1 1. oktober 2015 Til Folketingets Præsidium og Udvalget for Forretningsordenen Folketingsmedlemmet i det moderne folkestyre 1. Ny rapport om samspillet mellem embedsmænd og politikere Bo Smidt-udvalgets rapport "Embedsmanden i det moderne folkestyre" giver nyt stof til den vigtige debat om samspillet mellem embedsmænd og politikere. Udvalget blev nedsat sidste år af DJØF på baggrund af en række kritiske sager og opkaldt efter formanden, tidligere departementschef. "En væsentlig del af de etiske problemer, som er frembragt under arbejdsgruppens høringer, drejer sig om situationer, hvor de ansatte presses til at levere resultater, som de ikke kan indestå for på fagligt grundlag. Der går "politik" i sagen, ledelsen vil kun acceptere argumenter, som leder frem til et bestemt resultat, faglige udredninger bliver ændret af overordnede administrative eller politiske instanser, men udgives fortsat i faglighedens navn. Politik kan i den forbindelse også være administrative hensyn og systeminteresser ikke kun politikerindblanding." Citatet ovenfor er fra rapporten "Fagligt etiske principper i offentlig administration" (side 75-76). Denne rapport er fra 1993 og blev skrevet af Nordskov-udvalget opkaldt efter formanden, tidligere ombudsmand Nordskov Nielsen. Nordskov-udvalget blev nedsat af DJØF efter tamilsagen for at belyse almene problemer i samspillet mellem embedsmænd og politikere. Nordskov-udvalgets rapport viser, at problemerne ikke er nye. Den nye rapport giver ikke grundlag for at tro, at problemerne er blevet mindre, og en række kritiske sager i de senere år gør heller ikke. Bo Smidt-udvalgets anbefalinger sigter især på forhold, hvor det er vigtigt med initiativer fra den politiske og administrative ledelse af myndigheder. Neden for præsenteres nogle problemstillinger, hvor det er vigtigt med initiativer fra Folketinget. De handler om folketingsmedlemmers muligheder for korrekt og dækkende beslutningsgrundlag, og vilkårene for Folketingets og offentlighedens demokratiske kontrol. 2. Lukkethed om politiske forlig og følgegrupper Ny politisk styreform Gennem de seneste årtier er gradvist sket en meget væsentlig ændring af den politiske styreform i Danmark. Vigtige politiske beslutninger om lovforslag og implementering af love træffes nu i lukkede møder i ministerier mellem ordførere og ministeren på området. I en del tilfælde er der tale om flerårige aftaler eller aftaler uden udløbsdato. I forbindelse med forlig udpeges ofte en følgegruppe, der træffer politiske beslutninger om gennemførelsen bl.a. konkrete tiltag.
2 Den nye politiske styreform betyder som nævnt i Bo Smith-udvalgets rapport, at "de væsentlige politiske drøftelser om nye udspil foregår overvejende mellem politiske partier i lukkede processer, der tilrettelægges og drives inden for ministeriernes organisatoriske rammer og ikke i Folketinget" (side 226). I rapporten konstateres, at "den viden som bliver genereret og delt i forbindelse med forligsforhandlingerne, ikke stilles til rådighed for de folketingsudvalg, som skal gennemføre følgelovgivningen" (side 90). Den nye politiske styreform er udviklet uden lovgivning eller anden form for principiel beslutning i Folketinget. Hverken grundlov, ministeransvarslov eller Folketingets forretningsorden tager højde for denne ændring i styreformen, der udvisker grænsen mellem lovgivende og udøvende magt. Ministeransvarsloven sigter på ministeriers oplysninger til Folketinget inklusive Folketingets udvalg, men ikke på videregivelse til enkelte folketingsmedlemmer som grundlag for beslutninger i en forligskreds eller følgegruppe. Den nye offentlighedslov, der trådte i kraft 1.1.2014, fik en helt ny undtagelse for dokumenter, der videregives fra ministre til enkelte medlemmer af Folketinget ( 27, nr. 2). Denne undtagelse betyder, at hverken offentligheden eller folketingsmedlemmer, der står uden for en forligskreds eller følgegruppe, har ret til indsigt i dokumenter, der er indgået som grundlag for lovforslag og implementering af love. Anbefalinger Inden for rammerne af den nye styreform vil en tilføjelse til Folketingets Forretningsorden kunne styrke den demokratiske kontrol. En regel i Folketingets Forretningsorden kunne formuleres noget i denne retning: Når et politisk forlig, der kræver lovgivning, er indgået, anmoder det relevante folketingsudvalg om oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger, der er videregivet fra ministeriet til folketingsmedlemmer, der har deltaget i forhandlinger med ministeren om aftalen. Det pågældende udvalg anmoder desuden ministeren om oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger, der bliver videregivet til en politisk følgegruppe under den administrative gennemførelse af en lov. Bilag 8 i Bo Smidt-udvalgets rapport indeholder en oversigt over politiske forlig på enkelte områder. En mere dækkende oversigt med forklaringer er lavet af fhv. medlem af Folketingets Præsidium Aage Frandsen. Oversigten bliver ajourført og er tilgængelig på aabenhedstinget.dk. I betragtning af den store betydning, som politiske forlig har for Folketingets arbejde, kunne det være en opgave, der naturligt blev overtaget af Folketinget, Folketinget bør påtage sig at ajourføre en oversigt over politiske forlig og gøre oversigten tilgængelig via Folketingets hjemmeside. 3. Spin eller saglig information til medier En anden væsentlig ændring i den centrale statsadministration, der er sket gennem de seneste årtier, handler om mediebetjening. Den statslige information til medier er i stigende grad blevet varetaget af "særlige rådgivere". Denne nye gruppe ansatte er politisk udpegede, og en stor del af dem har til opgave at vinkle information, så ministre og regering stilles i det bedst tænkelige lys.
3 Det fremgår af Bo Smidt-udvalgets rapport, at det er "svært at få kontakt med de almindelige embedsmænd - dem som ikke er særlige rådgivere eller pressechefer" (side 73). "I takt med at medierne er gået tættere på og i stigende grad har sat fokus på "sager", er åbenheden formentlig blevet mindre", nævner rapporten (side 260). Faglig mediebetjening varetages bedst af embedsmænd, der er kvalificerede til at give nøgtern og saglig information. Politiske spørgsmål besvares bedst af politikere, der har et politisk ansvar både i den daglige offentlighed og ved demokratisk valg. Det er en besynderlig tilstand for et demokratisk samfund, at statslig information i høj grad håndteres af "spindoktorer". Der er ikke en tilsvarende ordning for kommuner og regioner. Bo Smidt-udvalget er optaget af at styrke den faglige kvalitet i myndigheders information, og som et middel anbefaler udvalget, at der udarbejdes retningslinjer for, hvordan ansatte håndterer og besvarer pressehenvendelser. Ifølge rapportens anbefaling til kommuner og regioner, skal den enkelte kommune fastlægge retningslinjer, der i konkrete sager giver medarbejdere mulighed for at bistå journalister med den bedst mulige faglige dækning af et aktuelt spørgsmål (side 19) Ifølge anbefalingen til ministerier skal de give den bedst mulige dækning af aktuelle spørgsmål" (side 18). Her er det vigtige ord "faglige" ikke med, og dermed giver anbefalingen plads til, at "spindoktorer" fortsat kan præge information fra ministerier. Det bør fastslås om nødvendigt ved lov, at den øverste statsadministration ligesom andre myndigheder skal give den bedst mulige faglige information. 4. Politiske beslutninger uden afgørende oplysninger Da Folketingets Finansudvalg godkendte salget af DONG-aktier, fik udvalget hverken forelagt de foreløbige aftaler med Goldmann Sachs m.fl. eller tilbud fra andre. Den indsigt fik Finansudvalgets medlemmer først for nylig mere end halvandet år efter godkendelsen. Finansministeriet har forklaret, at det er sædvanlig praksis, at Finansudvalget træffer sådanne beslutninger uden grundlag. Det samme skete f.eks. ved salget af Scandlines i 2007 og delvis salg af Post Danmark i 2005. Finansministeriet henviser til, at Justitsministeriet antager, ministre har ret men ikke pligt til at videregive fortrolige dokumenter til Folketinget eller Folketingets udvalg. Ministerierne mener tilsyneladende heller ikke, at ministerier har en pligt til et give et sagligt grundlag for politiske beslutninger i konkrete sager (svar på spm. 158 fra Folketingets Finansudvalg 2014-15). Et andet eksempel er godkendelsen i 2010 til efterforskningsboringer efter skifergas. Det er blevet dokumenteret, at Folketingets Energiudvalg tog stilling uden at få information fra ministeriet om, at sagen handlede om boringer efter skifergas, hvor den særlige fracking-boremetode benyttes. Det er højst besynderligt, at ministerier i et folkestyre kan beslutte, at det ikke tjener statens interesser, at politikere får et ordentligt beslutningsgrundlag, før de træffer en vigtig beslutning i en konkret sag. Folketinget og dets udvalg er dermed stillet markant dårligere end bestyrelser og udvalg i foreninger, virksomheder og kommuner. Det bør fastslås ved lov, at ministerier skal sikre et korrekt og fyldestgørende grundlag for beslutninger, der skal træffes af Folketinget, folketingsudvalg eller folketingsmedlemmer.
