1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 Program for Infrastruktur - Politisk-økonomiske pejlemærker for infrastruktur (Udkast udarbejdet af programudvalget for Infrastruktur februar 2015) Indledning Infrastruktur udgør fundamentet for et effektivt samfund og er grundlaget for en sund økonomisk udvikling. Det seneste år har budt på politisk røre om frasalg af offentlig infrastruktur. Debatterne har afsløret, at der er stor uenighed om, hvad infrastruktur er, og hvad formålet kan være med offentligt ejerskab. Samtidig er debatterne ofte kommet alt for sent i gang, fordi man ikke i tide har kunnet mobilisere den politiske debat. Dette program tager udgangspunkt i eksisterende radikal politikskabelse og analysearbejde, herunder Produktivitets Kommissionen (2014). I programmet er infrastruktur defineret til at være fælles spilleregler, systemer, information og fysiske anlæg, der danner grundlag for, at en række uafhængige enheder kan levere en service, et produkt eller en samfundsmæssig værdi til en bred andel af befolkningen. Man kan forstå infrastrukturen som to lag, hvor det nederste, den materielle / fysiske infrastruktur fungerer som platform for det øverste immaterielle lag. Fysiske anlæg og aktiver (bygninger, veje, jernbaner, rørledninger, elektriske kabler, fiberkabler, kobberkabler til telefon m.v.) er således kun en del af den samfundsmæssige infrastruktur. Det immaterielle lag er den nødvendige organisation og teknologi, der gør det muligt at udnytte infrastrukturen. Den relative værdi af de to lag varierer meget. Ved f.eks. veje er den materielle del absolut den mest værdifulde, medens den immaterielle del er altafgørende ved kommunikation og IT. Dermed er infrastruktur som en platform for tjenester. For konkrete eksempler, se bilag 2. I programmet er der set på alle former for offentlig kontrol, herunder direkte ejerskab, ejerskab via en selskabsform, regulering af privat aktivitet via lovgivning eller via aftaler med en privat ejer. Desuden er der skelnet mellem etablering eller anlæg og den efterfølgende drift. I bilag 1 er en række principper ved offentlig kontrol og regulering med infrastruktur. I bilag 2 er en række eksempler på politisk stillingtagen til samfundsmæssig infrastruktur. I bilag 3 er en liste over konkrete former for samfundsmæssig infrastruktur. Generelle målsætninger Nedenstående generelle målsætninger skal være retningsgivende for Radikale Venstres økonomiske politiske arbejde med samfundsmæssig infrastruktur, og er dækkende for både dækkende både materiel og immateriel infrastruktur. Vurder og definer offentlig kontrol med infrastruktur Formen for og graden af offentlig kontrol med infrastruktur skal vælges, så den politiske målsætning tilgodeses bedst muligt samtidig med at infrastrukturen håndteres effektivt. Ansvar og risiko til den der bærer den bedst ud fra den politiske strategi Ansvaret for opførelse, drift og risici i forhold til infrastruktur skal håndteres af den private eller offentlige aktør der kan varetage ansvaret mest effektivt og give den bedste samfundsmæssige værdi. Regulering med klare incitamenter Kontrollen med infrastruktur skal foretages med udgangspunkt i incitamenter der giver den bedste samfundsmæssige værdi og den mest effektive håndtering. Uanset om det er offentlige eller private aktører. Inddrag private aktører med ekspertise Få offentlige institutioner har en indgående erfaring med konkrete infrastruktur anlægsprojekter, hvorfor man altid bør inddrage private aktører, som bl.a. kan bidrage med international viden og specialistkompetencer. Side 1/14
56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 Udgangspunktet for en politik for infrastruktur må være en politisk målsætning og en strategi for den pågældende infrastruktur. Med udgangspunkt i denne målsætning kan man fastsætte den samfundsmæssige værdi af infrastrukturen. Skal der ske en ændring af ejerskabet, må formålet være, at ændringen medfører en forøget værdi. Begrundelsen må aldrig være, at der kortsigtet kan opnås en økonomisk gevinst. En del af reguleringen af infrastruktur går på deltagelse i etablering af internationale standarder. Der skal sikres et fælles grundlag, så der opnås effektiv konkurrence indenfor en standard ikke konkurrence mellem standarder. Hvis det er muligt, bør monopoler reguleres, så der er mulighed for effektivitetsfremmende konkurrence på infrastrukturen. Målsætningerne vil blive uddybet og konkretiseret i de følgende afsnit, så de specielle sektor hensyn tilgodeses. Målsætningerne og de konkrete tiltag skal være retningsgivende for den politik, som det Radikale Venstre ønsker at føre og bidrage til en effektiv håndtering af samfundsmæssig infrastruktur i Danmark og EU. Side 2/14
