Kopi fra DBC Webarkiv

Transkript

1 Kopi fra DBC Webarkiv Kopi af: Asbjørn Sonne Nørgaard : Kommunalisering af det offentlige ansvar for arbejdsløshedsforsikring : mellem incitamenter og socialsikring Dette materiale er lagret i henhold til aftale mellem DBC og udgiveren. dbc@dbc.dk

2 Samfundsøkonomen November 2009 nr 5 TEMA Drivkræfterne bag beskæftigelsespolitikken Side 3 Redaktionelt forord. Per Kongshøj Madsen & Mads Peter Klindt Side 5 Som en tyv om natten. Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning. Peter Munk Christiansen & Michael Baggesen Klitgaard Side 10 Arbejdsmarkedskommissionens reformforslag formål og virkemidler. Jørgen Søndergaard Side 16 Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer. Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser. Mikkel Mailand Side 23 Opterationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel? Flemming Larsen Side 32 Jobcentret som to kontorfabrikker. Karen Breidahl & Janne Seemann Side 37 Kommunalisering af det offentlige ansvar for arbejdsløshedsforsikring: Mellem incitamenter og socialsikring. Asbjørn Sonne Nørgaard

3 Samfundsøkonomen November 2009 nr. 5 Redaktion Manuskriptvejledning Professor, dr.scient.adm. Ole Jess Olsen (ansvarshavende), Roskilde Universitetscenter 1. Samfundsøkonomen modtager forslag til artikler. Manuskripter indsendes elektronisk i WORD til redaktøren Ole Jess Olsen, ojo@ruc.dk. Artikler må højst fylde anslag inkl. mellemrum, grafik og tabeller. Forsker, Ph.D., post-doc. Christian Borch, Copenhagen Business School Lektor, cand.polit. Nils Enrum, Danmarks Forvaltningshøjskole Forskningschef, cand.scient. adm. Anders Hede, TrygFonden Professor, dr. polit. Niels Kærgård, Københavns Universitet Forskningsleder, ph.d., cand.scient.pol. Lene Holm Pedersen, AKF Afdelingsdirektør, cand.polit. Niels Ploug, Danmarks Statistik Metodechef, cand.techn.soc. Tue Vinther-Jørgensen, Danmarks Evalueringsinstitut Cand.oecon. Anita Vium, 3F Abonnement Medlemmer af DJØF: 155 kr. inkl. moms pr. år Studerende: 72 kr. inkl. moms pr.år Virksomheder og ikke-medlemmer: 656 kr. inkl. moms pr. år Oplag eksemplarer Grafisk design [ di zain ] grafisk design Tryk From Grafisk Samfundsøkonomen udgives af DJØF Danmarks Jurist- og Økonomforbund der er faglig organisation for jurister, økonomer og andre samfundsvidenskabelige kandidater. Artikler i Samfundsøkonomen offentliggøres i trykt form og i elektronisk form på DJØF Online. Samfundsøkonomen arbejder på at indgå samarbejde med andre elektroniske artikeldatabaser hvorigennem artiklen også vil kunne søges. ISSN Indsendte artikler vil blive vurderet af redaktøren samt af det nærmest fagkyndige medlem af redaktionspanelet. Personer uden for panelet kan også blive bedt om at vurdere indsendte artikler. Vurderingen vil ske efter følgende kriterier, der alle skal være opfyldt: 1. faglig kvalitet; 2. artiklen behandler et relevant samfundsproblem, der må formodes at være interessant for Samfundsøkonomens læsere; 3. læseværdighed. Vurderingerne meddeles forfatterne sammen med resultatet, der kan være: 1. acceptabel; 2. acceptabel med ændringer; 3. ikke-acceptabel. 3. Godkendte artikler indsendes med eventuelle rettelser til Ole Jess Olsen i WORD sammen med: 1. en overskrift (max 45 anslag); 2. en kort sammenfatning (max 250 anslag inkl. mellemrum) til den trykte udgave; 3. en lang sammenfatning (max anslag inkl. mellemrum) til den elektroniske udgave; 4. et vellignende elektronisk foto i høj opløselig version (300 dpi). 4. Noter så få som muligt nummereres fortløbende i artiklen. 5. Litteraturhenvisninger i teksten anføres med forfatternavn, år og sidehenvisning (f.eks. P. Olsen, 1980, s. 10). I litteraturoversigten, der placeres sidst i artiklen, anføres desuden forlag, udgivelsessted og år, evt. tidsskriftnavn, -nummer og årgang. 6. Figurer og tabeller skal indsendes i WORD eller i en WORD-kompatibel fil (EXCEL). De må ikke være klippet og indsat fra en anden fil. 7. Forfatteren(-ne) modtager elektronisk (pdf-fil) en ombrudt kopi af artiklen til korrekturlæsning, der skal rettes og tilbagesendes til forlaget inden den fastsatte frist. 8. Forfatteren(-ne) modtager 15 frieksemplarer af det nummer, hvori artiklen er publiceret. 9. Offentliggjorte artikler honoreres. DJØF Gothersgade 133. Postboks København K Tlf Fax djoef@djoef.dk. Ekspeditionstid kl

4 Redaktionelt forord Per Kongshøj Madsen & Mads Peter Klindt, gæsteredaktører. Center for Arbejdsmarkedsforskning (CARMA), Aalborg Universitet I 2003 udgav Socialforskningsinstituttet en antologi med titlen Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken. Siden da har betegnelsen beskæftigelsespolitik vundet hævd i stedet for det klassiske arbejdsmarkedspolitik. Formelt skete skiftet i forbindelse med regeringsskiftet i november 2001, hvor regeringen Fogh Rasmussen tog over. Arbejdsmarkedspolitik blev omdøbt til beskæftigelsespolitik, ligesom også Arbejdsministeriet blev skiftede navn til Beskæftigelsesministeriet. Dette temanummer, der på flere måder tager tråden fra 2003-publikationen op, hedder derfor naturligvis også Drivkræfter bag beskæftigelsespolitikken desuagtet at flere af bidragyderne muligvis bryder sig bedre om den gamle betegnelse. Navneændringen er nemlig ikke kun semantisk, men dækker over en markant nogle ville sige ideologisk transformation af dette omdiskuterede politikområde. Både med hensyn til indhold og organisering er der siden begyndelsen af dette årti sket betydelige forandringer af de politiske indsatser i forhold til arbejdsmarkedet. De otte år med VK-regeringen har med andre ord sat sine spor. Det arbejdsmarkedspolitiske instrumentarium er i vidt omfang blevet udskiftet og simplificeret. Hvor uddannelsesaktivering og orlovsordninger prægede 1990 ernes tankesæt, har mantraet siden 2001 været hurtigst muligt i arbejde. Rådighedskontrol og økonomiske incitamenter har således fået primat over aktivering og arbejdsformidling en udvikling der landspolitisk kunne forceres indtil finanskrisen satte en stopper for fem års glohed højkonjunktur. Derfor er det måske meget belejligt for regeringen, at ansvaret for beskæftigelsespolitikken nu ligger i kommunale hænder. Som en efternøler til strukturreformen sammensmeltedes per 1. august i år nemlig de 77 jobcentre, der hidtil havde været opdelt i en statslig og kommunal del med ansvar for henholdsvis de forsikrede og de ikke-forsikrede ledige. Den mere end 100 år gamle statslige arbejdsmarkedsforvaltning er dermed afgået ved døden, og rådighedskontrol, aktivering og økonomisk understøttelse af de arbejdsløse danskere, der står i a-kasse, er blevet et kommunalt anliggende. Hvorledes kommunaliseringen af beskæftigelsespolitikken kommer til at påvirke de indsatser, der ydes overfor de arbejdsløse danskere, og hvad motiverne bag dette strukturelle skifte har været, er nogle af de centrale spørgsmål, dette temanummer tager op. Temanummeret belyser altså både de indholdsmæssige og de organisatoriske ændringer af arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitikken, der er gennemført inden for de seneste 3-4 år, ligesom der også sættes fokus på den rolle arbejdsmarkedets parter har spillet. Vi lægger ud med Peter Munk Christiansen og Michael Baggesen Klitgaard, der i artiklen Som en tyv om natten gennemgår forløbet omkring den aftale, der førte til afviklingen af den statslige arbejdsmarkedsforvaltning. De to forfattere redegør for selve politikprocessen, ligesom de giver et par velkvalificerede bud på, hvad regeringens dybereliggende motiver bag den kommunaliserede beskæftigelsespolitik kunne være. Efter Christiansens og Klitgaards bidrag følger en artikel skrevet af Jørgen Søndergaard, der var formand for den arbejdsmarkedskommission, med hvilken regeringen tydeligvis forsøgte at gøde jorden for nye arbejdsmarkedsreformer. Før kommissionen fik afsluttet sit arbejde var højkonjunkturen imidlertid afløst af lavvækst og stigende ledighed, hvorfor kommissionens budskaber ikke mødte meget lydhørhed på Christiansborg, da de endelig kom frem i dagens lys. I dette temanummer har Søndergaard dog fået muligheden for at komme til orde. Han beretter for os om kommissionens kommissorium og den brede vifte af politikanbefalinger, der blev udkommet af kommissionsarbejdet. Der argumenteres blandt andet for, at dagpengereformer godt kan gennemføres uden at de underminerer vores såkaldte flexicurity-model. Tredje artikel har arbejdsmarkedsforsker Mikkel Mailand som forfatter. Mailand analyserer de sidste 10 års større arbejdsmarkedsreformer i en policyanalytisk optik, hvormed han fokuserer dels på parternes indflydelse i forbindelse med dagsordensfastsættelsen, dels på deres indflydelse i beslutningsprocessen i forhold til de udvalgte reformer. Artiklen argumenterer for, at parterne og dermed korporatismen ikke er kørt helt ud på et sidespor, hvilket står i modsætning til det ofte fremførte synspunkt om parternes stadig svindende indflydelse på den politiske scene. Fjerde nummer i rækken leveres af Flemming Larsen, hvis artikel er et nedkog af et paper fremlagt på en stor forskningskonference i USA. Larsen har forsket i kommunalisering som et politisk redskab til at gennemføre skjulte velfærdsreformer, i dette tilfælde reformer af den offentlige arbejdsmarkedsservice. Artiklen demonstrerer, hvorledes det er lykkedes regeringen, via organisatoriske omlægninger af jobcentre og socialkontorer, at ændre politikkens indholdsside. Ændringer, der sandsynligvis aldrig var blevet til noget, såfremt de skulle have været gennemført via centralt besluttede lovændringer. Larsens artikel følges op af Karen Breidahl og Janne Seemann, der netop har studeret jobcentrene som organisatorisk fænomen. Breidahl og Seemann påpeger det paradoks, at selvom jobcenterkonstruktionen (det enstrengede beskæftigelsessystem) blev legitimeret ud fra et argument om, at man ønskede at fremme horisontale koordineringsprocesser (mel- Redaktionelt forord 3

5 lem den kommunale og statslige forvaltning), er det i høj grad vertikale styrings- og specialiseringsprincipper, der er slået igennem i den daglige praksis. Så meget, at forfatterne konkluderer, at de nye jobcentre mest af alt minder om moderne kontorfabrikker. Asbjørn Sonne Nørgaard står for det sjette og sidste bidrag. Nørgaard gennemgår indledningsvist, hvorledes balancen mellem socialsikringsprincippet og incitamentshensynet historisk har præget finansieringen af det danske arbejdsløshedsforsikringssystem, hvorefter han kaster lys over den 4 Redaktionelt forord meget komplicerede finansieringsmodel, der skal ledsage det nyvundne kommunale ansvar for beskæftigelsesindsatsen. Nørgaard konkluderer, at kommunerne først og fremmest får incitament til at aktivere egne ledige, imens det at hjælpe nabokommunens ledige absurd nok kan få negative økonomiske konsekvenser. Der er med andre ord kommunal kassetænkning i udsigt. God læselyst!

6 Som en tyv om natten Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning I forbindelse med finanslovsforliget for 2009 blev den delte arbejdsmarkedsforvaltning endelig samlet i en sammenhængende struktur. Tidligere forsøg på at gennemføre en sådan sammenlægning er kuldsejlet, men lykkedes denne gang fordi beslutningen blev truffet i en lukket politisk proces Peter Munk Christiansen Michael Baggesen Klitgaard Professor, ph.d., cand. scient. pol. Lektor, ph.d., cand. scient. adm. Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet pmc@ps.au.dk mbk@sam.sdu.dk Finanslovsforliget for 2009 blev indgået mellem regeringen, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance efter, at regeringen havde indgået delforlig, hvori også en række andre partier var inkluderet. Der var ikke megen dramatik knyttet til forliget. Løft af de fysiske rammer på de borgernære områder (Finansministeriet, 2008), loft over prisen på mad på plejehjem, flere midler til universiteterne, 1 milliard til tryghed og sikkerhed var det, der tiltrak sig mediernes opmærksomhed. Lidet ophidsende og lidet revolutionerende. Og ironisk nok lykkedes det ikke nogen af de tre store morgenaviser, Jyllands-Posten, Berlingske Tidende og Politiken, at få det eneste næsten revolutionerende ved forliget med i deres oversigter over forligets hovedindhold: Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning, som det ikke var lykkedes kommunalreformens fædre at få gennemført ved forliget om strukturreformen i Denne forvaltningspolitiske beslutning blev truffet uden at såvel offentligheden som arbejdsmarkedets parter havde nogen som helst ide om, at en beslutning herom var på vej. 1. august 2009 blev den statslige del af arbejdsformidlingen, der efter omdannelsen af AF-systemet med kommunalreformen i 2007 hed statslige jobcentre, således nedlagt, og kommunerne overtog myndighedsansvaret for arbejdsformidling. At kommunerne med reformen får tilført ca nye ansatte gør næppe den helt store forskel. Det centrale er, at kommunerne overtager en opgave, som med sikkerhed vil indebære en så betydelig statslig regulering, at man berettiget kan spørge, hvad hele øvelsen skal til for. Det er samtidig en kontroversiel reform set med LO s (og dermed også socialdemokratiske) og DA s briller fordi den udfordrer organisationernes mangeårige stærke magtposition på arbejdsmarkedsområdet. Det er derfor relevant at spørge, hvad baggrunden for reformen er, hvorfor den kommer netop nu, og hvilke perspektiver den rejser? LO og DA modstandere af reform Baggrunden for reformen er sådan set ganske klar og logisk. Siden dagpengesystemet blev til i 1907, har det haft sin helt egen institutionelle struktur med en blanding af hierarkisk og korporativ styring (Nørgaard, 1997), og det har været helt adskilt fra skiftende systemer for ikke-forsikrede ledige, som primært har været kommunernes ansvar. Sagt firkantet har myndighedsansvaret for ledige dagpengemodtagere været placeret i staten, mens kommunerne så at sige har været bagstopper for ledige ikke-forsikrede, dvs. kontanthjælpsmodtagere. Få har op gennem det 20. århundrede anerkendt dette dobbelte system som særligt fornuftigt. Der har da også været stillet spørgsmål ved systemet adskillige gange. Spørgsmålet blev f.eks. stillet, da Socialreformkommissionen skulle udarbejde forslag til skabelsen af et socialpolitisk enhedssystem i 1960'erne (Betænkning 543/1969), da Socialkommissionen (1993) gennemførte sine udredninger i slutningen af 1980'erne og begyndelsen af 1990'erne, da Det Økonomiske Råd (2002) gennemførte analyser af marginaliseringens omfang og karakter umiddelbart efter årtusindskiftet, og da Strukturkommissionen (Betænkning 1434/2004) entydigt anbefalede en enstrenget kommunal arbejdsmarkedsforvaltning. Presset på det tostrengede og dårligt sammenhængende system blev ikke mindre af de reformer, som blev gennemført under de socialdemokratisk ledede regeringer i 1990 erne. Satsningen på en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik måtte naturligvis også rejse spørgsmålet, om der var andet end de lediges rettigheder og pligter, der skulle reformeres; arbejdsmarkedsforvaltningens institutionelle indretning, for eksempel. Mens de substantielle arbejdsmarkedsreformer i 1990 erne i vidt omfang har delt LO og DA med DA primært på solsiden har de to parter stået sammen i spørgsmål om arbejdsmarkedets hovedinstitutioner. Hver gang det kritiske spørgsmål har rejst sig, om systemerne skulle samles, har især LO, men også DA, stillet sig i vejen i hvert fald hvis det skulle være i kommunerne. LO's stærke modstand skyldes delvist, at fagforeningernes medlemmer og især de dagpengeberettigede ledige skal kunne se nytten af at være medlem af en fagforening og en a-kasse. Og det kan være svært, hvis dagpengemodtagerne er klienter i kommunerne og står i kø sammen med kontanthjælpsmodtagerne. For LO og DA tilsammen skyldes modstanden, at deres muligheder for at få indflydelse på arbejdsmarkedspolitikken er betragteligt bedre, når arbejdsmarkedspolitikken formuleres, planlægges og administreres i regi af de statslige myndigheder, som de har lange traditioner for at spille tæt sammen med, og som de i kraft af korporative strukturer i vidt omfang er en del af. Hvis organisationerne skal opnå indflydelse ved at påvirke borgmestre, kommunalbestyrelsesmedlemmer og embedsmænd, må de forvente, at indflydelsen vil variere fra kommune til kommune, samtidig med at borgmestre og kommunalbestyrelser jo også interesserer sig for alt muligt andet end netop arbejdsmarkedspolitik. Og så er der i øvrigt 98 af slagsen, som skal matches, hvilket vil kræve en meget stor administrativ kapaci- Som en tyv om natten. Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning 5

7 tet, som LO vil have svært ved at honorere, og som vil være helt umulig for den langt mindre DA-organisation. Kommunalreformen og arbejdsmarkedspolitikkens institutioner Skiftende regeringer har siden 2. Verdenskrig forsøgt at begrænse partsstyret. Det er sjældent lykkedes (Nørgaard, 1999), fordi LO og DA i sådanne sager har stået sammen for at opretholde deres egne positioner. Under borgerlige regeringer har det endda været sværere, fordi Socialdemokratiet i opposition traditionelt har vægtet LO s interesser højt. Har man intentioner om at ændre på arbejdsmarkedets institutioner til ugunst for parterne, må man stå tidligt op, og man må udnytte de muligheder, der opstår. Arbejdsmarkedets institutioner spiller en meget begrænset rolle i forbindelse med etableringen af den dagsorden, der fører til strukturreformen fra 2007 (Christiansen & Klitgaard, 2008). De har højst haft en marginal placering hos opportunistisk tænkende ministre og embedsmænd. Som beskrevet af Mouritzen (2004) var processen i forbindelse med strukturreformen imidlertid velegnet til at fremme mange forskellige sager, som hver for sig ville have svært ved med at komme igennem, altså det der kendetegner en skraldespandsbeslutningsproces, hvor mange aktører får mulighed for at fremme deres foretrukne dagsordensemne. Og i det arbejdsmarkedspolitiske system tænkes der tanker, som måske kan fremmes politisk i regi af strukturreformsprojektet. Allerede i forbindelse med det brede politiske forlig Flere i Arbejde (Beskæftigelsesministeriet, 2002) fra september 2002 lufter VK-regeringen tydeligt sin interesse for en kommunalisering af arbejdsmarkedsforvaltningen. Den officielle argumentation er i al sin enkelthed, at det ikke er specielt rationelt med to separate systemer, som mere eller mindre tager sig af den samme opgave. Substantielt sigter Flere i arbejdereformen på at nedbryde barriererne for, at grupper, der traditionelt er svære at integrere på arbejdsmarkedet, alligevel kommer i beskæftigelse. En af disse barrierer kan netop være, at opgaven skal løses af to enheder, som måske ikke altid får koordineret opgaveløsningen tilstrækkeligt. Der er ikke tvivl om, at de centrale statslige aktører har været overbevist om, at et enstrenget system ville forbedre mulighederne for at øge beskæftigelsen blandt især de marginaliserede grupper på arbejdsmarkedet. Derudover ville en kommunalisering af arbejdsmarkedsområdet ligge i fin forlængelse af tendensen til, at staten decentraliserer driftsopgaven på komplicerede områder til regioner og kommuner, men bibeholder en stærk styringsmulighed enten via budgetstyringen eller ved detaljerede forskrifter for det decentrale niveaus sagsbehandling. Det er en sådan konstruktion, vi ser på sundhedsområdet, hvor den økonomiske styring er statens stærkeste instrument. Endelig forekommer det klart, at én af VK-regeringens tanker også er at Note 1 I øvrigt på baggrund af analyser, som mere ligner politisk bestillingsarbejde end sobre analyser (jf. Christiansen & Klitgaard, 2008: 163ff.), jf. også nedenfor. 6 en kommunalisering kan medvirke til at neddrosle LO og DA's store indflydelse på området, altså bidrage til det mere klassiske forsøg på at reducere det ellers så stærke partsstyre. Særligt sidstnævnte forhold er en væsentlig årsag til, at regeringen ikke kan få Socialdemokraterne, som traditionelt og især i opposition er glade for partsindflydelsen, til at skrive under på en kommunaliseringsaftale i forbindelse med Flere i arbejde. Det sker heller ikke i 2004, hvor regeringen med sit udspil på baggrund af strukturkommission og efterfølgende høring spiller ud i april 2004 med et forslag, hvor der er lagt et rent snit med nedlæggelse af AF og samling af arbejdsmarkedsforvaltningen i kommunerne. Det er et forslag, som passer godt sammen med daværende indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussens erklæring om, at kommunalreformen skal gøre kommunerne til "borgernes hovedindgang til den offentlige sektor". Regeringen lægger med sit udspil i april 2004 også et rent snit i spørgsmålet om regionernes fremtid: Regionerne skal være rene sundhedsregioner, mens staten og kommunerne skal dele amternes øvrige opgaver. I det kontroversielle spørgsmål om regionerne lykkes det stort set regeringen at komme igennem med sit forslag. Ganske vist får regionerne opgaver ud over sundhed, men det er ikke mange, og på finansieringsområdet bliver der heller ikke meget mere spillerum for regionerne, end regeringen oprindeligt havde tænkt sig (Christiansen & Klitgaard, 2008: kap. 5). På arbejdsmarkedsområdet kommer regeringen derimod langt fra igennem med sit forslag om en kommunaliseret arbejdsmarkedsforvaltning. Kun i de såkaldte pilotcentre får regeringen sin foretrukne struktur igennem (Christiansen & Klitgaard, 2008: kap. 7). Succes i forhold til regionerne og reelt fiasko på arbejdsmarkedsområdet, selv om regeringen selvfølgelig officielt benægter, at den nye løsning om muligt er mere håbløs end den forvaltning, regeringen har søgt at komme af med. Forløbene af forhandlingerne er helt forskellige på de to områder (jf. Christiansen & Klitgaard, 2008; 2009). I forbindelse med den store reform, dvs. spørgsmålet om kommuner og regioner og den offentlige opgavefordeling benytter regeringen sig af en overraskelsesstrategi. Efter at Strukturkommissionen, der i øvrigt anbefaler en enstrenget kommunaliseret arbejdsmarkedsforvaltning (Betænkning 1434/2004: Bd. I: 46-7)1 har offentliggjort sin betænkning i januar 2004 giver regeringen en usædvanlig lang høringsfrist hele tre måneder. I disse tre måneder pågår der en meget omfattende offentlig debat, og en lang række kommuner, amter, organisationer mv. mere end 500 i alt skriver høringssvar på baggrund af kommissionens mere end 1500 sider lange betænkning, som kun indeholder få konkrete forslag. Og imens siger regeringen intet. Ingen aner derfor, hvad regeringens udspil vil indeholde. Da det endelig offentliggøres d. 27. april 2004, er der mindre end 14 dage til de politiske forhandlinger skal gå i gang bag lukkede døre. Reformens designerede tabere har derfor ingen mulighed for at stable en modstanderkoalition på benene. Mindre end to måneder efter, at regeringen har udnyttet overraskelsesstrategien, har regeringen Som en tyv om natten. Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning

