Mål for fælleskommunal indkøbsstrategi

Transkript

1 Mål for fælleskommunal indkøbsstrategi Den 4. februar 2008 Indledning og resumé af mål Der er disse år fokus på mulighederne for at effektivisere offentlige indkøb i både stat, regioner og kommuner. Det er kendt viden, at koordinering af indkøb og forpligtelser til aftaler kan give besparelser. Kommunerne har således gennem de seneste år arbejdet med at effektivisere det kommunal indkøb, bl.a. igennem forpligtende indkøb. Med strukturreformen er der nu skabt færre og større kommuner, og dermed et nyt organisatorisk og volumenmæssigt udgangspunkt for organisering og tilrettelæggelse af indkøb. Samtidig viser erfaringerne fra statens indkøbsprogram, at der kan være gevinster forbundet med intensiv koordinering og centralisering af indkøbet. Det er den overordnede målsætning, at også kommunernes indkøb kan og skal effektiviseres yderligere gennem en målrettet og koordineret indsats. SKI har i deres nye strategi for årene styrket deres kommunale fokus, og der er et klart oplæg til dialog og tæt samarbejde med kommunerne om styrkelse af de fælleskommunale indkøbsmuligheder. Fremtidens kommunale indkøb har været drøftet på en række møder med alle kommunaldirektører og forslaget til fælleskommunal indkøbsstrategi er udarbejdet af en baggrundsgruppe med kommunaldirektører. Den fælleskommunale strategi beskriver, hvordan kommunerne kan optimere købermagten, og dermed opnå økonomiske gevinster. I dette strateginotat beskrives bl.a., hvordan kommunerne vil arbejde med tværkommunale forpligtende indkøb samt styrke og understøtte indkøb for grupper af kommuner. Strategien indeholder følgende konkrete målsætninger, som uddybes i de nedenstående afsnit:

2 Målsætning 1: Der skal på egnede indkøbsområder koordineres tværkommunale forpligtende indkøb på nationalt plan. Målsætning 2: Der skal etableres muligheder for nye digitale klynger, hvor kommunerne gennem en formidlingsplatform bringes sammen efter behov og forudsætninger. Målsætning 3: De eksisterende kommunale indkøbsfællesskaber skal styrkes og faciliteres, således at de fortsat kan have en central rolle i koordinering af kommunale indkøb. Målsætning 4: Det skal sikres, at alle kommuner har adgang til attraktive fælleskommunale indkøbsmuligheder, både på nationalt niveau, i klynger og i den enkelte kommune. Målsætning 5: Kommunerne skal være effektive i implementeringen af indkøbsaftaler, hvilket de bl.a. skal klædes på til gennem rådgivning og via konkrete redskaber. Målsætning 6: Kommunerne skal have mulighed for at tilslutte sig statslige aftaler, hvis den enkelte kommune finder dette hensigtsmæssigt. Målsætning 7: Der skal være dokumentation og åbenhed omkring muligheder og resultater. Målsætning 8: Det skal på de enkelte vareområder vurderes, om der er behov for nye internationale leverandører, og i så fald skal der arbejdes aktivt for at få flere leverandører på markedet. Som et led i udarbejdelsen af den fælleskommunale strategi er der udarbejdet særskilte notater om de aktuelle udfordringer for det kommunale indkøb og endvidere kommunernes forventninger til ydelser og service fra den fælles statslig-kommunale indkøbsorganisation SKI. Dette arbejde er bl.a. en del af baggrunden for, at SKI nu har formuleret et nyt forretningsgrundlag, hvor der sættes mere fokus på kommunernes fremtidige indkøbsbehov. Endvidere er de eksisterende kommunale indkøbsfællesskaber blevet bedt om at give en vurdering af de kommende års udfordringer for kommunernes indkøb. Målene for den fælleskommunale strategi er godkendt i KL s bestyrelse i marts 2008, og der tages herefter initiativ til at implementere strategiens målsætninger i kommunerne. KL og kommunaldirektørerne vil sammen med kommunernes indkøbschefer tilrettelægge en proces, hvor målene for det fælleskommunale indkøb omsættes i praktisk indkøbspolitik. Dette arbejde tilrettelægges i den resterende del af 2008 og en række centrale aktører inddrages i dette arbejde. 2

