Fremtidens NATO på tegnebrættet

16 Mandagmorgen Fremtidens NATO på tegnebrættet NATO står over for afgørende strategiske valg om alliancens fremtid Løser i dag opgaver globalt, men er i konkurrence med andre organisationer som FN og EU NATO vil i de kommende år ændre karakter som institution Første skridt tages i næste uge Global operatør NATO har i dag 50.000 soldater i aktion fordelt på tre kontinenter. MM Dar var en, der var to... NATO-medlemslande alene mødestedet viser, at NATO i dag er alt andet, end hvad NATO var engang. For 15 år siden var Riga en central by for den sovjetiske rumforskning, som skulle give Sovjetunionen et militært forspring over for den vestlige NATO-alliance. I dag er Letland med hovedstaden Riga et selvstændigt EU-land og medlem af NATO. Når stats- og regeringscheferne fra de 26 NATO-lande i næste uge mødes til den 57-årige forsvarsalliances 15. topmøde, er det første gang nogensinde, at et NATO-topmøde holdes på et område, som Figur 1: Den nordatlantiske forsvarsorganisation rummer i dag 26 lande. Kilde: Nato. Medlem af NATO Ikke medlem tidligere tilhørte fjenden. Og ser man på dagsordenen for mødet og frem for alt på de diskussioner, som for øjeblikket føres både offentligt og privat om NATOs fremtid er det tydeligt, at det ikke kun er omverdenen, som har forandret sig. Det samme har NATO. Fra at være en fremgangsrig militærorganisation indrettet på territorialt forsvar, er NATO i fuld gang med at udvikle sig til en bred organisation, der opererer både militært og civilt. Og i modsætning til for 15 år siden er arbejdspladsen ikke begrænset til de daværende 16 medlemslandes territorier i dag opererer NATO globalt. NATO har i dag 50.000 soldater, som deltager i aktioner spredt over tre kontinenter. Og medregner man NATO-indsatsen efter orkanen Katrinas hærgen i USA, har NATO inden for de seneste par år været aktiv på fire af klodens kontinenter. NATO er i fuld gang med at forandre sig og tilpasse sig til den nye virkelighed. NATO leder alliancens største militære operation nogensinde i Afghanistan og kører en anden stor militær indsats i Kosovo. NATO bekæmper terror i Middelhavet og hjælper med en fredsbevarende aktion i Afrika. Og på det civile område er NA- TO i dag blevet en allieret for verdens nødlidende og har leveret hjælp til jordskælvsofrene i de pakistanske bjerge og de orkanramte i New Orleans. Se også figur 2. Alt sammen opgaver, som for længst har forstummet de mange, som spåede, at NATO ville forsvinde sammen med truslen fra den røde hær og Warszawa-pagten. Men selvom truslen fra Ivan for længst er forsvundet, kan NATO på ingen måde føle sig tryg. For alliancen risikerer at blive offer for sin egen succes, og i dag ser især EU og FN med en vis skepsis på den kurs, som NATO har sat. NATO er i dag på vej ind i en æra, hvor organisationen håndterer tre typer af arbejdsopgaver, som giver anledning til panderynker i både EU og FN: MILITÆRE OPGAVER. Alliancens kernekompetence, og det er stadig her, organisationen bruger langt den største del af sin kraft. De to store NATO-operationer er i henholdsvis Afghanistan og Kosovo. Begge aktioner er kendetegnede

