Socialtilsyn Afrapportering af auditforløb Auditforløb 14.5 22. september 2014
Publikationen er udgivet af Socialstyrelsen Edisonsvej 18, 1. 5000 Odense C Tlf: 72 42 37 00 E-mail: socialstyrelsen@socialstyrelsen.dk www.socialstyrelsen.dk 2
Indledning Socialstyrelsen gennemfører i 2014 en række audits. Auditforløbene indgår i Socialstyrelsens opgave med at følge og understøtte socialtilsynene i deres opgavevaretagelse. På grundlag af auditforløbene opstiller Socialstyrelsen anbefalinger til de fem socialtilsyn, som kan styrke opgaveløsningen og en ensartet udvikling i praksis i socialtilsynene. Anbefalingerne opstilles på baggrund af sagsmaterialet og drøftelserne i auditforløbet og kan både udspringe af eksempler på god praksis i de konkrete sager, ligesom anbefalinger kan opstilles med afsæt i forhold i de konkrete sager, der vurderes at kunne forbedres. Foruden anbefalingerne fremhæves en række fokuspunkter. Det vil sige områder, hvor der vurderes at være behov for et fælles fokus i forhold til den videre udvikling af socialtilsynet. Fokuspunkterne kan fx inddrages i senere auditforløb eller læringsgrupper på Socialstyrelsens initiativ. Fokuspunkterne kan også følges op af socialtilsynene individuelt og/eller på tværs af socialtilsynene. Genstand for auditforløbet, der danner udgangspunkt for denne rapport, har været to udvalgte sager fra henholdsvis Socialtilsyn Nord og Socialtilsyn Øst. Begge sager omhandler re-godkendelse af tilbud på voksenområdet. På auditmødet deltog ansatte fra de 2 socialtilsyn alle fra voksenområdet. På baggrund af nærværende auditforløb er der opstillet fire anbefalinger til socialtilsynene og en række fokuspunkter. Formål med auditforløbet Formålet med auditforløbet er overordnet: At understøtte koordinering af opgaveløsningen og en tilnærmelsesvis ensartet udvikling i praksis i socialtilsynene. Gennem læringsorienterede forløb at understøtte den faglige dialog på tværs af socialtilsynene. At skabe rum til faglige refleksioner, der skal munde ud i anvendelige faglige anbefalinger. 3
At sætte fokus på centrale aspekter af den samlede tilsynsproces på en måde, så læring og udvikling kan forplante sig i det fremadrettede arbejde med tilsynsprocessen 4
Anbefalinger: 1. Gennemsigtighed i kvalitetsvurderinger. Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse understøtter, at det tydeliggøres, hvilke datakilder der er anvendt, og hvordan disse indgår i bedømmelsen af indikatorerne og i vurderingen af tilbuddets samlede kvalitet. Dette skal skabe størst mulig gennemsigtighed i kvalitetsvurderingerne. 2. Triangulering af datakilder Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse understøtter, at indikatorerne i hver enkelt re-godkendelse belyses fra flere vinkler ved brug af forskellige metoder og datakilder (triangulering). Indhentning af oplysninger ved brug af forskellige metoder og kilder supplerer tilsynsbesøget, der alene giver et øjebliksbillede af situationen på tilbuddet, og vil som hovedregel være en forudsætning for, at socialtilsynet har tilstrækkeligt datagrundlag til at vurdere, om og i hvilken grad tilbuddet har den fornødne kvalitet. Hvilke metoder og datakilder, socialtilsynet anvender, beror på en konkret og individuel vurdering af behovet for indhentning af oplysninger i den enkelte sag. I udvælgelsen af datakilder kan socialtilsynet med fordel tage udgangspunkt i anvisningerne i Håndbog til Socialtilsyn 3. Borgeren i centrum Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse, i forbindelse med regodkendelser af de enkelte tilbud, sikrer, at borgernes perspektiv indgår i tilsynets vurdering af kvaliteten af tilbuddet. Det anbefales derudover, at socialtilsynet i tilsynsrapporten specifikt redegør for, hvordan borgernes perspektiv indgår i tilsynets vurdering af kvaliteten i tilbuddet. I situationer, hvor det ikke har været muligt at tale med borgere, anbefales det, at der særskilt redegøres for baggrunden herfor. 