8 en aftale med Dansk Folkeparti om en konstruktion, der som nævnt ligger ganske tæt på regeringens oprindelige udspil. På arbejdsmarkedsområdet får forhandlingerne et helt andet forløb (Christiansen & Klitgaard, 2008; 2009). For det første skilles arbejdsmarkedsdelen ud til særskilte forhandlinger, hvilket ikke sker for nogle af de andre sektorområder, som også har en vis tyngde, skatteområdet for eksempel. For det andet benytter regeringen sig ikke af overraskelsesmomentet på arbejdsmarkedsområdet. Tværtimod inviterer beskæftigelsesministeren den socialdemokratiske arbejdsmarkedsordfører til orienteringsmøde inden offentliggørelsen af regeringens udspil. Han kontakter straks herefter LO, der igen kontakter DA, hvorefter de etablerer en fælles, koordineret strategi og også koordineret med Socialdemokraterne som skal forhindre regeringen i at realisere sine reformønsker. LO bliver sekretariat for den socialdemokratiske hovedforhandler, Jan Pedersen, under de politiske forhandlinger, og LO og DA bygger videre på de bestræbelser på at forhindre kommunaliseringen, som de satte gang i i foråret Antagelig er hensigten med denne anderledes strategi fra regeringens side på et område, hvor regeringen ved, at den berører socialdemokratisk hjerteblod, at give nogle indrømmelser, som så kan bruges til at lette forhandlingerne ved det store bord. Fortolket lidt firkantet var regeringen nok villig til at give sig på arbejdsmarkedsområdet, såfremt Socialdemokraterne ville gå med i spørgsmålet om opgaver, regioner og kommuner. Samtidig var Socialdemokraterne igen firkantet fortolket mere villige til at give sig ved det store bord, hvis de kunne få taget den enstrengede kommunaliserede arbejdsmarkedsforvaltning af bordet. Parterne har imidlertid svært ved at fortolke hinandens strategier, hvorfor muligheden for et bredt forlig ved det store bord forskertses (Christiansen & Klitgaard, 2008: 178ff.). Der kommer som bekendt aldrig et bredt forlig om kommunalreformen. Men den politiske aftale med Dansk Folkeparti indeholder de indrømmelser, som blev givet til Socialdemokraterne. Resultatet bliver oprettelse af fælles jobcentre mellem kommunerne og staten, indenfor hvilke der er en både kommunal og statslig ledelse, og hvor kommunerne og staten fortsat har myndighedsansvar for hver sin gruppe af ledige. Men derudover oprettes der også 14 såkaldte pilotcentre, hvor arbejdsmarkedsopgaven er fuldt kommunaliseret (Regeringen og Dansk Folkeparti, 2004). Den officielle tanke med disse centre er, at man her kan teste regeringens fortrukne model og på den måde finde ud af, hvilken model der giver de bedste resultater. Uanset, hvordan man vender og drejer resultatet, lå det langt fra regeringens hensigter. Regeringen fastholdt i tråd med traditionen for den slags kommunikation at resultatet var godt, selv om den ikke havde fået, hvad den ville. Et syvmileskridt på vejen mod et mere enstrenget beskæftigelsessystem, som beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen udtalte umiddelbart efter indgåelsen af forliget med Dansk Folkeparti (Berlingske Tidende, 25. juni 2004). Men næppe tvivl om, at den stærke venstreminister langt fra var tilfreds. Heller ikke Social- demokraterne kunne være tilfredse, for de brød sig ingenlunde om pilotcentrene, som næsten kun kunne tolkes som trojanske heste, der på et senere tidspunkt kunne bane vejen for regeringens foretrukne løsning. Forløbet illustrerer, at et kompromis (som så ikke en gang var et rigtigt kompromis) kan indebære løsninger, som ingen ønsker at eje. Et nyt overraskelsesmoment I det lys er det mindre overraskende, at VK-regeringen og Dansk Folkeparti (nu sammen med Liberal Alliance) i ly af finanslovsprocessen i november 2008 endeligt gennemfører den reform, der blev arbejdet kraftigt for i Det er indholdsmæssigt den vej forligspartierne hele tiden har villet, og finanslovsarenaen giver gode muligheder for at gennemføre større og overraskende reformer. Det erfarede alle i forbindelse med den forkætrede efterlønsreform i 1998 (jf. Kristiansen & Ræbild, 2001), og det er tidligere påvist, at finanslovsaftalerne over tid er blevet hyppigere brugt til at gennemføre endog betydelige reformer (Loftager, 2004). Når efterlønsreformen gav den daværende regering skrammer, mens kun få har antastet VK-regeringens forvaltningsreform på arbejdsmarkedet i 2008, er hovedforklaringen den enkle, at efterlønsreformen direkte påvirkede borgernes rettigheder, mens kommunaliseringen af arbejdsmarkedsforvaltningen er en institutionel reform uden umiddelbare konsekvenser for borgerne. I forhold til vælgerne var efterlønsreformen kontroversiel. Den kommunaliserede arbejdsmarkedsreform er alene kontroversiel i forhold til arbejdsmarkedets parter. Derfor har anvendelsen af overraskelsesmomentet været vellykket: Ved at træffe beslutningen helt uden forudgående offentlig debat har man forhindret parterne i at etablere en modkoalition, som det skete i I 2008 var forliget et fait accompli, som nok så mange protester fra organisationerne lod urørt. Ud fra en klassisk instrumentel politikopfattelse er det overraskende, at beslutningen træffes mindre end to år efter pilotcentrene blev søsat pr. 1. januar Det officielle formål med pilotcentrene var jo at afprøve den kommunaliserede arbejdsmarkedspolitik og på den baggrund gøre sig nogle erfaringer med, om en kommunaliseret arbejdsmarkedsforvaltning er en god eller en dårlig løsning. Hvad er konsekvenserne? Kan kommunerne løfte opgaven? Får vi flere ledige i beskæftigelse? Det ved vi intet om, fordi pilotcentrene endnu ikke er evalueret, og fordi sådanne evalueringer ikke kan laves, før pilotcentrene har haft så lang tid på bagen, at en evaluering giver mening. Regeringen kan naturligvis have baseret beslutningen på eksisterende analyser. Heller ikke her er der imidlertid sikker dokumentation for, at kommunaliseringen fører til en bedre arbejdsmarkedspolitik. I forbindelse med udarbejdelsen af den såkaldte sektoranalyse, der skulle være et input til Strukturkommissionens arbejde bad Beskæftigelsesministeriet nemlig Arbejdsmarkedsstyrelsen om at lave en sammenligning af henholdsvis det statslige AF's og kommunernes arbejdsmarkedspolitiske indsats. Sågar med en besked om at Arbejdsmarkedsstyrelsen naturligvis skulle regne på alt, hvad der kan regnes på, men også meget gerne med den konklusion, at kommunerne er de bedste (jf. Christiansen & Klitgaard, 2008: 163ff.). Til ministeriets fortrydelse kunne Arbejdsmarkeds- Som en tyv om natten. Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning 7

9 styrelsen ikke levere det ønskede resultat, eftersom styrelsen fandt at den skulle sammenligne usammenlignelige størrelser. En del af de forsikrede og ikke-forsikrede ledige ligner antagelig hinanden ganske meget, men rigtig mange gør ikke. De ikke-forsikrede er gennemgående noget længere væk fra det ordinære arbejdsmarked end gruppen af forsikrede ledige. Nu er det ikke et nyt fænomen, at man gennemfører reformer, hvis konsekvenser er ukendte eller temmelig usikre (Togeby m.fl. 2003: 382f.) det er set mange gange før. Men hvis ikke regeringen med reformen kan være sikker på at få et forvaltningsapparat, som er bedre end det eksisterende til at bringe ledige i beskæftigelse, hvad kan så begrunde kommunaliseringen? Selv om beslutningen ikke vil skade regeringens forhold til vælgerne, skal der alligevel bruges kræfter på at gennemføre beslutningen, fordi den er kontroversiel ift. arbejdsmarkedets parter og Socialdemokraterne. Udgangspunktet er, at kommunalreformens løsning var temmelig problematisk. Man skal lede længe efter lærebøger i organisation og ledelse, som anbefaler en konstruktion, der svarer til kommunalreformens løsning. En ret ligetil fortolkning er derfor, at når der heller ikke er sikker dokumentation for, at arbejdsmarkedspolitikken bliver dårligere af at overgå til kommunerne, og at beslutningen derfor ikke nødvendigvis er fagligt uforsvarlig, så er der ingen tungtvejende grunde til at have to forskellige myndigheder med hver sin ledelse siddende under det samme tag. Ud fra en organisatorisk betragtning er beslutningen logisk nok. Ikke mindst når de relevante aktører og det gælder som anført oven for både tilhængere og modstandere af kommunaliseringen er enige om, at resultatet af kommunalreformsprocessen var noget rod. Men ud fra den logik kunne regeringen og dens finanslovsparter i 2008 ligeså godt have besluttet at centralisere dvs. statsliggøre arbejdsmarkedsforvaltningen. Det ville faktisk give god mening i forhold til den stramme styring af alle arbejdsmarkedspolitikkens myndighedsudøvende aktører, som VK-regeringen har gennemført. Alt andet lige må man gå ud fra, at det er noget nemmere at holde orden i eget hus end at skulle detailstyre 98 kommuners adfærd. Når regeringens præferencer så klart går i retning af kommunaliseringen er der to politiske forklaringer. Den mest tungtvejende er, at regeringen med beslutningen får stækket arbejdsmarkedets parters store indflydelse på forvaltningen. Gennem en årrække har skiftende regeringer når det har passet dem holdt arbejdsmarkedets parter på afstand af beslutningsforberedelsen (Christiansen m.fl., 2004), mens parterne til gengæld har haft usvækket indflydelse på forvaltningen af den gældende lovgivning. Med kommunaliseringen af forvaltningen vil parterne som nævnt, alt andet lige, få noget sværere ved at opnå indflydelse, når opgaven er forankret hos 98 borgmestre, kommunalbestyrelser og kommunale forvaltninger frem for hos én minister. I forlængelse heraf kan man overveje, om en svækkelse af a-kassesystemet også har indgået i overvejelserne om kommunalisering. Et fagforeningsforankret a-kassesystem antages at være helt afgørende for en høj organiseringsgrad på arbejdsmarkedet (jf. Scruggs, 2002). En svækkelse 8 af tilknytningen mellem a-kasser og fagforeninger vil derfor svække opbakningen til fagforeningerne. Ideen skulle så være, at en kommunalisering af arbejdsmarkedsforvaltningen på længere sigt ville gøre det sværere at opretholde a-kassernes udbetaling af dagpenge og kontrol med rådigheden. Er de opgaver væk, er det svært at legitimere eksistensen af det nuværende a-kassesystem. Mens vi anser det for overvejende sandsynligt, at en svækkelse af partsstyret spiller en væsentlig rolle for regeringen, er det ret spekulativt at gætte på, om en svækkelse af a-kasserne indgår som et motiv. Sikkert er det dog, at regeringen i sine første leveår forsøgte at antaste det faglige a-kasse system ved at foreslå oprettelse af en statslig a-kasse, men det kom regeringen af parlamentariske årsager ikke igennem med. Sikkert er det også, at LO ser dette som en del af regeringens langsigtede plan med etableringen af den enstrengede struktur (Ugebrevet A4, 2008). Den anden politiske interesse, som ligeledes var en medvirkende faktor, da kommunaliseringen blev forsøgt gennemført i forbindelse med kommunalreformen (jf. Christiansen & Klitgaard, 2008: kap. 7), er, at hvis den arbejdsmarkedspolitiske forvaltning er placeret i kommunalt regi, kan ministeren beskyttes mod den kritik, der jævnligt rettes mod den aktive arbejdsmarkedspolitik, som langt hen ad vejen har diskutable effekter trods høje udgifter (Larsen, 2002). Og ministeren vil have langt større muligheder for at kritisere den beskæftigelsesmæssige indsats, når den ikke er forankret i hans eller hendes eget ministerium. Heroverfor vil ministeren og ministeriet indvende, at uanset hvor langt ud man decentraliserer opgaven, kan ministeren altid ansvarliggøres. Der er ingen tvivl om, at den betragtning er korrekt, men nu er kommunerne lagt ind som et beskyttende led, før de kedelige sager havner hos ministeren et led som må påtage sig sin del af ansvaret. Det er nøjagtig samme logik, der gør sig gældende på sundhedsområdet. Ingen sundhedsminister med respekt for sit politiske liv ønsker sig et statsligt sygehusvæsen, hvor lig på bordet vil kunne gøre det politiske liv særdeles besværligt for ansvarlige ministre. Det beskæftigelsespolitiske perspektiv Siden 1. august 2009 har kommunerne altså haft det fulde ansvar for at få et notorisk problemområde i den offentlige sektor til at fungere. De har tilmed overtaget opgaven på et tidspunkt, hvor væksten i arbejdsløsheden er større end i mands minde. Det indebærer, at kommunerne må tage kritikken, når aktiveringsindsatsen ikke viser de store effekter, når ledige ikke får de rette arbejdsmarkedspolitiske tilbud på rette tidspunkt, når der opstår flaskehalse på arbejdsmarkedet, når der opstår mis-match mellem udbud og efterspørgsel osv. Alligevel har Kommunernes Landsforening (KL) erklæret sig positiv overfor kommunaliseringen. Glæden i KL hænger sandsynligvis sammen med, at de som interesseorganisation arbejder for at maksimere den kommunale opgaveportefølje til gavn og glæde for de kommunale budgetter. Spørgsmålet er, om KL's medlemmer altså kommunerne er eller burde være begejstrede for reformen. For det første vil Beskæftigelsesministeriet detailstyre kommunerne på et niveau, som langt overgår den ellers imponerende detailstyring, der finder sted på en række kom- Som en tyv om natten. Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning

10 munale områder, og har været støt stigende gennem de senere år. Beskæftigelsesområdet bliver med andre ord mere af navn end af gavn et kommunalt ansvarsområde. For det andet skal kommunerne ikke forvente, at arbejdsmarkedets parter sådan uden videre giver op. Parterne vil mandsopdække den kommunale beskæftigelsesindsats og forsøge at få kompensation for den mistede indflydelse på det statslige niveau. Her kan den borgerlige regerings organisationsuvenlige reform paradoksalt nok styrke LO-siden i forhold til DA-siden. Arbejdsgiverne har aldrig haft en stærk organisation på lokalt og regionalt niveau. Her har man i høj grad betjent sig af aktive medlemmers indsats. Disse medlemmer virksomhedsejere og direktører har imidlertid sjældent haft den fornødne interesse i eller tid til at gøre en større indsats. Her har fagbevægelsen med sine flere tusinde lokalt ansatte kunnet yde en langt mere professionel indsats. Selv om LO og DA vil miste indflydelse som følge af reformen, vil DA relativt miste mere end LO-siden. For det tredje kan reformen få massive økonomiske konsekvenser for kommunerne. Som udgangspunkt kompenseres de fuldt ud, men det giver ingen mening at lade kommunerne have et ansvar for ledigheden, hvis de ikke også skal have et medansvar for økonomien. Derfor medfinansierer kommunerne også dagpengene. Kommunerne har imidlertid kun delvist kontrol over ledigheden, der jo blandt andet er konjunkturbestemt og bestemt af lokale virksomhedsbeslutninger, som kommunerne dårligt kan påvirke. Der vil derfor være kommuner, der vil få store ekstraudgifter pga. forhold, som de ikke eller kun delvist selv er herrer over. Det vil i den sidste ende kunne gå ud over kommunernes øvrige opgaver. Det vil næppe gå helt galt, for den til enhver tid siddende regering kan ikke tåle, at kommunerne svigter deres kerneopgaver pga. dårlige konjunkturer. Derfor er der da også vedtaget en forholdsvis langsom overgang til kommunal medfinansiering. Man må også forestille sig, at der i ekstraordinære situationer bliver truffet ad hocbeslutninger, som skal sikre, at det ikke går helt galt for kommunerne. Men så er der til gengæld ikke meget kommunalt selvstyre tilbage i den opgave. Livet som bestyrer af beskæftigelsespolitikken bliver ikke nogen dans på roser sandsynligvis bliver det slet ikke nogen dans. Litteratur Beskæftigelsesministeriet (2002). Flere i arbejde handlingsplan. København. Betænkning (543/1969). Socialreformkommissionens 1. Betænkning. Det sociale tryghedssystem. Struktur og dagpenge. København. Betænkning (1434/2004). Strukturkommissionens betænkning. København. Christiansen, P. M., A. S. Nørgaard & N. C. Sidenius (2004). Hvem skriver lovene? Interesseorganisationer og politiske beslutninger. Århus: Aarhus Universitetsforlag. Christiansen, P. M. & M. B. Klitgaard (2008). Den utænkelige reform. Strukturreformens tilblivelse Odense: Syddansk Universitetsforlag. Christiansen P. M. & M. B. Klitgaard (2009). Reformpolitik bag uklarhedens slør. Den danske strukturreform , Politica, vol. 41, nr. 1, pp Det økonomiske Råd (2002). Dansk økonomi. Efterår København: Det økonomiske Råd. Finansministeriet (2008). Aftalerne om finansloven for Pressemeddelelse 10. Nov Nørgaard, A. S. (1997). The Politics of Institutional Control: Corporatism in Danish Occupation Safety and Health Regulation & Employment Insurance, Århus: Politica. Nørgaard, A. S. (1999). Arbejdsmarkedspolitik: Korporatisme til alle tider og alle sider, pp i Jens Blom-Hansen og Carsten Daugbjerg (red.). Magtens organisering. Stat og interesseorganisationer i Danmark. Århus: Systime. Kristiansen, H. S. & J. Ræbild (2001). Efterlønsreformen bag facaden et sandt politisk drama. København: Columbus. Loftager, J. (2004). Politisk offentlighed og demokrati i Danmark. Århus: Aarhus Universitetsforlag. Larsen, C. A. (2002). Policy paradigms and cross-national policy (mis)learning from the Danish employment miracle. Journal of European Public Policy vol. 9, nr. 5, pp Mouritzen, P. E. (2004). Strukturreformen som en skraldespand, pp i Administrativ Debat, nr. 4, Regeringen og Dansk Folkeparti (2004a). Aftale om strukturreform. Juni København. Socialkommissionen (1993). Reformer Socialkommissionens samlede forslag. København Scruggs, L. (2002). The Ghent System and Union Membership in Europe, , Political Research Quarterly, 55(2): Togeby, L., J. G. Andersen, P. M. Christiansen, T. B. Jørgensen & S. Vallgårda (2003). Magt og demokrati i Danmark. Magtudredningens hovedkonklusioner. Århus: Aarhus Universitetsforlag. Ugebrevet A4 (2008). Vinterkulde mellem fagbevægelsen og regeringen. A4 nr. 40. København: LO. Som en tyv om natten. Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning 9

11 Arbejdsmarkedskommissionens reformforslag formål og virkemidler Arbejdsmarkedskommissionens opgave var at foreslå reformer af arbejdsmarkeds- og socialpolitikken, som forbedrer den offentlige økonomi gennem et varigt løft i den samlede beskæftigelse. Artiklen gennemgår de vigtigste forslag og nogle af kommissionens bagvedliggende overvejelser. Jørgen Søndergaard Direktør, Cand. Oecon. Indledning Arbejdsmarkedsreformer kan have og er i tidens løb blevet gennemført med - forskellige formål for øje. Det særlige ved det katalog af forslag, som Arbejdsmarkedskommissionen har offentliggjort i august 2009, er, at de har til formål at styrke de offentlige finanser gennem en øget arbejdsindsats. Netop dette formål er kommet i fokus, fordi de offentlige udgifter i regeringens 2015-plan ikke er fuldt finansieret. Der mangler ifølge Finansministeriets beregninger 0,8 pct. af BNP eller 14. mia. kr. om året. Regeringen har i kommissoriet for Kommissionens arbejde forudsat, at reformerne skal sikre, at velfærdssamfundet kan finansieres, uden at det fremover bliver nødvendigt enten at hæve skattesatserne eller at reducere de offentlige udgifter. Tankegangen er, at arbejdsmarkedsreformer kan øge den samlede beskæftigelse og derved via højere skatteindtægter fra uændrede skattesatser og sparede udgifter til indkomstoverførsler skabe ligevægt mellem offentlige udgifter og indtægter. Udviklingen i offentlige udgifter og valget mellem skatteforhøjelser eller arbejdsmarkedsreformer til at finansiere disse er grundlæggende politiske valg i den økonomiske politik. Samfundsøkonomisk virker de to finansieringsmåder ret forskelligt. En forøgelse af beskæftigelsen har en positiv effekt på vækst og samlet velstand i samfundet. I modsætning hertil vil højere skatteprocenter som hovedregel indebære en lavere samlet velstand og lavere vækst. Også på andre måder virker de to redskaber forskelligt. Arbejdsmarkedsreformer vil således typisk rette sig mod afgrænsede målgrupper, mens skatteforhøjelser kan fordeles mere bredt i befolkningen. I 2015-planen er der som nævnt fastlagt et niveau for de offentlige udgifter frem mod 2015 uden, at der samtidig er truffet konkret politisk beslutning om, hvordan disse skal finansieres. Det er samtidig værd at bemærke, at den forudsatte vækst i de offentlige udgifter er historisk lille der er forudsat en udgiftsstyring med en stramhed i en årrække, der ikke er set i praksis i den danske velfærdsstats historie. Endelig kan der være grund til at pege på den ventede udvikling i arbejdsstyrken. Demografien indebærer, at arbejdsstyrken forudses at falde med omkring personer frem til 2019 en udvikling, som isoleret set vil hæmme den økonomiske vækst i Danmark i denne periode. Efter 2019 forventes arbejdsstyrken at vokse igen som følge af de ændringer, der er indeholdt i den såkaldte velfærdsaftale, hvorefter efterlønsalderen hæves med 1/2 år om året fra 2019 til 2022 og folkepensionsalderen tilsvarende fra Og derefter skal begge aldersgrænser reguleres i takt med udviklingen i den gennemsnitlige levetid, så den forventede periode på efterløn og pension søges fastholdt på ca. 20 år. Denne hængekøje i arbejdsstyrkens udvikling medfører isoleret set et midlertidigt beskæftigelsesfald med deraf følgende forringelse af de offentlige finanser. Mulige virkemidler Givet det beskrevne formål, hvilke virkemidler er der så til rådighed? For det første kan der være grund til at slå fast, at økonomisk vækst ikke løser problemet. Det hænger sammen med den måde, det danske velfærdssamfund er indrettet på. Den øgede vækst vil ganske vist føre til højere indkomster og dermed også til øgede skatteindtægter. Men det danske arbejdsmarked er indrettet således, at lønningerne i den offentlige sektor følger den private sektor og politikerne har besluttet at overførselsindkomsterne reguleres i takt med lønudviklingen. Derfor stiger de offentlige udgifter i omtrent samme takt som skatteindtægterne. For det andet kan problemet med offentlige underskud ikke i praksis afhjælpes ved at øge de offentlige udgifter. I teorien kunne man måske nok forestille sig offentlige udgifter med en selvfinansieringsgrad på over 100 pct., men med den veludbyggede offentlige sektor i Danmark, er sådanne muligheder i praksis givetvis for længst udtømte.1 Note 1 Den teoretiske mulighed kræver en kombination af et højt skattetryk og en offentlig udgiftsart med en høj marginal substitutionseffekt på arbejdsudbuddet. Et muligt eksempel om end der ikke foreligger empiriske undersøgelser af substitutionselasticitetens størrelse kunne være tilskud til børnepasning. Det er sandsynligt at bevillinger til børnepasning kan rumme et element af selvfinansiering. Imidlertid må den marginale substitutionseffekt på arbejdsudbuddet antages at aftage med stigende offentlige udgifter til børnepasning, så det forekommer usandsynligt at yderligere offentlige bevillinger til børnehaver i Danmark skulle være bare tilnærmelsesvis selvfinansierende. Derfor er der ikke andre veje end at se på økonomiens udbudsside. Her er der principielt tre muligheder: De beskæftigedes arbejdstid Den strukturelle ledighed Arbejdsstyrkens størrelse 10 Arbejdsmarkedskommissionens reformforslag formål og virkemidler