Mandagmorgen 17 ved, at NATO har overtaget kontrollen med et område, hvor en amerikansk-ledet alliance har nedkæmpet en fjende. Amerikanerne har været first-in/first-out, hvorefter NATOs rolle er second-in/last-out. Herefter skal nationale og civile myndigheder tage over. CIVILE OPGAVER. NATO er i højere grad blevet involveret i civile samfundsopgaver. I Afghanistan skal NATO ikke kun forestå militære opgaver, men alliancen skal gerne associeres med forbedringer af landets infrastruktur og udvikling. Samtidig påtager NATO sig andre civile opgaver som at sikre nødhjælp til jordskælvsofrene i Pakistan og ofrene fra orkanen Katrina i USA. SIKKERHEDSPOLITIK. Med 26 medlemslande fordelt på begge sider af Atlanten og en fasttømret politisk struktur, hvor både diplomatisk analyse og militær efterretning er placeret i samme hus, har NATO helt specielle forudsætninger for at foretage sikkerhedspolitiske analyser og føre sikkerhedspolitiske diskussioner på et væsentligt højere niveau end i EU og FN. NATO har hidtil begrænset sin aktivitet til diskussioner af de aktioner, som organisationen er involveret i, men er nu på vej til at udvikle sig til et sikkerhedspolitisk konsultationsforum. Fælles for alle tre områder er, at NATO for længst har passeret den gamle diskussion om, hvorvidt NATO som organisation kan operere out-of-area. NATO som oprydder Et andet fællestræk for de tre typer af arbejdsopgaver, som har afløst NATOs gamle arbejdsområde forsvaret af medlemslandenes territorium er, at de medfører en række nye problemstillinger, som alliancens medlemmer er nødt til at håndtere. Når det gælder de militære opgaver, står alliancen over for en række strategiske valg. Militært skal NATO ses i lyset af den militære udvikling i USA, og fra Washington er der i år udsendt to nøgledokumenter, som belyser, hvordan USA ser den fremtidige udvikling af sit militær. Det er Quadrennial Defense Review 2006 fra Pentagon og National Security Strategy fra Det Hvide Hus. Analysen fra de to dokumenter er klar. USA foretrækker entydigt, at militære aktioner som f.eks. Irak og Afghanistan gennemføres af en amerikansk-ledet alliance. Sporene fra Kosovo-aktionen i 1999, hvor amerikansk militær skulle konsultere FN, skræmmer stadig. Men samtidig med, at de amerikansk-ledede alliancer er en politisk nødvendighed af hensyn til den amerikanske offentlighed og legitimiteten, er de også en militær ulempe. Militært er det kun til besvær at skulle finde særlige arbejdsopgaver og koordinationsmekanismer for at integrere f.eks. nogle hundrede danske soldater i et angreb på Irak. Så ser man på NATO med det amerikanske militærs øjne, er den bedste og mest effektive militære NATO-organisation den, der går ind efter det amerikanske-ledede angreb og overtager situationen. Sådan som det ses i dag i både Kosovo og Afghanistan. For når NATO overtager, frigøres amerikanske militære ressourcer, som MM Det globale NATO NATO-operation Afghanistan NATO har ca. 31.000 personer udstationeret i Afghanistan. Aktionen er dermed NATOs største nogensinde. NATO overtog ansvaret for operationen i august 2003. Dengang var der kun soldater i og omkring Kabul. NATO har i dag soldater i hele landet. Kosovo NATO-styrken i Kosovo (KFOR) består af 17.500 personer. Styrken har været i Kosovo siden 1999, og dens mandat er tidsubegrænset. Længden på NATO-missionen afhænger af, om der findes en permanent løsning på problemet med Kosovos status. Darfur NATO har hjulpet Den Afrikanske Union med at udsende fredsbevarende styrker til Darfur-regionen i Sudan. NATO har transporteret omkring 5.000 soldater. Derudover har NATO hjulpet med at træne de afrikanske soldater i fredsbevarende aktioner. Air-NATO NATO har en kapacitet til at transportere både personer og materiel ind og ud af områder, som er utilgængelige eller svært fremkommelige. Den kapacitet har NATO benyttet ved flere lejligheder. Dels ved jordskælvskatastrofen i Pakistan og efter orkanen Katrina i USA. NATO-universitetet (Irak) NATO har overtaget driften af det militære universitet i Irak og