4 5. Nyttig kodeks med enkelte uklarheder På grundlag af Bo Smidt-udvalgets arbejde har Finansministeriet allerede fastsat et kodeks med syv centrale pligter for embedsmænd. De handler ikke blot om genopfriskning af gamle dyder. For en moderne forvaltning er det selvfølgeligt, når det under pligten til "udvikling og samarbejde" fremgår, at de enkelte embedsmænd skal tage aktivt del i udvikling og nytænkning. I Slotsholmens lukkede systemer er det ikke selvfølgeligt, at embedsmænd skal gøre opmærksom på forhold, der kan forbedres. Det er heller ikke selvfølgeligt, at ministeren skal gøres opmærksom på, at forhold udvikler sig anderledes end ønsket. Finansministeriets nye kodeks kan gøre nytte. Principperne om lovlighed, sandhed og faglighed er ikke helt så enkle og klare, som overskrifterne kunne tyde på. Tvivl om lovlighed Det nævnes i kodeks, at der kan være tvivl om lovligheden, f.eks. om tolkningen af et EU-direktiv. Ved tvivl "er det afgørende, at man over for ministeren redegør for overvejelserne bag den fortolkning af bestemmelsen, som man lægger til grund". Hvis et lovforslag giver tvivl, skal disse overvejelser nævnes i bemærkninger, hvis tvivlen "giver anledning til mere omfattende overvejelser" (side 21-22). Det er vigtigt for den politiske beslutningsproces, at tvivl om lovligheden bliver præsenteret for politikere, der får ansvaret for en politisk beslutning. Det fremgår ikke klart, om tvivlen skal præsenteres for ministeren og i bemærkninger, eller det kun er den fortolkning, de øverste embedsmænd lægger til grund. Det bør klargøres, at politikere, før de træffer beslutning, skal præsenteres for tvivl om lovlighed sammen med den fortolkning af bestemmelsen, som embedsværket finder skal lægges til grund. Sandhed efter fortolkning af spørgsmål Under sandhedspligten forklares, "at det ved besvarelse af spørgsmål fra f.eks. Folketinget bør tilstræbes at fortolke de forudsætninger, som spørgeren formodes at have lagt til grund for sit spørgsmål" (side 27). Et eksempel kan illustrere problemstillingen: Trods spørgsmål fra Folketinget har forsvarsministre i en årrække holdt skjult, at forsvaret samarbejdede med det amerikanske firma Blackwater i Irak om sikkerhed ved kørsel i "rød zone". Efter godkendelse af Irak- og Afghanistan-kommissionen fik journalist Matias Seidelin aktindsigt 25/6 2015 i en række dokumenter, der var overdraget til kommissionen. En række artikler i Jyllands-Posten bl.a. 5/7 2015 dokumenterer forløbet. Ifølge brev fra Forsvarskommandoen til Forsvarsministeriet 11/12 2007 kunne formuleringen i ministersvar forsvares, fordi aftalen byggede på "samtaler", og der "ikke var tale om et decideret samarbejde". Forsvarskommandoens fortolkning betød, at oplysninger, som man vidste spørgeren var interesseret i, blev holdt skjult. For at undgå tidsspilde er det vigtigt at få fastlagt en procedure for spørgsmål fra Folketinget og ministersvar, der giver størst mulig sikkerhed for, at der svares på det, spørgeren er interesseret i at få belyst. Det kunne være en fordel for både Folketinget og ministerier, at tvivl om spørgsmål bliver afklaret i en dialog med spørgeren. Spørgsmål fra Folketinget, der har til formål at kontrollere en myndighed, skal ikke fortolkes af embedsmænd, men forklares af spørgeren.
