige stoffer. Affaldet skal være prøvetaget og analyseret i henhold til 7, 8, 15 eller 16. Stk. 2. Ved sammenblanding af flere affaldsproducenters affald, herunder spildevandsslam fra forskellige anlæg, samt ved sam- SIDE 7

8 menblanding af affald med produkter, skal de enkelte affaldsarter inden sammenblanding prøvetages med henblik på analyse af, om grænseværdierne i bilag 2 overholdes. Stk. 3. Affald fra husholdninger, der behandles samlet, anses som stammende fra én affaldsproducent. Den ansvarlige myndighed for indsamlingsordningen anses i dette tilfælde for affaldsproducent. 20. Anvendelse af affald må ikke: 1) Ske på sådan en måde og på sådanne arealer, at der ved tøbrud og regnskyl opstår fare for afstrømning til søer, vandløb eller dræn. 2) Give anledning til forurening af grundvandet, væsentlige gener eller uhygiejniske forhold. Stk. 2. Affald må ikke udbringes på lørdage samt søn- og helligdage på arealer, der ligger nærmere end 200 m fra byzone, sommerhusområder eller områder i landzone, der ved lokalplan er udlagt til boligformål. 32. Tilsynsmyndigheden kan meddele påbud om afhjælpende foranstaltninger, hvis anvendelse eller opbevaring af affald giver eller kan give anledning til ikke uvæsentlige gener eller forurening. Stk. 2. Tilsynsmyndigheden kan nedlægge forbud mod anvendelse af affald til jordbrugsformål, såfremt anvendelsen medfører forurening eller risiko herfor. Miljøstyrelsen har i brev af 3. februar 2010 til statsforvaltningen vejledende bl.a. anført følgende: Anvendelsen af affald til jordbrugsformål er reguleret i bekendtgørelse nr af 13. december 2006 om anvendelse af affald til jordbrugsformål, uden at hensynet til miljøbeskyttelsen tilsidesættes. For at opfylde dette formål fastsætter bekendtgørelsens 6, at affald, der skal anvendes til blandt andet jordbrugsformål, skal overholde grænseværdierne i bekendtgørelsens bilag 2 og ikke må indeholde væsentlige mængder af andre miljøskadelige stoffer. Bekendtgørelsen fastsætter ligeledes krav om prøvetagning og analyse m.v. af affaldet i forhold hertil. Hvis spildevandsslammet herefter opfylder disse grænseværdier m.v., kan det som udgangspunkt anvendes til jordbrugsformål, uden at hensynet til miljøbeskyttelsen tilsidesættes, hvis bekendtgørelsens regler om behandling, mængder og dosering m.v. i øvrigt overholdes. Det gælder også ved slammets anvendelse til jordbrugsformål i områder med særlige drikkevandsinteresser. Af bekendtgørelsens 32, stk. 2, fremgår, at tilsynsmyndigheden kan nedlægge forbud mod anvendelse af affald til jord- SIDE 8

9 brugsformål, såfremt anvendelsen medfører forurening eller risiko herfor. Set i forhold til bekendtgørelsens øvrige bestemmelser har 32, stk. 2, karakter af en undtagelsesbestemmelse, som må fortolkes indskrænkende. Som bestemmelsen er formuleret, må tilsynsmyndigheden kun nedlægge et anvendelsesforbud, hvis anvendelsen konkret vil medføre forurening eller risiko herfor. Det betyder, at tilsynsmyndigheden forud for en afgørelse efter 32, stk. 2, skal foretage en konkret og individuel vurdering af det affald, der ønskes anvendt, i forhold til det specifikke område, som affaldet ønskes anvendt på. En generel henvisning til, at anvendelsen vil ske i et område med særlige drikkevandsinteresser eller på et nitrat-følsomt område, er efter Miljøstyrelsens opfattelse derfor ikke i sig selv tilstrækkelig. Efter Miljøstyrelsens opfattelse fører reglen i bekendtgørelsens 20, stk. 1, nr. 2, ikke til et andet resultat, idet der også i forhold til denne bestemmelse vil skulle foretages en konkret og individuel vurdering. Statsforvaltningens spørgsmål skal derfor efter Miljøstyrelsens opfattelse besvares således, at der i slambekendtgørelsens 32, stk. 2, ikke er hjemmel til at nedlægge forbud mod udbringning af slam fra et rensningsanlæg, hvor grænseværdierne er overhold, alene med henvisning til, at der er tale om et område med særlige drikkevandsinteresser. Der er dog hjemmel til at nedlægge et sådant forbud, hvis det samtidig påvises, at udbringningen medfører en konkret forurening eller en konkret risiko herfor. Der er i slambekendtgørelsen fastsat regler om, i hvilket omfang affald kan anvendes til jordbrugsformål, således at hensynet til miljøbeskyttelsen ikke tilsidesættes. Således er der i 6, stk. 1 fastsat bestemmelse om, at affald, der skal anvendes til jordbrugsformål, skal overholde grænseværdierne i bekendtgørelsens bilag 2 samt ikke må indeholde væsentlige mængder af andre miljøskadelige stoffer. Ved indgåelse af aftale om levering af affald til bruger, skal affaldsproducenten orienterer den kommunale myndighed i brugers kommune senest 8 dage før første levering, jf. slambekendtgørelsens 13, stk. 4. Byrådet kan som tilsynsmyndighed nedlægge forbud mod anvendelse af affald til jordbrugsformål, såfremt anvendelsen medfører forurening eller risiko herfor, jf. slambekendtgørelsens 32, stk. 2. SIDE 9

10 Statsforvaltningen er enig med Miljøstyrelsen i, at 32, stk. 2 må fortolkes indskrænkende, hvorfor Byrådet alene må nedlægge et forbud mod anvendelse af affald til jordbrugsformål, såfremt anvendelsen af affaldet - der overholder grænseværdierne i bilag 2 og ikke indeholder væsentlige mængder af andre miljøskadelige stoffer - konkret vil medføre forurening eller risiko herfor. Statsforvaltningen er endvidere enig med Miljøstyrelsen i, at en generel henvisning til, at anvendelsen vil ske i et område med særlige drikkevandsinteresser eller på et nitratfølsomt område ikke i sig selv er tilstrækkelig begrundelse for et forbud i henhold til slambekendtgørelsens 32, stk. 2 mod en anvendelse i henhold til slambekendtgørelsens 6, stk. 1. Statsforvaltningen har derfor anmodet Y Byråd om at oplyse, hvad Byrådet agter at foretage i anledning af ovenstående. Statsforvaltningen skal beklage den lange sagsbehandlingstid. SIDE 10