4. Udviklingsperspektiv for borgeren Socialstyrelsen anbefaler, at socialtilsynet fortsat understøtter, at der i alle typer tilbud arbejdes med at skabe udvikling, progression og resultater for borgeren. Dette arbejde skal altid tage udgangspunkt i den målgruppe, der arbejdes med. Hvis der vurderes at være problemstillinger i forhold til det juridiske grundlag for borgernes ophold, bør dette endvidere påpeges over for tilbuddets ledelse. 5
For de tre første anbefalinger gælder, at de er identiske med de anbefalinger, der er opstillet på baggrund af auditforløbene 14.1 14.4, der tog afsæt i henholdsvis børne- og ungeområdet og plejefamilieområdet. Den fjerde anbefaling er ny. For alle anbefalinger gælder desuden, at Socialstyrelsen efter 6 måneder følger op på, om deltagerne i auditforløbet har kunnet anvende de opstillede anbefalinger. Opfølgningen vil ske i form af et kortfattet spørgeskema til deltagerne. Derudover vil Socialstyrelsen udtage en stikprøve af sager på voksenområdet i 1. kvartal 2015 med henblik på at følge op på implementeringen af anbefalingerne. Resultaterne af disse stikprøver vil blive drøftet på fællesmødet for socialtilsynenes ledelser i 1. kvartal 2015, hvor der vil være en drøftelse af, hvordan de faglige ledelser i de 5 socialtilsyn har arbejdet med anbefalingerne. Særlige fokusområder Med udgangspunkt i drøftelserne i auditforløbet kan der peges på følgende forhold, som det vil være relevant at sætte fokus på i den videre udvikling af socialtilsynet, og som eventuelt kan blive inddraget i senere auditforløb eller i læringsgrupper: Socialtilsynene kan med fordel eksplicit angive hvilke øvrige relevante datakilder, fx handleplaner, socialtilsynet har forsøgt at tilvejebringe, men hvor dette ikke har været muligt. Dette vurderes at kunne øge gennemsigtigheden i den samlede vurdering. Der er behov for, at socialtilsynene fastholder en dialog med driftsherrer for tilbud, hvor der vurderes at være problemstillinger i forhold til det juridiske grundlag for borgernes ophold, og som følge heraf et begrænset udviklingsperspektiv for borgeren. Videre vurderer Socialstyrelsen, at socialtilsynene med fordel kan udvikle fælles fremgangsmåder i forhold til denne dialog med driftsherrerne. Forløb og deltagere i auditforløbet Genstand for dette auditforløb har været to sager fra henholdsvis Socialtilsyn Nord og Socialtilsyn Øst. Sagerne er tilfældigt udvalgt, og de omhandler begge regodkendelser på voksenområdet. Re-godkendelserne foregår udelukkende i en 6
overgangsperiode indtil udgangen af 2015. Det er endvidere besluttet, at kvaliteten i eksisterende tilbud skal bedømmes ud fra tilbuddets praksis, og i hvor høj grad tilbuddet formår at forbedre borgerens situation og bidrage til borgerens trivsel. Dette indebærer, at socialtilsynet ved re-godkendelser skal benytte den samme bedømmelsessystematik, som benyttes ved driftsorienteret tilsyn (skala fra 1-5). Auditforløbet indledes med, at deltagerne udfylder et vurderingsskema med en række temaer og spørgsmål, som skal bedømmes på en skala fra i høj grad tilfredsstillende til slet ikke tilfredsstillende/stillingtagen ikke mulig. Deltagerne har vurderet/auditeret på baggrund af skriftligt materiale i sagerne, herunder overdragelsesdokumenter fra de tidligere tilsynskommuner, ansøgning fra tilbud om re-godkendelse samt tilsyns- og/eller godkendelsesrapport, hvoraf socialtilsynets skriftlige bedømmelser og kvalitetsvurderinger i sagerne fremgår. Auditeringen af sagerne har taget afsæt i to udvalgte indikatorer 3.a og 4.b under temaet Målgrupper, metoder og resultater. På auditmøderne deltog i alt 7 ansatte fra de 2 socialtilsyn alle fra voksenområdet: - Fra Socialtilsyn Nord deltog 3 tilsynskonsulenter - Fra Socialtilsyn Øst deltog 1 faglig leder og 2 tilsynskonsulenter Anbefalinger og fokuspunkter I det følgende redegøres overordnet for auditdeltagernes drøftelser på auditmødet. Der er ikke tale om en komplet gengivelse af auditmødets indhold, men en fremstilling af de mest centrale problemstillinger og læringsperspektiver på baggrund af de gennemgåede sager. Gennemsigtighed i kvalitetsvurderinger Deltagerne drøftede med afsæt i de to sager anvendelsen af kilder til belysning af kvaliteten af tilbuddet samt vigtigheden af, at socialtilsynet tydeliggør, hvilke kilder der anvendes. Der blev i den forbindelse peget på, at det er vigtigt at angive hvilke kilder, der er anvendt til bedømmelsen af indikatorerne, idet indikatorerne er meget konkrete, hvorfor det er vigtigt, at tilbuddet har mulighed for at se, hvilke datakilder bedømmelsen af disse er baseret på. Der blev af panelet videre peget på, at det er vigtigt, at socialtilsynet i videst muligt udstrækning tydeliggør, hvordan tilsynet er tilrettelagt, og hvad der dermed ligger til 7
grund for bedømmelser og vurderinger af et tilbud. Panelet var videre enig om, at tilsynet skal være meget eksplicit med angivelsen af kilder på indikatorniveau, mens det i den samlede vurdering er vigtigt overordnet at angive hvilke kilder, der ligger til grund for vurderingen. Dette skal sikre, at der er størst mulig gennemsigtighed i tilsynet, og det er derfor også vigtigt, at angivelsen af kilder er meget konkret og knyttes til bedømmelsen af konkrete indikatorer. Videre blev der af panelet peget på, at forberedelsen forud for et tilsynsbesøg er af afgørende betydning, og at denne forberedelse kan være med til at strukturere tilsynsbesøget og højne kvaliteten. Kvalitetsvurderingen af tilbuddet kan således med fordel påbegyndes inden tilsynsbesøget på basis af indhentede dokumenter og øvrige indberetninger. Eksempelvis blev det understreget, at indhentning af oplysninger fra Tilbudsportalen forud for tilsynsbesøget er vigtig og kan styrke den samlede kvalitetsvurdering af tilbuddet. Det blev i den sammenhæng fremført, at det er vigtigt, at også oplysninger, der stammer fra dokumenter indhentet forud for et tilsynsbesøg, angives i tilsynsrapporten, så det tydeligt fremgår, at oplysningerne stammer fra disse kilder. Videre blev der peget på, at socialtilsynet med fordel kan være eksplicit i forhold til hvilke datakilder, fx handleplaner, socialtilsynet har forsøgt at tilvejebringe, men hvor dette ikke har været muligt. Dette vurderer panelet kan være med til at øge gennemsigtigheden i den samlede vurdering. Endelig pegede auditpanelet på, at grundig og systematisk angivelse af de anvendte kilder tjener flere formål. Dels kan en systematisk angivelse af anvendte kilder øge gennemsigtigheden i tilsynets bedømmelser og kvalitetsvurderinger og underbygge tilsynets samlede vurdering af et tilbud, hvilket er væsentligt i forhold til tilbuddenes retssikkerhed. Derudover kan en systematisk angivelse af de anvendte kilder sikre, at tilsynet med et tilbud kan overtages af en ny tilsynskonsulent uden tab af viden, fx ved interne opgaveflytninger, jobskifte eller sygemeldinger. Med afsæt i ovenstående drøftelse opstiller Socialstyrelsen følgende anbefaling til socialtilsynet: Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse understøtter, at det tydeliggøres, hvilke datakilder der er anvendt, og hvordan disse indgår i bedømmelsen af indikatorerne og i vurderingen af tilbuddets samlede kvalitet. Dette skal skabe størst mulig gennemsigtighed i kvalitetsvurderingerne. 8
Derudover vurderer Socialstyrelsen på baggrund af drøftelserne i auditforløbet, at socialtilsynene med fordel eksplicit kan angive hvilke datakilder, fx handleplaner, socialtilsynet har forsøgt at tilvejebringe, men hvor dette ikke har været muligt. Dette vurderes at kunne øge gennemsigtigheden i den samlede vurdering. Triangulering af datakilder Panelet drøftede med udgangspunkt i de to sager anvendelsen af forskellige datakilder til at belyse de forskellige indikatorer i kvalitetsmodellen (triangulering). Der blev i den forbindelse peget på, at det er afgørende for kvaliteten af tilsynet, at socialtilsynet anvender forskellige datakilder (fx Tilbudsportalen, udsagn fra borgere, udsagn fra personale og ledelse, henvendelser til whistleblowerordningen, underretninger fra andre myndigheder mv.), ligesom det er afgørende, at socialtilsynet veksler mellem forskellige metoder til at få adgang til relevant data (fx observation, interview, dokumentanalyse mv.). Der var i panelet enighed om, at det er vigtigt, at trianguleringen anvendes aktivt til at afprøve og underbygge de informationer, der ligger til grund for bedømmelser og vurderinger. Eksempelvis kan observationer på stedet anvendes til at efterprøve skriftlige fremstillinger af tilbuddet og udsagn fra tilbuddets ledelse. I den forbindelse er det afgørende, at tilsynskonsulenten har en kritisk-objektiv tilgang og forsøger at udfordre både validiteten af de informationer, der er indsamlet, og de antagelser og foreløbige vurderinger, tilsynskonsulenten selv måtte have. Endvidere pegede panelet på, at observation er en helt afgørende metode til at opnå et stort udbytte af tilsynsbesøget. Enkelte deltagere understregede således, at socialtilsynet bør have fokus på, hvilke ekstra dimensioner tilsynsbesøget kan tilføre, som ikke kan opnås gennem andre datakilder. I den sammenhæng er observationer på stedet afgørende, da denne metode kan give tilsynet et indblik i hverdagen på stedet, der ikke kan opnås på anden vis. Med afsæt i ovenstående drøftelse opstiller Socialstyrelsen følgende anbefaling til socialtilsynet: Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse understøtter, at indikatorerne i hver enkelt re-godkendelse belyses fra flere vinkler ved brug af forskellige metoder og datakilder (triangulering). 9
Indhentning af oplysninger ved brug af forskellige metoder og kilder supplerer tilsynsbesøget, der alene giver et øjebliksbillede af situationen på tilbuddet, og vil som hovedregel være en forudsætning for, at socialtilsynet har tilstrækkeligt datagrundlag til at vurdere, om og i hvilken grad tilbuddet har den fornødne kvalitet. Hvilke metoder og datakilder socialtilsynet anvender, beror på en konkret og individuel vurdering af behovet for indhentning af oplysninger i den enkelte sag. Borgeren i centrum I forlængelse af ovenstående diskussion drøftede panelet inddragelse af oplysninger fra tilbuddets beboere. Der var enighed om, at socialtilsynet i udgangspunktet altid skal belyse beboernes perspektiv ved at tale med beboerne eller på anden måde inddrage beboerne aktivt ved tilsynsbesøget. I den forbindelse understregede panelet, at triangulering af metoder er afgørende for at kunne belyse beboernes perspektiv. Således bør socialtilsynet altid efterprøve udsagn fra ledelse og medarbejdere, fx i forhold til inddragelse og medbestemmelse her er det afgørende, at tilsynet får efterprøvet, om beboernes medbestemmelse er så omfattende, som det fremstilles. I den forbindelse kan anvendelse af observationer eller belysning af konkrete eksempler på medbestemmelse gennem interviews være anvendelige metoder, ligesom interviews med pårørende kan bidrage til at belyse borgerens perspektiv. Panelet pegede dog i den sammenhæng på, at interviews med pårørende kræver samtykke fra borgeren selv. Der blev dog også peget på, at det i nogle tilfælde kan være vanskeligt for tilsynet at tale med beboerne, fx hvis disse har et meget lidt udviklet sprog. Her pegede panelet på, at