Evaluering af frikommuneforsøg Forsøg under Fokus på effekt frem for proces: Kontanthjælps- og a-dagpengemodtagere Gladsaxe Kommune Afleveret april 2016
Evaluering af frikommuneforsøg: Fokus på effekt frem for proces kontanthjælp og a-dagpenge side 1 Indhold 1. Sammenfatning og konklusion... 2 2. Beskrivelse af forsøget... 3 Indledning... 3 Baggrund... 3 Ændrede forudsætninger i frikommuneperioden... 4 Indsats i forsøget... 4 Langtidsledighed... 5 Risikogrupper og jobnær uddannelse... 5 Aktivitetsparate... 5 3. Programteori: Indsats og virkning... 7 4. Evalueringsmetode... 9 5. Forsøgets resultater... 9 6. Vurdering/anbefaling... 9
Evaluering af frikommuneforsøg: Fokus på effekt frem for proces kontanthjælp og a-dagpenge side 2 1. Sammenfatning og konklusion Beskrivelse af forsøget Gladsaxe ønskede som frikommune at tilrettelægge en mere fleksibel beskæftigelsesindsats, der i højere grad tog udgangspunkt i den ledige eller sygemeldtes kontaktforløb således, at samtaler og tilbud faldt på tidspunkter, der var meningsfulde i den enkeltes ledighedsperiode og ikke efter en bestemt, centralt fastsat kadence. Målet var en mere individuel, mere meningsfuld og fagligt funderet indsats for den ledige, for i sidste ende at opnå en mere effektiv beskæftigelses indsats. Det var også intentionen at opnå større arbejdsglæde, øget faglighed og engagement hos medarbejderne, ved en styrkelse af den enkelte sagsbehandlers mulighed for at handle på baggrund af faglig vurdering i den enkelte sag. Og endelig var det en væsentlig faktor at kunne prioritere ressourcerne således, at de blev anvendt der, hvor det gav bedst effekt i forhold til den enkelte sag. Opfølgningen og indsatsen for borgere på kontanthjælp- og a-dagpenge blev således tilrettelagt, så den gav mening i det individuelle forløb. På den baggrund har indsatsen under frikommuneforsøget skulle: Etablere en relation imellem konsulent og borger og lade opfølgningshyppigheden bero på den plan, der er lagt for borgerens tilbagevenden til arbejdsmarkedet. Sikre, at der altid er en plan for næste skridt i indsatsen Forhold der påvirker forsøget Den del af frikommuneforsøget, der er målrettet kontanthjælpsmodtagere og a-dagpengemodtagere, har været påvirket af både kontanthjælps- og beskæftigelsesreformen: Efter beskæftigelsesreformen skal der som minimum afholdes seks samtaler i løbet af de første seks måneders ledighed, og der indføres pligt til, at der som minimum skal afgives ét aktivt tilbud. Efter kontanthjælpsreformen skal der som minimum afholdes fire samtaler inden for de første 12 måneders ledighed, og der skal afgives tilbud senest efter 3 måneders ledighed. Som led i frikommuneforsøget har Jobcenter Gladsaxe fulgt en strategi, hvor der afholdes samtaler med kontanthjælps- og a-dagpengemodtagere i en tæt kadence først i ledighedsperioden, og hvis dette ikke fører til beskæftigelse, afgives der et virksomhedsrettet tilbud. Med reformerne er den opfølgning og afgivelse af ret og pligt tilbud som Gladsaxe har gennemført i frikommuneperioden fastsat ved lov. Med beskæftigelsesreformen og kontanthjælpsreformen er der således indført lovgivning, der imødekommer forsøget i en sådan grad, at forsøget målrettet kontanthjælpsmodtagere og a-dagpengemodtagere at Gladsaxe har valgt at ophøre med frikommuneforsøget over for kontanthjælpsmodtagere og a- dagpengemodtagere. Dette blev besluttet på møde i Gladsaxes Beskæftigelses- og Integrationsudvalg 07.04.2015.