74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 Materiel infrastruktur Den materielle infrastruktur (fysiske infrastruktur) skaber en høj samfundsmæssig værdi ved at danne grundlag for et mere velfungerende samfund i form bl.a. en effektivisering af transport, højere energieffektivitet mv. Eksempler på materiel infrastruktur inkluderer broer, veje og el-højspændingsnet. Målsætninger Det bør være en generel målsætning, at det ikke er en offentlig aktør, som opfører og har det efterfølgende ansvar for drift og vedligehold af materiel infrastruktur. Det offentlige skal tilgodese den politiske målsætning ved at udbyde projekter på funktionskrav i fri konkurrence mellem private aktører. Ofte vil en privat aktør mere effektivt kunne varetage drift og vedligehold af infrastrukturen. Det kan være fordelagtigt, at lade en offentlig aktør have ejerskabet over aktivet, og udlicitere driften. Såfremt det i en specifik infrastruktur investering vurderes, at det vil være fordelagtigt med helt eller delvist direkte offentligt ejerskab, så bør der etableres en plan for en udfasning eller minimering af det direkte offentlige ejerskab. Naturlige monopoler Ved nogle former for infrastruktur eksisterer et naturligt monopol, der giver ejeren mulighed for tage en overpris. Derfor er offentlig kontrol nødvendig. Det gælder især for en række af de fysiske anlæg. Det giver ikke mening ud fra en samfundsøkonomisk værdibetragtning, at have to sæt jernbanespor i Danmark hvorfor der skabes et naturligt monopol. Nogle infrastrukturer har mange ejere, men kun én indenfor et bestemt geografisk område, så den enkelte forbruger kun har én leverandør. Adskillelse af anlæg og drift Ved større infrastrukturinvesteringer, som for eksempel veje, bygninger og broer skelnes der mellem anlægsperioden og driftsperioden. Et væsentligt forhold i den forbindelse er kompetencer i at håndtere risici i større projekter. Erfaringen viser, at denne risikohåndtering bedst varetages af specialiserede private virksomheder. I mange tilfælde kan det være fordelagtigt med en opdeling af ansvar, ejerskab og risici mellem en privat og en offentlig aktør. En række projekter på kommunalt, regionalt og statsligt niveau med organisering i varierende former for samarbejdsmodeller 1 mellem offentlig og private aktører, har vist fordelene ved en klar ansvarsfordeling. Erfaringer fra Danmark og udlandet har vist at offentligt privat samspil kan sikre en effektiv opførelse eller anlæg af infrastruktur-aktiver, hvor der sikres en overholdelse af budgettet og de fastsatte tidsrammer. Hvis et offentlig privat samspil omfatter både en anlægsfase og den efterfølgende driftsfase, så kan der sikres en bedre ansvarsfordeling og dermed totaløkonomi i den efterfølgende driftsperiode, og i det samlede infrastrukturprojekt. Det er vigtigt, at man vælger private aktører, der har ekspertise med projekteringen, opførelsen samt driften af infrastrukturen. Man bør også sørge for altid at udsætte både anlæg/opførelse, drift og vedligehold for konkurrence. Konkrete tiltag Nedenstående konkrete tiltag skal bidrage til at sikre de politiske målsætninger: Krav om udbud af både anlæg og drift ved offentlige infrastrukturprojekter. 1 Ofte benyttede samarbejdsformer for offentligt privat samspil inkluderer offentligt privat partnerskab (OPP) og offentlig privat samarbejde (OPS), jf. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og Ernst & Young (EY). I OPP vil en privat aktør have ejerskab og drifts- samt vedligeholdelsesansvar i en længere kontraktperiode for et givent offentligt aktiv. I OPS vil en privat aktør have drifts- samt vedligeholdelsesansvar i en længere kontraktperiode for et givent offentligt aktiv, men ikke ejerskabet. Udliciteringer en ofte benyttet model til at overføre offentligt ansvar for opgaver, aktiviteter til en privat aktør. Derudover er andre offentlige private samarbejdsformer begyndt at vinde frem, herunder Social Impact Bonds (SIB), hvor en privat aktør overtager opgave-, aktivitets- eller procesansvar samt risikoen fra en offentlig aktør, og hvor den private aktør kun modtager honorering såfremt den konkrete opgave, aktivitet eller proces håndteres succesfuldt indenfor nogle prædefinerede krav. Side 3/14
