Notat vedrørende tilpasning af danske afgifter på biobrændstoffer og el; og vedrørende tiltag Danmark bør arbejde på at gennemføre i EU mht VE-direktivets målsætning om 10 % VE i transportsektoren i 2020. København 8. december 2011 Tiltag som Danmark umiddelbart kan gennemføre nationalt 1. Afskaf afgiftsfritagelse og rabatter til fødevarebaserede biobrændstoffer (1.gen). a. Den danske fritagelse for CO2-afgift, der gælder alle biobrændstoffer, uanset om de opfylder EU-bæredygtighedskriterier, er i strid med VE-direktivets hensigt (art 17) om at etablere minimum bæredygtighedskriterier for de biobrændstoffer, der anvendes i EU. b. Generelt yder det danske afgiftssystem så store rabatter til fødevarebaserede biobrændstoffer, at det er i strid med VE-direktivets hensigt (art 21) om at skabe incitament til at udvikle affaldsbaserede biobrændstoffer (2.gen). 2. Hurtig indfasning af el-biler. De danske kwh-baserede elafgifter er regressive. Dvs at den natstrøm som el-biler helst skal oplades med brandbeskattes. El-afgifterne bør omlægges, så afgifterne udformes med henblik på at tilskynde nat-opladning, og på at tilskynde hurtigere indfasning af el-biler. Tiltag som Danmark bør arbejde for at gennemføre på EU-niveau 3. Det indirekte CO2-udslip (ILUC-faktorer) bør medregnes, når EU beregner biobrændstoffers CO2-udslip. 4. VE-direktivets ekstraberegning for affaldsbaserede (2.gen) biobrændstoffer bør hæves fra dobbeltberegning til tredobbelt beregning. a. Dobbeltberegning er utilstrækkeligt til at skabe incitament til at udvikle 2.gen b. Tredobbeltberegning er bedre end direkte statsstøtte til at skabe teknologineutralt incitament til udvikling af alle typer affaldsbaserede brændstoffer. 1
5. VE-direktivets ekstraberegning for VE-el anvendt i el-biler bør hæves fra 2½-beregning til firedobbeltberegning, fordi a. En el-bil er fire gange så energieffektiv som en bil med forbrændingsmotor b. VE-el i el-bil leverer fire gange så stor GHG reduktion som biobrændstof på bil med forbrændingsmotor. 6. VE-el anvendt til togtransport bør have samme ekstraberegning som VE-el anvendt på biler. Regeringen bør sikre, at EU-kommissionen - i overensstemmelse med VE-direktivet art 3(4) - inden 31. december 2011 er klar med et forslag, der sikrer at VE-el anvendt til tog-transport får samme ekstraberegning som el-biler. 2
Tiltag som Danmark umiddelbart kan gennemføre nationalt: 1. Fjern danske afgift-rabatter for fødevarebaserede biobrændstoffer. Danmark giver så generøse afgift-rabatter for bioethanol, at benzinselskaberne tjener mere på en liter fødevarebaseret bioethanol end på almindelig benzin. Dermed gør de danske afgifter VE-direktivets dobbeltberegning for affaldsbaserede biobrændstoffer værdiløs. Hensigten med dobbeltberegningen er at skabe incitament for udvikling af 2.gen bioethanol. Det incitament eksisterer kun, hvis 1.gen bioethanol efter afgifter er dyrere end fossil benzin. Som det fremgår af grafen herunder, resulterer det danske afgiftssystem den modsatte situation, hvor en liter 1.gen bioethanol efter afgifter er billigere end fossil benzin. Det danske afgiftssystem synes således at være i strid med EU-direktivet, idet danske afgifter undergraver det 2.gen incitament, som VE-direktivet søgte at indføre med dobbeltberegningen. Det danske afgiftssystem skal derfor ændres, så 2.gen incitamentet genetableres. a. CO2-afgift-fritagelsen for fødevarebaserede biobrændstoffer bør straks ophæves 1. Fritagelsen for CO2-afgift bør fremover kun gælde de affaldsbaserede biobrændstoffer defineret i VE-direktivets art 21(2). Den generelle fritagelse for CO2-afgift, der gives i Danmark, er i øvrigt i sig selv i modstrid med VE-direktivet. Hensigten med VE-direktivets bæredygtighedskriterier (art 17) er, at kun biobrændstoffer, der opfylder kriterierne, kommer i betragtning. Modsat giver Danmark 1 Se fælles høringssvar vedr biobrændstoffers generelle afgiftfritagelse, WWF, Nepenthes, MS og Greenpeace: http://www.greenpeace.org/denmark/da/press/rapporter-og-dokumenter/faelles-horingssvar-ang-biobr/ 3