uddanner irakiske sikkerhedsstyrker. NATO står samtidig for koordinationen af donationer af militært materiel til Irak. Operation Active Endeavour Skibe under NATOs kommando patruljerer Middelhavet som led i kampen mod ter-ror. Fartøjerne har hidtil overvåget 75.000 skibe. NATO har boardet omkring 0 ski-be, og 480 skibe har fået eskorte af NATO. Figur 2: Tiden, hvor NATO skulle forsvare sit eget territorium, er for længst forbi. NATO er i dag en global aktør, og opgaverne ser ud til at vokse yderligere i fremtiden. Kilde: Ugebrevet Mandag Morgen. Danmarks bidrag Afghanistan Danmark bidrager med 320 soldater. En række lande har knyttet særlige betin-gelser til deres soldaters opgaver i Afghanistan. De danske soldater er udsendt uden særlige betingelser for, hvilke mis-sioner de kan deltage i. De danske sol-dater er i forskellige regioner af landet. Kosovo Det danske bidrag til KFORstyrken består i dag af ca. 300 personer. Danskerne indgår i den såkaldte Multinational Task Force North HMNTF-N som opererer i og omkring den kontroversielle by Mitrovica. MNFT-N er under fransk kommando. Darfur Dansk personel ved NATOs hovedkvarter har været tilknyttet indsatsen i Sudan. Air-NATO NATO er ved at udvikle sin flytransport-kapacitet. Danmark er sammen med andre lande med til indkøb af tre Boeing C-17 transportfly, som kan transportere fem gange så meget som et Hercules-fly. Danmark vil finansiere en femtedel af det tredje fly. NATO-universitetet (Irak) Danmark bidrager med 21 mand til NATOs uddannelsesmission i Irak. Det svarer til pct. af det samlede mandskab i missionen. Operation Active Endeavour Danmark har ved flere lejligheder bidraget med skibe til Operation Active Endeavour.

Mandagmorgen 19 derefter kan anvendes eller som et led i et diplomatisk spil klargøres til andre militære aktioner. Men rollen som secondin/last-out er på ingen måde ukontroversiel. Det er omkostningsfuldt både økonomisk og menneskeligt at have soldater udstationeret, og for NATOs medlemslande, som var imod krigen i Irak, er det politisk besværligt efterfølgende at blive præsenteret for en regning for oprydningen efter en krig, man var modstander af. NATOs militære rolle fremkalder også flere andre problemstillinger. For NATO-landene er det besværligt at omstille deres eget militær. USA bruger i høj grad NATO til at presse europæerne til at gennemføre en modernisering af deres militær og til at bruge flere penge på forsvaret. Europæisk militær er stadig i høj grad indrettet på det territoriale forsvar, og det bør ændres. NATO har en målsætning om, at 40 pct. af medlemslandenes militære midler skal være udstationeringsbare et krav, som Danmark opfylder, men som mange andre NATO-lande ikke lever op til. Set fra Pentagon burde europæerne gennemgå deres militær ud fra princippet use it or lose it. Men det synspunkt deles langt fra af alle EU-lande. Nye alliancer En ny og tungtvejende problemstilling for NATO handler om alliancens behov for at håndtere nye samarbejdspartnere. Det gælder både alliancens forhold til andre lande, til andre organisationer og til civile aktører. Men kendetegnende er, at NATO ikke længere kan klare sig med at diskutere sine problemer internt. For det første skal NATO i fremtiden håndtere stadigt flere aktioner, hvor en række ikke-nato-lande deltager. Den NATO-ledede aktion i Afghanistan er et glimrende eksempel. NATO har 26 medlemslande, men ser man på aktionen i Afghanistan, deltager soldater fra 37 forskellige lande. Se figur 3. Flere lande deltager med bogstaveligt talt en håndfuld soldater. Men selvom lande som Schweiz og Østrig kun har