Evaluering af frikommuneforsøg: Fokus på effekt frem for proces kontanthjælp og a-dagpenge side 3 2. Beskrivelse af forsøget Indledning Gladsaxe og Gentofte Kommune fik som en del af frikommuneforsøget godkendt deres ansøgning om at gennemføre forsøget Fokus på effekt frem for proces. Forsøget var bredt formuleret og dækkede a- dagpengemodtagere, kontanthjælpsmodtagere, sygedagpengemodtagere ledighedsydelsesmodtagere og senere uddannelseshjælpsmodtagere. I april 2015 valgte Gladsaxe at stoppe forsøget Fokus på effekt frem for proces for både a- dagpengemodtagere og kontanthjælpsmodtagere. Dette skyldtes, at den indsats Gladsaxe havde tilrettelagt under frikommuneforsøget lignede den der ved lov indførtes med kontanthjælpsreformen og beskæftigelsesreformen. Ved at stoppe forsøget og følge gældende lovgivning blev Gladsaxe Jobcenter bedre systemunderstøttet og en fortsættelse af forsøget ville således have betydet at gennemførelsen af indsatsen styringsmæssigt ville være mere kompleks og besværlig. Beskæftigelses- og Integrationsudvalget besluttede derfor at stoppe forsøget og følge gældende lovgivning på a-dagpenge og kontanthjælpsområdet gældende fra den 08.04.2015. Forsøget blev dog fastholdt for Uddannelseshjælpsmodtagere, ledighedsydelsesmodtagere og sygedagpengemodtagere. Baggrund Gladsaxe og Gentoftes ansøgning om forsøget fokus på effekt frem for proces blev godkendt i foråret 2012. Da forsøget var bredt formuleret og dækkede alle jobcenterets målgrupper investerede jobcenteret ressourcer i at formulere en beskæftigelsesstrategi under frikommuneforsøget, hvor der blev formuleret ideelle forløb for de enkelte målgrupper og det blev fastsat, hvordan frikommuneforsøget skulle udmøntes for de forskellige målgrupper. Herefter kunne indsatsen omlægges til at matche de nye ændrede krav og vilkår. Forsøget var fuldt implementeret per 01.09.2012. Gladsaxe ønskede som frikommune at kunne tilrettelægge en beskæftigelsesindsats, der havde fokus på effekt frem for proces og som i højere grad tog udgangspunkt i den enkelte lediges/sygemeldtes situation og i mindre grad var styret af faste kadencer og rammer for indsatsen. Ønsket var altså at kunne skabe en beskæftigelsesindsats med en mere fleksibel tilrettelæggelse af den lediges kontaktforløb, således at samtaler og tilbud faldt på tidspunkter, der var meningsfulde i den enkeltes ledighedsforløb og ikke efter en bestemt, centralt fastsat kadence. På den måde var hensigten at kunne tilrettelægge et mere individuelt, mere meningsfuldt og fagligt funderet tilbud for den ledige for i sidste ende at opnå en mere effektiv beskæftigelsesindsats og sikre et større ejerskab for indsatsen hos den enkelte borger. Yderligere var det også intentionen at opnå større arbejdsglæde, øget faglighed og egagement hos medarbejderne ved en styrkelse af den enkelte sagsbehandlers mulighed for at handle på baggrund af faglig vurdering i den enkelte sag.