fritagelse for CO2-afgift til alle biobrændstoffer, uanset om de opfylder EU's bæredygtighedskriterier eller ej. b. Yderligere afgiftsomlægninger (udover CO2-afgift) så 2.gen incitamentet genoprettes. Før afgifter er 1.gen bioethanol ca. 1 kr dyrere pr. liter end fossil benzin. Efter danske afgifter er 1.gen bioethanol ca 1 kr billigere end benzin. Det danske afgiftsystem yder altså en rabat på ca. 2 kr per liter til fødevarebaseret bioethanol. Fjernelse af CO2-afgiftfritagelsen for 1.gen fjerner kun 40 øre rabat per liter. Der er derfor behov for yderligere afgiftsomlægning, før dobbeltberegningen kan få den effekt VE-direktivet tilsigter. Det kan eventuelt opnås ved at mineralolieafgiften sænkes, mens CO2-afgiften hæves. Det vil genoprette incitamentet til at udvikle 2.gen, og samtidigt betyde uændrede afgifter for fossil benzin 2. Den uhensigtmæssige CO2-afgiftfritagelse koster staten ca. 170 mio. om året. Ved at sløjfe afgiftfritagelsen for 1. gen biobrændstoffer kan disse 170 mio. omdirigeres til udbygning af offentlig lade-infrastruktur til el-biler og til lavere priser på offentlig transport. 2. Omlæg el-afgifter til flad % afgift, så der ikke som nu er regressiv beskatning af variabelt elforbrug (nat-strøm). Den bedste VE-løsning for privatbiler er hurtig indfasning af elbiler. El-biler leverer det samme transportarbejde for en fjerdedel af energimængden. Samtidigt vil et stort antal el-bil-batterier gøre det lettere at udbygge vindstrømmen og at etablere variabelt el-forbrug. Inden 2020 vil ca. 1,2 mio. biler blive udskiftet i DK. Hvis en stor andel af disse nye biler skal blive elbiler, er et af de vigtigste tiltag at omlægge el-afgifterne fra kwh-baserede afgifter til afgifter baseret på den aktuelle el-pris. Private forbrugere betaler i dag 2 kr/kwh, hvoraf selve elektriciteten udgør ca. 45 øre/kwh. Hver kwh tillægges 135 øre i forskellige afgifter (de resterende ca. 20 øre udgøres af abonnement). Selve elektriciteten eksl. afgifter er ca. 75 % dyrere under spidsbelastningen om dagen end om natten. Men resultatet af de kwh-baserede afgifter er at prisforskellen hos el-kunden er reduceret til blot 13% prisforskel mellem dag og natstrøm (for en timeafregnet privat el-kunde). Problemet er ikke afgifternes størrelse, men skyldes at el-afgifterne betales per kwh i stedet for som procentuel afgift på el-prisen. 2 Ved at omlægge mineralolie- og CO2 afgiften til hhv. 40øre/liter og 400øre/liter, vil CO2-udledning blive beskattet hårdere end energiforbrug, hvilket i forhold til klimakrise og finanskrise er mere logisk, fremfor den nuværende situation hvor energiforbrug bliver beskattet ca 10 gange hårdere end CO2 udledning. Såfremt affaldsbaseret biobrændstoffer opretholder CO2 afgiftsfritagelse, vil den nye højere CO2 afgift give en markant markedsfordel (ca 4 kr) til at bruge affaldsbaseret biobrændstof. 4