123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 Det er vigtigt at skelne mellem anlægsrisiko og den efterfølgende forretningsmæssige risiko i forbindelse med driften. Derfor bør store infrastrukturprojekter være placeret i særskilte selskaber, der evt. låner med statsgaranti. Derved erstattes en bevilling på finansloven med en lov om statslig garanti. Hvis disse selskaber også får ansvaret for driften efterfølgende vil der være et stærkt incitament til at sikre en god kvalitet, der kan driftes effektivt. Såfremt flere selskaber er i konkurrence, skal der være lige vilkår. F.eks. ved have ensartede vilkår for statsgaranterede lån til alle. Inddragelse af risikotillæg i finansieringsberegningerne ved benyttelse af offentlige kapital for bedre at kunne konkurrenceudsætte infrastruktur projekter i forhold til private konsorter, herunder konsortier mellem entreprenører, facility managers og investorer, f.eks. pensionskasser. Det er vigtigt, at man fra det offentliges side foretager en omhyggelig beregning for, hvor stor projektrisikoen er, så både anlæg og drift kan konkurrenceudsættes på lige vilkår for alle potentielle leverandører. Ved lokale monopoler, som f.eks. vand og spildevand er det nødvendigt at sikre effektivitet gennem benchmarking, og derfor er regulering nødvendig. Indenfor forsyningssektoren skal selskaberne i højere grad sættes fri, herunder gennem ophævelse af hvile i sig selv -principperne og ejerskab gennem offentlige fonde, for at skabe større grundlag for eksport og forretningsudvikling. Side 4/14
140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 Immateriel infrastruktur Den immaterielle infrastruktur (ikke-fysiske infrastruktur) skaber en høj samfundsmæssig værdi ved at danne grundlag for et mere velfungerende samfund i form bl.a. åben adgang til data, fælles standarder (nationalt og i samarbejde med andre lande, herunder i EU) mv. Eksempler på immateriel infrastruktur inkluderer data-registre, IT-systemer mv. Målsætninger I et moderne samfund er den immaterielle infrastruktur (ikke-fysiske infrastruktur) værdiskabende for samfundet og derfor en vigtig del af den samfundsmæssige infrastruktur. Det kan være kompliceret at håndtere og regulere og da hvert område har sine egne forhold kan der ikke generaliseres. Det er derfor væsentligt, at der foretages konkrete analyser af hvordan offentlig kontrol anvendes til at sikre de politiske mål. Indenfor informations- og kommunikationsteknologi (IKT) området opstår der ofte monopoler, fordi etableringsomkostningerne er meget høje og omkostningerne til den enkelte transaktion er meget lav. Det betyder ofte, at vinderen tager det hele uden at være i konflikt med eksisterende konkurrencelovgivning. Derfor kræver IKT området særlige regler for at sikre effektivitet gennem konkurrence. Nedenfor er eksempler på immateriel infrastruktur med en signifikant samfundsmæssig værdi, og hvor der bør være generelle politiske målsætninger. Kommunikations infrastruktur Den digitale infrastruktur er grundlaget for det moderne velfærdsamfund og for udvikling i produktiviteten i både den private og offentlige sektor. Helt centralt står teleinfrastrukturen, internettet og kommunikationssystemer. Udbygningen af nettet kan ske på en uhensigtsmæssig måde såfremt den ikke fuldt ud tager højde for forskelle mellem de samfundsmæssige- og privatøkonomiske interesser. Hvis målsætningen er at sikre hele befolkningens mulighed for en tilstrækkelig infrastruktur vil det være hensigtsmæssigt med mulighed for mere kommunal involvering i områder, hvor der ikke er tilstrækkelig godt grundlag for en kommerciel udbygning. Datainfrastruktur Den offentlige sektor i Danmark har ansvaret for en række centrale registre som for eksempel CPR, CVR, ejendomsregistret, matrikelregisteret, tinglysningsregistrene og økonomi- og regnskabssystemer. Disse registre er fødesystemer for en række andre offentlige og private systemer. Derudover er en række enkelstående systemer en infrastruktur for vitale systemer til styring f.eks. og handel med ejendom og styring af trafik og energi. Det er helt afgørende, at det offentlige har ejerskabet af data, ophavsretten til systemerne og dokumentationen. Desuden bør det offentlige sikre at der er åbne standarder for data og snitflader og forhindre at der er lock-in til leverandører på væsentlige systemer. Systemer bør i vides muligt omfang opbygges modulært, således at moduler kan udskift i takt med nye krav og teknologiens udvikling. Der bør også stilles krav til den geografiske placering af data og systemer af hensyn til databeskyttelse og til mulighed for retablering ved katastrofer. Det offentlige bør udvikle og drive systemerne gennem udbud. Betalingsinfrastrukturen Betalingsinfrastrukturen er en central infrastruktur for både den private