3 1. Koordinering af tværkommunale indkøb på nationalt plan Det mest banebrydende element i den fælleskommunale indkøbsstrategi er, at der skal koordineres tværkommunale indkøb på nationalt plan. Dette er et nyt og ambitiøs projekt, men også et projekt der stiller store krav, hvis der skal opnås succes. Volumen er generelt afgørende for, hvor gode priser der kan opnås ved en indkøbsaftale. Hvor stor volumen, der skal til for at opnå lavest mulige pris afhænger naturligvis af det specifikke marked, og der kan også på visse varegrupper være et hensyn til den langsigtede konkurrence på markedet. Det er dog en klar forventning, at der på flere af de store indkøbsområder i det kommunale indkøb, vil være et væsentligt besparelsespotentiale ved at koordinere indkøbet i højere grad end i dag, hvormed der opnås betragtelig større volumen i aftalerne. Udfordringen er at realisere dette potentiale. Udfordring 1: Hvordan kan kommunerne effektivt realisere det forventede besparelsespotentiale, der er på flere af de store varegrupper i det kommunale indkøb. Den størst mulige volumen opnås ved at koordinere tværkommunale indkøb som nationale aftaler. Det har ikke tidligere været forsøgt med så ambitiøse indkøbsaftaler. På flere indkøbsområder vil nationale tværkommunale indkøbsaftaler ikke desto mindre være den mest effektive måde at optimere den kommunale købermagt, og kommunerne vil derfor på egnede varegrupper koordinere tværkommunale forpligtende indkøb. Målsætning 1: Der skal på egnede indkøbsområder koordineres tværkommunale forpligtende indkøb på nationalt plan. Der vil på denne baggrund i første omgang blive udvalgt 1-3 af de umiddelbart mest velegnede varegrupper, hvormed potentialet for tværkommunale indkøb kan undersøges i praksis. Det er et nyskabende initiativ, og det er vigtigt, at det tænkes langsigtet. Erfaringer fra de første varegrupper vil deres i det videre forløb kunne anvendes til at udbrede tværkommunale indkøb til flere varegrupper. Sådanne tværkommunale indkøb stiller store krav til den enkelte kommune, lige som det kræver en fælles organisation, der kan løfte den ressource- og kompetencekrævende proces det er at gennemføre et udbud. Der skal derfor findes en model for tværkommunale indkøbsaftaler på landsplan, som afspejler og imødekommer de konkrete behov for den enkelte kommune, og eksempelvis skaber lettere indkøbsprocesser gennem internetbaserede løsninger. SKI og de kommunale indkøbschefer inddrages som centrale aktører i denne proces. 3

4 KL har fået Drescher og Schrøder Consulting (DSC) til at foretage en analyse af varegrupper i det kommunale indkøb. DSC fremhæver helt konkret ni varegrupper som velegnede til tværkommunal koordinering. I vurderingerne af hver enkelt varegruppe tager DSC højde for en række faktorer, såsom hvor store besparelser der kan opnås ved øget koordinering af indkøbet, hvad transaktionsomkostningerne er ved øget koordinering, hvor store de langsigtede effekter er på leverandørmarkedet, og hvor stor kompleksiteten/specialiseringsgraden er for den enkelte varegruppe. 2. Nye digitale klynger De enkelte kommuners indkøbsbehov vil ofte være sammenfaldende med andre kommuners behov. Sådanne sammenfald er dog ikke statiske, men vil variere over tid og sted. Nærmere bestemt skal det derfor sikres, at der er en effektiv metode til at bringe kommuner, der samme indkøbsbehov på samme tid sammen. Udfordring 2: Kommuner kan have sammenfaldende behov for indkøb på tværs af regionale placeringer. For at imødekomme denne udfordring skal der etableres en formidlingsplatform mellem kommunerne, hvor kommunerne kan lave fælles indkøbsaftaler. En sådan elektronisk portal vil samtidig gennem eksempelvis øget brug af mini-udbud, e-aktioner og dynamiske indkøbssystemer, kunne lette kommunernes administrative arbejde i forbindelse med indkøb. Et væsentligt element i effektivisering af det kommunale indkøb ligger netop på det administrative område. Kommunerne skal derfor have adgang til sådanne elektroniske redskaber, der matcher deres behov og letter deres indkøbsprocesser. Dette gælder ikke kun i forbindelse med nye digitale klynger, men er også en fremtidig forudsætning for tværkommunale indkøb såvel på nationalt niveau og i klynger. Mange kommuner oplever en administrativ lettelse ved at udbudspligten afløftes, som det eksempelvis sker med SKI s rammeaftaler. Udbud er en både ressource- og kompetencekrævende proces. Ved at udbygge disse muligheder og i endnu højere grad tilpasse dem kommunernes indkøbsbehov og -situation, skabes der mulighed for at løfte kommunale indkøb ud over geografiske og tidsbestemte barrierer. Samtidig øger det leverandørmulighederne, og det understøtter den nedenstående målsætning om at skaffe flere leverandører ind på det danske marked på visse varegrupper. 4

