Afrapportering af Statens Arkivers tilsyn 2012/2013 med statslige myndigheder

Afrapportering af Statens Arkivers tilsyn 2012/2013 med statslige myndigheder

Indledning Statens Arkiver igangsatte i november 2012 et tilsyn med de statslige myndigheders arkivdannelse. Tilsynet blev for langt de fleste myndigheder afsluttet i løbet af januar og februar 2013. Statens Arkivers første bearbejdning af indberetningerne løb fra november 2012 til november 2013. Indberetningerne vil løbende blive brugt i de kommende års sagsbehandling på området. Med tilsynet startede Statens Arkiver en ny aktivitetsplan på det myndighedsvendte område. Sidste tilsyn af denne slags fandt sted i 2006. Siden da har den statslige sektor været igennem omfattende ressortændringer og en markant digitalisering. Der var derfor behov for et opdateret overblik over myndighedernes arkivdannelse til den videre sagsbehandling Denne rapport omfatter: Formålet med tilsynet Hvordan tilsynet blev gennemført Hvilke resultater det har vist Hvad oplysningerne fra tilsynet skal bruges til Tilsynet omfattede ca. 300 statslige myndigheder. Side 2 af 9

Formål med tilsynet Formålet med tilsynet var at skaffe oplysninger om hvilke it-systemer, papirarkivalier og digitale dokumentsamlinger, som den statslige forvaltning er ansvarlig for. Oplysningerne skal dels bruges til planlægning af afleveringsarbejdet og dels til udstedelse af opdaterede bevarings- og kassationsbestemmelser, herunder udarbejdelse af bestemmelser for hele sektorer som fx transport og uddannelsessektoren. Papirarkivalier Det er erfaringen gennem de senere år, at papirarkivalierne oftere end tidligere bliver glemt f.eks. i forbindelse med flytninger. De omfattende ressortændringer i 2011 betød, at mange departementer og styrelser blev ændret og arkivalier blev fordelt mellem de nye myndigheder. Ofte betød ressortændringerne også, at myndighederne fysisk flyttede adresse. Der har siden 2011 ikke været det antal indberetninger af overførsler af papirarkivalier, som man kunne forvente 1. Tilsynet blev derfor brugt til at følge op på, hvilke myndigheder, der har hvilke papirarkivalier i varetægt. Indberetningerne er derfor bl.a. brugt til at vurdere, om myndighederne har de arkivalier i varetægt, som de må forventes at have eller om der umiddelbart mangler noget. Oplysningerne er også fremadrettet nødvendige til konkret sagsbehandling og planlægning af myndighedernes afleveringer til Statens Arkiver. Myndighederne skulle indberette følgende oplysninger for hver arkivserie: arkivseries navn fx journalsager, personalesager eller lignede arkivskaber dvs. navnet på den myndighed, som har skabt arkivalierne startår slutår omfang i hyldemeter opbevaringssted It-systemer Statslige myndigheder er forpligtet til at anmelde alle nye it-systemer, f.eks. fagsystemer og ESDH-systemer til Statens Arkiver. Det var erfaringen, at myndighederne anmelder deres ESDH-systemer (som også skal godkendes), men glemmer at anmelde fagsystemer. Endvidere har ressortændringerne heller ikke på dette område affødt det antal af anmeldelser af systemer, som er overført mellem myndigheder, som man kunne have forventet. Tilsynet skulle således give et overblik over den enkelte myndigheds portefølje af itsystemer samt samle op på om alle systemer er anmeldt efter reglerne. Myndighederne skulle indberette følgende oplysninger for hvert it-system: systemets navn startår hvilket fagområde som anvender systemet 1 Jf. Statslige myndigheder er jf. cirkulære nr. 195 af 20. november 2001 forpligtet til at indberette modtagelse af arkivalier til Statens Arkiver Side 3 af 9