(Figurer fra EnerginetDK. Første eksempel, som skal undgås, el-bilerne forværrer overbelastningen fordi de sættes til opladning under aftenens spidsbelastning. Andet eksempel, som skal tilskyndes, elbilerne oplades i nat-hullet ). De kwh-baserede el-afgifter udgør desuden en regressiv afgift, som brandbeskatter de el-forbrugere der flytter deres el-forbrug til natten. Dermed menes, at elafgifterne udgør en markant lavere andel under spidsbelastningen i dagtimerne, hvor øget el-forbrug bør undgås, mens nat-strøm belægges med en dobbelt så høj afgiftsprocent (ca 600 %) 3. De nuværende regressive el-afgifter skaber dermed et perverst incitament. Dels oplever forbrugeren alt for lille prisforskel mellem nat og dag strøm til at forhindre opladning under spidsbelastningen 4 ; og dels gør brandbeskatningen af natstrøm, det dobbelt så dyrt at optanke en elbil som det burde være 5. Afgiftssystemet for el bør derfor hurtigst muligt omlægges til et system, hvor afgifterne følger den aktuelle strømpris (f.eks. en flad afgift på 300-400 % oveni el-prisen den pågældende time). Denne omlægningen vil dels forhindre, at el-biler sættes til opladning på samfundsmæssigt uhensigtsmæssige tidspunkter og dels gøre el-biler endnu billigere i drift, og dermed medvirke til en hurtigere indfasning af elbiler. 3 Regneeksempel baseret på el-pris under spidsbelastning er 50 øre/kwh med pris på natstrøm på 28 øre/kwh. Da forbrugeren betaler 2 kr/kwh uanset hvornår på døgnet strømmen forbruges, udgør afgifterne under spidsbelastningen ca. 300 % oveni selve el-prisen. Mens el-prisen om natten på 28 øre belægges med ca. 600 % afgift. Ergo en regressiv afgiftstruktur, som uhensigtsmæssigt straffer de progressive forbrugere, der rykker deres el-forbrug til natten. 4 Hvis en fuldt opladet el-bil har kørt 45km (årligt kørsel 17000km) skal den dagligt tankes ca. 7kWh før bilen er fuldt opladet. Med de nuværende kwh-baserede afgifter vil en timeafregnet privatperson kun kunne spare ca 1,50 kr/opladning ved at udskyde optankningen til om natten. Altså en besparelse på under 50kr om måneden. Det er alt for ringe incitament til at undgå at private elbiler oplades under spidsbelastningen. For at skabe et reelt incitament bør el-afgifterne omlægges så el-prisen inkl. afgifter er f.eks. 3kr/kWh under spidsbelastningen og f.eks. 1kr/kWh midt på natten. 5 For time-afregnet privatperson betyder de nuværende kwh-baserede el-afgifter at det årligt vil koste ca 5000kr at køre 17.000 km i nat-optanket el-bil (ved 0,14kWh/km; 15% tab; natpris på 183øre/kWh). Hvis el-afgifterne blev omlagt så el-prisen inkl. afgifter var f.eks 1kr/kWh om natten (og 3kr/kWh under spidsbelastningen), ville det årligt koste ca 2700kr at køre 17.000 km i natopladet elbil. For at sikre hurtig indfasning af el-biler er det vigtigt at afgiftssystemet er tilrettelagt så el-bil-ejeren har fordel af de lave driftsomkostninger der er mulige ved natopladning (ved afgiftstruktur der øger el-prisen inkl. afgifter til 3kr/kWh under spidsbelatningen, vil det koste tre gange så meget, ca 8200kr/år, konsekvent at oplade el-bilen under spidsbelastningen) 5
Tiltag som Danmark bør arbejde for at gennemføre på EU-niveau: 3. Indfør ILUC. Det vigtigste skridt til at udelukke de værste biobrændstoffer er, at EU medregner ILUC- CO2. Medregning af ILUC vil udelukke de værste fødevarebaserede biobrændstoffer. Fordi kun biobrændstoffer, der giver 35 %-60 % CO2-besparelser, må medregnes under 10% målsætningen. Det er EU-kommissionens pligt ifølge VE-direktivet art 19(6) at indføre ILUC-faktorer. Det forventes nu at EU-kommissionen fremsætter sit lovforslag om medregning af ILUC i januar 2012. 