tilsynet altid skal forsøge at tale med beboerne, men hvis dette ikke kan lade sig gøre, skal det eksplicit angives i tilsynsrapporten, hvorfor der ikke er gennemført samtaler med beboerne. Derudover bør tilsynet i sådanne tilfælde sikre, at beboernes perspektiv afdækkes på anden vis, fx gennem observationer på tilbuddet. Med afsæt i ovenstående drøftelse opstiller Socialstyrelsen følgende anbefaling til socialtilsynet: Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse, i forbindelse med re-godkendelser af de enkelte tilbud, sikrer, at borgernes perspektiv indgår i tilsynets vurdering af kvaliteten af tilbuddet. 10
Det anbefales derudover, at socialtilsynet i tilsynsrapporten specifikt redegør for, hvordan borgernes perspektiv indgår i tilsynets vurdering af kvaliteten i tilbuddet. I situationer, hvor det ikke har været muligt at tale med borgere, anbefales det, at der særskilt redegøres for baggrunden herfor. Udviklingsperspektiv for borgeren De to udvalgte sager omhandlede begge tilbud efter 107 i Serviceloven. Med afsæt heri drøftede panelets deltagere de udfordringer, der er forbundet med kommunernes anvendelse af denne type tilbud. Der blev således peget på, at beboerne i nogle tilfælde har boet på denne type tilbud i en lang årrække forud for tilsynet, til trods for at der i henhold til lovgivningen er tale om tilbud af midlertidig karakter. Auditpanelet pegede på, at der er en særlig udfordring forbundet med at afdække udviklingsmålene for borgere i tilbud efter 107, der har boet på tilbuddet i en årrække, og ofte er der på denne type tilbud ikke et tilstrækkeligt fokus på udviklingsperspektivet for borgerne. Der var i panelet enighed om, at der altid skal være udviklingsperspektiv for borgeren, og at socialtilsynet uanset tilbudstypen har en vigtig rolle i forhold til at fastholde eller reetablere et fokus på borgerens udvikling og progression i denne type tilbud. Auditpanelet var, med afsæt i de to sager enige om, at socialtilsynene har dette fokus, og at dette skal fastholdes i alle sammenhænge uanset hvilken type tilbud borgeren er tilknyttet. Panelet pegede dog videre på, at der er behov for en afklaring af, hvordan socialtilsynene forholder sig til tilbud efter 107, der har beboere, der har boet der i en længere årrække, og hvor indsatsen vurderes at have en vedligeholdende karakter. Det vurderes således ikke muligt at godkende tilbuddene efter 108, da tilbuddene ofte ikke kan leve op til betingelserne for en sådan godkendelse, ligesom de visiterende kommuner ikke vurderes at ville visitere efter 108. Der var i panelet enighed om, at der i tilbuddene som udgangspunkt altid skal arbejdes med at skabe udvikling og resultater for den enkelte borger. Der var dog også enighed om, at det i forhold til nogle målgrupper kan være en udfordring for tilbuddet at fastholde udviklingsperspektivet. Med afsæt i ovenstående drøftelse opstiller Socialstyrelsen følgende anbefaling til socialtilsynet: 11
Socialstyrelsen anbefaler, at socialtilsynet fortsat understøtter, at der i alle typer tilbud arbejdes med at skabe udvikling, progression og resultater for borgeren. Dette arbejde skal altid tage udgangspunkt i den målgruppe, der arbejdes med. Hvis der vurderes at være problemstillinger i forhold til det juridiske grundlag for borgernes ophold, bør dette endvidere påpeges over for tilbuddets ledelse. Socialstyrelsen vurderer endvidere, at der er behov for, at socialtilsynene fastholder en dialog med driftsherrer for tilbud, hvor der vurderes at være problemstillinger i forhold til det juridiske grundlag for borgernes ophold og som følge heraf et begrænset udviklingsperspektiv for borgeren. Videre vurderer Socialstyrelsen, at socialtilsynene med fordel kan udvikle fælles fremgangsmåder i forhold til denne dialog med driftsherrerne. 12