udsendt fem soldater, og disse lande samtidig har stillet skrappe betingelser for, hvordan netop deres udsendte kan anvendes, og hvilke arbejdsopgaver de kan tildeles, kræver de politikere, som har udsendt soldaterne, alligevel at være involverede i de beslutninger, som handler om den samlede Afghanistan-aktion. NATO leder med andre ord i dag en aktion, hvor det er nødvendigt ikke alene at diskutere aktionen i kredsen af de 26 NA- TO-medlemslande, men hvor det er nødvendigt at holde politiske konsultationer og diskussioner i hele deltagerkredsen inklusive lande som New Zealand og Australien. Med udsigt til, at NATO kommer til at spille en endnu større militær rolle i fremtiden, vil behovet for strukturer for samarbejde mellem NATO-lande og ikke-medlemmer vokse. Derfor er NATO i fuld gang med at etablere en Global Partnership Strategy, og de mest umiddelbare partnerskabslande er Australien, New Zealand, Japan, Sydkorea, Singapore og Indien. Men NATO som militær organisation sammen med en række partnerlande er på ingen måde et uproblematisk fænomen. For ud over at løse rent militære opgaver, havner NA- TO også i en situation, hvor alliancens militær ender med en række mere civile opgaver. Det gælder både i Afghanistan og i Kosovo. Her står NATO for sikkerheden i landet, men samtidig skal NATO hjælpe både civile NGOer og andre organisationer som f.eks. FN, OSCE og EU med at genopbygge landet. Både i Afghanistan og i Kosovo er NATO den organisation, som er mest talstærkt til stede, og som har mest handlekraft. Men det betyder på ingen måde, at andre organisationer anser, at NATO også bør udgøre den ledende organisatoriske kraft. Alle er enige om, at der er store behov for koordination og kommunikation mellem de forskellige aktører. Men hvem skal lede dette arbejde. Hvad gør NGOer, når de gerne vil have nødhjælp eller udviklingshjælp afsted til et område, men ikke har den nødvendige logistik? Hvordan håndterer EUs nødhjælpsorgan, ECHO, en sådan opgave, når ECHO ikke har egne midler for transport og sikkerhed? I princippet handler spørgsmålet om, hvem der skal sidde for bordenden, når organisationer og NGOer holder koordinationsmøder. Står det til amerikanerne, er NATO langt at foretrække frem for f.eks. FN. Men påtager NATO sig en sådan rolle, kan alliancen på længere sigt udvikle sig til et alternativt magtcenter til FN. Set med EU-briller er der også flere af disse opgaver, hvor EU ser sig selv som en mere naturlig leder end NATO. Det gælder frem for alt på mere civile opgaver som opbygning af centraladministration, indførelse af demokrati, opbygning af økonomiske strukturer etc. Opgaver, som NATO på ingen måde er gearet til. Men problemstillingen er klar. NATO er på vej mod nye Kamp om bordenden Hvilken rolle skal NATO spille, når indsatsen i marken skal koordineres mellem NATO, FN, EU og forskellige NGOer? MM Under kommando Antal tropper i Afghanistan 1 USA Storbritannien Tyskland Holland Canada Italien Frankrig Rumænien Spanien Tyrkiet Norge Sverige Danmark Belgien Australien Ungarn Grækenland Portugal Bulgarien Litauen Kroatien Makedonien Tjekkiet Finland New Zealand Estland Slovakiet Slovenien Letland Albanien Azerbadjan Island Irland Luxembourg Polen Østrig Schweiz 11.250 5.200 2.750 2.0 1.800 1.800 1.000 750 625 475 350 350 320 300 200 200 180 180 150 135 120 120 0 0 0 90 60 50 35 30 20 15 5 5 0 12.000 Figur 3: NATO leder tropper fra i alt 37 lande i Afghanistan. Note 1 : Antallet af tropper er baseret på generelle bidrag og afspejler ikke det eksakte antal i afghanistan på noget specifikt tidspunkt. Kilde: NATO, oktober 2006.