og offentlige sektor. Betalingssystemer er i deres natur internationale, så derfor skal der aftales internationale standarder, så dataudveksling mellem parter kan ske på lige vilkår. Det er vanskeligt på forhånd at overskue den teknologiske udvikling, konkurrenceforhold og dermed de fremtidige krav til regulering, så derfor er det væsentligt, at f.eks. Nationalbanken fortsat er en aktiv medspiller på de centrale systemer. Det er væsentligt at regulere sårbarhed og hensynet til privatlivets fred. Her spiller USA s Patriot Act en stor rolle, idet amerikanske selskaber kan tvinges til at udlevere data for betalinger, uanset om køber og sælger er danske og alt foregår i Danmark. Energisystemer Med målsætningen om at lægge mere og mere vægt på vedvarende energi er det essentielt med en bedre styring af energiproduktionen, og deraf energiudveksling med udlandet. Derudover er det centralt Side 5/14
198 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220 221 222 223 224 225 226 227 228 229 230 231 232 233 234 235 236 for en større samfundsmæssig energieffektivitet, at man kan styre, monitorere og påvirke det generelle energiforbrug. Det vil kræve en digital infrastruktur til udveksling af data mellem de forskellige aktører. Det er væsentligt, at denne infrastruktur er baseret på åbne og frit tilgængelige standarder, så alle aktører har lige vilkår. Transportmæssige systemer Det er forventningen, at transportinfrastruktur via vejnettet vil blive signifikant i de kommende årtier. Nye teknologier kan gøre den ikke-fysiske vejinfrastruktur mere betydningsfuld til f.eks. roadpricing og til selvkørende køretøjer. Begge dele forudsætter hver sin immaterielle infrastruktur, som man fra statslig side må have ophavsret til. Det vil være naturligt, at udvikling af standarder foregår i internationalt regi gennem EU. Det forhindrer ikke, at en række opgaver inden for anlæg og drift kan overdrages til private aktører. Konkrete tiltag Nedenstående konkrete tiltag skal bidrage til at sikre de politiske målsætninger: Kommunikationsinfrastruktur: Det være hensigtsmæssigt at adskille nettet fra tjenesterne efter de samme principper, som man anvendt med hensyn til togdriften. Det er også den model kaldet funktionel separation, som Produktivitetskommissionen foreslår. En fleksibel udbygning af telenettet bør ske i privat regi, men med mulighed for lokalt besluttet kommunal involvering. Det kan for eksempel ske gennem pligt til koordinering af adgang til master og tomrør og til fiberforbindelser. Eller ved mulighed for kommunalt anlæg af for eks fibernet og Wi- Fi. Kommunale anlæg kan etableres og drives gennem udlicitering og kan stilles til rådighed for operatører gennem privatretslige aftaler Betalingsinfrastruktur: Med udgangspunkt i Nationalbankens eksisterende ansvar for pengeforsyning, valutaforhold og en smidig transaktionsafvikling mellem banker i ind- og udland, bør Nationalbanken fortsat være kraftigt involveret i opbygningen af den infrastruktur bag den digitale betalingsformidling. Selve betalingsformidlingen, herunder betalingskort bør ligge i privat regi. Energiinfrastruktur: Der skal sikres ensartede standarder, og etableres en egentlig infrastruktur for udveksling af data vedr. produktion og forbrug. Der skal være lige adgang til information i nettet. Derudover skal det gennem en ændret skatte- og afgiftspolitik sikres en incitament struktur, der tilskynder forbrugerne til at flytte forbruget, så der er bedre balance med produktionen. En effektiv konkurrence er helt central på energiområdet, hvorfor den offentlige regulering skal tilse en udpræget grad af konkurrence. Inden for den digitale infrastruktur er der behov for en stærk offentlig kontrol. Det er nødvendigt, at det offentlige har ejerskab til data og kan stille data til rådighed for andre der kan skabe værdi. Et helt specielt krav er at der tages hensyn dels til datasikkerhed, herunder persondatasikkerhed. Det sidste kan bedst ske ved at leve op til den kommende EU forordning. Side 6/14