systemets formål og indhold om systemet indeholder dokumenter om systemet tidligere er anmeldt til Statens Arkiver. Oplysningerne vil fremadrettet fx blive brugt til samlede bevaringsvurdering af alle systemer på konkrete områder som uddannelsesinstitutionernes it-systemer, konkret sagsbehandling og planlægning af myndighedernes afleveringer af arkiveringsversioner til Statens Arkiver. Digitale dokumentsamlinger på fællesdrev og intranet Statens Arkiver er gennem de seneste år stadig oftere stødt på det fænomen, at myndigheder opbevarer en del dokumenter andre steder end i ESDH-systemet f.eks. fællesdrev eller intranet. I nogle tilfælde har der været tale om opbevaring både i ESDH-systemet og andre steder, i andre tilfælde har dokumenterne ikke været i ESDH-systemet, men kun på fællesdrev eller intranet. Eftersom dokumenter på fællesdrev og intranet som udgangspunkt ikke bliver afleveret til Statens Arkiver er en sådan praksis problematisk. Ved tilsynet blev der derfor spurgt ind til, hvorvidt der på fællesdrev og intranet fandtes dokumenter, som ikke også var lagret i ESDH-systemet. Hvis der findes dokumenter udenfor ESDH-systemet er det Statens Arkivers opgave, at foretage en vurdering af dokumenternes bevaringsværdi. Hvis dokumenterne er bevaringsværdige, skal der efterfølgende anvises en model for bevaring af dem. Myndighederne skulle indberette følgende oplysninger for hver dokumentsamling: dokumentsamlingens navn samlingens indhold startår Side 4 af 9

Fremgangsmåde hvordan blev tilsynet gennemført? Afgrænsning af tilsynet og adresser Tilsynet skulle som udgangspunkt omfatte alle statslige myndigheder. Der blev fra start sorteret nogle enstypemyndigheder fra for at mindske ressourceforbruget til tilsynet. Følgende myndigheder blev ikke kontaktet: Pastorater, menighedsråd og provstier Forsvarsmyndigheder, hvor alle arkivalier allerede er bestemt til kassation Meget små myndigheder, hvor arkivdannelsen må formodes at være ganske sparsom eller varetages af en overordnet myndighed For gymnasiernes vedkommende blev der udvalgt 10 gymnasier, som skulle besvare tilsynet. Dette skyldes, at der ikke er behov for at vide præcis, hvilke arkivalier ethvert gymnasium ligger inde med, men at få et opdateret overblik over, hvilke typer af arkivalier gymnasierne har samt omfanget af disse. Oplysningerne vil blive brugt til at fastsatte generelle bestemmelser for bevaring og kassation på gymnasieområdet. Det blev tilstræbt, at alle øvrige statslige myndigheder blev kontaktet. Tilsynet blev gennemført via et webbaseret spørgeskema, som forud for selve tilsynet var blevet testet af hos udvalgte myndigheder. Endvidere blev alle myndigheder varslet om tilsynet en måned før det blev iværksat. Vejledning af myndighederne Der blev til tilsynet udarbejdet følgende vejledningsmateriale, som blev lagt på www.sa.dk: Hjemmeside med introduktionsvideo, FAQ mv Vejledning om tilsyn2012 Video med anvisning på, hvordan man opmåler papirarkivalier Der blev hyppigt henvist til materiale, mens tilsynet stod på, og der gik mange mails afsted med links til siden. FAQ blev løbende opdateret, når spørgsmål optrådte flere gange. Endvidere blev der oprettet såvel en mailbox som et telefonnummer, hvor myndighederne kunne stille spørgsmål til tilsynet. Begge dele blev flittigt brugt. Bearbejdning af data Alle data fra tilsynet blev samlet i en database for videre bearbejdning. Databasen består af tabeller over papirarkivalier, digitale dokumentsamlinger, fagsystemer og administrative systemer. Det betyder, at det har været muligt at foretage en struktureret bearbejdning af data samt generere de afsluttende rapporter, som fx beskriver hele myndighedens arkivdannelse. Side 5 af 9