4. VE-direktivet bør opdateres så affaldsbaserede biobrændstoffer (2. gen) regnes tripple. I erkendelse af de væsentlige større fordele ved affaldsbaserede biobrændstoffer giver VE-direktivet (art 21(2)) allerede dobbeltberegning til 2.gen biobrændstoffer. Formålet med dobbeltberegningen er at skabe incitament til udvikling af affaldsbaserede biobrændstoffer og i erkendelse af, at 2.gen har væsentligt bedre GHG reduktion end de fødevarebaserede 1.gen biobrændstoffer. Denne dobbeltberegning bør forhøjes til tripple beregning, fordi (a) dobbeltberegning er utilstrækkeligt til at skabe det incitament, som direktivet ønsker at skabe; fordi (b) tripple beregning er et mere korrekt forhold i.f.t. at etablere incitament; (c) tripple beregning er en bedre teknologi-neutral løsning end direkte statsstøtte til f.eks. 2.gen bioethanol industrien. a. Dobbeltberegning er pt. utilstrækkeligt til at skabe incitament. Med verdensmarkedspris på fossil benzin på 3,50 kr/liter koster fødevarebaseret bioethanol typisk 4,50 kr/liter. Dobbeltberegningen skaber således kun incitament til, at benzinselskaber kan betale op til 5,50 kr/liter 6 for 2.gen bioethanol. 6 Ved verdensmarkedpriser for 1.gen bioethanol (4,5kr/liter) og fossil benzin (3,5kr/liter) skaber dobbeltberegningen kun incitament til at benzinselskaberne betaler op til 1 krone ekstra per liter i forhold til 6
Der eksisterer endnu ingen kommerciel produktion af 2. gen bioethanol og derfor endnu ingen data for en markedspris for 2.gen bioethanol. Ifølge industriens mest positive fremskrivninger (Se grafen herover fra arbejdsgruppen under epure) vil produktionsprisen for 2. gen bioethanol i 2013 ligge på mindst 7,50 kr/liter; i 2017 på ca. 6 kr/liter og vil først i 2020 kunne være nede på omkring 5 kr/liter. I de nærmeste år er produktionsomkostningerne på 2. gen altså for høje i forhold til det incitament på ca. 5,50 kr/liter, som dobbeltberegningen skaber. b. Trippelberegning for affaldsbaseret ethanol, biogas, biodiesel osv. (2.gen) kan opfylde VEdirektivets hensigt om at skabe incitament til udviklingen af 2. gen. Frem til 2020 bør 2.gen biobrændstof regnes tredobbelt. Tredobbelt beregning vil give benzinselskaberne incitament til at betale ca. 6,50 kr/liter for 2.gen bioethanol 7, hvilket er incitament i en størrelse, der harmonerer med den forventede produktionspris for 2.gen bioethanol. Efter 2020 bør dobbeltberegning kunne skabe tilstrækkeligt incitament. c. Drop planer om ekstra direkte statsstøtte til 2. gen bioethanol. Affaldsbaseret biobrændstof (2.gen) omfatter udover bioethanol også biodiesel og biogas. Biogas baseret på husdyrgødning kan give langt større GHG fordel end alle andre biobrændstoffer 8. Udvikling af 2. gen biodiesel er langt vigtigere end bioethanol, fordi EU transportsektor hovedsageligt bruger dobbelt så meget diesel som benzin. Direkte statsstøtte kun til fremme af 2. gen bioethanol er derfor en uhensigtsmæssig ikke-teknologineutral løsning. Det er langt bedre generelt at øge ekstraberegningen fra dobbelt til tredobbelt gældende for alle former for affaldsbaseret biobrændstof. De primære årsager til, at 2.gen ikke udvikles på trods af tvungen iblanding og dobbeltberegning, er, (1) at EU endnu ikke medregner ILUC (og dermed giver markedet til de ubæredygtige 1.gen biobrændstoffer); (2) at ekstraberegningen er for lille (dobbeltberegningen bør være tredobbelt beregning); og (3) at DK afgiftssystem er sammensat, så benzinselskaberne belønnes for at bruge fødevarebaseret bioethanol. Det er altså dårlig lovgivning, der forhindrer udviklingen af 2.gen. Løsningen på lovsjusk er ikke yderligere statstøtte, men at rette fejlene. 5. Quadruppel beregning for VE-el i el-biler. VE-dir art 3(4c) giver VE-el en 2½-beregning i forhold til 10 % målsætningen. Begrundelsen for denne ekstra beregning er dels, at el-biler har langt højere effektivitet end biler med forbrændingsmotorer og dels, at VE-el leverer større GHG-reduktion i forhold til fossil transport, end almindelige biobrændstoffer. 1.generation bioethanol. Dvs 5,5kr per liter 2.gen bioethanol ((2x4,50kr/l) (3,50kr/l)). Dette incitament er for lille til at gøre det attraktivt for benzinselskaberne at udvikle 2.gen 7 Trippelberegning for 2.gen giver benzinselskaberne incitament til at betale op til 2kroner mere per liter for 2.gen bioethanol ((3x4,50) (2x3,50))=6,5kr/liter, i forhold til 1.gen bioethanol 4,5kr/liter. 8 Biogas på husdyrgødning (dette gælder ikke hvis biogas er produceret på majs) har fire klimafordele (1) sparer atmosfæren fra metan (CO2eq på 23) fra gylletanke, (2) erstatter fossil gas når biogassen anvendes, (3) kvælstoffet i afgasset gylle er lettere optageligt for planter (end uafgasset gylle) og kan dermed mindske omsætningen af kvælstof til lattergas (CO2eq på 295) ude på marken, og (4) afgasset gylle kan erstatte handelsgødning (der fremstilles vha fossil energi). 7
På begge parametre er fordelene dog væsentligt større end den 2½-beregning, som VE-direktivet indførte i 2008. Den alt for lave ekstraberegning er derfor konkurrenceforvridende og fremmer dermed på usagligt grundlag biobrændstoffer over VE-el-biler. a. Fire gange mere energieffektiv. Gennemsnitlig udledning fra ny forbrændingsmotor bil i EU er 145g CO2/km, svarende til et energiforbrug på ca. 0,55kWh/km. Til sammenligning bruger en elbil 0,11-0,14 kwh/km. Udtrykt i km per MJ (jvf VE-Direktivets AnnexV stk C3) giver elbilen ca 2km/MJ mod forbrændingsmotorens ca 0,5km/MJ. Elbilen er altså ca. fire gange så effektiv. Ekstraberegningen for VE-el anvendt på elbiler bør derfor øges fra en faktor 2½ til 4. b. Fire gange større GHG reduktion. Biobrændstoffer skal efter 2017 reducere GHG med 50 % (35 % frem til 2017). En ny forbrændingsmotorbil, der kun tankes med denne type biobrændstof, vil således halvere sit udslip fra 145gCO2/km til 72,5g CO2/km (den faktiske biobrændstof iblanding i EU er typisk 7 %). Til sammenligning har en elbil, der kører på 100 % VE-el, intet CO2 udslip (<10g CO2/km). Også GHG-mæssigt er en VE-el-bil (<10gCO2/km), altså mindst 4x bedre end forbrændingsmotor-bil, der kører på biobrændstof (72,5gCO2/km). Som bekendt giver VEdirektivet kun ekstraberegning for den del af strøm-mixet, som er VE. For EU27 var ca. 16 % af el-produktionen VE i 2008. Med VE-direktivets målsætning om 20 % VE i 2020 forventes det, at over 30 % af EU27 samlede el-produktion vil være VE i 2020. Udover at forbruge VE-el er el-bilernes batterier et af de elementer, der muliggør yderligere udbygning af vindkraft i DK. 6. VE-el anvendt til ikke-vejgående-transport (herunder tog) bør også have ekstra beregning. En fornuftig trafikpolitik indebærer øget brug af offentlig transport. Det er derfor vigtigt, at VEdirektivet skaber incitament, der tilskynder medlemslandene til at udbygge el-tog. I sin nuværende udformning er det kun VE-el anvendt til vejgående transport, der modtager dobbeltberegning. a. Den danske regering bør straks minde EU-kommissionen om dens forpligtelse jvf. VE-dir om inden 31. december 2011 (=inden DK formandskab) at fremsætte lovforslag om, at VE brugt i ikke-vejgående transport (herunder tog, metro) bliver omfattet af den ekstra beregning, der anvendes for vejgående transport 9. Regeringen bør i samme henvendelse til EU-kommissionen bede kommissionen om at fremsætte forslag der øger ekstraberegningen for VE-el i transport (VE-dir art 3(4c)) fra de nuværende 2½- til 4-beregning jvf. argumenterne i punkt 3 herover. På vegne af Mellemfolkeligt Samvirke, WWF, Det Økologiske Råd, Verdens Skove, Danmarks Naturfredningsforening og Greenpeace. Dan Belusa, mobil: 51327911, mail: Dan.belusa@greenpeace.org 9 VE-dir efter art 3(4c) står der: Senest den 31. december 2011 forelægger Kommissionen, hvis det er relevant, et forslag, der på visse betingelser gør det muligt at tage hele mængden af elektricitet fra vedvarende energikilder, der anvendes som brændstof for alle typer elkøretøjer, i betragtning. 8