20 Mandagmorgen Global Partnership Strategy NATO begynder i højere grad at spille en rolle for sikkerhedspolitiske konsultationer på tværs af Atlanten. opgaver, som ikke er rent militære, og derfor skal organisationen geares til at operere i grænselandet mellem militære og civile opgaver. Et grænseland, som hidtil har været besat af andre aktører, der ikke umiddelbart byder den nye aktør velkommen. Sikkerhedspolitisk aktør Endelig er NATO havnet i et tredje dilemma, som også skaber hovedbrud i organisationen. NATO består ikke kun af en rent militær struktur. NATO består også af en politisk struktur, hvor organisationen i Bruxelles har sit eget Nordatlantiske råd bestående af en fast NATO-ambassadør fra hvert af de 26 medlemslande. I EU findes en tilsvarende struktur, hvor faste EU-ambassadører mødes en gang om ugen. Traditionelt har NATO-ambassadørerne holdt sig til en forholdsvis snæver dagsorden, hvor de frem for alt har diskuteret de aktioner, som organisationen er involveret i. Men NATO er gradvist begyndt at udvikle sig til et egentligt politisk konsultationsforum. En uvikling, som ikke hidtil har været genstand for en egentlig politisk beslutning. NATO-ambassadørerne har flere fordele i forhold til både EU- og FN-ambassadører, når det gælder sikkerhedspolitiske spørgsmål. For det første er NA- TO den eneste kreds, hvor de traditionelle allierede på begge sider af Atlanten er samlet. Og samtidig har NATO som organisation adgang til egentlige efterretningsoplysninger, som i høj grad er med til at klæde ambassadørerne væsentligt bedre på i sikkerhedspolitiske diskussioner og analyser end de tilsvarende EU- eller FN-ambassadører. Men det er ikke uproblematisk at gøre NATO til et bredere sikkerhedspolitisk konsultationsorgan. Emnet dukkede op i forrige uge, da medierne afslørede, at NATO havde fået udarbejdet en analyse af Rusland og den russiske energipolitik i et udenrigs- og sikkerhedspolitisk lys. NATO har ikke umiddelbart nogle aktier i det spørgsmål, ligesom alliancen ikke umiddelbart har behov for at diskutere sikkerheden i Stillehavet i lyset af Kinas voksende økonomiske og militære betydning. Men hvis NATO skal være en global aktør, giver det god mening, at alliancen opbygger den type af kompetencer. Et egentlig udenrigs- og sikkerhedspolitisk mandat volder dog flere proplemer. Dels sender det et signal til alle de lande og områder, som er genstand for diskussion i NATO. Der er større risiko for, at f.eks. Nordkorea anser det som en fjendtlig handling at blive genstand for diskussion og analyse af en militær organisation som NATO, end hvis en tilsvarende diskussion foregår i FN eller EU. Men også her lurer potentielle konflikter. Det er tydeligt, at især USA foretrækker at føre en række diskussioner i NATO frem for i FN. Og spørgsmålet er, hvor stor opbakning der er til at styrke NATO, hvis en styrkelse samtidig kan opfattes som en svækkelse af FN. Topmøde uden handling Som organisation står NATO midt i et politisk strategisk vadested. Alliancen behøves mere end nogensinde før, og kravene om og ønskerne til, at alliancen skal udvikle sine kapaciteter og evner, er store. En række NATO-lande inklusive Danmark er ved at indkøbe fælles C-17 transportfly for at øge NATOs transportkapacitet. NATO er snart færdig med at etablere en permanent NATO-udrykningsstyrke på 30.000 soldater. NATO uddanner sikkerhedsfolk i Irak og hjælper Den Afrikanske Union med at gennemføre en fredsbevarende aktion i Dafur-regionen i Sudan. Og NATO afsatte mere end 1.000 mand til at sikre nødhjælp til jordskælvskatastrofen i Pakistan, som kostede mere end 80.000 mennesker livet. NATO behøves. Men hver gang, NATO træder til, skubber organisationen samtidig andre i baggrunden. NATOs fremtidige arbejdsopgaver er langt fra færdigdefinerede. Men selvom emnet optager medlemslandene, vil det kun blive berørt sporadisk, når stats- og regeringscheferne mødes i Riga i næste uge. Tiden er endnu ikke moden til det store strategiske valg. Og derfor er alliancen allerede i gang med at planlægge et nyt topmøde til 2008. Det bliver enten der eller ved det ekstraordinære 60-års-jubilæumstopmøde i 2009 at NATOs fremtidige strategiske rolle bliver endeligt fastlagt. I mellemtiden må NATO operere strategiskt, militært og politisk i virkelighedens verden uden en fasttømret strategi for alliancens rolle. MM Ole Vigant Ryborg or@mm.dk