Endvidere har det været muligt i rapporten at angive, hvilke it-systemer hos myndigheder der er truffet beslutning for, hvilke der umiddelbart kan kasseres og hvilke der skal anmeldes. Alle myndigheder har i løbet af efteråret 2013 fået tilsendt en sådan rapport. De overordnede resultater af tilsynet Statens Arkiver fik ved tilsynet svar fra stort set alle myndigheder. Enkelte meget små myndigheder som fx Center for Boligsocial Udvikling, som telefonisk meddelte, at de var nyoprettede og ville anvende departementets ESDH og Særstatusområde Christiansø besvarede ikke tilsynet skriftligt. Langt de fleste myndigheder svarede indenfor fristen eller kontaktede os for at aftale en ny frist. De fleste myndigheder havde således indberettet deres arkivalier i marts måned 2013. Enkelte myndigheder måtte rykkes for indberetning flere gange. Fem større myndigheder blev indberettet til deres departement, hvilket efterfølgende førte til besvarelse af tilsynet. Så generelt var svarprocenten meget høj, om end det har taget tid, at få de sidste besvarelser i hus. Alt-i-alt er der tale om en tilfredsstillende besvarelsesrate fra myndighederne. Indberetningerne varierer dog en del. Nogle myndigheder har indberettet meget detaljeret, mens andre har holdt indberetningen på et relativt overordnet niveau, selvom der i vejledningen var forsøgt at lægge et ensartet niveau. De kommende års sagsbehandling vil tage udgangspunkt i tilsynet, men alt efter indberetningernes kvalitet vil det være nødvendigt at spørge ind til forskellige dele af myndighedernes arkivdannelse. Papirarkivalier I den statslige forvaltning findes endnu ca. 400 hyldekilometer papirarkivalier. Tallet dækker dog over, at alene Skat har ca. 100 kilometer ligningssager, hvoraf kun 10 % bevares med de nuværende regler, og at Sundhedsstyrelsen har ca. 30 kilometer dokumentation af lægemidler, som heller ikke skal bevares. Der er ligger således før yderligere kassationsbehandling ca. 280 hyldekilometer arkivalier ude i den statslige forvaltning. Det forventes, at ca. 40-45 kilometer af disse er bevaringsværdige og skal afleveres til Statens Arkiver. Den statslige forvaltning har således fortsat væsentlige mængder papirarkivalier stående, som skal behandles. Til sammenligning blev der ved sidste tilsyn i 2006 indberettet 292 hyldekilometer papirarkivalier. Det viser, at der i perioden forsat har været en tilvækst af papirarkivalier. Nogen af de mange hyldekilometer kan formentlig forklares med, at der ved tilsyn i 2006 ikke indgik alle de ca. 100 kilometer ligningssager fra SKAT, som nu er indberettet. Der kan også være andre områder, hvor staten har overtaget papirarkivalier fra kommunerne i forbindelse med kommunalreformen i 2007. Endvidere er en række uddannelsesinstitutioner f.eks. professionshøjskolerne blevet statslige. I tilsynet fik myndighederne mulighed for at angive hvornår i perioden 2014-2016, de gerne vil aflevere papirarkivalier. Disse ønsker er anvendt i forbindelse med planlægningen af afleveringer i perioden 2014-2016. Side 6 af 9

It-systemer Der er blevet indberettet væsentligt flere it-systemer ved dette tilsyn end det var tilfældet i 2006. Dette kan skyldes to ting: Statens Arkiverhar ændret metoden for indberetning i forhold til det tidligere tilsyn i 2006. I 2006 blev myndighederne spurgt hvilke systemer, de ikke havde indberettet til Statens Arkiver (vedlagt en liste over de systemer, som var indberettet). Det havde mange myndigheder problemer med at finde ud af. Derfor blev de denne gang bedt om at indberette alle deres it-systemer, så Statens Arkiver efterfølgende selv kunne foretage denne vurdering. Det kan have været en medvirkende årsag til det store antal indberettede systemer. En anden forklaring er, at antallet af it-systemer i den statslige sektor ganske enkelt er steget, efterhånden som sektoren er blevet mere og mere digital. Dette er nok den væsentligste forklaring. Der er desværre ingen anden myndighed, som har et samlet overblik over statslige myndigheders itsystemer, som tallene kan holdes op imod. Der er dog kendte mangler i indberetningerne. Det gælder fx universiteternes indberetning af it-systemer med forskningsdata, hvor Statens Arkiver vil undersøge området på anden vis. Antal indberettede it-systemer Antal anmeldte it-systemer Systemer, som Statens Arkiver kender i forvejen Systemer, som umiddelbart kan kasseres Ikke relevante indberetninger (fx af applikationer) Systemer, som skal anmeldes 3472 772 1164 467 1069 En stor del af systemerne (1164) har kunnet kasseres alene ud fra de beskrivelser, som indgik i indberetningen. Det gælder fx systemer til intern administration i myndigheden. I de tilfælde, hvor et system ser ud til at indeholde bevaringsværdige data, er myndigheden blevet bedt om at foretage anmeldelse i henhold til cirkulære nr. 9290 af 21. juni 2013 om anmeldelse af it-systemer. Anmeldelserne vil medføre et væsentligt ressourceforbrug hos Statens Arkiver, men er nødvendige for dels at sikre bevaringen af bevaringsværdige data og dels at kunne overholde lovgivningens bestemmelser om, at myndighederne ikke må slette data i deres it-systemer uden bemyndigelse fra Statens Arkiver. Systemer, som umiddelbart kan kasseres De mange indberetninger om systemer, som umiddelbart kan kasseres, giver anledning til at overveje om der kan udstedes en generel bestemmelse om data fra it-systemer, som altid må kasseres. De fleste af de systemer, som umiddelbart kan kasseres, er dog implementeringer af fællesstatslige systemer som M-tid (tidsregistreringssystem), efak (faktueringssystem), PeopleXS (rekrutteringssystem) hos den enkelte myndighed. Indberetningerne viser, at de fællesstatslige systemer nu er udbredt til hele sektoren, hvilket ikke var tilfældet ved sidste tilsyn i 2006. Det betyder, at der ved næste tilsyn ikke er Side 7 af 9

behov for at spørge om disse systemer hos den enkelte myndighed, hvilket vil nedbringe antallet af indberetninger betragteligt. Sharepoint-systemer Ved en gennemgang af de indberettede systemer falder det i øjene, at der er indberettet mange Sharepoint-systemer. Sharepoint-systemer er dokumentbærende systemer, som kan anvendes til alt fra intern vidensdeling til projektsites for millardprojekter. Meget tyder på, at disse systemer nogen gange spiller sammen med myndighedernes ESDH-systemer eller ligefrem bliver en konkurrent til ESDH. Dette er derfor et område, som Statens Arkiver skal have fokus på og have større viden om. Dette opnås bl.a. ved de anmeldelser, som kommer ind i forlængelse af tilsynet. Det betyder formentlig, at der vil være en del sharepoint-systemer, som skal afleveres til Statens Arkiver eller, at der på anden vis skal træffes aftale om arkiveringen af de sager og dokumenter i disse systemer. Ressortændringer Oplysningerne fra tilsynet kan anvendes til opdatere en lang række systemer med korrekte oplysninger om hvilken myndighed, som er ansvarlig for arkiveringen af systemet. Dette gælder fx er alle de systemer, som er overgået fra Sundhedsstyrelsen til Statens Serum Institut, Sundhedsdokumentation, som nu er registreret med korrekt afleveringsansvarlig myndighed. Det betyder, at Statens Arkiver har fået et opdateret overblik over, hvilken myndighed, der er ansvarlige for arkiveringen af de forskellige systemer. Det kan spare mange timers jagt i afleveringssagsbehandlingen på den ansvarlige myndighed. Endvidere har tilsynet bekræftet, at mange af de myndigheder som blev sammenlagt i 2011 fortsat kører med flere ESDH-systemer. Det er ikke nødvendigvis noget problem, så længe der er klare procedurer for hvor myndighedens fælles/overordnende sager ligger, og sager og dokumenter kan fremsøges struktureret. Dette vil være et opmærksomhedspunkt ved aflevering af ESDH-systemer fra sammenbragte myndigheder som fx Erhvervsstyrelsen, som består af det tidligere Erhvervs- og Selskabsstyrelsen og Erhvervs- og Byggestyrelsen. Dokumentsamlinger Der er blevet indberettet over 2500 digitale dokumentsamlinger. Samlingerne indeholder alt fra egentlig korrespondance, kontrakter, mødereferater til visdomsbøger. Kvaliteten af indberetninger er meget varierende. Nogle dokumentsamlinger burde ikke være indberettet, da dokumenterne ved nærmere eftersyn faktisk var i ESDH-systemet. Indberetningerne bekræfter dog, at der i forvaltningerne i større omfang bliver lagt dokumenter på fælles-drev og intranet, som burde indgå i andre systemer. Fænomenet findes både i store og små myndigheder. Oplysningerne om dokumentsamlinger vil blive brugt i sagsbehandlingen fx vil der i forbindelse med afleveringer af ESDH blive fulgt op på, om myndigheden har materiale liggende udenfor systemet. Side 8 af 9