12 I en international sammenligning har Danmark i løbet af de sidste 15 år opnået et markant fald i den strukturelle ledighed og ligger nu blandt de lande i OECD med de laveste niveauer. Også når det gælder erhvervsdeltagelsen i den voksne befolkning ligger Danmark blandt de lande, der har den højeste erhvervsfrekvens, jf. figur 1. Derimod ligger Danmark lavt hvad angår gennemsnitlig arbejdstid for de beskæftigede. Umiddelbart var det derfor nærliggende at sætte fokus på de beskæftigedes arbejdstid. I Danmark er arbejdstid aftalestof på to niveauer: De generelle rammer for arbejdstid aftales mellem arbejdsmarkedets parter og de konkrete aftaler indgås mellem den enkelte lønmodtager og dennes arbejdsgiver. Medmindre man vil forlade aftaleprincippet og lovgive om arbejdstid, kan der ikke bortset fra ændringer i skattesystemet peges på politiske instrumenter, der vil skabe en større arbejdsindsats blandt de beskæftigede. Men arbejdsmarkedets parter har naturligvis et ansvar for, at arbejdstiden for de beskæftigede ikke falder yderligere. Den netop vedtagne skattereform ventes at have en positiv langsigtseffekt på den gennemsnitlige arbejdstid svarende til ca. 3 minutter om dagen, hvilket vil forbedre de offentlige finanser med ca. 5 mia. kr. Hvis man ønskede at opnå et større bidrag fra øget arbejdstid, skulle skatteomlægningen have indeholdt en endnu større sænkning af marginalskattesatserne på arbejdsindkomst finansieret ved tilsvarende højere skatter på andre områder. Det ville have forstærket substitutionseffekten og dermed effekten på beskæftigelsen. Det er ikke muligt at lave en direkte omregning fra de manglende 14. mia.kr. til et krav om et bestemt antal ekstra beskæftigede. Kravet er mindst ekstra personer i ustøttet fuldtidsbeskæftigelse med en gennemsnitlig løn gennem foranstaltninger, der ikke belaster de offentlige kasser. Men kravet er meget større, hvis der er udgifter forbundet med at opnå en beskæftigelsesfremgang, eller hvis de mennesker, der kommer i beskæftigelse, arbejder på nedsat tid eller opnår en indkomst under gennemsnittet. Bidraget til de offentlige finanser af en given beskæftigelsesstigning afhænger også af, hvornår denne stigning opnås jo længere tid der går, før en beskæftigelsesstigning realiseres, jo mindre er bidraget til finanspolitikkens holdbarhed. Principielle overvejelser om nærmere udformning af reformer Kommissionen har i sine overvejelser om udformning af konkrete forslag lagt vægt på tre overordnede principper og hensyn: I. Den danske arbejdsmarkedsmodel (flexicurity) skal fastholdes Dette princip er eksplicit nævnt i kommissoriet. Den danske arbejdsmarkedsmodel er blandt andet kendetegnet ved, at den økonomiske sikring af ledige overvejende er skattefinansieret, mens arbejdsmarkedets parter overvejende har ansvaret for løn og arbejdsvilkår. Den økonomiske sikring af ledige er modstykket til et arbejdsmarked med fleksibel adgang til at afskedige og ansætte medarbejdere. Kommissionen har i sine overvejelser især lagt vægt på, at: Tilbage står herefter alene mulige reformer, der sænker den strukturelle ledighed eller øger den samlede deltagelse på arbejdsmarkedet. balancen mellem den økonomiske sikring for ledige og fleksibiliteten på arbejdsmarkedet skal påvirkes mindst muligt. Det opnås bedre ved at afkorte varigheden af ydelser end ved at reducere ydelsernes niveau, og derfor foreslås ikke generelle reduktioner i satserne for indkomstoverførsler. Figur 1 Arbejdstimer pr. beskæftiget, erhvervsfrekvens og samlet arbejdsudbud, 2007 Anm.: OECD-gennemsnittet er et uvægtet gennemsnit af de viste lande. Såvel arbejdstimer som erhvervsfrekvens påvirkes af konjunktursituationen i de enkelte lande. Danmark havde en relativ gunstig konjunktursituation i 2007, hvilket isoleret set betyder en tendens til at overvurdere Danmarks position. Til gengæld har Danmark en lavere strukturledighed end hovedparten af de øvrige OECD-lande, hvilket isoleret set indebærer, at beskæftigelsen opgjort i timer (strukturelt) er højere i Danmark, end det fremgår af figuren. Kilde: Arbejdsmarkedskommissionen (2009) og (productivity). Arbejdsmarkedskommissionens reformforslag formål og virkemidler 11

13 tilskyndelsen til, at personer på arbejdsmarkedet forsikrer sig mod ledighed, skal fastholdes og gerne styrkes - både af hensyn til den enkelte og for at bevare fleksibiliteten på arbejdsmarkedet. Derfor indgår vilkårene for arbejdsløshedsforsikring i forslagskataloget. arbejdsmarkedet skal gøres mere rummeligt uden at forringe virksomhedernes konkurrenceevne. Derfor foreslås ikke lovgivning, der pålægger de enkelte virksomheder omkostningskrævende forpligtelser. II. Virkemidler skal afspejle målgruppens ressourcer Virkemidlerne i social- og beskæftigelsespolitikken omfatter dels økonomiske incitamenter til at arbejde (og søge arbejde), dels offentlige tilbud og foranstaltninger til at forbedre den enkeltes mulighed for at opnå og varetage et arbejde. Effekterne af de to typer af virkemidler på såvel beskæftigelse som målgruppens indkomst afhænger i vidt omfang af målgruppens ressourcer. I valget af virkemidler har Kommissionen lagt vægt på, at: skattefinansierede ordninger, der tillader at raske mennesker frivilligt trækker sig ud af arbejdsmarkedet skal være begrundet i sociale hensyn i modsat fald bør de afvikles. brugen af økonomiske incitamenter skal være målrettet mod grupper, som har tilstrækkelige forudsætninger til at kunne reagere på ændrede økonomiske vilkår. den offentlige indsats i form af tilbud og foranstaltninger skal målrettes mod de grupper, der ressourcemæssigt har de svageste forudsætninger for at klare sig på arbejdsmarkedet. Samtidig skal det dog altid kunne betale sig at arbejde også når arbejdsevnen er nedsat. Tabel 1 Arbejdsmarkedskommissionens forslag hovedoversigt Beskæftigelse, personer Offentlige finanser, mia. kr. Temaområder Højere arbejdstid for beskæftigede Opfordring til arbejdsmarkedets parter om at tilstræbe uændret eller øget arbejdstid ved aftaler Ledige hurtigere i arbejde Mere tidssvarende dagpengeregler, herunder dagpengeperiode på 2 år med konjunkturbetinget forlængelsesmulighed Større tilslutning til arbejdsløshedsforsikringen Særlige dagpengeregler for unge og dimittender Tidligere aktiv beskæftigelsesindsats Mere jobnær aktiv beskæftigelsesindsats / / Øget beskæftigelse for personer med nedsat arbejdsevne Nyt udviklingsforløb, der skal forebygge førtidspension Mere målrettet fleksjobtilskud Arbejdsmiljø Ny styring af beskæftigelsesindsatsen En ny kommunal refusionsmodel Bedre mulighed for at prioritere beskæftigelsesindsatsen Oprettelse af en jobkonsulentuddannelse Tidligere færdiggørelse af uddannelse Omlægning af studiestøtten for at fremme tidlig studiestart Målretning af 10. klasse Mere fleksibel aftjening af værnepligt Voksenlærlingeordningen begrænses til over 30-årige Øget tilgang af udenlandsk arbejdskraft Øget tilgang af arbejdskraft fra lande uden for EU og Norden gennem nedsættelse af indkomstgrænse i beløbsordningen Ændringer i efterløn Efterlønsordningen afskaffes eller Indfasningen af højere aldersgrænser starter i 2011 i stedet for 2019 Pensionsmodregning i hele efterlønsperioden Tilbagebetaling af efterlønsbidrag Mulige effekter i alt Anm.: Skønnede effekter på beskæftigelse og offentlige finanser er den varige, årlige effekt. Effekterne på kortere og mellemfristet sigt kan afvige væsentligt herfra. 12 Arbejdsmarkedskommissionens reformforslag formål og virkemidler

14 III. De offentlige systemer skal have klare mål Det betyder bl.a., at: beskæftigelsespolitikken udelukkende bør have fokus på at få ledige i arbejde. I nogle tilfælde kan uddannelsesaktivering med et konkret jobsigte være et hensigtsmæssigt middel hertil, men det bør ikke være et selvstændigt mål for den aktive beskæftigelsesindsats at tilbyde generel uddannelse og kompetenceudvikling det hører hjemme i uddannelsessystemet. styringen af den politisk besluttede kommunale forvaltning af beskæftigelsespolitikken bør være enkel, gennemskuelig og resultatorienteret, så den bidrager mest muligt til at fremme den samlede beskæftigelse i samfundet. der tilstræbes forenklinger, både i lovgivningen og i administrationen heraf, når det er foreneligt med de overordnede målsætninger. Kommissionens forslag Kommissionens forslagskatalog indeholder i alt 44 forslag. Mange af disse har kun små virkninger. De mest virkningsfulde forslag fremgår af tabel 1, der også viser skøn over forslagenes varige virkninger på beskæftigelsen og de offentlige finanser. Det samlede forslagskatalog skønnes at muliggøre en varig forøgelse af beskæftigelsen med op til i størrelsesordenen personer og en varig forbedring af de offentlige finanser med op til 27 mia. kr. årligt. For en nærmere gennemgang af de forskellige forslag henvises til Arbejdsmarkedskommissionen (2009) eller den kortere sammenfatning, jf. Arbejdsmarkedskommissionen (2009a). Her skal kun knyttes enkelte bemærkninger til forslagene. Dagpenge mv. Forslaget til reform af dagpenge mv. indeholder en nyskabelse. Dagpengeperioden forkortes til 2 år, men samtidig indføres en konjunkturafhængig forlængelsesmulighed: Når bruttoledigheden (ledige plus aktiverede) er over 7 pct. forlænges dagpengeperioden med 6 måneder for de ledige, der er tæt på at nå 2 års grænsen. Kommer bruttoledigheden over 9 pct. gives en yderligere forlængelse på 6 måneder. Men som sagt kun for ledige, der er tæt på at miste dagpengeretten. Der udstedes forlængelser så længe bruttoledigheden er over de to nævnte grænser. Når ledigheden igen kommer under grænserne ophører udstedelsen af forlængelser automatisk. Andersen og Svarrer (2009) har analyseret de økonomiske virkninger af konjunkturvarierende dagpengeperioder. På baggrund af denne analyse vurderer Arbejdsmarkedskommissionen, at den model, Kommissionen foreslår, vil indebære lavere strukturledighed end et system med en fast dagpengeperiode på fx 2 1/2 år og samtidig give en økonomisk sikring for de, der har størst behov for det, nemlig langtidsledige, der rammes af et konjunkturtilbageslag, som er tilnærmelsesvis lige så god som en dagpengeperiode på 3 år. Der foreligger en række undersøgelser af virkningerne af den aktive beskæftigelsesindsats. Resultaterne viser, at ledige kommer hurtigere i arbejde, hvis kontakten med jobcentret starter tidligt, hvis aktivering er kortvarig og hvis aktivering er virksomhedsnær (virksomhedspraktik eller uddannelse målrettet helt konkrete jobfunktioner). Med den foreslåede afkortning af dagpengeperiode kan der på den baggrund med uændrede budgetter til aktivering opnås større effekter heraf, ved at starte tidligere og gøre de enkelte tilbud mere kortvarende og mere virksomhedsnære. Endelig foreslås en reduktion af egenbetalingen til arbejdsløshedsforsikringen og en særlig kraftig nedsættelse for unge for at fastholde og gerne styrke en høj udbredelse af forsikring mod ledighed. Nedsat arbejdsevne Kommissionen har to forslag til, hvordan mennesker med nedsat arbejdsevne i højere grad kan fastholdes på arbejdsmarkedet. Men det understreges, at det samlede bidrag herfra til de offentlige finanser ikke kan ventes at være stort. Hvis flere med nedsat arbejdsevne skal komme i beskæftigelse, forudsætter det blandt andet en større erkendelse af, at nedsat arbejdsevne ikke nødvendigvis er en permanent tilstand. Larsen m.fl. (2009) viser, at mange af de personer, som på et givet tidspunkt har en meget ringe eller slet ingen funktionsevne, med tiden kan opnå en væsentlig forbedring. Det er en kraftig påmindelse om, at arbejdsevnen ikke er statisk. Der er derfor også et vigtigt medmenneskeligt aspekt i en forbedret indsats på dette område, som kan forebygge, at så mange mennesker i den arbejdsdygtige alder varigt forlader arbejdsmarkedet. For at forebygge førtidspensionering af mennesker, hvor der er en chance for at arbejdsevnen kan blive bedre, foreslås indført et nyt udviklingsforløb, hvor der skal etableres en langt bedre koordinering af sociale, sundhedsmæssige og beskæftigelsesrettede indsatser end i dag. Forløbet kan være af op til 5 års varighed (og i visse tilfælde forlænges) og skal være forsøgt før der tilkendes førtidspension medmindre det er åbenbart at arbejdsevnen er mistet for altid. I sammenhæng hermed foreslås en omlægning af fleksjobordningen, så løntilskuddet beregnes ud fra, hvor meget arbejdsgiveren er villig til at betale i løn af sin kasse. Forslaget skal åbne for flexjob til mennesker med en lav arbejdsevne, men samtidig give bedre incitamenter til at aftale øget arbejdsindsats og højere løn fra arbejdsgiveren i de tilfælde, hvor arbejdsevnen bliver bedre med tiden. Forslaget vil herudover bidrage til at afbureaukratisere den kommunale beskæftigelsesindsats, idet kommunen fremover blot skal vurdere, om arbejdsevnen er nedsat i en sådan grad, at det giver ret til et fleksjobtilskud. I administrationen af den nuværende fleksjobordning bruges der mange ressourcer på at fastlægge det lønniveau, som tilskudsskuddet skal beregnes ud fra, og vurdere graden af arbejdsevnenedsættelse. Arbejdsmarkedskommissionens reformforslag formål og virkemidler 13

15 Styring af kommunerne Der er truffet politisk beslutning om, at beskæftigelsesindsatsen for alle ledige fra 1. august 2009 er samlet i kommunerne. Kommunerne forvalter hermed næsten alle overførsler til den voksne befolkning. De nuværende regler for, hvor stor en del af kommunens udgifter til indkomstoverførsler, der refunderes af staten, er vanskelige at overskue. Reglerne indebærer samtidig en risiko for, at indsatsen for en borger på overførselsindkomst bestemmes af kassetænkning i stedet for af hvilken indsats, der har størst mulighed for at bringe borgeren i beskæftigelse. Målet med refusionsreglerne bør i stedet være, at der er klare økonomiske incitamenter for kommunerne til at gøre det, der er mest gavnligt for samfundet. Derfor foreslås et nyt princip for, hvordan staten og kommunen skal dele udgifterne til forsørgelsesydelser til overførselsmodtagere. Grundtanken i den ny refusionsmodel er i princippet meget enkel: Når en borger begynder at modtage overførselsindkomst, så betaler staten til at starte med 100 pct. af ydelsen. Herefter aftrappes statens andel gradvist, og efter en periode på 3 år betaler kommunen hele udgiften til ydelsen uanset hvilken ydelse, der er tale om, og uanset om borgeren forbliver på den samme ydelse eller skifter mellem forskellige ydelser undervejs. Forslaget indebærer, at refusionssatsen alene vil afhænge af, hvor lang tid den pågældende borger samlet set har været offentligt forsørget på den ene eller anden ordning. Dvs. der vil ikke længere være særskilte refusionssatser for bestemte ydelser eller valg af indsatser. Tankegangen er, at kommunen kun har begrænsede muligheder for at forhindre, at en borger fx pludselig bliver ledig, og derfor bør holdes økonomisk skadesløs for de kortsigtede udsving i antallet af offentligt forsørgede. Derimod har kommunen større muligheder for at påvirke, om en borger i lang tid står uden for arbejdsmarkedet, og kommunen bør derfor holdes økonomisk fuldt ansvarlig for en sådan situation. I det nuværende refusionssystem kan kommunerne have en økonomisk tilskyndelse til at igangsætte en aktiv indsats - også selvom den ikke virker. I den foreslåede model vil kommunernes beskæftigelsesindsats i højere grad blive styret af indsatsens resultater. Målet med ændringen er således at styrke tilskyndelsen til at opnå gode resultater med beskæftigelsesindsatsen. Jobkonsulentuddannelse Endvidere foreslår Kommissionen, at der oprettes en formel jobkonsulentuddannelse med sigte på arbejdet i de kommunale jobcentre. Baggrunden er, at de opgaver, som de kommunale jobcentre skal løse, gradvist er blevet mere komplekse, samtidig med at forventningerne til resultaterne er skærpet. Kommissionens forslag vil trække yderligere i denne retning. Det er ikke hensigten, at jobkonsulentuddannelsen skal erstatte andre uddannelser eller være den eneste vej til at blive ansat i et jobcenter. Jobkonsulentuddannelsen skal supplere eksisterende uddannelsesmuligheder, og jobkonsulentuddannelsen (eller dele heraf) skal kunne fungere som efteruddannelse for medarbejdere, der allerede arbejder indenfor området. 14 Tidligere færdiggørelse af uddannelse Danske unge er i international sammenligning blandt dem, der bliver senest færdige med en kompetencegivende uddannelse. De, der opnår en kompetencegivende uddannelse, bruger i gennemsnit 3,9 år mere, end hvis de var gået den lige vej gennem uddannelsessystemet efter 9. klasse. Mange er således forsinkede med betydeligt mere end 4 år. Hvis unge bliver hurtigere færdige med deres uddannelse, kan de bruge uddannelseskvalifikationerne i flere år på arbejdsmarkedet. Dermed sikres et større udbytte af de omfattende offentlige investeringer i uddannelse både for samfundet og for den enkelte. Tidligere færdiggørelse af uddannelser vil også øge den enkeltes livsindkomst. Samtidig vil det forbedre den offentlige økonomi, især fordi tidligere færdiggørelse indebærer, at de unges gennemsnitlige arbejdstid vil stige. Det er vanskeligt at pege på effektive redskaber til markant at påvirke unges uddannelsesadfærd, blandt andet når det samtidig er et væsentligt hensyn, at så mange som muligt uddanner sig. Et konkret forslag er, at personer, der starter senere end to år efter adgangsgivende eksamen, ikke længere kan få SU udover den normerede studietid (dog med en kompensationsmulighed ved studieomvalg). De herved sparede midler forslås til gengæld anvendt på en skattefri bonus på kr., som tilfalder studerende, der senest tre år efter adgangsgivende eksamen består 1. års eksamener på en kompetencegivende uddannelse. Kommissionen foreslår endvidere, at der igangsættes en grundig undersøgelse af en række forhold i uddannelsessystemet herunder optagelsessystemet, samt uddannelsernes indhold, tilrettelæggelse og normerede varighed med henblik på, at systemet i højere grad kan understøtte, at unge kommer tidligere i gang med og hurtigere igennem deres studier. Udenlandsk arbejdskraft De sidste overgangsregler, der regulerede tilgangen af arbejdskraft fra de nye EU-lande, bortfaldt 1. maj Herefter har arbejdstagere fra disse lande fri adgang til det danske arbejdsmarked, og det er dermed nu alene borgere fra lande uden for Norden og EU, der generelt ikke har fri adgang til det danske arbejdsmarked. Der findes dog en række ordninger, der gør det lettere for kvalificerede udlændinge fra disse lande at få opholds- og arbejdstilladelse i Danmark. Blandt de væsentligste er beløbsordningen og positivlisten. Beløbsordningen giver udlændinge, der har fået tilbudt et job med høj løn, let adgang til det danske arbejdsmarked, uanset jobområde. Positivlisten giver let adgang for udlændinge til at besætte job på områder, hvor der kræves kandidatgrad, bachelorgrad eller lignende. Arbejdsmarkedskommissionen foreslår at nedsætte indkomstgrænsen i beløbsordningen fra til kr. Det vil umiddelbart udvide den del af det danske jobmarked, der åbnes for udenlandsk arbejdskraft, fra ca. 45 pct. til ca. 75 pct. af fuldtidsjobbene. Samtidig skønnes en grænse på kr. at være tilstrækkelig til, at der ikke skabes et nedadgående pres på lønnen for ufaglærte danskere. Arbejdsmarkedskommissionens reformforslag formål og virkemidler

16 Efterløn At opnå en højere tilbagetrækningsalder som samtidig forbedrer de offentlige finanser forudsætter ændringer i efterlønsordningen. Det mest virkningsfulde vil naturligvis være at afvikle ordningen over en årrække. Det vil samtidig effektivt ophæve det demografisk betingede fald i arbejdsstyrken, der er udsigt til uden reformer. Der er ikke tvivl om, at den helt særlige danske efterlønsordning markant reducerer erhvervsfrekvensen for de årige. Danmark er blandt de OECD-lande, der generelt har den højeste erhvervsfrekvens for alle aldersgrupper, men for gruppen af årige er erhvervsfrekvensen i Danmark under gennemsnittet i OECD og markant lavere end i fx Sverige. Hvis man fra politisk hold ønsker at finansiere offentlige udgifter gennem en større arbejdsindsats for at undgå at sætte skatterne op, ligger en afvikling af et overvejende skattefinansieret tilbud om at holde op med at arbejde uden at der foreligger sociale forhold, der kan begrunde dette, jo lige for. Gennemføres der ingen ændringer i efterlønsordningen, vil det i øvrigt næppe være muligt at afhjælpe den vedvarende mangel på arbejdskraft indenfor eksempelvis uddannelsessektoren, plejesektoren og sundhedsvæsenet. Inden for sidstnævnte område skønnes der om 10 år at mangle mindst 20 pct. af det nuværende antal ansatte på sygehusene. Inden for de nævnte fagområder er der stort set ingen ledighed, og mangelsituationer kan derfor ikke afhjælpes gennem en dagpengereform. Heller ikke reformer på førtidspensionsområdet eller initiativer i uddannelsespolitikken kan inden for en overskuelig tid løse problemet. Som alternativ til helt at afvikle efterlønnen har Kommissionen en række forslag til mindre vidtgående ændringer: fremrykning af de planlagte forhøjelser af efterløns- og folkepensionsalderen fra 2019 til 2011 og pensionsmodregning i hele efterlønsperioden. Endelig foreslås efterlønskontingentet hævet, mens kontingentet til arbejdsløshedsforsikringen samtidig sænkes. Afslutning Siden efteråret 2008 er der sket et væsentligt skift i konjunktursituationen, som har flyttet det aktuelle politiske fokus fra problemer med arbejdskraftmangel til problemer med stigende ledighed - om end der fortsat er mangel på arbejdskraft på visse områder. På den baggrund har regeringen valgt indtil videre at lægge Kommissionens anbefalinger til side. ser end tidligere forventet og dermed et større fremtidigt finansieringsbehov end forudsat i 2015-planen. Dertil kommer, at en længere periode med høj ledighed erfaringsmæssigt i sig selv kan indebære en stigning i den strukturelle ledighed på samme måde som de senere års høje beskæftigelse formentlig har bidraget til det hidtidige fald i den strukturelle ledighed. På nuværende tidspunkt hersker der betydelig usikkerhed om varigheden af lavkonjunkturen. Den ændrede konjunktursituation kan naturligt føre til overvejelser om den tidsmæssige indfasning af reformer på arbejdsmarkedet. Det bør dog indgå i sådanne overvejelser, at der fortsat er mangel på arbejdskraft på nogle dele af arbejdsmarkedet, fx i sundheds- og uddannelsessektoren, hvilket isoleret set øger omkostningen ved at udsætte reformers ikrafttræden. Disse mangelsituationer stiller samtidig krav til hvilke redskaber, der kan forventes at have effekt på beskæftigelsen. Arbejdsmarkedskommissionens forslag drejer sig ikke om konjunkturpolitik. De har heller ikke nævneværdige effekter på helt kort sigt. De fulde virkninger af forslagskataloget nås først efter års forløb. Konjunkturforhold er således ikke en gyldig økonomisk begrundelse for at udsætte beslutninger, der gradvist kan løfte beskæftigelsesniveauet under alle konjunkturforhold. Derimod kan konjunkturnedgangen være en gyldig politisk begrundelse det er i hvert fald sådan mange politiske iagttagere har set på sagen. Hvad der vil ske på længere sigt, er det af gode grunde svært at spå om. Konjunkturvendingen kan måske ende med at give politisk legitimitet til reformer, der forbedrer den offentlige økonomi på lang sigt. Det hænger sammen med, at konjunkturvendingen vil synliggøre, at det offentlige har store budgetunderskud selv ved et forholdsvis moderat niveau for ledigheden. Bliver lavkonjunkturen af længere varighed vil budgetunderskud og en hastigt voksende offentlig gæld formentlig på et tidspunkt skabe politisk behov for at konsolidere den offentlige sektors økonomi uanset at arbejdsmarkedet til den tid ikke nødvendigvis er i en bedre tilstand end nu. Men om politikerne, når konsolidering af den offentlige økonomi bliver politisk uomgængeligt, faktisk vil vælge arbejdsmarkedsreformer, eller de i den situation i stedet beslutter at sætte skatterne op eller sænker standarden i den offentlige sektor, det kan kun tiden vise. Referencer Den stigende ledighed fjerner imidlertid ikke behovet for at gennemføre reformer, der styrker de offentlige finanser på længere sigt. Tværtimod må lavkonjunkturen påregnes at svække finanspolitikkens holdbarhed og dermed øge behovet for arbejdsmarkedsreformer. Andersen T.M. og M. Svarrer (2009) Konjunkturafhængig arbejdsmarkedspolitik, Institut for Økonomi, Aarhus universitet. Arbejdsmarkedskommissionen (2009) Velfærd kræver arbejde. Arbejdsmarkedskommissionen (2009a) Velfærd kræver arbejde kort fortalt. Det skyldes for det første, at konjunkturtilbageslaget er meget kraftigt og indebærer en periode med større underskud på de offentlige finan- Larsen,B.; A.B.Jonassen og J. Høgelund (2009) Personer med handicap Helbred, beskæftigelse og førtidspension , SFI rapport 09:21. Arbejdsmarkedskommissionens reformforslag formål og virkemidler 15

17 Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser Analysen af tre af VK-regeringernes beskæftigelsespolitiske reformer viser, at arbejdsmarkedets parter har haft nogen indflydelse på fastsættelsen af dagsordenen og udmøntningen af de politiske aftaler i lovgivning, mens indflydelse på den egentlige politikformulering har været svag. Mikkel Mailand Forskningscenter for arbejdsmarkeds- og organisationsstudier (FAOS) Sociologisk Institut, Københavns Universitet mm@faos.dk Indledning Det generelle billede af arbejdsmarkedets parters politiske rolle, der tegnes i disse år - og som allerede prægede flere af bidragene til bogen Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken (Petersen & Madsen, 2003) - er en udvikling fra stærk til svag indflydelse. Denne udvikling kommer til udtryk ved, at parterne kun i begrænset omfang inddrages i udformningen af ny reformer og ikke i så høj grad som tidligere spiller en rolle i administration og implementering af lovgivningen. Jeg har argumenteret for, at billedet nuanceres, hvis man sammenligner flere arbejdsmarkeds- og velfærdsrelaterede områder og ser på dem over en længere periode (Mailand, 2008; Mailand, 2009). Grunden hertil er bl.a., at disse politikker ikke kun skabes på de to arenaer, der oftest fokuseres på: den politisk-administrative arena (Folketing, centraladministration, kommuner og regioner) og den korporatistiske arena (trepartsråd, trepartsdrøftelser og trepartsforhandlinger). Politikkerne skabes også på partsarenaen, der stort set er identisk med arbejdsmarkedets parters overenskomstforhandlinger. Her har arbejdsmarkedets parter selvsagt stor indflydelse. Men beskæftigelsespolitikken - der her vil forstås som jobformidlingen generelt, aktiveringen af forsikrede og ikke-forsikrede ledige, samt forsørgelsen af disse - adskiller sig fra snart sagt alle andre arbejdsmarkedsrelaterede områder (fx efteruddannelse, pension, familie-arbejdsliv og arbejdsmiljø) ved, at partsarenaen spiller en meget begrænset rolle. Så hvordan står det til med parternes indflydelse, hvis der som i temanummeret her udelukkende fokuseres på beskæftigelsespolitikken? Spørgsmålene, der skal besvares i artiklen her, er: Hvor stærk har parternes indflydelse været på den nuværende regerings beskæftigelsespolitik og hvordan virker indflydelsen i praksis? Til brug for den analyse vil der blive anvendt en faseopdeling af politiske beslutningsprocesser, der er udbredt i studier af politik: Note 1 For en aktuel analyse af denne se Flemming Larsens artikel i dette nummer. Note 2 Af pladsmæssige hensyn er kun de akademiske publikationer at finde i litteraturlisten. Men de øvrige publikationen skulle kunne identificeres på omtalen inde i teksten. 16 Den første fase er dagsordenfastsættelsen. I dagsordenfastsættelsen arbejder aktørerne hen imod en problemdefinition, der passer til deres respektive strategier. Denne fase kan foregå indirekte via medierne såvel som på de tre arenaer. I politikformuleringen sker den formelle fastsættelse af regler. I beskæftigelsespolitikken sker det primært i på den politisk-administrative arena, men den korporatistiske arena kan også anvendes. Med politikfastsættelsen forstås den fase, hvor politikformuleringen omsættes i et egentligt regelsæt. Endelig skal politikken implementeres, men denne fase er ikke en del af nærværende analyse.1 Analysen vil fokusere på beslutningsprocesserne i forbindelse med tre reformer under VK-regeringerne: Flere i Arbejde , Strukturreformen og Jobcenterreformen Hovedvægten vil ligge på de to førstnævnte reformer. Det datamæssige grundlag for artiklen er hvor andet ikke er anført - 20 interview gennemført med repræsentanter fra Beskæftigelsesministeriet, arbejdsmarkedets parter og KL.2 Flere i arbejde Dagsordenen sættes: - februar 2002 Et af de første skridt, som den nytiltrådte VK-regering tog på beskæftigelsesområdet, var at gennemføre en sammenlægning af Arbejdsministeriet og den beskæftigelsesrettede del af Socialministeriet til Beskæftigelsesministeriet. Dermed var første skridt taget i retning af etableringen af et enstrenget system. Hvad regeringsskiftet i øvrigt indebar på beskæftigelsesområdet, kunne man få et indtryk ved at kikke i regeringsgrundlaget Vækst, velfærd fornyelse. Under overskriften Flere i arbejde fandtes mange af de målsætninger, der skulle komme til at præge beskæftigelsespolitikken i de kommende år: Det drejede sig som at det skal kunne betale sig at arbejde, rydde op i mængden af hovedløs aktivering, flere skal i privat jobtræning, skabe økonomisk incitament hos alle centrale aktører til at skaffe så mange ledige i arbejde som muligt, resultataflønning af aktørerne på aktiveringsområdet. Det mest konkrete forslag var dog forslaget om at følge op på ungeordningen, der gjaldt for unge under 25 år, således at de ledige mellem år kun kunne modtage, hvad der svare til SU, så længe de var i aktivering. Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer. Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser

18 Flere af elementerne mindede en del om elementer fra SR-regeringens arbejdsmarkedspolitiske ikke-vedtagen justering kaldet Nyorientering. Nyorientering må derfor ses som en del af dagsordenskabelsen omkring Flere i arbejde. DA og LO - der stod sammen - fik defineret et problem (problemer i AFs aktiveringspolitik) og presset en minister, uden at organisationerne selv (der via RAR og andre kanaler er medansvarlige for aktiveringspolitikken) blev holdt til regnskab for problemerne (Mailand & Due, 2003). Derudover formåede DA i dagsordenfastsættelsen at påvirke formuleringen af regeringsprogrammet. Indflydelsen ses på flere områder. Idéer og formuleringer fra DA kan genfindes i regeringsprogrammet. Det drejer sig om afsnittene om etablering af en statslig, tværgående a-kasse, og det drejede sig om ungeordningen, der gælder for unge under 25 år. Den ordning ønskede regeringen udvidet med de 25 til 29-årige og det drejede sig om at al aktivering skal målrettes konkrete, ordinære job på arbejdsmarkedet. Politikformuleringen: februar september 2002 En embedsmandsgruppe begyndte arbejdet med at forberede udspillet allerede kort tid efter at det nye ministerium blev skabt. Arbejdet resulterede i en serie analysepapirer af den hidtidige beskæftigelsespolitiske indsats, der senere blev udgivet som publikation. Drøftelserne mellem ministeriet og parterne startede tidligt i foråret, men intensiveredes frem mod sommerferien. Før sommerferien var alle medlemmer af Landsarbejdsrådet (LAR) samlet til et enkelt møde, men ellers afholdtes møderne med organisationerne enkeltvis. Det skyldes ministeriets oplevelse af, at parterne, når de indkaldes samtidigt, i mindre grad bidrager konstruktivt og oftere forsøger at vetoe forslag. Derudover ønskede ministeriet mere intensive drøftelser med LO, DA og KL end med de øvrige organisationer. Den 24. maj 2002 præsenterede regeringen forslaget Flere i arbejde et debatoplæg. Oplægget var relativt omfattende, og lagde op til en reform indført i to faser, hvor den første skulle påbegyndes allerede i efteråret Planens vigtigste mål var at få flere ud på arbejdsmarkedet inden år Debatoplægget, der koncentrerede sig om første fase af Flere i Arbejde, lagde op til at indsats og rådighedsregler i fremtiden skulle gøres uafhængig af den lediges status som forsikret eller ikke-forsikret; at private aktørers rolle blev øget; at uddannelsesaktivering skulle anvendes mindre og aktivering i virksomhederne mere; at redskabsviften blev minimeret; at 75 % kravet (at de ledige i aktiv-perioden skulle være i aktivering 75 % af tiden) skulle ændres; at der i fremtiden skulle lægges vægt på at finde den hurtigste vej i job; at der skulle indføres indsatser for flygtninge og indvandrere, ældre, unge (udvidet unge-indsats) samt udsatte grupper; at tilskyndelsen til at arbejde skulle øges, bl.a. ved at indføre et loft over kontanthjælp. Der er flere af disse elementer, der genkendes fra Nyorienteringen. De overordnede mål om at komme aktiveringsfabrikken (som parterne selv havde været blandt de hårdeste kritikere af) til livs og skiftet over i mod kontaktforløb og reducere redskabsviften mødte ikke stor modstand hos parterne, men en række konkrete elementer i regeringens udspil var kontroversielle. Bevægelsen mod et enstrenget system, begrænsningerne i uddannelsesaktiveringen, kontanthjælpsloftet, og udvidelsen af unge-indsatsen til også at omfatte de årige var fagbevægelsen ikke begejstrede for. Derudover var de opmærksomme på aktiveredes mulighed for at udføre ordinært arbejde. DA på sin side var opsat på, at AF og kommunerne ikke som foreslået skulle kunne nøjes med at indgå samarbejdsaftaler, så myndighederne havde muligheder for at begunstige a-kasserne eller andre udvalgte aktører, men at der skulle være tale om egentlig udlicitering. Hvad der også kunne have været kontroversielt, men ikke blev det, var fjernelsen af 75 % kravet. Selvom LO, DA og KL leverede en prioriteret ønskeliste til forhandlingerne, så var der ikke - som i forbindelse med reformtiltag i 1990erne tale om et tæt samspil mellem LO og DA, og de præsenterede da heller ikke denne gang et egentligt fælles udspil. Dertil stod de for langt fra hinanden, særligt på spørgsmålene vedrørende ydelserne, hvor regeringsgrundlaget og frihedspakken havde givet DA grund til at tro, at man kunne komme langt i retning af stramninger. DA ønskede på den anden side ikke at fjerne sig fra samarbejdet med LO, men havde også så sent som i maj måned samme år indgået en firpartsaftale med LO, KL og regeringen om integration, og dermed bevist, at man fortsat godt kunne samarbejde. I slutningen af juni 2002 opgav ministeriet en egentlig firpartsaftale. Ministeriet sammenfattede dog, hvad man trods alt havde kunnet blive enige om i et såkaldt fælles konklusionspapir. Konklusionspapiret indgik derefter sammen med analysepapirerne fra foråret i arbejdet med reformudkastet. Også i denne fase var der drøftelser mellem styrelsen og parterne, men udelukkende af den uformelle slags og altid med organisationerne hver for sig - og i nogle tilfælde endog uden at parterne fik udleveret skriftligt materiale. De mest intensive drøftelser foregik med LO, hvilket skyldes, at LOs opbakning var særlig vigtig i forhold til at få Socialdemokraterne til at indgå i et bredt forlig. Mens LO på trods af de ydelsesrelaterede elementer i forslaget (kontanthjælpsloftet og reducerede ydelser for de årige) mente, at Socialdemokraterne skulle følge traditionen for brede forlig på arbejdsmarkedsområdet (LOs medlemmer ville kun i begrænset omfang blive berørt heraf), så var der stærke kræfter i den socialdemokratiske folketingsgruppe, der var mere kritiske. LO var dog først klar til at bakke regeringens udspil op ret langt henne i forløbet, nærmere bestemt i august Efter et relativt intensivt forhandlingsforløb lykkedes det den 7. oktober 2002 regeringen at skaffe flertal for en politisk aftale om Flere i arbejde. Hovedpunkterne i den politiske aftale var bl.a.: et enstrenget arbejdsmarkedssystem; andre aktører skal inddrages i beskæftigelsesindsatsen; reduktion af redskabsviften til tre (vejledning og opkvalificering, løntilskudsjob, virksomhedspraktik); nye minimumskrav for aktivering og ophævelse af 75 % kravet; loft over kontanthjælp; sammenlægning af LAR og Det Sociale Råd til et nyt råd, Beskæftigelsesrådet. Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer. Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser 17

19 Aftaleteksten vidner om, at der stort set ikke var blevet tilføjet nye elementer under forløbet. En væsentlig forskel fra det oprindelige forslag var, at ungeindsatsen på ydelsessiden ikke kom til at omfatte de årige. Politikfastsættelsen: september - december 2002 Organisationerne var involveret i uformelle drøftelser om politikfastsættelsen. Igen var der forskel på organisationernes inddragelse. LO og DA var de tættest involverede. Det var relativt begrænset, hvad der blev forandret i denne fase, da forligsteksten var ret omfattende og ikke levnede de helt store tvivlsspørgsmål. Der var dog blandt andet nogle tvivlsspørgsmål vedrørende omfanget af selvvalgt uddannelse, der blev afklaret, ligesom der også blev præciseret forhold vedrørende merbeskæftigelseskravet ved aktivering. Politikformulering: januar 2004 juni 2004 Strukturkommissionen afgav betænkning i januar På beskæftigelsesområdet anbefaledes en enstrenget struktur med forankring i kommunerne. Dermed havde Beskæftigelsesministeriet fået styrket legitimiteten til at arbejde hen imod en kommunal forankring af beskæftigelsespolitikken. Drøftelserne mellem ministeriet og KL var af naturlige årsager meget omfattende i denne fase, mens drøftelserne - også de uformelle - mellem parterne og Beskæftigelsesministeriet var meget begrænsede, hvilket skyldes, at regeringen og organisationerne fortsat stod langt fra hinanden. Parterne valgte i hele perioden frem til at det politiske forlig blev indgået i august 2004 at holde fast i, at en statslig forankring af beskæftigelsespolitikken var at foretrække. Beskæftigelsesdelen af strukturreformen 3.1 Dagsordenen sættes: - januar 2004 Den 1. oktober 2002 nedsatte regeringen en strukturkommission, der skulle danne vidensgrundlag for en kommunalreform. Et væsentligt tidspunkt i den dagsordenfastsættende fase vedrørende den beskæftigelsespolitiske del af reformen var, da Beskæftigelsesministeriet i april 2003 indleverede sin sektoranalyse til Strukturkommissionen. Ministeriets sektoranalyse belyste opgavefordelingen og indsatsen i det beskæftigelsespolitiske system. Intet sted i dokumentet anbefaledes direkte en statslig eller en kommunal model, men en række formuleringer kunne læses derhen, at ministeriet indirekte anbefalede en kommunal model. Det var allerede flere måneder før sektoranalysen blev indleveret klart, at beskæftigelsesområdet ville være et oplagt at give til kommunerne, dels fordi kommunernes beskæftigelsesforvaltninger personalemæssigt samlet set var større end AF, dels fordi regeringen ønskede en centralisering af skatteforvaltningen, og kommunerne skulle have noget i bytte herfor. Parterne afgav i starten af april høringssvar vedrørende betænkningen til Indenrigsministeriet, der havde anmodet om bemærkningerne. DA, SALA og LH gentog i deres fælles høringssvar, at en kommunalisering vil føre til, at lokalpolitiske interesser vægtes for højt; at Folketing og beskæftigelsesminister sættes udenfor indflydelse; at Danmark vil få sværere ved at leve op til internationale forpligtelser, fx Den europæiske beskæftigelsesstrategi; og at mobiliteten på arbejdsmarkedet ville begrænses. Parterne blev indkaldt til separate informationsmøder i Beskæftigelsesministeriet om sektoranalysen, men der var ikke lagt op til egentlige drøftelser, som kunne føre til forandringer i dokumentet ud over rent tekniske. Sektoranalysen skulle være et rent ministerielt produkt. Selvom udspillet understregede, at aktører som staten, a-kasserne og parterne fortsat skulle spille en væsentlig rolle, var der tale om en reel enstrenget indsats i kommunalt regi. Men i de efterfølgende politiske forhandlinger var netop kommunalisering en af de kameler, som Socialdemokraterne (og fagbevægelsen) havde svært ved at sluge. Da regeringen ønskede et bredt forlig, var man åbne for forhandling. Regeringen udviklede en model, hvor den kommunale og den statslige beskæftigelsesindsats skulle flyttes sammen i jobcentrene, men hvor staten beholdt myndighedsansvaret for de forsikrede ledige og kommunerne for kontanthjælpsmodtagerne. Selvom der på denne måde ikke ville være tale om en gennemført enstrenget indsats, repræsenterede modellen endnu et skridt i den enstrengede retning, samtidig med at den kunne tænkes at være mere tålelig for Socialdemokraterne. Parternes forsøg på at påvirke dagsordenen kulminerede i december 2003, da LO, DA, FTF, LH og SALA præsenterede et fælles udspil, Fremtidens Arbejdsmarkedsservice, der entydigt anbefalede en statslig forankring af den fremtidige arbejdsmarkedsservice samlet i én driftenhed. På dette tidspunkt var det kendt, hvad hovedkonklusionerne i Strukturkommissionens rapport på beskæftigelsesområdet ville blive. Udspillet blev præsenteret på en konference på Christiansborg og fik megen mediebevågenhed. Hovedbudskabet i udspillet var, at et fremtidigt beskæftigelsessystem skulle være klart statsligt forankret, og at der skulle etableres større regionale enheder. 18 Den 27. april kom så regeringens udspil til en strukturreform. Udspillet lagde som ventet op til en kommunalisering af beskæftigelsesindsatsen i et enstrenget system. Dog skulle der reelt være to niveauer i beskæftigelsessystemet: Et statsligt system med en central myndighed og et mindre antal regionale enheder, som skulle varetage overvågning og styring af det lokale niveau samt tværgående opgaver, samt et lokalt niveau med nye jobcentre i kommunalt regi, hvor alle borgere og virksomheder med behov for hjælp og service skulle henvende sig. Efter at forsøgene på at få Socialdemokraterne med i forliget mislykkedes, indgik regeringen og Dansk Folkeparti den 24. juni 2004 forlig om reformen. Udover at skitsere en sammenflytning af kommunale beskæftigelsesenheder og AF, snarere end en sammenlægning, indeholdt forliget også en anden ny dimension i forhold til april-udspillet, Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer. Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser

20 nemlig opdelingen i tre typer centre: A-centrene skulle stå for registrering af alle ledige samt for hele indsatsen i forhold til ikke-forsikrede. Bjobcentrene skulle udover A-centrenes også få visiteret forsikrede ledige fra omkringliggende A-centre. C-typen (pilot-jobcentrene) skulle have rent kommunalt myndighedsansvar, men skulle i øvrigt være som Bcentrene. Socialdemokraterne var imod pilot-jobcentrene, men havde ikke formået at få dem fjernet inden man forlod forhandlingsbordet. Når regeringen valgte at holde fast i en model med sammenflytning, og ikke gik tilbage til den reelt enstrengede model, skyldes det sandsynligvis, at regeringen til syvende og sidst ikke ønskede en konfrontation med de faglige organisationer. Indstillingen i regeringen var, at både akasserne og fagforeningernes medvirken var vigtig for en succesfuld implementering af reformen. Politikfastsættelsen: juni 2004 juni 2005 Politikfastsættelsesfasen kan anslås til at begynde umiddelbart efter at den politiske aftale blev indgået, men fasen mudrer i Strukturreformens tilfælde sammen med politikformuleringsfasen, fordi der blev indgået en supplerende politisk aftale i forløbet. Kort efter at forliget om strukturreformen blev indgået i juni, startede Beskæftigelsesministeriet med at arbejde på et udkast til lovforslaget. I denne fase var der uformelle drøftelser med parterne og KL, igen med hver organisation for sig. Regeringens lovudkast lå færdigt i november måned. Lovudkastet indeholdt stadig en struktur med tre typer af jobcentre og lægger op til en gennemførelse af den politiske aftale i øvrigt. Som der var lagt op til i den politiske aftale, var parterne stadig tiltænkt en rolle i beskæftigelsespolitikken. Men i lovudkastet anes, at rollen lokalt-regionalt skulle overgå fra at være involvering i prioriteringer og defineringen af implementeringen til overvågning af implementeringen. Endvidere blev de 14 RAR i lovudkastet foreslået nedlagt og erstattet af fire beskæftigelsesregioner, der skulle have som opgave at overvåge og analysere udviklingen på de regionale arbejdsmarkeder og have bemyndigelse til at gribe ind, hvis jobcentrene ikke opfylder lovens krav. Staten skulle igen overvåge beskæftigelsesregionerne. Kommunerne blev udpeget som værter for jobcentrene, der skal opdeles i en statslig og en kommunal del som forudsat i den politiske aftale. Til jobcentrene skulle knyttes lokale beskæftigelsesråd (LBR), der skulle inddrages, men ikke have RARernes beslutningskompetence. I LBR lagdes der, i modsætning til i det nationale og de regionale råd, ikke op til at DA og LO skulle have flere repræsentanter end de øvrige organisationer alle skulle have én repræsentant. For at maksimere deres indflydelse gav parterne (LO, FTF, DA og SALA) udover de almindelige individuelle høringssvar også et fælles høringssvar. På to af de i det fælles høringssvar nævnte områder skete der væsentlige forandringer i politikfastsættelsesfasen efter at høringssvarene er indgivet. For det første skete der en omfordeling af repræsentanterne, som parterne ønskede det, således at LO og DA ville få ret til hver at udpege tre repræsentanter i stedet for kun én. For det andet blev forslaget til jobcenterstrukturen ændret. En af årsagerne til dette var et ønske om at genåbne forhandlingerne, så Socialdemokraterne kunne komme ind igen og være med i hvert fald i en tillægsaftale. Da den oprindelige aftale indeholdt tre typer af centre, var det derfor nødvendigt for aftaleparterne at lave en tillægsaftale for at få omsat planerne om fjernelsen af A-jobcentrene til lov. Det skete med tillægsaftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti, der blev indgået i starten af maj Med aftalen blev det fastslået, at alle 92 jobcentre ville komme til at varetage de samme opgaver. Forskellen ville alene blive, hvem der skulle have ansvaret for opgaverne kommunen eller staten. Men Socialdemokraterne ønskede ikke at støtte op om en løsning med C-centre og var desuden kritisk overfor en model med et jobcenter i hver kommune. Parterne havde i forløbet tæt dialog med de politiske partier ikke mindst mellem Socialdemokratiet og fagbevægelsen var drøftelserne hyppige. Parterne fik også lov til at påvirke ministeriets arbejde med lovforslaget. Her var drøftelserne med DA de tætteste. Loven blev vedtaget den 24. juni 2005 og inkluderede bl.a. reduktion til to typer af jobcentre samt udvidelsen af LOs og DAs repræsentation fra én til tre repræsentanter hver i LBR. Dermed afsluttedes en beslutningsproces, der kan være svær præcist at fastsætte starten på, men som strakte sig over mindst tre år. Jobcenterreformen Dagsordenen sættes: august oktober 2008 Baggrunden for jobcenterreformen, der blev aftalt i forbindelse med Finanslovsforhandlingerne i november 2008, var dels den kun partielle sammenlægning af beskæftigelsesindsatsen, dels det kuldsejlede forsøg på at nå til enighed om en dagpengereform i forbindelse med Arbejdsmarkedskommissionens foreløbige anbefalinger i oktober Det var klart, at det ovenfor beskrevne udkomme af Strukturreformens beskæftigelsesdel med delte jobcentre var en midlertidig løsning, som de færreste aktører ville være tilfredse med i det lange løb. Forventningen fra flere sider - der grundede i regeringens egne udmeldinger var dog, at en fuldstændig kommunalisering først ville komme på tale når og hvis en positiv evaluering af de 14 pilot-jobcentre var afsluttet. Arbejdsmarkedskommissionen blev nedsat i december 2007 (uden repræsentanter fra parterne) og fik som opgave senest medio 2009 at komme med forslag til at øge arbejdsudbudet og herigennem forbedre de offentlige finanser med 14 milliarder kroner. Men allerede i august 2008 blev kommissionen bedt om at komme med et oplæg, der kunne anvendes til trepartsdrøftelser med parterne om en kommende arbejdsmarkedsreform. Blandt kommissionens forslag fik dem, der vedrørte ændringer i efterlønsordningen og forkortelse af dagpengeperioden, særlig opmærksomhed. Mens det hurtigt viste sig umuligt at ændre i efterlønsordningen, anedes mulighed for at få fagbevægelsen Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer. Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser 19

21 og Socialdemokraterne med på at forkorte dagpengeperioden mod at ydelsen blev øget i starten af perioden. Til stor ærgrelse ikke mindst for beskæftigelsesministeren faldt dog også dette forsøg og dermed hele reformen på gulvet. Under trepartsdrøftelserne, der blev gennemført i oktober, berørte KLs repræsentant muligheden for, at kommunerne kunne overtage ansvaret for også de forsikrede ledige i jobcentrene. Punktet blev ikke tillagt større vægt under drøftelserne, men kun en måned senere skulle det vise sig at blive resultatet af en ny politisk aftale. Politikformulering: november 2008 Det kom som en overraskelse for de fleste, at der under finanslovsforhandlingerne blev indgået en delaftale mellem regeringen, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance i november 2008 som indebar, at den statslige del af jobcentrene skulle overtages af kommunerne fra august Ikke fordi det var ukendt, at regeringen gerne ville denne vej; men fordi reformen ikke var blevet forberedt og at evalueringen af pilot-jobcentrene ikke var afsluttet. De vigtigste elementer i reformen var, at kommunerne nu skulle stå med indsatsen for alle ledige og at skulle overtage udgifterne til dagpenge mm. for forsikrede ledige. Endvidere skulle den statslige styring af kommunerne intensiveres. En række andre forhold blev nævnt som uforandrede: A-kasserne skulle stadig stå for afholdelse af CV-aftaler, rådighedskontrol og udbetaling af dagpenge til forsikrede ledige; og der skulle stadig være et centralt statsligt niveau og fire regionale enheder med ansvar for overvågning og styring af det lokale niveau. Både processuelt og indholdsmæssigt var reformen dårligt nyt for parterne, især for fagbevægelsen. Processuelt for det første fordi aftalen ligesom en række justeringer af Nyrup-regeringens arbejdsmarkedsreform - blev gennemført via finanslovsforhandlinger. Det er en proces, der holder sig på den politisk-administrative arena, og hvor parterne derfor har vanskeligt ved at komme til. For det andet ved at reformen, der gik stik imod fagbevægelsen og Socialdemokratiets ønsker, gennemførtes før den forventede evaluering af pilot-jobcentrene var afsluttet. Indholdsmæssigt bestod det negative for fagbevægelsen i, at selvom der formelt set ikke rørtes ved parternes kompetencer og repræsentation, så indeholder det forhold, at kommunerne overtager udgifterne til dagpenge mv. for forsikrede ledige en potentiel forringelse af a-kassernes rolle. Hvorvidt a-kassernes og fagbevægelsens rolle nu også reelt forringes, vil vise sig. For at modvirke dette har flere af fagbevægelsens hovedorganisationer indgået aftaler med KL og med enkelt-kommuner om samarbejde, der bl.a. skal bringe a-kassernes kompetencer i forhold til forsikrede ledige i spil. 20 Politikfastsættelsen: december 2008 maj 2009 Som i forløbet under Strukturreformen forsøgte parterne at optimere deres indflydelse ved at supplere deres individuelle høringssvar med fælles udmeldinger. LO, FTF, AC, Ledernes hovedorganisation, DA og SALA spillede således i december 2008 ud med krav til en landsdækkende sammenhængende beskæftigelsesindsats. Heri kommer organisationerne med 22 konkrete forslag, bl.a. at øge den landsdækkende og regionale styring af den kommunale indsats for at undgå en kommunal fragmenteret indsats. Der blev endvidere holdt møder mellem parterne og Beskæftigelsesministeriet i perioden. Parternes ønsker om at styrke det statslige og regionale niveau yderligere blev i store og hele ignoreret. Men parterne fik flyttet lidt på enkelte områder. Et af de uafklarede spørgsmål i aftaleteksten var hvordan kommunerne i praksis skulle overtage finansieringen af dagpenge, mens a-kasserne fortsat skulle stå for udbetaling. Her blev bl.a. LOs input anvendt til få udviklet en model. Også parternes ønske om at de kommunale beskæftigelsesplanerne skal drøftes med beskæftigelsesregionerne, før de forelægges kommunalbestyrelserne, blev imødekommet. Endelig skal det i fremtiden være borgmesteren eller formanden for kommunens beskæftigelsesudvalg, der skal være formand for LBR. Dette var et forslag fra DA, som ikke hele fagbevægelsen dog stod bag. Formålet hermed var at få beskæftigelsespolitisk højere op på den kommunalpolitiske dagsorden, hvilket også kunne gøre det mere interessant for LBR-repræsentanterne at deltage i rådsarbejdet. Udover parterne har KL der både er interesseorganisation og myndighed været tæt involveret i de politikfastsættende fase på flere områder, ikke mindst omkring økonomistyringsmodellen. Konklusion og perspektivering Omfang af partsindflydelsen og tendenser i udviklingen Opdelingen af de tre beslutningsprocesser på tre faser viser, at indflydelse på beskæftigelsespolitikken ikke kun handler om at blive inddraget i den direkte formulering af nye tiltag. Der er også mulighed for at præge processen både før og efter de politiske aftaler indgås. Mht. dagsordenfastsættelsen er det bemærkelsesværdigt, at både DA og LO i løbet af 1990erne blev bedre til at bruge medierne. Begge hovedorganisationer bruger nu langt flere ressourcer på mediehåndtering end for år siden. DAs nyhedsbrev Arbejdsmarkedspolitisk Agenda, men også LOs ugebrev A4 og dens forløbere, har klart været vigtige for parternes indflydelse i den dagsordenfastsættende fase. De tre udvalgte cases indeholder dog kun indirekte eksempler på stærk partsindflydelse i dagsordenfastsættelsen. Nyrup-regeringens Nyorienteringen i 2001 kan regnes for en del af dagsordenfastsættelsen af Flere i Arbejde og er et væsentligt eksempel på den indflydelse, der kan opnås i den dagsordenfastsættende fase via brug af medierne. At denne metode har sine begrænsninger illustreres af parternes mislykkede forsøg på op til Strukturreformen via medierne at skabe en folkestem- Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer. Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser

22 ning mod kommunal forankring af beskæftigelsespolitikken. Jobcenterreformen aftalt i 2008 viser en proces uden en traditionel dagsordenfastsættende fase, da den kom som en tyv om natten. I en sådan situation kan det naturligvis være svært at få indflydelse på dagsordenen. Men hvis man, som gjort ovenfor, tolker de mislykkede forsøg på at blive enige om en dagpengereform som en del af optakten til dagpengereformen, må fagbevægelsen siges at have spillet en væsentlig rolle i at en sådan reform ikke blev til noget. Denne form for magt hedder ikke-beslutningstagning, og er lige så vigtig som magten til at gennemføre noget nyt. En anden mere direkte måde at øve indflydelse på i den dagsordenfastsættende fase foregår via regeringen og de politiske partier. Et eksempel på dette er DAs rolle i forbindelse med tilblivelsen af VK-regeringens første regeringsgrundlag fra 2001, hvor en række DA formuleringer kan findes i regeringsgrundlagets tekst. DAs relativt direkte indflydelse på regeringsprogrammet står i kontrast til de efterfølgende forløb under Flere i arbejde og især Strukturreformen, hvor parterne først for alvor fik noget at skulle have sagt i politikfastsættelsesfasen. Men LO spillede som vist også en vigtig rolle, da Socialdemokratiet skulle slæbes til truget i forbindelse med forliget om Flere i arbejde. Mens parternes indflydelse i den dagsordensfastsættende fase generelt ikke har været svag i de udvalgte cases, er det til gengæld tilfældet med deres indflydelse på politikformuleringen det er særligt tydelig i Struktur- og jobcenterreformerne. Den svage indflydelse er flersidet. For det første har der ikke været lovforberedende kommissioner med partsdeltagelse på beskæftigelsesområdet siden Zeuthen-udvalget, der afgørende kom til at præge Nyrup-regeringens arbejdsmarkedsreform. Parterne har typisk heller ikke siden via andre kanaler haft stærk indflydelse i politikformuleringsfasen, med tredje fase af arbejdsmarkedsreformen i 1998 som mulig undtagelse. Det hænger bl.a. sammen med, at Beskæftigelsesministeriet siden midten af 1990erne i stigende har grad fulgt en strategi, hvor indledende øvelser og analysearbejde forberedes af embedsværket i en relativ lukket proces, og parterne først involveres (enkeltvis og overvejende uformelt), når ministeriet har sine prioriteringer vedrørende overordnede mål og midler klarlagt - helst på baggrund af et solidt analysearbejde. Denne metode der kan kaldes partsinddragelse light - skal sikre, at ministeriet kan kontrollere beslutningsprocessen, samtidig med at de separate drøftelser sikrer parternes opbakning og konstruktive medvirken, men mindsker deres muligheder for at vetoe emner. At partsinddragelsen i politikformuleringen også skulle være blevet svagere end tidligere er til gengæld ikke entydigt. 1. fase af Nyrup s arbejdsmarkedsreform, hvor parterne via Zeuthen-udvalget fik tildelt stærk indflydelse, og 3. fase i 1998, hvor de til en vis grad tilkæmpede sig indflydelse, kan ikke alene udgøre det før-billedet, som den aktuelle situation skal sammenlignes med. Som det er fremgået af andre studier kunne parterne heller ikke i aktiveringspolitikkens tidlige år i 1970erne og 1980erne tage en stærk og formel inddragelse i politikformuleringen for givet (fx Winter, 2003). Flere tidlige tiltag er således ble- 21 vet til på trods af manglende konsensus mellem arbejdsmarkedets parter og mellem parterne og regeringen. I politikfastsættelsen er partsindflydelsen ikke helt så svag som i politikformuleringen. Udover den helt obligatoriske formelle og skriftlige høringsrunde var der i forbindelse med Flere i arbejde uformelle drøftelser med parterne. Og efter at parterne og regeringen ikke havde haft mange drøftelser under politikformuleringsfasen i den beskæftigelsespolitiske del af Strukturreformen, kom parterne (samlet, hver for sig og sammen med allierede folketingspartier) til at spille en væsentlig rolle bl.a. i forhold til jobcentrenes delte forankring i stat og kommuner og fordelingen af repræsentanter i de nye LBR. Mht. jobcenterreformen fik parterne flyttet lidt, men ikke i så stort omfang eller på så vigtige områder som i Strukturreformen. Alt i alt viser de tre reformer, at parterne fortsat spiller en rolle i tilblivelsen af beskæftigelsespolitiske reformer, men at indflydelsesmulighederne er bedst i den dagsordenfastsættende og i den politikfastsættende fase, og ringest i den politikformulerende fase. Fremtiden Hvorvidt parterne fortsat vil spille en rolle i beskæftigelsespolitikken hænger ikke mindst sammen med tre indbyrdes forbundne forhold. For det første af politisk-administrativ vilje til at give indflydelse. Denne er bl.a. afhængig af det andet forhold, nemlig parternes egen evne til at vinde indflydelse. Hvis fragmenteringen og den dalende medlemstilslutning i de faglige organisationer og a-kasserne fortsætter, kan det både stække parternes muligheder for selvstændigt at øve indflydelse på det politiske system og systemets lyst til at inddrage dem. En sådan udvikling kan nemlig skabe usikkerhed om, hvilke organisationer der skal inddrages, og vil svække deres legitimitet som talerør for medlemmerne. Arbejdsgiverorganisationerne er i mindre grad blevet svækkede end arbejdstagerorganisationerne, og som vist har de i nogle tilfælde har haft større held med at påvirke beslutningsprocesserne. Men svækkelsen af DA er tilsyneladende ikke blevet modsvaret én-til-én af en større beskæftigelsespolitisk indflydelse til DI - selvom DI ubestrideligt generelt er blevet stærkere. Endelig er det af stor betydning for parternes egen evne til at vinde indflydelse, at de kan etablere fælles fodslag i beskæftigelsespolitikken noget de tilsyneladende var bedre til i 1990erne end i indeværende årti. Det tredje forhold handler om andres evne til at vinde indflydelse. I tillæg til den afgørende rolle som KL siden 1980erne gradvist har opnået på området, har parterne siden slutningen af 1990erne måttet dele opmærksomhed med organisationer som fx De Samvirkende Invalide Organisationer (nu Danske Handicaporganisationer) og Jobrådgivernes Brancheforening, uden at det har haft voldsomme konsekvenser for parternes indflydelse på området. Udover fra KL kommer konkurrencen om politikkerne opmærksomhed nærmere fra store enkeltvirksomheder, der i stigende grad agerer lobbyister på Christiansborg, og fra de såkaldt gule fagforeninger, hvem det kan blive svært forsat at nægte repræsentation i råd, nævn og udvalg, hvis deres vækst fortsætter. Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer. Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser

23 Referencer Mailand, M. (2008): Regulering af arbejde og velfærd - mod nye arbejdsdelinger mellem staten og arbejdsmarkedets parter. København: Jurist- og Økonomforbundet Forlag. Mailand, M. (2009): Arbejdsmarkedets parter stadig med i spillet. Ugebrevet A4 20. april. Mailand, M. & J. Due (2003): Partsstyring i arbejdsmarkedspolitikken perspektiver og alternativer. I Petersen, L. & P. K. Madsen (red). Petersen, L. & P. K. Madsen (red.): Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken. København: SFI. Winter, S. (2003): Kanalrundfart eller zapning? om kanaler og arenaer i den aktive arbejdsmarkedspolitik. I Petersen, L. & P. K. Madsen (red.). 22 Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer. Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser

24 Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring Kommunale jobcentre som det gode eksempel? Hvorfor er det nu operationelle ændringer som præger beskæftigelsesområdet, hvor det i årene forud har været politikken, som er søgt ændret i en række reformer? Kan operationelle reformer (som jobcenterstruktur og kommunalisering) bedre bruges som drivkraft til at ændre beskæftigelsespolitikken eller er der andre ting på spil? Det er temaet for denne artikel. Flemming Larsen Lektor ved Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning, Aalborg Universitet Det spørgsmål som diskuteres i denne artikel er i hvilken udstrækning politisk forandring på beskæftigelsesområdet kan gennemføres ved hjælp af institutionelle eller forvaltningsmæssige reformer. Der opereres ofte i litteraturen med en kronologi omkring politiske programmer, hvor politikken først fastlægges, hvorefter den med større eller mindre held efterfølgende implementeres. Selv om der oftest opereres med en kronologi mellem politikformulering og implementering, er der for så vidt stor forståelse for implementeringsprocessens mulige påvirkning af den vedtagne politik, men der synes ikke at være den store opmærksomhed på, i hvilken udstrækning ændringer i implementeringsstrukturen, og dermed implementeringsprocesserne, kan bruges som selvstændigt grundlag for politisk forandring. Altså at processen kan løbe den anden vej, så at sige. Den tese som forfølges i denne artikel omkring beskæftigelsesområdet er derfor, at politikformulering og politikændringer i stadig stigende grad er blevet et spørgsmål om, hvordan styringssystemer og implementeringsprocesser designes. På den vis er antagelsen at politikdannelse mere eller mindre bevidst er blevet flyttet væk fra de traditionelle politiske arenaer og i stedet blevet et forvaltningsmæssigt anliggende ofte indlejret og sløret i teknokratiske diskussioner og debatter om effektivitet og ressourcebesparelser. Derfor er det, udover evalueringerne af effektiviteten af reformerne, nødvendigt at lave mere dybtgående analyser af relationen mellem institutionelle reformer på beskæftigelsesområdet og et intenderet politikskifte. Udgangspunktet er således her, at institutionelle reformer af beskæftigelsessystemet kan være en selvstændig faktor til at forandre beskæftigelsespolitikken. Og det helt uden at det behøver at være politisk dagsordensfastsat. Afsættet for denne analyse er de seneste institutionelle reformer på beskæftigelsesområdet herunder jobcenterreformen og den kommunale overtagelse af jobcentrene fra Det spørgsmål som søges besvaret er således, hvorvidt disse institutionelle ændringer har påvirket de beskæftigelsespolitiske indsatser. I hvilken udstrækning er det muligt at gennemføre politiske forandringer igennem institutionelle forandringer? Fra formelle til operationelle reformer Til at skelne mellem de forskellige typer af reformer kan der sondres mellem substantielle reformer (formal reforms) og operationelle reformer (operational reforms) (Berkel and Borghi 2008, Berkel 2008). Substantielle reformer er rettet mod indholdet i lovgivning, program- mer, ordninger og redskaber i forbindelse med beskæftigelsespolitiske indsatser og ydelser (f.eks. ændringer af rettigheder, pligter, målgrupper, instrumenter, mv.). Operationelle reformer kan defineres som reformer af implementeringsstrukturen i forhold til ydelser og beskæftigelsespolitiske indsatser (f.eks. ændringer af de deltagende aktørers opgaver og ansvarligheder, decentralisering, indførelse af bestiller-udfører relationer, new public management metoder og instrumenter, dannelsen af nye eller reorganisering af gamle organisationer). Relateret hertil er endvidere mere fundamentale ændringer af den overordnede styringsstruktur ( governance strukturen) på beskæftigelsesområdet, f.eks. de de-korporatiseringstendenser som kan ses i flere af de nordeuropæiske lande. I løbet af 1990 erne og de tidlige 2000 erne blev der i de fleste OECD-lande gennemført substantielle politiske arbejdsmarkedsreformer. Målet var at gøre de overvejende passive social- og arbejdsmarkedspolitikker mere aktive. Det er som sådan ikke muligt at tale om konvergens mellem landenes arbejdsmarkedspolitikker, eftersom forskellige nationale politiske, institutionelle og kulturelle kontekster gjorde de forskellige landes startpunkt for reformer meget forskellige, ligesom de nationale politiske valg og strategier må siges at være forskellige (Barbier 2004). Det er dog muligt at identificere nogle fælles udviklingstræk eller bevægelser landende imellem oftest benævnt som work-fare eller work-first, eller som vi selv har benævnt det i en dansk sammenhæng social disciplinering (Larsen et. al 2001). Uanset betegnelserne handler det i store træk om en aktivgørelse af beskæftigelsespolitikken med hurtigere anvisning af alle slags jobs, mindre fokus på opkvalificering, arbejdsprøvning, skrappere rådighedsvurderinger, stærkere sanktioner ved vægring, nedsættelse af ydelse eller ydelsesperioden (f.eks. med en gradvis aftrapning af ydelser), økonomiske gevinster ved at være i beskæftigelse - beskæftigelsesfradrag (skattekreditter) og beskæftigelsesbetingede velfærdsydelser ( make work pay ) og endelig lægges der mere og mere vægt på individuel coaching, hvor positiv motivation søges fremmet. Generelt kan man sige, at problemfokus er på de formodede manglende incitamenter hos de ledige til at tage et arbejde, det vil sige at fokus er på arbejdsudbuddet. Disse substantielle reformer er blevet studeret intensivt, hvor fokus har været på de indholdsmæssige ændringer i politikdesignet, rationalerne og processerne bag, samt hvordan programmer og indsatser er blevet Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel? 23

25 Figur 1. Beskæftigelsespolitisk indhold - analysedimensioner påvirket. Forskerne har på den vis forsøgt at finde nogle måder at sammenligne og klassificere ændringer af indsatser, pligter og rettigheder på. (cf. Jessop 1993; Lødemel & Trickey 2001; Peck 2001; Torfing 2004; Larsen et. al 2001, Barbier 2004). Det er imidlertid bemærkelsesværdigt, at det de seneste år synes at være operationelle reformer (operational reforms), som er kommet højest på den politiske reformdagsorden i de selvsamme OECD-lande, der tidligere forsøgte at gennemføre politikskiftet fra passiv til aktiv arbejdsmarkedspolitik (med præference for work-first eller socialt disciplinerende politikker). Man kan på den vis tale om en anden bølge. Som Berkel og Borghi formulerer det: It is no exaggeration to state that a wave of welfare reforms aimed a substantive changes in social policies has been followed by a second reform wave aimed at reorganising the institutional structures through which service provision take place (Berkel & Borghi 2008: 333). Dette nødvendiggør også nye typer af forskningsindsatser, der kan supplere den mere traditionelle forskning i arbejdsmarkeds- og socialpolitik, eksempelvis forskning i styringsproblematikker (governance), nye offentlige organisatoriske styringsredskaber (NPM) og implementering. Den operationelle reformbølge indebærer, at de udskældte statslige systemer i mange lande bliver opløst og i stedet erstattet med nye implementeringsenheder. Det vil sige, at der i hvert fald på papiret sker en decentralisering. Kommunalisering er en måde at gøre det på (som det kan ses i Tyskland, Norge og Danmark), udlicitering til private aktører en anden (som det er set i stor skala i Holland og Australien, og i mindre målestok i en række øvrige lande). Oprettelsen af enstrengede 24 jobcentre er ligeledes en mulighed, der både kan være en del af at decentralisere det statslige system, kommunalisering og privatisering. Det er nok ikke helt præcist at kalde udviklingerne for en entydig decentralisering, for samtidigt styrkes den centrale styring på anden vis med nye styringsformer. Decentraliseringen er således ofte en del af en principal-agent filosofi, hvor lokale enheder gives nye beføjelser og opgaver (frihed til at tilrettelægge indsatserne), men hvor den centrale styring tilsvarende styrkes på andre områder med NPM instrumenter og teknikker (Mål- og rammestyring, kontraktstyring, performance management, benchmarking, etc.). I teorien er det således nu på output siden, at de lokale enheder skal vurderes, men i praksis styrkes den centrale styring også på andre områder. Således er der i mange lande også lavet standardiserede procedurer for visitation, metoder og redskabsanvendelse. Man kunne derfor kalde disse styringstiltag for en form for decentraliseret centralisering. En sådan bølge af operationelle reformer er nu på plads i en række OECD-lande, f.eks. Holland, Sverige, Tyskland, Frankrig, Belgien, England, Australien og USA (Thuy et. al 2001; Sol & Westerweld 2006; Considine 2001). En del af disse operationelle forandringer er i øvrigt også afkorporatisering, hvor arbejdsmarkedets parter mere og mere skubbes ud på sidelinjen i forhold til den indflydelse, de traditionelt har haft på administrationen af beskæftigelses- og arbejdsmarkedspolitikken i en del lande. De opfattes nemlig i mange lande som et forstyrrende element i gennemførelsen af den mere aktive politik, især af fagbevægelsen, der vil forsøge at beskytte de erhvervede rettigheder, som deres ledige medlemmer tidligere har haft på området. Derfor er reformer af de statslige beskæftigelsessystemer generelt også sammenhængende med dekorporatisering, især i de nordeuropæiske lande. Det gode spørgsmål er, hvorfor det nu er operationelle reformer der dominerer udviklingen på det sociale- og beskæftigelsepolitiske område. Den retorik som politisk og administrativ anvendes for at retfærdiggøre disse reformer er, at der dermed skabes mere effektive (bedre og billigere) administrative systemer. Dermed præsenteres reformerne også af beslutningstagerne som tekniske og apolitiske (jf. Brodkin 2006: 4), men som oftest har reformerne vidtgående konsekvenser for de serviceproducerende aktører, de udførende medarbejdere og de ledige. Så der synes at være mere på spil end bare teknik. En anden svarmulighed, der ikke i særlig høj grad italesættes er, at det ønskede politikskifte mod en mere aktiv work-first eller socialt disciplinerende linje, delvist ikke er lykkedes på grund af implementeringsbarrierer. Eller med andre ord, de substantielle reformer behøver støtte fra operationelle reformer. Ikke kun de ledige, men også de administrative systemer og frontmedarbejderne må aktiveres. I den sammenhæng må fordelene ved at afpolitisere området, også nævnes som en mulig forklaring på de mange operationelle reformer. Operationelle reformer med decentraliserede løsninger har nemlig den store fordel, at det indirekte mindsker ministeransvarligheden, som har været en tung politisk byrde i den forstand, at alt havner på ministerens bord i de typisk statskontrollerede og hierarkisk opbyggede offentlige beskæftigelsessystemer, samtidigt med at disse systemer generelt har været udsat for hård offentlig Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel?