5 Målsætning 2: Der skal etableres muligheder for nye digitale klynger, hvor kommunerne gennem en formidlingsplatform bringes sammen efter behov og forudsætninger. DSC anbefaler i deres rapport koordinering af indkøb i klynger, og de fremhæver seks velegnede varegrupper, der bl.a. på grund af leverandørmarkedets sammensætning ikke er velegnede til tværkommunale indkøb. På baggrund af de eksisterende erfaringer og DSC s anbefalinger skal der derfor etableres konkrete redskaber til at styrke og øge koordineringen af indkøb i digitale klynger. Det afgørende er, at det bliver let for den enkelte kommune at få adgang til indkøbsaftaler, der matcher deres behov. Både de eksisterende indkøbsfællesskaber og SKI skal således indgå i den konkrete udmøntning af strategien. 3. Styrkelse af de eksisterende indkøbsfællesskaber I dag foregår der i vid udstrækning fælles indkøb i mindre grupper af kommuner, hvormed der opnås volumenrabatter. Der eksisterer således en række regionale indkøbsfællesskaber, hvor kommuner har gode erfaringer med koordinering af indkøb. De eksisterende indkøbsfællesskaber varierer i bredde og dybde, dvs. både i forhold til hvor mange indkøbsområder der er dækket, og om de deltagende kommuner er forpligtet til kun at anvende de i fællesskabet indgåede aftaler. Udfordring 3 De eksisterende kommunale indkøbsfællesskaber er meget forskellige, og varierer i bredde og dybde. De gode erfaringer med indkøbsfællesskaber gør disse til et oplagt omdrejningspunkt i kommunernes indkøbsstrategi. Der skal således sikres gode rammer for de eksisterende indkøbsfællesskaber, og gode erfaringer fra eksisterende og nye tiltag skal udbredes. Målsætning 3: De eksisterende kommunale indkøbsfællesskaber skal styrkes og faciliteres, således at de fortsat kan have en central rolle i koordinering af kommunale indkøb. Der er en række fordele ved indkøbsfællesskaberne, der gør dem velegnede til også fremtidig koordinering af indkøb på mange indkøbsområder. Der er tale om veletablerede fællesskaber, der har bevist at de virker, og på flere varegrupper er det lettere at afstemme indkøbsaftaler i fx 10 kommuner frem for 98 kommuner. Samtidig er indkøbsfællesskaberne et godt alternativ til nationale indkøbsaftaler på de indkøbsområder, hvor nationale aftaler vil have negative konsekvenser for leverandørmarkedet. 5