237 238 239 240 241 242 243 244 245 246 247 248 249 250 251 252 253 254 255 256 257 258 259 260 261 262 263 264 265 266 267 268 269 270 271 272 273 274 275 276 277 278 279 280 281 Vurderinger ved overgang til offentligt eller privat ejerskab Både indenfor materiel og immateriel infrastruktur er det vigtigt med en løbende vurdering af hvordan ansvaret fordeles mellem offentlige og private aktører, og en løbende vurdering af den optimale regulering. Fokus bør være på hvordan man opnår den største samfundsmæssige værdi gennem en effektiv udnyttelse af infrastrukturen. Dermed bør rent statsfinansielle argumenter i forhold til f.eks. frasalg og overtagelse af aktiver spille en mindre rolle såfremt det nedbringer det potentielle samfundsmæssige afkast. Ved vurderinger om overgang til offentligt eller privat ejerskab af infrastruktur er det nødvendigt med et bredt funderet grundlag for beslutningen. Målsætninger Offentligt frasalg og overgang til privat ansvar kan ske, hvor man skønner, at det vil give et øget værdi for samfundet i forhold til den politiske målsætning for infrastrukturen. Det offentlige bør bevare kontrollen over de samfundsmæssige sider af opgaven og det danske samfund skal have den andel af fremtidige indtægter, som normal skattelovgivning betinger. Samfundsmæssige hensyn Ved alle offentlige infrastrukturer er der samfundsmæssige hensyn, der skal inddrages i beslutningsgrundlaget. De samfundsmæssige hensyn kan inkludere: Sundhed og uddannelse Transport, mobilitet og fremkommelighed Regional erhvervs- og samfundsudvikling Miljø og natur Sikkerhed for det enkelte individ fysisk, psykisk, integritet mm. National sikkerhed Produkter og service med politisk begrundede kvalitetskrav, som en del af public service Finanspolitisk og finansiel risiko Derudover skal være et særligt fokus på hvordan man opnår den største samfundsmæssige værdi forstået som afledte effektiviserings- og konkurrencemæssige gevinster samt de samlede totaløkonomiske samfundsmæssige gevinster i et langsigtet perspektiv. Helt konkret skal der foretages totaløkonomiske kontrolbud og samfundsmæssige værdianalyser, som skal ligge til grund for de politiske overvejelser. Offentlige private organiseringsmodeller og samarbejdsformer Overgivelse af ansvar for infrastruktur fra det offentlige til private aktører bør ikke ses som et enten/eller. Dels er der stor forskel på de forskellige områder, dels er der mulighed for et spektrum af samarbejdsformer og organiseringsmodeller. Nedenfor i tabel 1 er illustreret en række mulige organiseringsmodeller for infrastruktur i forhold til ansvarsfordelingen mellem offentlige og private aktører. På den ene side skal der tages hensyn til graden af monopolisering og dermed muligheden for effektivisering gennem konkurrence. På den anden side er der hensyntagen til den usikkerhed, der er ved anlæg og drift af infrastrukturen. Det antages her, at usikkerheden bedst kan håndteres af aktører, der er specialister indenfor området, hvilket ofte vil være private aktører. Side 7/14
Infrastrukturmæssige karakteristika Programudvalget for Infrastruktur 282 283 284 285 En analysemæssig oversigt som tabel 1 skal bruges som grundlag for en debat om den mest hensigtsmæssige organisering i forhold til den politiske målsætning for infrastrukturen. Tabel 1: Rammer for offentlig involvering i samfundsmæssig infrastruktur Rammer for offentlig kontrol Modeller for offentligt privat samspil i forhold til samfundsmæssig infrastruktur - Høj grad af direkte kontrol og høj grad af kontrol via regulering Intet marked eller ikke velfungerende marked (Højere grad af monopol) - Mindre direkte kontrol, men kontrol via regulering - Lav grad direkte kontrol og mindre grad af kontrol via regulering Velfungerende marked eller rammebetingelser for marked (Lavere grad af monopol) - Højere usikkerhed - Høj grad af effektiviseringsmuligheder - Større interesse fra private aktører ift. samarbejde Offentligt privat samarbejde (delt offentligt privat ejerskab for aktiver og opgaver) Outsourcing af opgaver eller aktiviteter til private aktører Frasalg til privat sektor og fuldstændig markedsgørelse 286 287 288 289 290 291 292 293 294 295 296 297 298 299 300 301 302 303 304 305 306 307 308 309 310 311 312 313 314 315 316 317 318 - Lavere usikkerhed - Lav grad af effektiviseringsmuligheder - Mindre interesse fra private aktører ift. samarbejde Direkte offentligt ejerskab eller offentlige institutioner Offentligt ejede selvstændige virksomheder Kilde: Radikale Venstre Programudvalg for Infrastruktur på baggrund af Ernst & Young (EY). Helt eller delvist offentligt ejede virksomhed, der fungerer på markedsvilkår Eksempel: Folkeskolen Som et forklarende eksempel er her vist fire varianter indenfor folkeskolen, hvor selve bygningsdriften har lav usikkerhed og med lav grad af monopol. Undervisning har derimod en større usikkerhed og samtidigt er graden af monopol politisk begrundet. Derfor kan man se forskellige varianter af samarbejde indenfor den offentlige undervisningsopgave: - Private skoler hvor det eneste krav er, at de årligt skal leve op til klare krav for elevernes viden og kompetencer. Finansiering