Evaluering af frikommuneforsøg: Fokus på effekt frem for proces kontanthjælp og a-dagpenge side 4 Endelig var det en væsentlig faktor at kunne prioritere ressourcerne således, at de blev anvendt der, hvor det gav mening i forhold til den enkelte sag. Jobcenterets ressourcer skulle altså, på baggrund af viden om, hvad der virker, sættes ind der, hvor det var mest effektfuldt. For at udmønte Gladsaxes frikommuneforsøg på beskæftigelsesområdet udarbejdede Gladsaxe en beskæftigelsesstrategi, hvori der blandt andet er formuleret ideelle forløb for de forskellige målgrupper i Jobcenteret/Ungeenheden der var genstand for den ændrede individuelt tilrettelagte indsats: - A-dagpengemodtagere og kontanthjælpsmodtagere - Sygedagpengemodtagere - Unge under 30 (senere uddannelseshjælpsmodtagere) - Fleksjobberettigede/ledighedsydelsesmodtagere Sammensætning og indhold af de ideelle forløb tager udgangspunkt i det, der er evidens for, der virker for den enkelte målgruppe. Ændrede forudsætninger i frikommuneperioden I frikommuneperioden er der gennemført flere større reformer på beskæftigelsesområdet, herunder en førtidspensions- og fleksjobreform- samt kontanthjælps- og beskæftigelsesreform. Det betød, at Gladsaxe Kommunes Beskæftigelses- og Integrationsudvalg i foråret 2015 valgte at nedlægge forsøget, da det lignede gældende lovgivning så meget, at det ikke længere var meningsfuldt at fortsætte forsøget. Gladsaxe valgte derfor at ophøre med frikommuneforsøget over for kontanthjælpsmodtagere og a- dagpengemodtagere. Dette blev besluttet på møde i Gladsaxes Beskæftigelses- og Integrationsudvalg 07.04.2015. Indsats i forsøget Indsatsen for de dagpengeberettigede ledige og jobklare kontanthjælpsmodtagere over 30 år bestod af tre trin; en tidlig indsats, bestående af samtaler og jobklub, en indsats i midten af ledighedsperioden, bestående af afklaring og virksomhedsaktivering evt. med opkvalificering samt en særlig indsats for de grupper, der er langtidsledige og i risiko for at miste dagpengeretten. Her ud over var der fokus på risikogrupper, dvs. ledige, der er i risiko for langtidsledighed. Jobcentret ønskede at prioritere ressourcerne således, at de mest ressourcestærke ledige i jobcentret ikke skulle straksaktiveres, når de henvendte sig som nyledige, da det kunne fastholde dem i ledighed. I stedet fik nyledige et intensivt samtaleforløb. De regionale Hurtig i gang forsøg viste, at der var evidens for, at intensive samtaleforløb i starten af ledighedsperioden, afkorter ledigheden. Tilbuddet til nyledige dagpengemodtagere over 29 år var derfor et Hurtigt-i-gang-lignende forløb, som bestod af individuelle samtaler, der havde til formål at coache og motivere de selvhjulpne ledige til selv at skaffe sig et job samt en jobklub. Jobcentrets jobsøgningsforløb skal både øge motivationseffekten og opkvalificere de ledige gennem nye jobsøgningskompetencer. Jobsøgningforløbet/klubben afsluttes med en samtale. Jobklubben er tænkt som
Evaluering af frikommuneforsøg: Fokus på effekt frem for proces kontanthjælp og a-dagpenge side 5 netværksdannende og der er mulighed for at deltage i aktiviteter, fx oplæg om jobsøgning via sociale medier, jobsøgning i Norden mv. Jobcentret anvendte samme forløb for nyledige arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere som for nyledige dagpengeberettigede ledige i frikommuneperioden, da jobcentret vurderede, at de to målgrupper på mange måder havde sammenfaldende behov for støtte og vejledning, såvel som ro i starten af ledighedsperioden til jobsøgning. Langtidsledighed For de ledige, der ikke kom i arbejde eller uddannelse i den tidlige indsats, og for ledige gentilmeldte, herunder kontanthjælpsmodtagere, arbejdede Jobcentret ved hjælp af en klar aktiv linje på at sikre, at ledighed ikke blev til langtidsledighed for den enkelte borger. For dagpengeberettigede og kontanthjælpsmodtagere med mindst 9 mdr. s ledighed blev der således etableret et 2 ugers tilbud, der skulle afdække den lediges barrierer for at komme ud på arbejdsmarkedet. Tilbuddet skulle have fokus på at afdække den lediges personlige og faglige kompetencer og munde ud i en plan for, hvad der kan bringe den ledige