6 Et konkret initiativ der kan styrke og facilitere indkøbsfællesskaberne kan eksempelvis være at formidle viden om, hvordan de mest udviklede indkøbsfællesskaber er organiseret. 4. Udbredelse til alle kommuner Det er ikke alle 98 kommuner der på nuværende tidspunkt deltager i regionale indkøbsfællesskaber. Der er derfor en udfordring i at få erfaringerne med fælleskommunale indkøb bredt ud til alle kommuner. Udfordring 4: Ikke alle kommuner indgår i etablerede indkøbsfællesskaber Løsningen på udfordringen er ikke nødvendigvis, at alle kommuner skal optages i et eksisterende indkøbsfællesskab. Mange af de eksisterende indkøbsfællesskaber er formentlig netop velfungerende, fordi de har den størrelse, de har, og fordi de deltagende kommuner har matchende behov og forventninger. Målsætningen er derfor bredere end en udvidelse af de eksisterende kommunale indkøbsfællesskaber. Målsætning 4: Det skal sikres, at alle kommuner har adgang til attraktive fælleskommunale indkøbsmuligheder, både på nationalt niveau, i klynger og i den enkelte kommune. Det er således målsætningen, at de generelle fordele ved koordinerede indkøb og de forskellige muligheder for at indhøste disse fordele skal udbredes til samtlige kommuner. Der indledes dialog om, hvordan en større deltagelse i indkøbsklynger kan organiseres og tilrettelægges. 5. Krav til intern organisering i kommuner Forpligtende indkøb kræver, at implementeringen slår igennem i hele organisationen i den enkelte kommune. Denne præmis gælder, uanset om der er tale om indkøb i en enkelt kommune, regionale indkøbsaftaler, eller nationale tværkommunale indkøbsaftaler. Hvis ikke der er sikret en sådan implementering kan der ikke opnås de ønskede resultater. Det betyder, at pengene ikke spares ude på den enkelte institution, at leverandører rejser klagesager over manglende aftaleoverholdelse, og at det vil være svært at opnå tilsvarende priser, når der skal indgås efterfølgende aftaler med leverandører. Med til effektiv implementering hører også, at kommuner og institutioner får den kvalitet og service, de har behov for. Kravet til organisationen er 6

7 derfor også, at leverandørerne holdes op på overholdelse af de indgåede indkøbsaftaler. Udfordring 5: Der skal sikres effektiv implementering af indkøbsaftalerne i den enkelte kommune Generelt for indkøbsaftaler gælder det, at de pågældende kommuner forpligter sig til én leverandør og overholder den indgåede aftale. Der indgås en samlet aftale, men det er den enkelte kommuner, der har ansvar for at overholde aftalen. Misligholdelse vil derfor også være en sag mellem den enkelte kommune og den pågældende leverandør. Det er derfor helt centralt i kommunernes indkøbsstrategi, at der udarbejdes konkrete redskaber til implementering af indkøbsaftaler i den kommunale organisation. Kommunerne skal mere konkret rådgives om, hvordan den gode indkøbsorganisation etableres. Koordinering og centralisering af indkøbet er ikke blot en overvejelse, som er relevant mellem kommuner, men i høj grad også noget der skal foregå mellem de organisatoriske enheder i den enkelte kommune. Målsætning 5: Kommunerne skal være effektive i implementeringen af indkøbsaftaler, hvilket de bl.a. skal klædes på til gennem rådgivning og via konkrete redskaber. Der skal være fokus på incitamenter og ejerskab, så den enkelte aktør i organisationen sikrer effektiv implementering. Et krav er derfor forandringsparathed og en ledelsesmæssig platform i organisationen. Relevante aktører, som eksempelvis SKI, skal derfor bl.a. rådgive kommunerne om, hvilke varegrupper der er hensigtsmæssige at koordinere, hvordan kommunerne kan indrette sig organisatorisk og forskellige incitamentsstrukturer i relation til centraliseret indkøb i den enkelte kommune. 6. Samspil med statens indkøbsprogram Staten har traditionelt anvendt SKI s rammeaftaler og ikke haft samme tradition som kommunerne for at benytte rammeaftalerne som afsæt for særlige indkøbsfællesskaber. I de seneste 2 år har staten dog på udvalgte varegrupper gennemført et forpligtende indkøb for hele det statslige område, som på disse varegrupper har givet staten besparelser. Kommunerne har fået mulighed for at tilslutte sig disse statslige indkøbsaftaler på visse udvalgte områder. Disse aftaler kan i nogle tilfælde indeholde fordele for kommunerne. 7