Konklusion Med tilsynet har Statens Arkiver fået en stor mængde oplysninger om de statslige myndigheders arkivdannelse, som i de kommende år vil kunne anvendes til såvel planlægning af afleveringsarbejdet som nødvendige analyser af den statslige sektors arkivdannelse. Der er anmeldt langt flere it-systemer end forventet og mængden af papirarkivalier er også større end forventet. Det betyder, at uden tilsynet kunne bevaringsværdige data var gået tabt. Oplysningerne fra tilsynet danner således grundlag for, at Statens Arkiver kan sikre bevaringen af de arkivalier fra den statslige sektor, som i fremtiden bliver blandt kilderne til vor tids Danmarkshistorie. Oplysningerne har allerede dannet grundlag for: Udarbejdelse af tidsplan for myndighedernes aflevering af papirarkivalier i de kommende 3 år, herunder estimat for hvor mange hyldekilometer arkivalier, der skal afleveres før den statslige forvaltning er hele tømt for papirarkivalier Udtræk af tal til Digitaliseringsstyrelsen, som ønskede oplysninger om, hvor mange it-systemer, som findes i den statslige sektor Indledende analyse af hvilke systemer, der findes fx på universiteterne mhp. at udarbejde ensartede principper for bevaring og kassation af de mange systemer på området. Flere tilsvarende analyser planlægges på andre områder. Tilsynet har også givet myndighederne et bedre overblik over deres arkivdannelse. Det har således været tydeligt at se, at de myndigheder, som der er god kontakt til, og som har en god arkivpraksis, indberettede hurtigt og uden større problemer. For de myndigheder, som ikke i forvejen havde overblik over deres arkivdannelse, var indberetningen derimod en stor opgave. Det gav anledning til en del frustrationer hos visse myndigheder. Der var typisk tale om myndigheder, som havde været igennem omfattende ressortændringer og derfor havde modtaget papirarkivalier og it-systemer fra flere forskellige myndigheder. Tilsynet har således sat fokus på, at det er nødvendigt for myndighederne at vide hvilke arkivalier, de ligger inde med, for at kunne håndtere dem korrekt og med så få ressourcer som muligt. Tilsynet har ikke blot betydet, at Statens Arkiver har fået tal for antallet af hyldekilometer og anvendte itsystemer i den statslige sektor. Det har også sikret et bedre indblik i, hvordan den statslige forvaltning i dag dokumenterer sin virksomhed. Et indblik, som vil blive udbygget, efterhånden som oplysningerne bliver anvendt i konkrete sager og ved tværgående sammenligninger af forskellige myndigheders arkivdannelse. Ligeledes giver oplysningerne et indblik i hvordan digitaliseringen af den statslige sektor konkret foregår. Generelt set viser tilsynet, at forvaltningen kan løse arkiveringsopgaven mere hensigtsmæssigt ved at have overblik over sin portefølje af arkiver og it-systemer. Dette er en problematik Statens Arkiver vil adressere via rådgivning og efteruddannelse af myndighedernes personale, så den viden Statens Arkiver har fået i tilsynet kanaliseres tilbage til myndighederne. Side 9 af 9