via en blanding af tilskud og brugerbetaling. (Kaldes Charter Schools i UK og USA). - Private skoler, der lever op til lovgivningsmæssige krav om timetal, lærerbemanding, eksaminer mm. Finansiering via tilskud. (Danske frie skoler). Som regel overenskomstdækkede lønaftaler - Private opfører, ejer og driver bygninger, hvor kommunen sørger for undervisning i henhold til lovgivningsmæssige krav om timetal, lærerbemanding, eksaminer mm. - Fuldt ud kommunalt ejede og drevne skoler. Bygningen af skolerne går i udbud. Konkrete tiltag Nedenstående konkrete tiltag skal bidrage til at sikre de politiske målsætninger: Forud for et frasalg kommer regeringen med en redegørelse, der med udgangspunkt i en politisk målsætning og strategi begrunder ønsket om at skille sig af med et givet aktiv. Herunder hvordan man vil sikre, at de samfundsmæssige interesser bliver varetaget. Redegørelsen skal bl.a. sikre en offentlig debat som grundlag for den politiske beslutning om salget. Redegørelsen bør indeholde: o Beregning af hvordan værdien for samfundet forøges ved at sælge fra eller frasige sig offentligt ejerskab. Det er ikke tilstrækkeligt med prisen for infrastrukturen. o Hvilke samfundsmæssige hensyn ønsker man at tage og kan de kontrolleres gennem privatretlige aftaler og/eller myndighedsregulering. o Hvad kan en privat ejer gøre bedre? o Hvilke samfundsmæssigt begrundede krav stilles til den nye operatør/ejere. o Evt. reguleringslovgivning som en del af salgsproceduren. o Evt. begrænsninger for videresalg, f.eks. reguleret i en aktionæroverenskomst. o Konsekvenser for konkurrencesituationen og den konsekvenser i form af regulering Side 8/14
319 320 321 I forbindelse med salget udarbejdes en privatretslig aftale mellem det offentlige og køberen. der sikrer, at skatten af udbyttet betales i Danmark, og at et eventuelt videresalg skal godkendes, inden det træder i kraft. Side 9/14
322 323 324 325 326 327 328 329 330 331 332 333 334 335 336 337 338 339 340 341 342 343 344 345 346 347 348 349 350 351 352 353 354 355 356 357 358 359 360 361 362 363 364 365 366 367 368 369 370 371 372 373 374 375 376 BILAG 1: Offentlig kontrol med infrastruktur og regulering Den offentlige kontrol med infrastruktur kan antage forskellige former afhængig af de specifikke samfundsmæssige hensyn, som ønskes varetaget. I tillæg hertil kan et ønske om at ændre den offentlige kontrol med infrastruktur kan udspringe af forskellige hensyn. Begge forhold er behandlet herunder. Udøvelse af offentlig kontrol over infrastruktur Den offentlige kontrol kan udøves gennem for eksempel lovgivning, regulering, direkte ejerskab, ejerskab via en selskabsform, regulering af privat aktivitet via lovgivning eller via aftaler med en privat ejer. En beskrivelse af de konkrete former for offentlig kontrol med infrastruktur er angivet herunder: Ejerskab af infrastruktur Stat, kommune eller region kan have direkte ejerskab i infrastruktur, herunder via direkte ejerskab (fuldt ejerskab eller delejerskab med andre aktionærer) eller indirekte ejerskab via selvejende institutioner, der operer på et lovgrundlag. Det offentlige ejerskab kan vedrøre både anlæg (aktivet), driften eller varetagelsen af en specifik opgave. Andre dele af ejerskabet kan varetages af private aktører, herunder via organiseringsmodeller som OPP, OPS eller anden organisering via udliciteringer eller privatretslige aftaler. Lovgivning og regulering Den offentlige kontrol kan også udøves gennem lovgivning eller regulering samt opsyn fra offentlige myndigheder. Via lovgivning og regulering kan man fra statslig side opstille de konkrete rammer for hvilket infrastrukturinvesteringer eller varetagelsen af specifikke infrastrukturopgaver varetages. Ved en markedsdannelse for specifik infrastruktur kan lovgivning samt regulering sikre varetagelsen af de offentlige interesser samtidig med at private aktørers kompetencer udnyttes i forbindelse med håndteringen af den konkrete infrastruktur via privat ejerskab af anlæg (aktiver) eller drift. Et essentielt spørgsmål ved udøvelse af offentlig kontrol over infrastruktur er hvordan en privat aktør eller ejer vil forvalte ansvar og risici i forbindelse med den konkrete infrastruktur. Overordnet er forskellen mellem privat og offentligt ejerskab af infrastrukturen, at private ikke underkastet forvaltningsloven og almindelige retssikkerhedsprincipper. Fordelene ved offentligt ejerskab er politisk kontrol, men bureaukrati og ineffektiv udnyttelse af infrastrukturen, og dermed lavere samfundsmæssig værdi, er ulempen. Ønsket at ændre graden af og / eller formen for