8 Fordelene kan f.eks. være mindre administration og lavere pris pga. større volumen. Ulemperne kan være, at aftalerne er udformet ud fra statens behov, og at de derfor ikke imødekommer kommunernes behov i forhold til de pågældende varegrupper. Der kan også opstå leverandørproblemer i form af monopoltilstande på visse områder, hvis både stat og kommuner binder sig til samme leverandør. Udfordring 6: Der kan både være fordele og ulemper for kommunerne ved at tilslutte sig statens indkøbsaftaler. Der er indgået aftale mellem KL og Finansministeriet om, at alle kommuner er part i de nye indkøbsaftaler, som Finansministeriet indgår på vegne af staten på indkøbsområderne tele- og datakommunikation samt IT-hardware (servere og computere). Dette betyder, at kommunerne har mulighed for at kunne gøre brug af de statslige indkøbsaftaler på disse områder. Staten har dog været tilbageholdende med at give kommunerne adgang, og der er ikke nogen aftale om, at kommunerne generelt kan tilslutte sig fremtidige statslige aftaler. Målsætning 6: Kommunerne skal have mulighed for at tilslutte sig statslige aftaler, hvis den enkelte kommune finder dette hensigtsmæssigt. Der bør derfor forhandles med staten om det fremtidige samarbejde, og der bør sigtes på en aftale med staten om, at den enkelte kommune frit kan anvende de statslige indkøbsaftaler. Samarbejdet med staten bør endvidere være gensidigt, således at hvis staten eller enkelte indkøbsområder i staten ønsker at deltage i kommunale indkøbsklynger, bør der skabes mulighed herfor. 7. Dokumentation og åbenhed Fordelene ved de forskellige dele af den kommunale indkøbsstrategi, som fx tværkommunale indkøb og nye digitale klynger skal udbredes til alle kommuner. Dette kræver såvel, at der er adgang til de forskellige indkøbsaftaler, og mindst lige så vigtigt, at kommunerne har kendskab til aftalernes indhold og fordele. Udfordring 7: Den kommunale indkøbsstrategi skal udbredes til alle kommuner Kun gennem åbenhed om alle indgåede aftaler og dokumentation af aftalernes resultater, kan kommunerne få indblik i, hvilke fælles indkøbsmuligheder de kan få gavn af. Dokumentation af fordele ved koordinering af ind- 8

9 køb er samtidig afgørende for at evaluere og videreudvikle en kommunal indkøbsstrategi. Uanset koordinationsniveau skal der derfor være tilgængelighed og gennemsigtighed omkring priser og vilkår. Den enkelte kommune skal have fuldt indblik i sine muligheder for indkøbsaftaler på tværkommunalt niveau eller i en klynge. Der er stor forskel på, hvilke former for fællesindkøb de enkelte kommuner tidligere har haft erfaring med, og kun gennem åbenhed og dokumentation sikres det, at alle kommuner har mulighed for at sammenligne de forskellige koncepter og muligheder. Målsætning 7: Der skal være dokumentation og åbenhed omkring muligheder og resultater. Facts og resultater skal således dokumenteres. Hermed kan alle kommuner vurdere potentielle besparelser, og der sikres en kvalificeret debat om kommunale indkøbsmuligheder. Gennemsigtighed kan således øge fokuseringen på de reelle fordele ved fælles indkøb og hindre mytedannelse. Som dokumentation vil der eksempelvis arbejdes med prisbenchmarking på sammenlignelige indkøbsaftaler. Prisbenchmarking vil således indgå i evalueringen af de nationale tværkommunale indkøbsaftaler, som i første omgang vil omfatte 1-3 varegrupper. 8. International handel Danmark er et lille marked med få leverandører og i nogle tilfælde begrænset konkurrence på pris og kvalitet. Visse varegrupper er i dag karakteriseret ved, at der kun eksisterer et par leverandører på det danske marked. Det kan skade kommunernes indkøbsmuligheder og konkurrencen. Der kan således opstå begrænsede indkøbsmuligheder og relativt høje priser. Udfordring 8: Der er på enkelte varegrupper relativt få leverandører, hvilket kan skade kommunernes indkøbsmuligheder og konkurrencen. Det er derfor en selvstændig målsætning i kommunernes indkøbsstrategi at få nye aktører ind på de danske marked på visse varegrupper, såfremt der er mulighed for det gennem en koordineret indsats. Et eksempel på en sådan varegrupper kan være el, hvor det samtidig er relativt let at handle på det internationale marked. Et andet eksempel kan være voksenbleer, som er et specialiseret område, hvor der i dag kun er to leverandører i Danmark. Det kan derfor forventes, at der kan tiltrækkes nye 9

10 internationale leverandører, hvis der opnås et stort samlet volumen gennem tværkommunale indkøbsaftaler. Målsætning 8: Det skal på de enkelte vareområder vurderes, om der er behov for nye internationale leverandører, og i så fald skal der arbejdes aktivt for at få flere leverandører på markedet. Handel på det internationale marked kræver kompetencer og ekspertise, som den enkelte kommune kan have vanskeligt ved at udvikle og fastholde. Det er således et oplagt område at løfte i fællesskab. 10