26 kritik. Det er dermed også sværere at udpege de politiske ansvarlige i de nye beskæftigelsespolitiske systemer, hvilket blandt andet har ført til forfatningsmæssige problemer i Tyskland, hvor netop synligheden af de politiske ansvarlige overfor en given services kvalitet er indskrevet i forfatningen (Brussig & Knuth 2008). Figur 2. Beskæftigelsessystemet indtil I det næste analyseres hvilken betydning operationelle reformer har for at initiere og gennemføre en stærkere work-first eller socialt disciplinerende indsats i en dansk sammenhæng. Operationelle reformer i Danmark Det arbejdsmarkedspolitiske område var fra slutningen af 1990 erne og begyndelsen af 2000 erne præget af, at den ene politiske reform efter den anden blev introduceret for at stramme op på arbejdsmarkedspolitikken i forhold til at gøre den mere socialt disciplinerende eller med internationale fagtermer mere i retning af en work-fare eller workfirst tilgang. De mange reformer fulgte efter 1990 ernes politikskifte mod en mere aktiv og behovsorienteret indsats (med arbejdsmarkedsreformen fra 1994 som den mest markante), hvor det op gennem 1990 erne blev anset som politisk nødvendigt med en strammere kurs. En kurs der også kan siges at følge af betydeligt bedre konjunkturer. Denne kurs blev fortsat med yderligere politiske stramninger da den borgerlige regering trådte til i 2001 (i øvrigt startende med et bredt forlig herom med vedtagelsen af Flere i arbejde reformen i 2002), hvor man ønskede at lukke aktiveringsfabrikken ned. I stedet for langvarig, ineffektiv og dyr aktivering, skulle der fokus på at få ledige hurtigst muligt i beskæftigelse. Samtidig var der også fokus på incitamenter og make work pay politikker, bl.a. med indførelse af kontanthjælpsloft og starthjælp. Men de allerstørste ændringer planlægges på det institutionelle og organisatoriske område. Det institutionelle set-up skal ændres. De organisatoriske forandringer af det beskæftigelsespolitiske system har således været omfattende de seneste 6-7 år. Allerede ved VK-regeringens tiltrædelse i 2001 blev der sendt et tydeligt signal om de organisatoriske ændringer af styringsstrukturen, som var i vente. Aktiveringen af kontanthjælpsmodtagere og sygedagpengeområdet blev flyttet fra Socialministeriet til Beskæftigelsesministeriet (det tidligere Arbejdsministerium). Herefter følger i 2002 med Flere i arbejde, at man skal arbejde frem mod et enstrenget arbejdsmarkedssystem, hvor målet er en fælles indgang uden at der dog bliver taget konkrete initiativer hertil (Regeringen 2002: 9). Den næste væsentlige forandring var anvendelse af andre aktører fra 2003, der markerer en begyndende anvendelse af en udbyder-bestiller relation. Det er imidlertid VK regeringens intention helt at kommunalisere beskæftigelsesindsatsen, hvilket indebærer at ansvaret overflyttes fra AF til kommunerne, herunder også finansieringen og administrationen af ydelsessystemet. Forslaget løber ind i hård opposition fra især Socialdemokratiet og arbejdsmarkedets parter, idet de traditionelt altid har haft stor indflydelse på den statslige del af indsatsen. Men et politisk vindue åbner med strukturreformen. Her gør regeringen sine intentioner eksplicitte ved at foreslå, at der etableres jobcentre i alle kommuner. I første omgang foreslås det alene, at kommunerne skal stå for beskæftigelsesindsatserne, mens ydelserne stadig skal ligge hos henholdsvis kommuner og a-kasser (Regeringen 2004). Efter brede politiske forhandlinger i 2004 indgik regeringen en aftale med Dansk Folkeparti, der sikrer et snævert flertal. Forliget er langt fra den rene kommunale løsning, som regeringen havde annonceret, idet den ønskede kommunale model alene skal testes i 14 af de 91 jobcentre, mens staten og kommunerne arbejder sammen i samme bygning i de resterende jobcentre, dog stadig således at de hver især er ansvarlige for deres respektive målgrupper. Som det ses af figuren er arbejdsmarkedets parter stadig repræsenteret i de nationale, regionale og lokale beskæftigelsesråd (BER, RBR og LBR), men de har klart en mere reaktiv rolle eftersom de primært er tildelt en rolle som superviserende og kontrollerende, hvor de tidligere i de regionale arbejdsmarkedsråd havde en mere proaktiv politikformulerende rolle. I forbindelse med finanslovsaftalen for 2009 besluttede regeringen og Dansk Folkeparti at kommunalisere hele beskæftigelsesindsatsen fra , også selv om der endnu ikke er blevet gennemført den lovede evaluering af de to modeller. Men denne gang gik de endda videre end de udmeldte intentioner omkring den første jobcenterreform, idet finansieringen af dagpengesystemet også overgår til kommunerne. Argumentet er, at det er den eneste måde hvorpå kommunerne kan gives et incitament til at få forsikrede dagpengemodtagere i beskæftigelse. Men hvad er intentionerne bag denne kommunalisering af beskæftigelsesindsatsen? Hvis vi forsøger at gå et spadestik dybere end de officielle argumenter bag jobcentrene om at sikre ensartet behandling af målgrupper uanset om de er forsikrede eller ej, så kan mulige forklaringer være (Larsen 2009): Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel? 25

27 1) At få strategisk kontrol over den kommunale implementering af de beskæftigelses- og socialpolitiske indsatser og skubbe implementeringen i retning af en mere socialt disciplinerende linje. Tidligere studier har vist, at den kommunale implementering af de beskæftigelsespolitiske indsatser mere har været i tråd med en social integrations eller social sikrings tilgang (jf. figur 1). Samtidigt har der kunnet konstateres store kommunale variationer i indsatserne. Så på trods af gentagne politiske substantielle reformer for at stramme op på dette, så implementerede kommunerne en anderledes og mere blød linje. Denne situation førte gradvist til den overbevisning hos de centrale politiske og administrative beslutningstagere, at den eksisterende implementeringsstruktur ikke kunne gennemføre den ønskede linje i beskæftigelsespolitikken. Beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen er således i processen op til jobcenterreformen yderst åben i sin kritik af de kommunale frontmedarbejderes implementering af indsatsen. De beskyldes for at fokusere for meget på barrierer, sociale tiltag og deres klienters problemer frem for at finde den hurtigste vej tilbage på arbejdsmarkedet (Stigaard m.fl. 2006: 10). Gabet mellem regeringens ønsker om en mere socialt disciplinerende linje og den bløde implementering må indsnævres. I en tale til de kommunale socialchefer i 2003 gør Beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen det meget klart: systemet må indrettes, så vi har vished for, at de regler som Folketinget fastsætter bliver efterlevet Ingen minister kan leve med at skulle stå til regnskab for noget, som han eller hun ikke har indflydelse på. Vi skal have overensstemmelse mellem den centrale og lokale prioritering. (Tale på det årlige møde for socialchefer 2003, Denne erkendelse gøres også af ledende embedsmænd. Som departementschef Bo Smith og kontorchef Helle Osmer Clausen fra Beskæftigelsesministeriet beskriver det: Fra politiske aftaler om reformer af arbejdsmarkedet og til den praktiske implementering i de udførende led typisk sagsbehandlere i AF og kommuner, a-kasser eller andre aktører er der ofte langt. Afstanden mellem den politiske beslutning og frontlinjemedarbejderne indebærer derfor risiko for, at intentionerne bag reformerne ikke realiseres fuldt ud Implementeringen af politiske reformer synes i en del tilfælde som en black box. Og om forholdet mellem central og lokal styring: Incitamenterne i den kommunale del af beskæftigelsesindsatsen balancerer en række forskelligartede hensyn, bl.a. som følge af det kommunale selvstyre og kommunale prioriteringer. Her er der behov for at forske i, hvordan intentionerne fra overordnede reformer oversættes og løber videre gennem systemerne fra det centrale politiske niveau, videre til den lokale ledelse i kommunerne og herefter til enheder for beskæftigelse og social indsats og dermed frontarbejderne. (Clausen & Smith 2007). Ved første øjekast synes det at være noget af et paradoks, at kommunerne skal overtage beskæftigelsesindsatserne på samme tid som de af politikere og centrale embedsmænd anses for at være en af de væsentligste barrierer for at få gennemført den intenderede politik. Men set fra ministerens og centraladministrationens side, så er reformen med stor sandsynlighed blevet opfattet som en mulighed for opnå strategisk kontrol over den kommunale implementering, idet nye overordnede styringsprincipper 26 blev accepteret af kommunerne, som en pris de måtte betale for at overtage hele beskæftigelsesindsatsen. Således er new public management talemåden steering not rowing blevet introduceret med performance management, benchmarking, output og outcome målinger og økonomiske incitamenter. Styringsmekanismer der med fokus på outputtet på mange måder kan målrettes en mere socialt disciplinerende og beskæftigelsesrettet linje. På den måde åbnede strukturreformen et politisk vindue for at introducere en ny styringsform, der kan betegnes som en form for centraliseret decentralisering: Man får fra centralt hold større strategisk kontrol i forhold til den ellers traditionelt stærke kommunale autonomi og frontmedarbejderne, samtidigt med at der er den sidegevinst, at ministeren (og centraladministrationen) delvist afskærmes fra kritik på et notorisk upopulært område ved at uddelegere til nye lokale jobcentre. Det fører til den næste mulige forklaring 2) At reducere politisk ansvarlighed på nationalt niveau, samtidigt med at fastholde strategisk kontrol over implementeringen. Som nævnt ovenfor gav strukturreformen en mulighed for, at det centrale politisk-administrative niveau kunne udvide sit ressortområde og indflydelse, samtidigt med at man blev frigjort fra at tage det operationelle ansvar for driften af AF-systemet. Som det er blevet formuleret af tidligere direktør i Arbejdsmarkedsstyrelsen Lars Goldschmidt: Altså hvis det er kommunernes ansvar at lave beskæftigelsesindsats, så kan ministeren ikke kritiseres, når det ikke lykkes. Og det var jo vores hverdag, kan man ganske bestemt sige, i ministeriet, at vi hele tiden fik at vide, at vi ikke var gode nok, så derfor var der også en interesse i at få det længere på afstand af ministeren (P1, Lars Goldschmidt, 2008). Netop ministeransvarligheden må siges at have præget AF-systemet i forhold til evindelige problemer med et for bureaukratisk og ufleksibelt system. Kontrol har således været et nøgleord i driften af AF-systemet, idet alle sager potentielt kunne havne på ministerens bord. Kommunaliseringen har således været en måde at slippe ud af den meget bureaukratiske centralisme i det tidligere AF-system. På den ene side er ministeransvarligheden således markant reduceret, men på den anden side er den centrale administrative styring og kontrol blevet styrket i forhold til kommunerne. Der er kommet et nyt system med centraliseret decentralisering (statsstyring overfor kommunerne i et omfang ikke set tidligere, men med lavere national politisk ansvarlighed). Det afgørende spørgsmål er så bare, hvordan kommunerne vil reagere i forhold til stærkere central styring, specielt set i lyset af stærke kommunale traditioner i forhold til at værne om kommunal autonomi. Er det muligt at ændre den kommunale implementering i retning af social disciplinering som ønsket fra centralt hold, samtidigt med at ansvaret placeres i kommunerne? Dette spørgsmål skal forsøges besvaret i den videre analyse i dette bidrag. 3) At svække de korporative strukturer i styringen af beskæftigelsespolitikken. De korporative strukturer i styringen af beskæftigelsespolitikken har været under pres i forholdsvis lang tid. Alene det, at den seneste reform (som mange før den) blev flyttet til finanslovsforhandlingerne, betyder at parternes konsulterende rolle reduceres betydeligt. På samme tid Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel?

28 mister parterne indflydelse i de nye beskæftigelsesråd (sammenlignet med arbejdsmarkedsrådene), så den administrative korporatisme er ligeledes svækket. Og kommunaliseringen indikerer, at det vil blive endnu sværere for arbejdsmarkedet parter at få indflydelse på implementeringen af beskæftigelsesindsatserne i fremtiden. Dette mønster ligner de øvrige lande, hvor parterne tidligere havde stor indflydelse på beskæftigelsespolitikken, men hvor de af flere grunde mere og mere anses som et forstyrrende element i den mere socialt disciplinerende (work-first) tilgang. Især af fagbevægelsen. Men der kan sandsynligvis også være mere ideologiske grunde til denne dekorporatisering, jf. næste. Implementeringen af den kommunale beskæftigelsespolitik i nye rammer er det lykkedes? For at svare på spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at anvende operationelle reformer til at ændre de tilgange som bruges i beskæftigelsesindsatserne, præsenteres resultaterne af et nyligt studie af den kommunale implementering af beskæftigelsesindsatser. Afsættet for dette studie var et tilsvarende studie gennemført i 2001 (Larsen m.fl. 2001). Dette studie viste, at kommunerne mest af alt var på linje med en social integrations tilgang, blandet med visse passive elementer fra en social sikrings tilgang (jf. figur 1). Resultatet fremgår fra nedenstående figur 3. 4) Et angreb på a-kasser og fagbevægelse Kommunaliseringen, samt ikke mindst den kommunale overtagelse af finansieringen af dagpengesystemet, kan muligvis også ses som et mere ideologisk drevet angreb på de fagbevægelsesrelaterede a-kasser. At ændringer af ydelsessystemerne kan bruges til dekorporatisering kan i øvrigt også ses i andre lande (f.eks. Tyskland og Sverige). I udgangspunktet vil der ikke ske ændringer i a-kassernes funktion og rolle. Men det er nok svært at forestille sig, at kommunerne i længden vil acceptere, at a-kasserne står for finansieringen, men a-kasserne står for administrationen af dagpengene. Her kan specielt rådighedsvurderingen blive det første stridspunkt. Hvis fagbevægelsen mister kontrollen over a-kasserne, kan det udgøre en alvorlig risiko for dem, idet a-kasserne med stor sandsynlighed er en væsentlig rekrutteringskanal for nye medlemmer. Dette synes også at have spillet ind på den centrale beslutningsproces. Som en tidligere direktør for Arbejdsmarkedsstyrelsen forklarer: Der var jo en klar vurdering af, at det kunne være en vej til, at man kom ud af den situation hvor, at a-kasserne havde den store rolle som de har i dag, så der var et positivt drive. Samtidigt vidste man godt, at de var et problem at skaffe opbakning til en rent kommunal løsning fordi det lige præcis ville skade a-kasserne. Så det var meget i spil, at det både kunne være lidt attraktivt at få dem ud af banen, men samtidig et problem, fordi det så formentlig politisk ville være umuligt at få det vedtaget. Og der er et magtaspekt i arbejdsmarkedspolitikken, hvor dét at lægge det ud til kommunerne fjerner arbejdsmarkeds parter fra indflydelse og det har også været en del af beslutningsgrundlaget. (P1, Lars Goldschmidt, 2008). Dette konstaterede implementeringsunderskud mellem lovgivningsmæssige stramninger og den faktisk implementerede politik, kunne forklares ved en kombination af lokal autonomi og en anden problemforståelse hos implementeringsaktørerne, og dermed de metoder og redskaber, der blev anvendt. Implementeringsaktørerne fandt, at hovedparten af målgruppen havde så mange problemer udover arbejdsløshed, at en socialt disciplinerende linje var nytteløs. På trods af en række socialt disciplinerende foranstaltninger i lovgivningen (aktiveringspligt, skrappere rådighedskrav, krav til jobsøgningsaktivitet og muligheden for skrappere sanktioner), så implementerede kommunerne kun disse overfor en mindre gruppe af (primært unge) arbejdsmarkedsparate, mens resten blev behandlet efter principperne i en socialt integrations tilgang eller bare fredet fra aktivitet. Et andet markant resultat var derudover, at der var meget store og ofte uforklarlige variationer mellem indsatserne i kommunerne. Så på trods af gentagne substantielle reformer målrettet en mere socialt disciplinerende linje, så implementerede kommunerne en anden mere blød tilgang. Dette blev også afspejlet i, at kommunerne organiserede deres beskæftigelsesindsats i traditionelle organisationer med et stærkt fokus på inputsiden og normerne hos sagsbehandlerne (primært socialrådgiverne). Så organiseringen gjorde det i det hele taget vanskeligt at ændre politikken i retning af social disciplinering (Larsen m.fl. 2001). Med disse mulige forklaringer på de institutionelle og operationelle reformer, er det næste spørgsmål i hvilken grad reform designerne er lykkedes med at ændre organisatoriske praksisser og den implementerede politik. Er beskæftigelsespolitikken ændret i retning af en mere socialt disciplinerende (work-first) linje, og hvis ja; I hvilken udstrækning er det relateret til organisatorisk praksis? Det er med udgangspunkt i et forholdsvis nyt studie af den kommunale implementering af beskæftigelsesindsatserne fra 2008 (Larsen 2009), og et tilsvarende studie lavet i 2001, muligt at give et første bud her på (Larsen et al 2001). Siden studiet fra 2001 er en række operationelle reformer blevet iværksat, ikke mindst jobcenterreformen fra 2007, som markerer et væsentlig skifte i styringsprincipper. For at få overladt beskæftigelsesindsatsen er kommunerne som nævnt blevet nødt til at acceptere en ny styringslogik, hvor deres autonomi til selv at organisere indsatserne er blevet Figur 3: Konklusion fra 2001 på indholdsudviklingen i beskæftigelsespolitikken Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel? 27

29 markant reduceret. Det handler om specifikke krav til organiseringen, outputstyring, dokumentation, standardiseret visitation, procedurer og metoder, hvilket også giver mindre autonomi til sagsbehandlerne. Et formål med dette er oplagt at få implementeret en mere socialt disciplinerende linje. Det interessante spørgsmål er imidlertid om designerne er lykkedes? Er det muligt at bruge operationelle reformer som drivkraft for substantielle reformer? I foråret 2008 blev studiet fra 2001 delvist gentaget, primært baseret på en spørgeskemaundersøgelse blandt de kommunale jobcenterchefer, suppleret med kvalitative interviews (Larsen 2009). Ved på denne vis at sammenligne ændringer over tid, skulle det kunne give nogle mulige svar på, om designerne af reformerne er lykkedes eller ej. Resultater fra 2008-studiet af den kommunale implementering af beskæftigelsesindsatsen Det fremgår tydeligt af den nye undersøgelse, at indholdet i den kommunale beskæftigelsesindsats er ændret i retning af social disciplinering. I 2001 angav de kommunale chefer, at det vigtigste formål med indsatsen var, at aktiveringen skal anvendes i et opkvalificeringsperspektiv med vægtning af uddannelse. I 2008 er det erstattet med at der skal stilles krav til den enkelte og anvendes sanktioner ved vægring og udeblivelse. Generelt betragtes alle indikatorer på social disciplinering (krav/sanktioner, arbejdsprøvning, arbejdskraftbehov) nu som vigtigere formål, end de gjorde i 2001, mens omvendt indikatorer på social integration og social sikring (opkvalificering, den enkeltes ønsker og egenmotivation og livskvalitet) alle vurderes som mindre vigtige. Sammenlignet med 2001 er kommunernes problemforståelse ligeledes blevet ændret. I 2001 svarede de kommunale chefer, at hovedårsagen til at ledige ikke var i aktivering var, at de havde så massive problemer Figur 4. Formål for beskæftigelsesindsatsen. Beskæftigelsesindsatsen kan kræve forskellige løsninger fra sag til sag. Hvilke formål anser I generelt som vigtigst i indsatsen over for kontanthjælpsmodtagere? (Prioriter tallene 1-6 således, at det, der anses for vigtigst, angives med 1 og det der anses som næstvigtigst med 2 etc.). 28 udover ledighed, at en indsats var nytteløs. De anslog også generelt, at 2/3 af gruppen havde problemer udover arbejdsløshed. I 2008 siger de kommunale jobcenterchefer, at hovedårsagen til manglende aktivering er et for højt administrativt arbejdspres. De vurderer stadig, at 2/3 af målgruppen har problemer udover arbejdsløshed. Men taget i betragtning, at antallet af kontanthjælpsmodtagere siden er faldet kraftigt, og at det formodentlig er de mest ressourcestærke, der er kommet i beskæftigelse, så indikerer det ligeledes at problemforståelsen er ændret. En større del betragtes som værende arbejdsmarkedsparate. Et andet markant resultat er endvidere, at de store variationer i vurderingerne af arbejdsmarkedsparathed er faldet betragteligt fra 2001 til Endelig er det ret bemærkelsesværdigt, at jobcentercheferne vurderer, at der findes egnede tilbud for alle grupper af ledige eftersom dette blev betragtet som et af de største problemer i 2001, især for de grupper, som var længst fra arbejdsmarkedet. Samtidigt vurderer jobcentercheferne, at de ikke i noget stort omfang har udviklet nye tilbud, hvilket indikerer at det primært er den kommunale forståelse af, hvilke typer af tilbud man kan give de ledige, der har flyttet sig. Ændringerne i formål og problemforståelse afspejler sig i øvrigt også i redskabssammensætningen og en skrappere sanktionspraksis (se Larsen 2008). På den vis må designerne af de substantielle reformer siges at have lykkedes. Forståelser og tilgange er ændrede og en stærkere socialt disciplinerende linje synes nu at blive implementeret. Men hvilken rolle spiller de operationelle reformer i den sammenhæng? Studiet her giver nogle indikationer på hvordan politikskiftet er relateret til operationelle ændringer. Det mest betydningsfulde organisatoriske aspekt er utvivlsom det centrale styringskoncept, som jobcentrene er blevet underlagt. Retorisk har de lokale jobcentre nu det operationelle ansvar for indsatsen, men samtidigt er den centrale styring intensiveret med overvågning af jobcentrene med præstations- og effektmålinger, benchmarking, dokumentation, mv. Konkret foregår dette med ministerudmeldte mål, beskæftigelsesplaner og resultatrevision, men også med generel løbende monitorering og benchmarking i jobindsats.dk. Udover at dokumentationskravene er bundet sammen med refusionen til kommunerne, og dermed er yderst betydningsfulde, så har ministeren i yderste konsekvens mulighed for at udlicitere jobcentrenes indsatser, hvis de ikke lever op til de forventede mål krav. En anden måde at aktivere ikke kun de ledige, men de implementeringsaktører, der er involveret i indsatsen, er ved et standardiseret visitationssystem, samt standardisering af metoder og redskaber (jf. visitationsværktøjskassen, matvhkategorisering, etc.). De kommunale jobcenterchefer vurderer, at det ikke kun har ført til at en mere standardiseret visitation og en mere standardiseret brug af metoder, men også i de tilbud som gives til de ledige (jf. figur 5 og 6). Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel?