offentlig kontrol med infrastruktur Et ønske om at ændre den offentlige kontrol med infrastruktur kan have mange forskellige årsager. F.eks. kan et ønske om at privatisere infrastrukturen udspringe af et ønske om at effektivisere udnyttelsen af et givent infrastrukturaktiv og dermed øge den samfundsmæssige værdi. Omvendt kan man ønske at erstatte en udpræget grad af regulering samt lovgivning omkring privat ejerskab af infrastruktur med en overgang til offentligt ejerskab. Igen med det formål at øge den samfundsmæssige værdi. Derudover kan nedenstående årsager være retningsgivende for et ønske om en ændring af den offentlige kontrol med infrastruktur. At andre politiske prioriteringer bedre kan honoreres, og der kan skabes et økonomisk provenu ved overgang til privat ejerskab af specifik infrastruktur. At en hastig teknologisk udvikling, ændrede strukturelle forudsætninger eller virksomhedsdynamik, medfører mulighed for en bedre udnyttelse af infrastrukturen med henblik på et større samfundsøkonomisk afkast ved privat ejerskab. At man skaber en mere fair konkurrencestruktur, hvor offentlige institutioner eller virksomheder ikke yde unfair konkurrence overfor private virksomheder, der leverer samme ydelse. At det er politisk enklere at stille krav til en privat virksomhed eller et marked end til en offentlig ejet institution. At Værdien af infrastrukturen vil stige i privat regi. Det moderne samfund er meget afhængigt af at den immaterielle infrastruktur fungerer effektivt. Side 10/14
377 378 379 380 381 382 383 384 385 386 387 388 389 390 391 392 393 394 395 396 397 398 399 400 401 402 403 404 405 406 407 408 409 410 411 412 413 414 415 416 417 418 419 420 421 422 423 424 425 426 427 428 429 430 431 432 433 BILAG 2: Eksempler på infrastruktur I bilag 3 er listet en oversigt over offentlig kontrol og ejerskab med typer af infrastruktur. Herunder er en række eksempler der understøtter bilag 3: BaneDanmark-modellen I jernbanetransporten er den materielle infrastruktur funktionelt opdelt. BaneDanmark står for udbygning, drift og vedligehold af skinner, signalsystemer og stationer. Transporten leveres af selskaber, der anvender anlæggene. Persontransporten leveres af DSB, Arriva, SJ og diverse lokalbaner. Ved udbud af strækninger sikrer man sig den bedste effektivitet. Godstransport på bane leveres p.t. af 5 selskaber. Københavns Lufthavne En lufthavn leverer ankomst og afgange til transport af passagerer og gods med fly fra mange selskaber. Det materielle anlæg består af landingsbanen, bygningerne og det nødvendige hardware og andet udstyr. Den immaterielle del består f.eks. af flyvekontrollen, paskontrol, bagagehåndteringssystemer, ventesale og de bagvedliggende IT systemer. En lufthavn af Kastrups størrelse er så vigtig for Danmark, at staten ikke burde have givet kontrollen af lufthavnen fra sig. Det er f.eks. et problem, at der er forskellige prioriteringer. En privat ejer vil prioritere efter en snæver rentabilitet, så en udvidelse med flere forretninger kan være mere attraktiv end den forlængelse af startbanerne, der er nødvendig for at de nye store fly kan betjene lufthavnen. I modsætning hertil er det klart en offentlig prioritet, at alle typer fly kan betjenes. En fortsat kontrol behøvede ikke at forhindre, at man skilte forskellige elementer ud, og at store dele af lufthavnens drift blev udliciteret. Forsyningssektoren vand og spildevand. Vandforsyning drejer sig om rent vand i tilstrækkelige mængder til alle. Der er 2600 vandforsyningsselskaber med over 10 brugere, men tre ud af fire brugere får vand fra et kommunalt selskab. Spildevandsafledning sørger for at spildevand fra beboelser og industri samt regnvand på miljømæssig forsvarlig vis ledes ud i en recipient. Den materielle infrastruktur består af rør, pumper, opsamlingstanke og rensningsanlæg. Den immaterielle består af en organisation, der sørger for løbende kontrol af kvaliteten af hhv. det rene vand og det rensede vand samt har ansvaret for vedligeholdelse samt for afregning fra forbrugere. Der er et naturligt monopol på den materielle del og derfor har området været kraftigt lovreguleret i mange år efter et hvile i sig selv princip. I de seneste år har det været diskuteret om infrastrukturen drives effektivt nok. I Holland har man gode erfaringer med at lade den materielle del forblive offentligt ejet, medens den immaterielle del udliciteres. Omvendt argumenteres der med, at vi har en meget veldrevet sektor og den bør ikke ødelægges ved for meget markedstænkning. Digital betalingsformidling Digital betalingsformidling sikrer at den enkelte borger kan betale sine regninger ved at overføre penge fra sin konto til modtagers. Den materielle del er, kabler, fibernet og andet hardware. En del af det er det generelle kommunikationsnetværk. Den immaterielle del er en meget stor overbygning i form af et digitalt netværk, servere, systemer og en lang række standarder dels for selve netværket, dels for betalingen. Den enkelte borger kan p.t. bruge forskellige tjenester som direkte overførsel via netbank, betalingsservice, Dankort, internationale kreditkort, Mobilbetaling etc. Disse tjenester gør brug af en række underliggende systemer som clearingssystemerne, Kronos, SWIFT, VISA, MasterCard etc. Den digitale infrastruktur for betalinger består således af et komplekst sæt af sammenhængende IT systemer, hvor mange aktører kan levere både ensartede og forskellige services. Af konkurrencemæssige årsager kunne det have været hensigtsmæssigt, om Nationalbanken var blevet ved med at være aktionær i NETS. Men salgets påvirkning af konkurrenceforholdene har desværre ikke været undersøgt. Side 11/14
434 435 436 437 438 439 440 441 442 443 444 445 446 447 448 449 450 451 452 453 454 IT og DATA Den materielle infrastruktur består af bygninger, netværk, hardware mm. Det er imidlertid den immaterielle del, dvs. systemerne, data og viden om begge dele, der udgør den værdifulde del af infrastrukturen. Da man solgte først Datacentralen og siden KMD, solgte man også kildekoden til systemerne. I praksis betød det, at man gav køberen monopol på at levere drift og ændringer af systemerne, hvad der har kostet kommunerne og staten dyrt i årene efter salget. Ved begge salg blev det foreslået at staten / kommunerne beholdt ejerskabet til kildekoden. Det blev afvist med den begrundelse, at det ville betyde, at salgssummen så ville blive langt lavere. Netop det viser tydeligt, hvor uheldigt det er, at man udelukkende ser på den pris, man kan opnå ved et salg, og helt ser bort fra de langsigtede omkostninger. Telekommunikation fastnet Den materielle del består af fibernet og kobbernettet. Mellem knudepunkterne kan der være flere leverandører af fibernetforbindelse, men ud til de enkelte brugere er der i praksis monopol på de sidste kilimeter ud til husstandene. Da man solgte TDC, solgte man også både kobbernettet og fibernettet med ellers ville man ikke have fået en så høj pris. Det har betydet, at TDC uanset alle forsøg på regulering i alle årene efter har haft en monopolfortjeneste. Det blev oven i købet forstærket, da TDC fik lov til at købe DONGs fibernet. Side 12/14
BILAG 3: Offentlig kontrol og ejerskab med typer af infrastruktur Herunder er en oversigt over offentlig kontrol og nuværende ejerskab af infrastruktur. Tabel 2: Offentlig kontrol og offentligt ejerskab af infrastruktur Stat Kommune / Region Privat Grad af regulering Bemærkning Fysiske netværk naturlige monopoler: Vand X X Høj Spildevand- og kloak X X Høj Gas X X Middel Den private del vedrører sivbrønde og større selskaber med egenproduktion og dermed spildevandsrensning. El (netværket) X X Høj Tele (fastnet og mobilnetværk) X Middel Transport netværk og transportmidler Lufthavne X X Middel Trafik- og fiskerihavne X X X Lav Jernbaner X Lav Veje og broer X X Lav Tog X X Middel Færger X X X Lav Skibe til gods X Lav Busser (X) X Lav Taxa X Middel Biler mm. X Lav Andre transportmidler (X) X Lav Herunder cykler mv. Side 13/14
Tabel 2: Offentlig kontrol og offentligt ejerskab af infrastruktur (fortsat) Blød infrastruktur Stat Kommune / Region Privat Grad af regulering Post X X Middel Bemærkning Tele kabelbårne tjenester X Lav Tele mobile tjenester X Lav Radio/TV og sendenet Offentlig IT infrastruktur Betalings infrastrukturen Nationalbankens pengeforsyning Uddannelses infrastrukturen Vuggestuer, Børnehaver, Folkeskoler Gymnasiale uddannelser og tekniske skoler Universiteter og andre videregående uddannelser Social- og sundheds infrastrukturen og andet X Middel X X X Middel X X Høj En række IT-systemer er udliciteret, herunder service udliciteret til KMD, CSC og andre. X Høj Den digitale pengeforsyning er privat. X X X Lav Lav X (X) Middel Hospitaler X X Høj Praktiserende læger X Høj Tandlæger X X Lav Plejehjem X X Lav Apoteker X Middel Anden statslig infrastruktur (magtmonopolet) Forsvar, Politi og Retsvæsen X Høj Fængsler og anbringelsessteder X (X) (X) Høj Selvejende institutioner med statslig betaling. Brugerbetaling i begrænset omfang. Selvejende institutioner med statslig betaling. Brugerbetaling i begrænset omfang. Selvejende institutioner med statslig betaling. Brugerbetaling i begrænset omfang. Side 14/14