5 Ministersvar til Folketinget må ikke fortie oplysninger, der har væsentlig betydning for tingets bedømmelse af en sag. Det bør klargøres, at det er spørgerens præmisser og ikke ministeriets fortolkning, der skal lægges til grund for svar. Faglig rådgivning Kodeksprincippet om faglighed stiller krav til faglighed ved rådgivning af ministeren (side 30 32). Sammen med den faglige rådgivning kan embedsmænd yde politisk-taktisk rådgivning til ministeren. Der er ikke formuleret krav til faglighed ved besvarelse af spørgsmål fra Folketinget eller medier. Det fremgår, at embedsmænd kan udforme rent politisk funderede svar for ministeren f.eks. som svar på forslag fra oppositionen. Det bør præciseres, at embedsmænd i situationer, hvor der kan opstå misforståelser, skal klargøre for modtagere, om en rådgivning er faglig eller politisk-taktisk. Det nævnes i kodekset, at ministerier skal være "åbne om deres faglige tilgange, metoder og data" for at give Folketinget, offentligheden og sagkyndige mulighed for at efterprøve det faglige grundlag for den fremlagte politik. Det fremgår ikke helt klart, om åbenheden skal gælde faglige vurderinger, der er indgået i beslutningsgrundlaget, eller kun vurderinger, der er skrevet for at støtte ministerens politiske valg i sagen. Det bør præciseres, at åbenheden skal gælde faglige vurderinger, metoder og data, der er indgået i beslutningsgrundlaget. 6. Offentlighedsloven har også betydning for folketingsmedlemmer Ifølge Nordskov-udvalgets rapport i 1993 kunne der være grund til at begrænse den daværende offentlighedslovs undtagelser for interne dokumenter og lovgivningssager (side 184). Nordskovudvalgets signaler blev ikke fulgt - tværtimod. Ved revisionen i 2013 fik offentlighedsloven yderligere undtagelser for den politiske beslutningsproces. Dels en meget bred undtagelse for ministerbetjening på tværs af ministerier og styrelser, når der er "grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning" ( 24). Det fremgår udtrykkeligt, at undtagelsen også omfatter endelige faglige vurderinger, der indgår i ministerrådgivning ( 29). Med denne undtagelse kan faglige vurderinger af lovforslag, planer mv. hemmeligholdes efter offentliggørelse af forslag. En helt ny undtagelse gælder dokumenter, der er videregivet fra ministerier som beslutningsgrundlag til folketingsmedlemmer, der deltager i forligsforhandlinger eller i politiske følgegrupper ( 27, nr. 2). Hemmeligholdelse kan opretholdes efter et politisk forlig er aftalt eller en beslutning er truffet i en følgegruppe. Forskningsrapporten "Offentlighed i Norden" sammenligner offentlighedsreglerne i de fem nordiske lande (Oluf Jørgensen, Offentlighed i Norden, Nordicom, Göteborgs Universitet, 2014). Det fremgår af rapporten, at der er store forskelle på offentlighedsreglerne i de nordiske lande. En af de klare konklusioner er, at de øverste politiske beslutningsprocesser er mest lukkede i Danmark. Rapporten kan læses via http://www.dmjx.dk/case/view/offentlighed-i-norden.