30 Figur 5. Standardisering af tilbud i ny struktur. Er der på følgende områder sket ændringer i indsatsen over for kontanthjælpsmodtagere efter etableringen af lokale jobcentre? Tilbuddene ifm. indsatserne er blevet: (n=53) Figur 6. Standardisering af visitation og metoder. Er der på følgende områder sket ændringer i indsatsen over for kontanthjælpsmodtagere efter etableringen af lokale jobcentre? Visitation og metoder er blevet: (n=53) beskæftigelse, og ellers overlade andre problemer til socialforvaltningen. Majoriteten af respondenter mener, at denne organisatoriske adskillelse har medført en mere beskæftigelsesrettet indsats (især over ikkearbejdsmarkedsparate). Samtidigt har den organisatoriske opdeling gjort det sværere at implementere en mere helhedsorienteret tilgang (63 % af respondenterne er helt eller delvist enige i dette udsagn). Som det ses finder majoriteten af respondenterne i kommunerne, at visitation, tilbud og metoder er blevet mere standardiserede. Det indikerer, at de tidligere anvendte tilgange for at løse såkaldte vilde problemer, er erstattet af mere uniforme tilgange målrettet mere tamme problemer korresponderede en socialt disciplinerende tilgang. Der er endelig en tredje faktor indeholdt i den nye styringsstruktur, som kan være en medvirkende forklaring til det observerede politikskifte. Det er den påbudte organisatoriske adskillelse mellem jobcentret og socialforvaltningen/kontanthjælpsudbetalingen. Jobcentret er kun tiltænkt at arbejde med et simpelt problem, nemlig at få de ledige i Figur 7. Organisatorisk adskillelse og effekten på ikke-arbejdsmarkedsparate. Hvordan vurderer du følgende udsagn: Den organisatoriske opdeling mellem jobcenter og social- og ydelsesdel har generelt medført en mere beskæftigelsesrettet indsats ift. ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere (n=51) Figur 8. Hvor stor en del af den samlede arbejdstid bruger den enkelte sagsbehandler med borgerkontakt efter din vurdering gennemsnitligt på administrative opgaver (indberetning, dokumentation m.v.)? (n=53) Generelt har de operationelle reformer således været relativt succesfulde i forhold til at ændre forståelser og strategier, samt at den implementerede politik mere er i overensstemmelse med en social disciplinerende linje. Der er imidlertid stadig en række udfordringer forbundet med implementeringen. En af de største udfordringer er, at det nye styringssystem har skabt meget mere bureaukrati. Specielt de store krav til dokumentation gør det således vanskeligt at afse den nødvendige tid til kerneopgaverne omkring beskæftigelsesindsatserne. Som det blev påpeget ovenfor, så angives for højt administrativt arbejdspres for eksempel som hovedårsagen til manglende aktivering. Et skøn på hvor meget tid frontmedarbejderne bruger på administration, giver en god illustration af problemets omfang: Over 80 % af jobcentercheferne skønner, at frontmedarbejderne bruger 50 % eller mere af tiden på ren administration. Tilsvarende studier viser samme tendenser. Et tidsstudie lavet af KL viser, at frontmedarbejderne bruger 45 minutter af hver time på administration ( En forventet implementeringsbarriere for de nye operationelle reformer var de lokale politikere. Traditionelt har det kommunale niveau været yderst resistent overfor for stærke centrale styringsinitiativer. Ret overraskende viser studiet imidlertid, at politikerne faktisk interesserer sig en smule mere for opfyldelsen af de udmeldte mål nedfældet i beskæftigelsesplanerne end de gør for indholdet i de konkrete indsatser. Og ydermere så synes de ifølge jobcentercheferne kun i meget begrænset omfang at sætte deres egne dagsordener på beskæftigelsesområdet. En forklaring på dette kan selvfølgelig være, at systemet på undersøgelsestipdspunktet var underlagt evaluering med henblik på at vælge den fremtidige struktur, hvorfor man har været mere tilbøjelige til at ville opfylde de mål- og resultatkrav, som blev opsat for kommunerne. Men en anden forklaring kan også være, at det politisk generelt er betydeligt nemmere at forholde sig til fastsatte mål frem for konkrete indsatser. Også den forventede modstand fra parterne synes at være betydelig mindre end forventet. I hvert fald på lokalt plan. Således er der generelt et godt samarbejde mellem parterne og kommunerne i LBR, hvor der i hvert fald ikke er korslagte arme eller obstruktion fra parterne, trods væsentlig mindre indflydelse end tidligere (se Bredgaard og Larsen 2009 for yderligere analyse heraf). Selv om designerne således er lykkedes i forhold til at anvende operationelle reformer til at ændre politikken i en mere socialt disciplinerende retning, så er en del af de kommunale jobcenterchefer stadig ret kri- Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel? 29

31 tiske overfor det nye styringskoncept. I spørgeskemaundersøgelsen falder jobcentercheferne i to grupper. En halvdel er positive overfor det nye styringssystem, mens den anden halvdel er klart skeptiske. Så der er stadig en implementeringsbarriere blandt de kommunale jobcenterchefer. Denne modstand kan sandsynligvis også genfindes hos frontmedarbejderne, selv om mere nylige studier viser, at de implementerer centrale mål i et højere omfang end tidligere (Beer m.fl. 2008). En yderligere fremtidig udfordring er fusionen mellem det statslige og kommunale system, som nu skal forløbe i et rent kommunalt system. I hvert fald viser studiet her, at det hidtil har været en yderst vanskelig proces, hvor man typisk har været nødsaget til at fastholde den tidligere arbejdsdeling mellem medarbejderne fra de to systemer (Larsen 2009). Opsummerende kan man konkludere, at de operationelle reformer synes at have været effektive i forhold til at ændre den implementerede politik i en mere socialt disciplinerende linje. Og det synes forsvarligt at konkludere, at det i høj grad er de operationelle reformer, som har muliggjort dette politikskifte. Men som påpeget ovenfor, så er der dukket nye typer af implementeringsproblemer op, som betyder at denne tilsyneladende succes med at få ændret indholdet i beskæftigelsespolitikken stadig står overfor en række udfordringer. Konklusion I dette bidrag er der empirisk fokuseret på et eksempel på relationen mellem substantielle reformer og operationelle reformer, nemlig den kommunale implementering af beskæftigelsesindsatser i jobcentrene. Ved at sammenligne implementeringen af indsatserne i 2001 og 2008, er der klare indikationer på, at politikken indholdsmæssigt er blevet mere i overensstemmelse med det politiske ønske om en stærkere work-first eller socialt disciplinerende linje. Denne transformation er imidlertid ikke kun et resultat af substantielle politikændringer, men er oplagt også et resultat af generelle ændringer i styrings- og implementeringsstrukturen. De mest markante operationelle reformer til at sikre dette politikskifte synes at være: Den centraliserede decentralisering, der på den ene side giver ansvaret til kommunerne, men på den anden side følges af centralt definerede mål med præstations- og effektmålinger, skærpede dokumentationskrav, benchmarking, mv., hvilket generelt giver et meget stærkere fokus på kortsigtede beskæftigelseseffekter. Et standardiseret visitationssystem som udmønter sig i meget mere standardiserede services. En obligatorisk organisatorisk adskillelse mellem jobcentrene og socialforvaltning/kontanthjælpsudbetaling i kommunerne. 30 Det nye styringssystem står dog overfor en række udfordringer. En væsentlig udfordring er den øgede bureaukratisering med mange ressourcer anvendt på administration. Således bruger sagsbehandlerne betydelig mere tid på administrativt arbejde end på kontakten med de ledige. En anden væsentlig udfordring er den modstand som de nye styringsmekanismer møder hos en betydelig del af jobcentercheferne og ligeledes blandt sagsbehandlerne. Endelig er det værd at bemærke, at sammensmeltningen mellem AF og kommunerne i jobcentrene har været yderst besværlig, hvilket også uden tvivl vil være en stor udfordring for de nye kommunale jobcentre fra Dette eksempel på relationen mellem substantielle og operationelle reformer synes at være dialektisk. Succesen med at få ændret den substantielle politik i retning af en mere socialt disciplinerende linje har været afhængig af introduktionen af operationelle reformer, der samtidigt synes at have en selvstændig betydning for udviklingen af indholdet i indsatserne. Der er næppe tvivl om, at beslutningstagerne på beskæftigelsesområdet har erkendt betydningen af at ændre implementeringsstrukturerne, hvis politikken markant skal ændres. Og meget tyder på, at de i høj grad er lykkedes med den nye struktur. Og selv om sådanne operationelle ændringer bliver pakket ind i teknokratiske termer og diskussioner om forbedret effektivitet, større responsivitet og serviceorientering, så er de imidlertid politiske af natur. Det rejser måske også spørgsmålstegn ved den traditionelle antagelse om kronologien mellem politik og forvaltning, at først formuleres der officielle politikker og dernæst forsøges der lavet matchende organiseringer af implementeringen af disse. For noget tyder på, at der i høj grad laves politikudvikling og -forandringer ved hjælp af operationelle forandringer. Altså at organiseringen lige så godt kan komme først. Dette er sandsynligvis ikke kun gældende for beskæftigelsesområdet. Min tese vil være, at det også gælder mange andre offentlige vældfærdspolitiske områder, hvor politikforandringer drives frem ved hjælp af især NPM inspirerede organisationsforandringer i implementeringsleddet. Det fordrer større opmærksomhed på de gensidige betingelsessammenhænge mellem politiktyper (og politikudvikling/politikforandringer) og operationelle forandringer, hvor sidstnævnte lige så godt kan være første skridt. Det stiller analyser af implementeringsprocesser overfor nye udfordringer. Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel?

32 Referencer Barbier, Jean-Claude 2004: Systems of Social Protection in Europe. Two Contrasted Paths to Activation and Maybe a Third in: Lind. Jens. Herman Knudsen and Henning Jørgensen: Labour and Employment Regulation in Europe. Peter Lang Larsen, Flemming. Nicolai Abildgaard. Thomas Bredgaard og Lene Dalsgaard (2001): Kommunal aktivering mellem- disciplinering og integration. Aalborg: Aalborg Universitetsforlag. Berkel, Rik van og Vando Borghi (2007): Contextualising new modes of governance in activation policies. International Journal of Sociology and Social Policy. vol 27.. nr 9/10 pp Larsen, Flemming (2004): "The importance of institutional regimes for active labour market policies - The case of Denmark in European Journal of Social Security". vol 6. no. 2 - June 2004 pp ISSN Berkel, Rik van og Vando Borghi (2008): Introduction: The Governance of Activation. Social Policy and Society. Volume 7. Issue 03. July pp Cambridge University Press Larsen, Flemming (2009): "Kommunal beskæftigelsespolitik - Jobcentrenes implementering af beskæftigelsesindsatsen i krydsfeltet mellem statslig styring og kommunal autonomi", Frydenlund Academic Berkel, Rik van (2008): The active welfare state and the transformation of public service organisations. Paper for CARMA s 25th anniversary conference. workshop 4: Changing labour markets changing governance of employment policies. Aalborg. October Lødemel, Ivar og Heather Trickey (2001): Offers you can t refuse workfare in international perspective. Bristol: Policy Press Bredgaard, Thomas & Flemming Larsen (2009): Regionale & lokale beskæftigelsesråd - I spændingsfeltet mellem stat og kommune ", Aalborg Universitetsforlag P1, Interview med Lars Goldschmidt i indslaget: Den statslige beskæftigelsesindsats nedlægges tilrettelagt af Jesper Tynell. Indslag i Orientering (P1) fra den kl. 17:10 Brodkin, Evelyn Z. (2006): Bureaucracy Redux: Management Reformism and the Welfare State. Journal of Public Administration and Theory17: Peck, Jamie (2001): Workfare states. New York: Guilford Press. Brussig, Martin and Matthias Knuth (2009): Alternative Styles and Roles for Local Governments in Implementing Activation Policies in Germany, Paper presented at the Chicago SSA Centennial in conjunction with the RESQ network, May 15th & 16th, 2009: Welfare States in Transition: Social Policy Transformation in Organizational Practice Clausen, Helle Osmer & Bo Smith (2007): Arbejdsmarkedsreformer fra ide til implementering. Vibeke Lehmann Nielsen & Niels Ploug. eds. Når politik bliver til virkelighed Festskrift til Søren Winter. Copenhagen: Socialforskningsinstituttet. Considine, M. (2001): Enterprising States The Public Management of Welfare-to-Work. Cambridge: Cambridge University Press. Regeringen (2004): Det nye Danmark en enkel offentlig sector tæt på borgeren. Regeringen april 2004 ( Rothstein, B. (1998): Just institutions matter The moral and political logic of the universal welfare state. Cambridge University Press. Sol, E. & M. Westerweld (2005): Contractualism in Employment Services A New Form of Welfare State Governance. The Hague: Kluwer Law International Stigaard, M.V.. M.F. Sørensen. S.C. Winter and N. Friisberg (2006): Kommunernes beskæftigelsesindsats. Socialforskningsinstituttet. 06:28 Thuy, Phan, Ellen Hansen & David Price (2001): The public employment service in a changing labour market. Geneva: ILO. Torfing. J. (2004): Det stille sporskifte i velfærdsstaten en diskursteoretisk beslutningsprocesanalyse. Aarhus: Magtudredningen. Jessop, Bob (1993): Towards a Schumpeterian Workfare State? Preliminary Remarks on PostFordist Political Economy. Studies in political economy. Operationelle reformer som drivkraft for politisk forandring. Kommunale jobcentre som det gode eksempel? 31

33 Jobcentret som to kontorfabrikker Artiklen viser, hvor svært det er for en jobcenterorganisation at leve op til krav om én indgang og sikre det tværgående samarbejde på tværs af statslige og kommunale myndighedsgrænser med en samtidig efterlevelse af formaliserings og standardiseringskrav. Karen Breidahl lektor ph.d., cand. merc., ansat ved Aalborg Universitet ansat ved Aalborg Universitet Indledning Ét resultat af de mange reformer på beskæftigelses- og arbejdsmarkedsområdet gennem de senere år har været, at et nyt organisatorisk fænomen et såkaldt jobcenter, blev introduceret i januar Jobcentret som organisatorisk konstruktion blev etableret i forbindelse med strukturreformen (januar 2007), hvor man fik samlet den tidligere arbejdsformidling og kommunernes indsats over for henholdsvis dagpenge- og kontanthjælpsmodtagerne i 91 kommunale jobcentre. Tankegangen var, at der grundlæggende var flere ligheder end forskelle på dagpenge- og kontanthjælpsmodtagerne. Derfor skulle man samle indsatsen i et enstrenget system. Det blev dog ikke resultatet af de politiske forhandlinger i I stedet blev den tidligere statslige indsats uddelegeret til det kommunale system i 14 forsøgskommuner såkaldte enstrengede pilotjobcentre, dog fortsat med et todelt finansierings- og myndighedsansvar. I de resterende 77 kommuner skulle dagpenge- og kontanthjælpsmodtagerne gå ind ad samme dør i de såkaldte B-jobcentre, men man fastholdt et todelt ledelses-, finansierings- og styringsansvar. Ingen af de involverede parter var dog tilfredse med denne løsning, der må betegnes som det muliges kunst (se bl.a. Munk Christiansen & Klitgaard, 2008). Med til historien hører derfor, at VKregeringen, med støtte fra Dansk Folkeparti og Liberal Alliance, i forbindelse med finanslovsforhandlingerne i november 2008 besluttede at kommunalisere jobcentrene med virkning fra august 2009 (Breidahl & Seemann, 2009, s ). I den efterhånden omfangsrige debat om jobcentrene, domineret af arbejdsmarkedsområdets forskellige politisk/administrative toneangivende aktører, har der ikke været levnet megen plads til medarbejdervurderinger. Det betyder, at vi nærmest ikke eller sjældent hører det frontpersonale, som skal søge at løse de opgaver, som er helt tæt på borgerne/de arbejdsløse i et jobcenter (Breidahl & Seemann, 2009, kap. 2). Derfor udgav vi en bog i foråret 2009 med titlen Jobcentret som organisatorisk fænomen (Breidahl & Seemann, 2009). Kort fortalt anlægger bogen et perspektiv, der går bag om de sædvanlige toneangivende stemmer og officielle repræsentanter for, hvordan et jobcenter er organiseret. 32 Janne Seemann ph.d.-studerende., cand. scient. adm., Jobcentret som to kontorfabrikker Bogen baserer sig på et kvalitativt case studium af et af landets tidligere 77 tostrengede B-jobcentre (Jobcenter Frederikshavn) gennemført i perioden januar 2007 til foråret Det er en organisationssociologisk rejse ind i et jobcenter, hvor drivkræfterne har været en grundlæggende nysgerrighed om at forstå mennesker i arbejde som sociale væsener og arbejdslivet som en løbende håndtering af en lang række modstridende opgaver og hensyn. Hermed har vi søgt at interessere os for det, som ellers har tendenser til at forsvinde ud af evalueringer, analyser, benchmarkings og diskussioner om arbejdsmarkedsområdet, nemlig de organisatoriske dagligdagsopfattelser, og herunder især samspillet i forbindelse med konkrete arbejdsopgaver, som de kommer til udtryk på udførende niveauer blandt medarbejdere og ledelse i en jobcenterorganisation. Kort fortalt består vores data af centrale og lokale dokumenter, enkeltog dobbeltinterviews med jobcenterledere og udvalgte medarbejdere samt et daglangt arbejdsseminar (fokusgruppeinterview) med 11 medarbejdere fordelt på 4 statsansatte og 7 kommunalt ansatte. Deltagerne repræsenterede et udsnit af de væsentligste kernefunktioner (afdelinger og funktioner) i B-jobcentret (Breidahl & Seemann, 2009, kap. 3). Bogen har ikke generaliseringspotentiale til landets øvrige jobcentre, men derimod til at begrebsliggøre væsentlige generelle problemstillinger, der ideelt set burde og kunne undersøges nøjere i andre og lignende jobcentre med henblik på at vurdere deres rækkevidde og dybde. En surveybaseret undersøgelse af Larsen (2009) vidner imidlertid om, at de problemstillinger, casestudiet har identificeret, ikke er enkeltstående, men kan genfindes i landets øvrige B-jobcentre. Bogens kapitler lå færdigskrevet umiddelbart før finanslovsforliget (november 2008). Det er imidlertid vores vurdering, at bogens indhold stadig må have interesse. Dels fordi erfaringerne med B-jobcentre, som har eksisteret frem til august 2009, er ringe belyst, dels fordi bogens kapitler inkluderer problematikker, der ikke per automatik forsvinder, som følge af kommunaliseringen pr. 1. august I rækken af de temaer, bogen indkredser, skal vi i denne artikel afgrænse os til at belyse medarbejdernes erfaringer med og vurderinger af den hovedide (blandt flere) med jobcentrene, som var at skabe én indgang og et tæt samspil på tværs af henholdsvis statslige og kommunale myndighedsgrænser gennem en organisatorisk sammenlægning. Selvom der ikke var tale om en helt traditionel fusion (idet man i jobcentrene skulle fungere under to lovgivninger, to myndigheder og to

34 finansieringsmåder), var den primære hensigt med sammenlægningen, kort sagt, og firkantet sat op, begrundet i klassiske og optimistiske forventninger om positiv fusionssynergi (Cartwright & Cooper, 2002), når det bedste fra to verdener kombineres og sammensmeltes (Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2005; Diverse Etableringsaftaler, 2006). Det fremgår f.eks. af følgende citat: For at realisere disse visioner og (den) målsætning (som omtalt ovenfor, red.) er det vigtigt, at kulturforskelle mellem statslige og kommunale medarbejdere i Jobcenter Frederikshavn hurtigt nedbrydes, så medarbejderne oplever Jobcentret som ét fælles Jobcenter med et klart mål (Etableringsaftale for Jobcenter Frederikshavn, 2006, s. 2). Vi tillader os dog i denne artikel hovedsageligt at give os selv en stemme, ved at pege på, at jobcentret, organisationssociologisk vurderet, har maskinbureaukratiske træk, som virker bremsende på udviklingen og etableringen af horisontale processer herunder det efterlyste tværgående samspil i opgaveløsningen mellem den statslige og den kommunale del. De maskinbureaukratiske træk skabes og fremmes af den eksterne regulerings krav om standardisering og formalisering, som bl.a. og især kommer til udtryk i de to nye styringsredskaber: 1) Beskæftigelsesplanen og 2) Resultatrevisionen. Disse nye mål og resultatstyringskoncepter retter først og fremmest jobcenterorganisationens fokus mod de vertikale processer, hvor stærkt formaliserede eller mekanistiske strukturer dominerer. Disse er erfaringsmæssigt dårligt udrustet med hensyn til fleksibilitet og innovation, herunder evnen til at mestre skiftende eller overlappende arbejdsroller idet arbejdsopgaverne udformes og gennemføres i hver af de specialiserede arbejdsfunktioner uden særlige hensyn til helheden (Hegland, 1981). Artiklen søger derfor at vise, hvor svært det er for en jobcenterorganisation at leve op til forventninger om positiv fusionssynergi med etableringen af én indgang og horisontale opgaveløsninger med en samtidig efterlevelse af formaliserings og standardiseringskrav (regeloverholdelse), der har entydig vertikal karakter. Som afslutning på artiklen perspektiverer vi meget kort til den nyligt gennemførte kommunalisering. Manglende tværgående samarbejde Når vi i dette afsnit indledningsvis præsenterer medarbejdernes opfattelser og vurderinger af det tværgående samspil mellem statslig og kommunal del i B-jobcentret, er det vigtigt at have in mente, at de skal ses og tolkes på baggrund af, at der var tale om en ny organisation under udvikling. Organisationen blev af både ledere og medarbejdere karakteriseret som delvis umoden med et større antal nye medarbejdere hovedsageligt i den kommunale del. Endvidere blev organisationen af såvel medarbejdere som ledere betragtet som et slags fysisk bofællesskab, hvor henholdsvis den statslige og kommunale del har haft mere end nok at gøre med at få styr på egen del/egen funktion i det første driftsår. Data viser samlet set, at der nærmest ingen erfaringer var med et samspil på tværs af den statslige og den kommunale del af jobcentret. Selvom jobcentrene, der blev introduceret 1. januar 2007, ikke blev så kommunaliserede og enstrengede, som man oprindeligt havde ønsket fra regeringens side, har ambitionerne med jobcenterreformen ikke været til at tage fejl af. De officielle dokumenter (Arbejdsmarkedsstyrelsens Jobcenterguide, 2005; diverse Etableringsaftaler, 2006) indeholder således statements som (og nedenfor gengivet i udpluk): Jobcentret skal udgøre et samlende omdrejningspunkt i et énstrenget beskæftigelsessystem, der sætter borgeren i centrum, beskæftigelse i fokus og sikrer en sammenhæng i opgaveløsningen. Endvidere er visionen, som den blev præsenteret i Arbejdsmarkedsstyrelsens Jobcenterguide, at der i jobcentrene samarbejdes og integreres på tværs: Det overordnede mål for organiseringen af jobcenteret er at sikre det tværgående samarbejde, så kommunens og statens kompetencer udnyttes bedst muligt i indsatsen for borgere og virksomheder (Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2005, s. 25). Bag de officielle hensigtserklæringer om et jobcenter med én indgang og tværgående samarbejde gemte sig imidlertid en anden opfattelse bestående i to hovedindgange (en henholdsvis statslig og kommunal) samt en labyrint af funktionsopdelte, specialiserede funktioner. Der arbejdes med opgaverne, der tilpasses og udvikles men det foregår som oftest mest hver for sig eller helt adskilt. Samlet set præsenterede medarbejderne i B-jobcentret et meget ringe gensidigt kendskab på tværs af både myndighedsgrænser og funktioner. Deres opmærksomhed og viden gik mest indad i forhold til egen specialisering/egen funktion inden for eget myndighedsområde. Medarbejderne knyttede derfor primært deres identitet til den (specialiserede) funktion, de udøvede, og alt efter om de var knyttet til den statslige eller kommunale del. Der fremstod ingen fælles Jobcenteridentitet. På den anden side kunne der spores en positiv vilje til et større tværgående samspil i kombination med en vis (kollektiv) forargelse over, at et jobcenter brandes med betegnelser som én indgang og fælles opgaveløsning. Ikke desto mindre var der enighed om, at der endog var meget lang vej til udnyttelse af hinandens ressourcer og skabelse af positiv synergi på tværs af de funktionsspecialiserede enheder. Denne opfattelse blev understøttet af medarbejdernes ringe overblik over helheden i deres jobcenter samt diffuse opfattelser af de (få) fælles tiltag, som var blevet italesat men tydeligvis ikke implementeret. Måske kan man udtrykke det på den måde, at medarbejderne argumenterede for en slags nødvendighedens organisering. Med så forskellige eksterne omgivelsesbetingelser for henholdsvis den kommunale og statslige del samt en indviklet og foranderlig lovgivning inden for hver af delene, blev det generelt anset som nærmest en umulighed for den enkelte medarbejder at dække et bredere opgaveområde end det hidtidige. Vi skal nøjes med at vise det ved to (af mange) citater, der stammer fra arbejdsseminaret med medarbejderne, og som handlede om telefonomstilling og pasning af hinandens telefoner: Jobcentret som to kontorfabrikker 33

35 Medarbejder 1: Vi må nok erkende, at telefonomstillingen nok aldrig nogensinde kommer til at fungere. Opgaverne er så komplekse og forskellige mellem kommune og stat, hvorfor det ville være bedre med to telefonomstillinger. Medarbejder 2: Vi kan faktisk ikke engang selv stille telefonerne om for hinanden, for vi aner ikke, hvad de forskellige instanser de betyder, og hvad de laver. Deres organisatoriske erfaringer med og vurderinger af B-jobcentret synes således langt fra idéerne eller visionen om skabelsen af fælles opgaveløsninger med gensidige kompetenceudnyttelser, hvor medarbejderne på tværs af myndighedsgrænser, målgrupper og funktioner integrerer og lapper ind over hinanden. En af de gennemgående hovedpointer hos både medarbejderne og lederne er sammenfattende udtrykt, at Der skal integreres der, hvor det giver mening men ikke mere end højst nødvendigt. Tilmed havde især medarbejderne svært ved at pege på opgaver og kompetencer, som for dem var oplagte at integrere på tværs af stat og kommune. Udover at der i B-jobcentret var tale om en klart todelt organisation med en statslig del og en kommunal del, gav organisationsmedlemmerne udtryk for, at der var tale om en udpræget specialisering og funktionsopdeling. Selvom visse funktioner (Jobbutikken, Beskæftigelsesafdelingen, Ungeindsats og Virksomhedsafdeling) var bemandet med såvel statslige som kommunale medarbejdere, var der indenfor den enkelte funktion ligeledes en klar adskillelse mellem den statslige og kommunale del. Ledelse og medarbejdere begrundede denne opdeling i, at hver af delene tilhører hver sin politisk/administrative overbygning, som ikke trækker jobcenterorganisationen i en integrativ retning qua især to forskellige lovgivninger, to forskellige finansieringsmåder og to forskellige jobcenterchefer. De eksterne betingelser, som det enkelte jobcenter ikke har megen indflydelse på, blev anset som så dominerende, at det satte dagsordenen for den todelte organisationsform og for vægten på specialister frem for generalister. Dette blev yderligere forstærket af jobcentrets turbulente start, relativt mange nye medarbejdere og ledelsesskift. Den skarpe opdeling i en statslig og kommunal del havde desuden baggrund i de udførende niveauers grundlæggende antagelse om, at der var tale om to forskellige opgaver: 1) Opgaver for forsikrede ledige og 2) Opgaver for ikke forsikrede ledige (Breidahl & Seemann, 2009, kap. 5). Beskæftigelsesministeriet har imidlertid designet jobcentret ud fra en anden grundlæggende antagelse, nemlig den, at der er flere ligheder mellem dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere, end der er forskelle, hvorfor de to grupper burde placeres i det samme system. De forventer derfor en organisatorisk monolit, hvis hovedfunktion består i at skaffe alle ledige i arbejde. Det er der imidlertid ikke forskningsmæssigt belæg 34 Jobcentret som to kontorfabrikker for tværtimod synes de to grupper at være blevet mere forskellige end i 1990erne (Clement, 2009, forthcoming). B-jobcentret søger netop at drage nytte af specialiseringens fordele, som sikrer præcis og sikker opgaveudførelse, hvor få eller ingen opgaveskift med gentagne rutiner forbedrer specifikke færdigheder og medvirker til udvikling af nye metoder og teknologier på specifikke opgaveområder/funktioner. Men samtidig må jobcentret leve med specialiseringens ulemper eller det fra organisationsteorien velkendte strukturelle designdilemma (Mintzberg, 1983). Dvs. jo mere specialisering og arbejdsdeling jo større koordinationsbehov. Specialiseringen har ifølge medarbejderne medført et ringe overblik over helheden i B-jobcentret, som samtidig giver mindre fleksibilitet og innovationsevne, idet etableringen af horisontale processer erfaringsmæssigt er særdeles vanskelig i stærkt specialiserede og mekanistiske strukturer (Ibid.). Det var ikke overraskende, at jobcentret kunne karakteriseres ved en todelt konstruktion. Selvom man i Beskæftigelsesministeriet, som førnævnt, fastholdt hensigten eller statementet om, at: Det overordnede mål for organiseringen af jobcenteret er at sikre det tværgående samarbejde, så kommunens og statens kompetencer udnyttes bedst muligt i indsatsen for borgere og virksomheder, var resultatet af forhandlingerne (2004) reelt en todelt jobcenterkonstruktion. Som det er fremgået, har den todelte konstruktion i sig selv gjort det vanskeligt for jobcentret at udpege, skabe eller sikre et tværgående samarbejde, så kommunens og statens kompetencer kunne udnyttes i former for opgaveløsningsfællesskaber. Hertil kommer, at såvel medarbejdere som ledelse har haft svært ved at se både meningen med og mulighederne for en integration af henholdsvis kommunens og statens specialiserede kompetencer, når de understreger, at opgaverne er rettet mod to vidt forskellige grupper. Reformens intentioner om at skabe positiv fusionssynergi har således hverken opnået gennemslag eller konsolidering. Maskinbureaukratiske træk hæmmer tværgående samarbejde Alligevel må det konstateres og fremhæves, at andre af reformens intentioner er slået igennem. Således har den eksterne regulerings krav om og træk i retning af standardisering og formalisering, som bl.a. kommer til udtryk i de to nye styringsredskaber: Beskæftigelsesplanen og Resultatrevisionen, opnået et gennemslag og en konsolidering helt ned i de enkelte arbejdsprocesser i jobcentret. Samtidig har beskæftigelsesministeren fået en række ministerbeføjelser, som har øget mulighederne for statslig indgriben i de decentrale jobcentre. Datamaterialet peger på en organisation, som er stærkt reguleret og detajlstyret helt oppe fra deres ministerium og nedefter gennem et hierarkisk opbygget og centralt styret arbejdsmarkedssystem. Organisationsmedlemmerne trækkes derfor først og fremmest i retning af at tjene deres organisation samt systemet opadtil og organisatio-

36 nens stærke målorientering udtrykt ved økonomisk effektivitet. Med reguleringer ned gennem hierarkiet, som er baseret på systematisk og detaljeret udformede kontrolsystemer via regler samt forventninger om regeloverholdelse. En gennemlæsning af centrale dokumenter, blandt andet Jobcenterguiden (Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2005) samt etableringsaftaler for diverse jobcentre (2006), afslører, at vægten og fokus i forbindelsen med udmøntningen af selve jobcenterorganisationen først og fremmest fokuserer på organisationens vertikale processer. F.eks. indeholder førnævnte etableringsaftaler minutiøst detaljerede beskrivelser af, hvordan jobcentrene forventes organiseret ved hjælp af forlods programmerede og centralt udstukne skabeloner og tjeklister. Der er præcise beskrivelser af bemandingsplaner, den politisk-administrative forankring i kommunen, snitflader til den øvrige kommunale forvaltning, ledelsesog afdelingsstruktur samt organiseringen af opgaver i relation til både virksomheder og borgere. Det er vores vurdering, at efterlevelsen af disse vertikale krav skygger for eller overdøver fokus på og realisering af de horisontale processer, der blev lagt til grund for reformen. Herudover pegede organisationsmedlemmerne på, at B-jobcentrets opstartfase var præget af budgetproblemer, en sammenlægning af tre kommuner (Frederikshavn, Skagen og Sæby) i forbindelse med kommunalreformen og ikke mindst kravet om en adskillelse af jobindsats fra udbetaling af ydelser. Dette medvirkede yderligere til, at man valgte at fastholde en specialistdel på henholdsvis det kommunale og statslige område. Særligt adskillelsen af jobindsats fra udbetaling af ydelser krævede nye arbejdsgange. Det betød, at disse i den kommunale dels interne omstruktureringer kom til at fylde mere end fusionen mellem stat og kommune (Breidahl & Seemann, 2009, s ). I Jobcenterguiden og Etableringsaftalerne ligger der indbyggede forventninger om, at en jobcenterorganisation skal fungere rutinemæssigt, effektivt, pålideligt og forudsigeligt. For at opnå dette, skelnes der på jobcenterniveau skarpt mellem de enkelte funktioner (Beskæftigelsesafdeling, Unge indsats, Jobbutik, Virksomhedsafdeling, Sygedagpengeafdeling, Aktiveringsprojekter m.v.). Der etableres overvågningssystemer (Resultatrevision, benchmarking mv.), og der udarbejdes detaljerede regler og bestemmelser via ret så kompliceret lovgivning. Som en konsekvens af dette - og sat på spidsen - forventes en jobcenterorganisation, der kan fungere som en maskine. Jobcenterets mål - og resultatstyringssystemer (f.eks. Beskæftigelsesplanen og Resultatrevisionen) samt budgetsystemer bliver benyttet til at kontrollere jobcentrets udvikling. Informationssystemerne (f.eks. portalen bliver brugt til at sikre så tilpas en detaljeret information, at der kan kontrolleres nærmest fra dag til dag. Selvom Beskæftigelsesministeriet via ekstern regulering må siges at have opnået et regulativt gennemslag helt ned i de enkelte arbejdsprocesser i jobcentret, kan man næppe betegne organisationen som én enkelt maskine. Der er snarere tale om to parallelle kontorfabrikker, som er opdelt i henholdsvis en statslig og kommunal del. Organisationer med maskinbureaukratiske træk inviterer netop til specialistgørelse. Man kan også udtrykke det ved, at maskinbureaukratiet spænder ben for generalister og mere netværksprægede strukturer, hvilket medvirker til at forstærke medarbejdernes føromtalte argumentation for en nødvendighedens organisering. Et bureaukrati har rationalitet som en bærende værdi, hvilket i denne forbindelse vil sige vægt på teknisk/økonomisk effektivitet med megen forlods planlægning af organisationen, systematisk analyse og tilrettelæggelse af arbejdet samt udpræget mål- og resultatorientering. Et bureaukrati er desuden kendetegnet ved en forholdsvis udbredt arbejdsdeling og (funktions)specialisering, en hierarkisk struktur, som indebærer et fast ordnet system af over- og underordnede stillinger samt ikke mindst regelstyring i kraft af lovgivning (Kragh Jespersen, 1996). Bureaukratiet og bureaukratisk struktur kan siges at udgøre en fundamental organisationsform i den offentlige sektor i Danmark men den kan alligevel findes i forskellige varianter eller udgaver. Med maskinbureaukratiet har vi at gøre med en bureaukratisk organisationsform, som kan føres tilbage til tiden omkring begyndelsen af 1900-tallet med baggrund i Frederick W. Taylors Scientific Management (Taylor, 1911/1947). Kortfattet udtrykt er maskinbureaukratiet præget af stærk specialisering og formalisering. Man vil typisk finde funktionsspecialiserede arbejdsenheder og udviklede planlægningssystemer. Koordinering sker især ved standardisering af arbejdsprocesserne. Det er specielt organisationens specialister og planlæggere i stabsfunktionerne, der har indflydelse på organisationens kurs. Med jobcenterorganisationen er der relativt til tidligere (især kommunale) organisationsudformninger på beskæftigelsesområdet sket en udbygning af stabsfunktionen primært i form af såkaldt sekretariatsfunktion. Denne administrative stabsfunktion tager sig bl.a. af Beskæftigelsesplaner og Resultatrevisionen samt en række administrative driftsopgaver. Det trækker organisationen væk fra en tidligere mere fagprofessionel bureaukratisk struktur, hvorfor man kan tale om deprofessionalisering på udførende niveauer. Maskinbureaukratiet har vist sig mest velegnet, især når: 1) Der er tale om løsning af simple opgaver, 2) Der er tale om rutineopgaver og 3) Organisationen fungerer i relativt stabile omgivelser. Organisationer med maskinbureaukratiske træk har derfor erfaringsmæssigt vanskeligt ved at fungere i foranderlige omgivelser, fordi de er udformet med henblik på mål, som er fastlagt på forhånd. Men skiftende omstændigheder og forandringer i omgivelserne (økonomiske konjunkturer, arbejdsløshedens størrelse og karakter, den politiske udvikling mm.) stiller som regel krav til ikke blot fleksibilitet og nye typer handlinger men også evnen til at skabe det. Imidlertid udgør den stærke formalisering og standardisering af fremgangsmåderne i maskinbureaukratiet en barriere for evnen til at skabe Jobcentret som to kontorfabrikker 35

37 nyt og dermed håndtere nye eller ændrede opgaver på nye måder (Mintzberg, 1983; Morgan, 1992). Denne barriere forstærkes af den udprægede (funktions)specialisering, hvor tværgående koordination og vidensudveksling mangler eller er stærkt underudviklet. Det har blandt andet som konsekvens, at opståede problemer håndteres for sent. Problemerne havner oftest hos maskinbureaukratiets teknostruktur (dvs. jobcentrenes planlægnings- og sekretariatsfunktioner), som imidlertid ofte lever (for) meget på distance af de konkrete problemer, som skal løses. Maskinbureaukratiske træk kan tilmed overse, at de opgaver, som en organisation skal løse, viser sig at være mere komplekse, usikre og vanskeligere end det, et maskinbureaukrati er gearet til at varetage. Men maskinbureaukratiet lægger en dæmper på initiativ, og opfordrer folk til at adlyde ordrer, holde deres plads i rækkerne og undlade at interessere sig for at lade sig udfordre af eller stille spørgsmål ved det, de gør og organisationen mister de kreative bidrag, som de fleste ansatte er i stand til at frembringe, hvis forholdene bliver lagt til rette (Morgan, 1992, s , vores oversættelse, red.) maskinbureaukratiske træk. Med kommunaliseringen pr. 1.august 2009 er der tale om endnu stærkere styring oppefra, og det er forventningen på trods af et såkaldt entydigt kommunalt jobcenterdriftsansvar at der bliver et yderligere indskrænket råderum for lokale, decentrale fortolkninger af de politisk udstukne rammer og styringsinstrumenter. Aktuelt forhandles visse modsætninger og uoverensstemmelser på tværs af det statslige og kommunale system via regelreguleringer. Med kommunaliserede jobcentre skal disse modsætninger eller uoverensstemmelser i fremtiden kunne rummes i et og samme system, som kan få en kommunaliseret jobcenterkonstruktion til at fremtræde uklar og inkonsistent. Referencer Opsamling og perspektivering Med jobcentret, der blev introduceret i januar 2007, har vi at gøre med en todelt, funktionsspecialiseret organisation med maskinbureaukratiske træk præget af specialisering og formalisering. En jobcenterorganisation, hvis frihedsgrader i kraft af lovgivning, administrative cirkulærer og megen detailstyring forekommer lav. Den bureaukratiske eller stærkt formaliserede struktur i jobcentret, som trækker i retning af specialisering og suboptimal adfærd, gør det vanskeligt for jobcentret at forene dette med hensigtserklæringerne om tværgående samarbejde og horisontale synergier. Et nærliggende spørgsmål er, om vi kan forvente et mere udviklet samarbejde på tværs af opgaverne nu, hvor jobcentrene er fuldt kommunaliserede? Vores vurdering går mest på, at en kommunalisering inklusive afskaffelse af todelt ledelse ikke i sig selv inviterer til et tættere tværgående samarbejde blandt jobcentrenes statslige og kommunale medarbejdere, som i princippet fortsætter med uændret bemanding, idet de aktuelt statsligt ansatte medarbejdere overgår til kommunerne efter virksomhedsoverdragelsesloven. Det betyder en forventning om, at de historiske og traditionelle opdelinger mellem stat og kommune med hver deres lovgivningsmæssige traditioner og sammenhænge trods kommunalisering - vil blive reproduceret i form af (traditionelle) opdelingsmønstre og magtkonstellationer. Vurderingen er derfor, at principperne om et todelt og stærkt funktionsspecialiseret jobcenter med maskinbureaukratiske træk ikke per automatik forsvinder som følge af kommunaliseringen pr. 1. august Kommunaliseringen af jobcentrene i kombination med en stærkere statslig styring forventes ikke at dæmpe tendenserne til jobcentrenes 36 Jobcentret som to kontorfabrikker Arbejdsmarkedsstyrelsen (2005). Jobcenterguide: Version 3, juli Breidahl, Karen & Janne Seemann (2009). Jobcenteret som organisatorisk fænomen.: Frydenlund Academica Cartwright, Sue & Cary L. Cooper (2002). HR Know-How in Mergers and Acquisitions. London: CIPD. Clement, Sanne Lund (forthcoming). Længerevarende kontanthjælpsmodtagere. I: Marginalisering og velfærdspolitik II: Nye Mønstre i Marginaliseringen: Arbejdsløshed, jobchancer og trivsel. Hegland, Tore Jacob (1981). Bureaukratiet egenskaber, problemer og alternativer I: PoulErik Daugaard Jensen (red): Organisationsteoretiske modeller og perspektiver: Samfundslitteratur. Jacobsen, D. I. og J. Thorsvik (2004). Hvordan organisationer fungerer. København: Hans Reitzels Forlag. Kragh Jespersen, Peter (1996). Bureaukratiet: Magt og effektivitet. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Larsen, Flemming (2009). Kommunal beskæftigelsespolitik - jobcentrenes implementering af beskæftigelsesindsatsen i krydsfeltet mellem statslig styring og kommunal autonomi: Frydenlund Academica. Mintzberg, Henry (1983). Structure in fives: Designing effective organizations: Prentice-Hall. Morgen, Gareth (1992). Organisasjonsbilder. 5. oplag, Oslo: Universitetsforlaget. Munk Christiansen, Peter & Michael Baggesen Klitgaard,(2008). Den utænkelige reform. En analyse af strukturreformens tilblivelse. Odense: Syddansk Universitetsforlag. Taylor, Frederick Winslow (1911/1947). The Scientific Principles of Management: New York Harper. Offentlige ikke tilgængelige dokumenter: Etableringsaftale for Jobcenter Frederikshavn (december 2006). Etableringsaftale for Jobcenter Hjørring (december 2006) Etableringsaftale for Jobcenter Aalborg (december 2006)

38 Kommunalisering af det offentlige ansvar for arbejdsløshedsforsikring: Mellem incitamenter og socialsikring Artiklen diskuterer de sandsynlige incitamentsvirkninger af kommunaliseringen af beskæftigelsespolitikken. Fokus er ændringerne i det offentlige tilskud til a-kasserne, hvor kommunerne overtager en del af det finansielle ansvar fra staten. Asbjørn Sonne Nørgaard Professor Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet Siden 1907, da man vedtog den første lov om arbejdsløshedsforsikring (ALF) i Danmark, har lovgiver og øvrige interessenter fokuseret på to hensyn vedrørende finansieringen af dagpenge. Dels at ALF er en socialsikring, hvor de arbejdsløse ikke på egen hånd, via selvorganisering eller ved forsikring på markedsmæssige vilkår, kan sikre sig betryggende mod arbejdsløshed, og dels at en ren offentlig eller subsidieret ALF vil kunne fratage den ledige incitamentet til at søge og tage et job (Nørgaard, 1997; Huulgaard, 2007; Jensen, 2007; Pedersen, 2007; Due og Madsen, 2007). På et eller andet plan vil alle ansvarlige politikere være nødt til at erklære sig enige med Venstres senere statsminister, Niels Neergaard, selv om få sikkert vil udtrykke sig så bastant, som han gjorde det i Den arbejdsløse skal, have det noget ringere, end hvis ulykken og uheldet (ledighed, red.) ikke havde ramt ham. Det er en almindelig regel for al forsikring, der stiler hen på at holde selvopholdelsesdriften vågen, og give den størst mulige spore til, selv om man er forsikret, at undgå at komme i de tilfælde, hvor forsikringen virker (citeret i Huulgaard, 2007: 118). I Danmark har vi i alle årene siden 1907 haft offentligt subsidierede akasser. Derfor har bekymringen desuden været, om a-kasserne har haft den fornødne tilskyndelse til at give de ledige et tilstrækkeligt stærkt incitament til at søge og tage ledige jobs. Ligesom de ledige selv (Andersen, 2007; Ibsen og Westergaard-Nielsen, 2007), reagerer a-kasserne nemlig også på de regler og incitamenter, de står over for (Jørgensen, 2007; Nørgaard, 1997). Politiske myndigheder, herunder statslige og kommunale institutioner (Buse og Smith, 1999; Christensen, 2003), amter og arbejdsmarkedsregioner (Nørgaard og Pallesen, 2003) samt kommuner (Jepsen, Nørgaard og Vinderslev, 2002) reagerer også på incitamenter, om end langt fra altid på den tilsigtede måde. Denne artikel analyserer de sandsynlige effekter af kommunaliseringen af det offentlige ansvar for finansieringen af arbejdsløshedsforsikringen. Ændringen i finansieringen er en væsentlig del af den reform af beskæftigelsespolitikken, der blev gennemført med vedtagelsen af L184 og L185 d. 29. maj i år, og som trådte i kraft 1. august. Finansieringsdelen træder dog først i kraft 1. januar Fokus her er den sandsynlige incitamentseffekt på kommunernes adfærd af lovændringen. Artiklen vil vise, at finansieringssystemet er ganske kompliceret og uigennemskueligt, og at det indeholder nogle perverse incitamenter for kommunerne, der tilskynder til en uhensigtsmæssig adfærd. Inden analysen af det ændrede finansieringsansvar, som introducerer en ny balance mellem incitament og socialsikring, vil artiklen diskutere, hvordan de to hensyn historisk set er balanceret. Arbejdsløshedsforsikring balancen mellem incitament og social sikring historisk set I det oprindelige system fra 1907 gav man offentligt tilskud på indtægtssiden, dvs. man tog ikke højde for de meget varierende udgifter, de forskellige a-kasser havde (Nørgaard, 1997; Pedersen, 2007; Jørgensen, 2007). Rige a-kasser med få ledige havde ingen økonomiske problemer, men det havde fattige a-kasser med mange (lavtlønnede) ledige. Konsekvensen var, at mange ledige efter udløbet af de relativt kortvarige dagpenge måtte søge kommunen og de kommunale hjælpekasser om økonomisk støtte. Incitamentshensynet var altså dominerende i dette system: a-kasserne skulle med en vis offentlig støtte tage vare på sig selv og deres medlemmer, og de bar selv den marginale risiko for ledighed og store dagpengeudgifter. Fra 1927 og især fra 1930 erne overtog a-kasserne i stigende grad det økonomiske ansvar for ledige med længere ledighed. Krise- og såkaldte fortsættelseskasser blev etableret, arbejdsgiverbidrag blev indført (Nørgaard, 1997: kapitel 8; Jørgensen, 2008: ), og samtidigt blev de offentlige tilskud dels i stigende grad udgiftsafhængige og dels tillige afhængige af a-kassens og medlemmernes indtægtsforhold. Man introducerede fra også en obligatorisk kommunal medfinansiering gennem den mellemkommunale udligning. Refusionerne var ganske komplicerede og implicerede en vis grad af omfordeling. Med de mange justeringer under den høje og stigende arbejdsløshed, som ramte a-kasserne meget forskelligt, vandt socialsikringshensynet altså i stigende grad frem på bekostning af incitamentshensynet. Trods løbende justeringer og en noget lavere arbejdsløshed gennem 1950 erne var arbejdsløsheden fortsat så høj og så forskelligartet på tværs af a-kasser, at de fattige a-kasser med høj ledighed, især Dansk Arbejdsmandsforbunds/SiDs a-kasse, til stadighed havde alvorlige finansielle problemer (Nørgaard, 1997: ; Jørgensen, 2007: ). Kommissionsarbejde i flere omgange og talrige lovændringer løste ikke problemerne, selv om man forsøgte sig med mange, ganske kom- Kommunalisering af det offentlige ansvar for arbejdsløshedsforsikring: Mellem incitamenter og socialsikring 37