ud på eller tættere på arbejdsmarkedet. Det kunne være brancheskift eller korterevarende opkvalificering målrettet brancher med jobåbninger. Jobcenteret havde således fokus på, hvordan opkvalificerende kurser i kombination med virksomhedsrettet aktivering kunne understøtte den lediges tilbagevenden til arbejdsmarkedet. Risikogrupper og jobnær uddannelse Gruppen af arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere og forsikrede ledige, der er i risiko for langtidsledighed pga. manglende uddannelse og/eller manglende personlige og faglige kompetencer, er en gruppe, hvor en intensiv indsats forholdsvist tidligt i ledighedsperioden er relevant. På baggrund af objektive kriterier som uddannelse, køn og etnicitet mm., hvor der er erfaring for, at den ledige tilhører risikogruppen for langtidsledighed, var det derfor intentionen at iværksætte en tidlig indsats med henblik på at opkvalificere den ledige til et erhverv med jobåbninger. Over for denne gruppe søgte jobcentret via motiverende samtaler for opkvalificering og praktik eller løntilskud kombineret med opkvalificering inden for områder med jobåbninger at få den ledige i efterfølgende beskæftigelse (omvendt formidling). Aktivitetsparate På baggrund af undersøgelser (Rosholm og Svarer, 2009), som viser, at en intensiv beskæftigelsesrettet indsats i forhold til ledige med problemer ud over ledighed ikke har nogen nævneværdig effekt, tilrettelagde jobcentret en mere individuel og håndholdt indsats. Indsatsen i forhold til ledige med andre problemer end ledighed tager udgangspunkt i den lediges aktuelle problemer, og det blev vurderet, hvilken form for støtte, der er bedst egnet i forhold til at øge den enkeltes ressourcer.
Evaluering af frikommuneforsøg: Fokus på effekt frem for proces kontanthjælp og a-dagpenge side 6 Det kan være behandlingskrævende problematikker som depression, social angst, ADHD, misbrug af rusmidler og/eller medicin. Desuden kan der være tale om manglende sociale kompetencer, der skal trænes i praksis, fx kontaktevne, konflikthåndtering og hygiejne. Jobcenteret anvendte således kortvarige afklaringsforløb, der skal munde ud i en helhedsplan for, hvilken beskæftigelses-, social-, sundheds- og/ eller behandlingsmæssig indsats, der vurderes at være mest effektiv i forhold til at få den ledige i hel eller delvis selvforsørgelse eller afklaret til andet forsørgelsesgrundlag. Planen er, at alle borgere, der modtager kontanthjælp og er matchet 2 eller 3, starter i visitationsteamet. I visitationsteamet vil der blive taget stilling til, om der er behov for en tværfaglig udredning. Hvis dette er tilfældet, visiteres borgeren videre til ressourceteamet, der har til opgave at udrede borgerens problematikker. Er der ikke behov for en tværfaglig udredning, vil visitationsteamet visitere borgeren videre i et relevant virksomhedsrettet tilbud. Arbejdet med borgeren i ressourceteamet og i de efterfølgende afklarings- og mestringstilbud tager afsæt i en tværfaglig rehabiliteringsindsats. Målet med denne metode er at lægge en helhedsorienteret og arbejdsmarkedsrettet plan, som tager udgangspunkt i den enkelte borgers ressourcer, barrierer og udviklingspotentiale. En forudsætning for at skabe varig progression er individuelt tilrettelagte indsatser, der kombinerer behandlings- og mestringstilbud med beskæftigelsesrettede aktiviteter. Jobkonsulenten arbejder derfor tværfagligt og rehabiliterende i samspil med Gladsaxe Kommunes aktive tilbud, Rehabiliterings- og træningsenheden, Rusmiddelcenteret og øvrige relevante tilbud, hvor relevant sundheds- og socialfaglig ekspertise inddrages. Det afgørende for at nå i mål med denne gruppe er som tidligere nævnt ikke en intensiv beskæftigelsesindsats, men snarere indholdet og timingen af en tværgående rehabiliterende indsats, som adresserer borgerens problemer ud over ledighed. Der kan således være perioder, hvor der udelukkende foregår indsats efter serviceloven eller i henhold sundhedslovgivningen. Da problemstillingerne i målgruppen er meget forskellige og ofte sammensatte, vil varigheden, intensiteten og typen af den efterfølgende indsats bero på den enkelte lediges udfordringer. Jobcenteret prioriterede sin indsats i forhold til de ledige, der er eller bliver motiverede for at ændre deres situation. Disse borgere vil efter forløbet i afklaringsviften kunne få et virksomhedsrettet tilbud med intensiv støtte, fx i et virksomhedscenter (se afsnit 5.2.), virksomhedspraktik via Jobcentrets partnerskabsaftaler med støtte fra en konsulent i Jobcenteret, mentor eller anden aktør eller lign. Ved at prioritere en intensiv indsats i forhold til disse ledige, forventedes det, at der vil være en øget progression, således at flere hurtigere vil kunne komme i virksomhedsrettet aktivering, blive jobklare eller blive afklaret til andet forsørgelsesgrundlag. Gruppen af langvarige kontanthjælpsmodtagere skulle, i det omfang de ikke har været omfattet af en eller anden form for indsats inden for de seneste 12 måneder, som minimum modtage et afklarings- og/eller motivationsforløb. Forløbet skal afdække den lediges aktuelle evne til og motivation for at deltage i et udviklingsforløb eller, når dette vurderes at være behovet, i en rådighedsafprøvning. Forløbet afsluttes med en samtale og evt. en plan for den videre indsats, såfremt konsulenten vurderer, at dette vil give effekt.
Evaluering af frikommuneforsøg: Fokus på effekt frem for proces kontanthjælp og a-dagpenge side 7 3. Programteori: Indsats og virkning Forsøg: Fokus på effekt frem for proces. Kontanthjælps- og a-dagpengemodtagere Problem: At styrke fokus på effekten af den beskæftigelsesrettede indsats frem for proces. Formål: At ændre fokus ved at give Jobcentrene friere hænder til at tilrettelægge indsatsen. Ressourcer Aktiviteter Præstationer Resultater Kort sigt Resultater mellemlangt sigt Resultater* Langt sigt It-understøttelse og alternativ styring (fx. Sagsstyring via advis er) Faglig vurdering og prioritering af, hvornår opfølgning er relevant Ophævelse af rettidighedskrav Borgere Borgere Borgere Udarbejdelse af nye arbejdsgange i Jobcenter Ideelle forløb for den enkelte målgruppe. Ophævelse af minimum antal samtaler Rette indsats til rette tid Bedre, mere meningsfuld og sammenhængende indsats Forebyggelse af langvarige forløb og konflikter* Faglig og ledelsesmæssig understøttelse Altid en plan for næste skridt Faglig vurdering i stedet for procesregulering Ejerskab til egen sag Færre på offentlig forsørgelse* Ejerskab hos medarbejder og borger Jobcenter Jobcenter Jobcenter Meningsfuld og fagligt funderet opfølgning i sagerne Større medarbejder tilfredshed og engagement Mere målrettet og bedre prioriteret indsats* Bedre ressourceanvendelse gennem prioritering af indsats hvor den giver mening. Øget effekt af indsats* * Kan ikke måles indenfor den tidsmæssige ramme for frikommuneforsøget
Evaluering af frikommuneforsøg: Fokus på effekt frem for proces kontanthjælp og a-dagpenge side 8 HVAD? Hvilke aktiviteter indgår i forløbet? Opfølgningshyppighed efter behov, men med et sikkerhedsnet så ingen glemmes Motiverende samtaler med henblik på kvalificeret jobsøgning og afdækning af eventuelle barrierer i forhold til arbejdsmarkedet Ideelle forløb for målgruppen, dog således at konsulenten, ud fra afdækkende barrierer kan give individuelle tilbud fx uddannelses- eller afklaringstilbud Virksomhedsaktivering når den første intensive samtalerettede indsats ikke fører til job HVORHEN? Hvilke resultater forventes der at komme ud af aktiviteterne? En bedre, mere meningsfuld og sammenhængende indsats, større kvalitet i indsatsen Større medarbejdertilfredshed og engagement Bedre ressourceanvendelse gennem en prioritering af indsatsen HVORFOR? Hvilken proces sandsynliggør, at man når de forventede resultater? Når der er fokus på at indsatsen er en del af en kontinuerlig plan, og at der hele tiden arbejdes frem mod et fælles mål øges engagement og ejerskab til planen hos både borger og medarbejder Når der kun afholdes samtaler, når det er meningsfuldt i forhold til borgerens forløb kan ressourcerne anvendes, der hvor de gør gavn og ikke til at opfylde procesmål. HVILKE ANDRE FORHOLD? Er der øvrige forhold, der kan få indflydelse på, om indsatsen opnår de forventede resultater? Reformer på beskæftigelsesområdet har ført til, at forsøgene blev aflsuttet før tid.
Evaluering af frikommuneforsøg: Fokus på effekt frem for proces kontanthjælp og a-dagpenge side 9 4. Evalueringsmetode Da forsøget er nedlagt, evalueres det ikke. 5. Forsøgets resultater Den del af frikommuneforsøget der er målrettet kontanthjælpsmodtagere og a-dagpengemodtagere har været påvirket af både kontanthjælps- og beskæftigelsesreformen: Efter beskæftigelsesreformen skal der som minimum afholdes seks samtaler i løbet af de første seks måneders ledighed, og der indføres pligt til, at der som minimum skal afgives ét aktivt tilbud. Efter kontanthjælpsreformen skal der som minimum afholdes fire samtaler inden for de første 12 måneders ledighed, og der skal afgives tilbud senest efter 3 måneders ledighed. Som led i frikommuneforsøget har Jobcenter Gladsaxe fulgt en strategi, hvor der afholdes samtaler med kontanthjælps- og a-dagpengemodtagere i en tæt kadence først i ledighedsperioden, og hvis dette ikke fører til beskæftigelse, afgives der et virksomhedsrettet tilbud. Med reformerne er den opfølgning og afgivelse af ret og pligt tilbud som Gladsaxe har gennemført i frikommuneperioden fastsat ved lov. Med beskæftigelsesreformen og kontanthjælpsreformen er der således indført lovgivning, der imødekommer forsøget i en sådan grad, at forsøget målrettet kontanthjælpsmodtagere og a-dagpengemodtagere er udgået som frikommuneforsøg. Derfor har Gladsaxe valgt at ophøre med frikommuneforsøget over for kontanthjælpsmodtagere og a- dagpengemodtagere. Det blev besluttet på møde i Gladsaxes beskæftigelses- og Integrationsudvalg 07.04.2015. 6. Vurdering/anbefaling Det er Gladsaxes vurdering, at forsøgets intentioner med fleksibilitet i opfølgningen for a- dagpengemodtagere og jobklare kontanthjælpsmodtagere afspejles i den gældende lovgivning. Med de nye reformer på beskæftigelsesområdet er de processuelle regler for afholdelse af samtaler og afgivelse af tilbud opblødt en del. Samtidig bevirker refusionsreformen, at kommunerne vil have et stærkt fokus på effekten af samtaler og tilbud. Det vurderes derfor, at processuelle regler for afholdelse af samtaler og afgivelse af tilbud bør holdes på et niveau, hvor der er tale om minimumsrettigheder for de ledige. På denne måde vil kommunerne kunne tilrettelægge indsatsen efter lokale forhold og ud fra den enkeltes behov, således at der opnås størst mulig effekt. Det ville endvidere være gavnligt, hvis man fra centralt hold udviklede enkle redskaber, der kan understøtte kommunernes evaluering af deres indsats samt øge forskningen i effekter af indsatserne.