6 Behov for rettigheder Offentlighedslovens brede undtagelser gælder også for medlemmer af Folketinget, der deltager i forhandlinger om forlig eller i følgegrupper, og de har ikke krav på indsigt i den faglige rådgivning, som ministeren har fået. Den nye undtagelse for dokumenter, som ministerier videregiver til forligskredse og følgegrupper, har desuden forringet deres muligheder for at få korrektioner fra personer uden for Slotsholmen, der har faglig viden og praktisk kendskab til området. Offentlighed om den faglige rådgivning, der indgår som grundlag for politiske beslutninger, ville kunne give vigtige incitamenter til faglig kvalitet, styrke folketingsmedlemmers beslutningsgrundlag, klargøre de politiske valg, styrke den demokratiske kontrol og styrke tilliden til myndigheder og politikere. Offentlighedsloven har afgørende betydning for den demokratiske kontrol og vilkårene for folketingsmedlemmers arbejde. Det vil derfor være nærliggende, at Folketingets Præsidium/ Udvalget for forretningsordenen tager initiativer, der forbereder en kommende revision af offentlighedsloven. Folketinget bør på linje med Finland, Sverige og Norge m.fl. ratificere Europarådets konvention fra 2009 om "Access to Official Documents". Bo Smidt-udvalget anbefaler en række tiltag for at fremme offentlighed bl.a. høringer og konferencer i starten af reformprocesser og offentliggørelse af flere nøgledata, analyser m.v. på ministeriernes hjemmesider. Folketinget kan styrke en sådan udvikling med en lovregel, der kræver obligatorisk fremlæggelse af det faglige grundlag for påtænkte beslutninger, som Nordskovudvalget i sin tid foreslog. Der kan hentes inspiration fra andre nordiske lande f.eks. den finske offentlighedslov (19 ), der stiller krav om, at myndigheder informerer aktivt om lovgivningsprocesser, planer og udredninger, før der træffes beslutninger om væsentlige samfundsmæssige spørgsmål. 7. Offentliggørelse en oplagt mulighed i kritiske sager Bo Smith-udvalget blev nedsat på baggrund af en række kritiske sager og beskriver mulighederne for parlamentarisk kontrol bl.a. samråd og formelle undersøgelsesformer bl.a. undersøgelseskommissioner. Udvalget overvejer, om der bør være en mellemvej en form for "forundersøgelse" af de faktiske forhold i problemsager. Ifølge udvalget er der i nogle sager i første række behov for et fleksibelt redskab til at belyse sagens substans og det faktiske hændelsesforløb. Udvalget anbefaler, at det bliver undersøgt og vurderet i et selvstændigt udvalg. Myndigheder har ret til at offentliggøre mere, end de er forpligtet til, blot tavshedspligten ikke overtrædes. Offentlighedslovens undtagelser for at beskytte den interne og den politiske beslutningsproces betyder som udgangspunkt ikke tavshedspligt. I de tilfælde, hvor der er tavshedspligt for at beskytte elementer i en beslutningsproces, vil tavshedspligten typisk ophøre, når beslutningen er truffet. En oplagt mulighed, der ikke kræver et større udredningsarbejde, er at indføre offentliggørelse som et redskab til at belyse en sags substans og det faktiske hændelsesforløb. Offentliggørelse af dokumenter er ikke i sig selv en undersøgelse, men giver muligheder for, at politikere, journalister, forskere og andre interesserede kan se nærmere på et forløb.
7 Når ministeren på området ikke selv tager initiativ til at offentliggøre dokumenter, der lovligt kan offentliggøres i sagen, bør Folketinget kunne kræve offentliggørelse. Offentliggørelse af sagens dokumenter kan i nogle tilfælde vise, at der ikke er grund til formelle undersøgelser. I andre tilfælde kan demokratiske kontrol og debat være tilstrækkelig, selv om der faktisk afdækkes problematiske forhold. Folketinget bør have mulighed for at kræve offentliggørelse i en sag af dokumenter, der lovligt kan offentliggøres. Grundlaget for et krav om offentliggørelse bør indsættes i Folketingets forretningsorden eller i lov. Folketinget skal kunne anmode Folketingets Ombudsmand om at kontrollere, at myndigheden faktisk offentliggør materiale, der lovligt kan offentliggøres. Oluf Jørgensen Offentlighedsrådgiver, Forskningschef emeritus, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole