Oplæg til workshop om funktionsudbud og tildeling Victoria Concepts Husk figurer 14. april 2015 Victoria Concepts Tel +45 30 28 06 56 Skovbovænget 141 Email: fon@victoria.dk 2750 Ballerup
Indhold 1 Indledning... 3 2 Baggrund... 3 3 Værdiskabelsen i samfundet... 4 4 Værdiskabelsen i virksomheden... 5 5 Indkøb som et led i virksomhedens værdiskabelse... 7 6 Det intelligente indkøb... 7 7 Den moderne indkøbsfunktion... 9 8 Funktionsudbud versus løsningsudbud... 10 2
1 Indledning Dette dokument er et oplæg til IKA tænketank mødet om funktionsudbud den 23. april 2015 i Aarhus. Formålet er at skabe grundlag for en effektiv og involverende workshop om tildeling i forbindelse med funktionsudbud. 2 Baggrund Offentlige indkøb har længe haft et snævert fokus på økonomi og besparelser. Med vedtagelsen af Regeringen strategi for intelligente offentlige indkøb, skal offentlige indkøb nu udvikles til at blive mere balancerede med fokus på både værdi og økonomi. Med andre ord gå fra at bidrage med mere af det samme bare billigere til mere for mindre. Offentlige indkøb udføres i dag hovedsageligt som løsningsindkøb og kun i lille udstrækning som funktionsindkøb. Begrundelse for dette er bl.a. tradition, at man med løsningsindkøb ved hvad man får samt det faktum at indkøb i dag primært skal bidrage til besparelser og ikke til udvikling af virksomheden. I Regeringens strategi for intelligente offentlige indkøb ses Offentlig-privat samarbejde og effektivt offentligt indkøb som centrale elementer i moderniseringen af den offentlige sektor frem mod 2020. Målsætningen er at strategien skal bidrage med tre overordnede målsætninger 1. Effektivitet; med lave priser, lave totalomkostninger, lave transaktionsomkostninger og brugbare løsninger 2. Innovation og kvalitetsudvikling; baseret på nytænkning og markedsmodning, herunder gennem udvikling af nye løsninger, der kan understøtte vækst og jobskabelse 3. Bæredygtighed; gennem miljø- og energikrav og udvikling af grønne løsninger samt ved at tage samfundsansvar (CSR) og sociale hensyn, herunder i form af sociale klausuler Med strategien præsenteres følgende syv strategiske principper for intelligent offentligt indkøb: Princip 1 Princip 2 Princip 3 Princip 4 Princip 5 Princip 6 Optimer indkøbsfunktionen med de rette kompetencer og et strategisk fokus og udnyt koordinationsmuligheder, faglige synergier og stordriftsfordele Foretag altid en grundig behovs- og markedsafdækning samt markedsdialog for at sikre konkurrencen og indfri markedets potentiale. Vælg altid den udbudsform, der bedst understøtter indkøbets formål og begrænser de samlede transaktionsomkostninger. Overvej altid at bruge funktionskrav, så der bliver rum til nytænkning og effektivisering af den offentlige opgaveløsning. Overvej altid at inddrage totalomkostninger ved indkøb for at sikre lave totaløkonomiske omkostninger i brugsperioden. Understøt den grønne omstilling ved at stille miljø- og energikrav. 3
Princip 7 Prioriter implementering og kontraktstyring efter aftaleindgåelse, så indkøbsaftalerne efterleves og gevinsterne realiseres. Strategien lægger op til et paradigmeskift for offentlige indkøb med langt større fokus på konkurrenceudsættelse af behov og løsninger frem for konkurrenceudsættelse af specificerede løsninger. Startegien lægger således op til at indkøbsfunktionen i langt højere grad skal bidrage til udvikling af virksomheden og denne værdiskabelse. En grundlæggende forståelse af den offentlige virksomhed og dens værdiskabelse og indkøbets rolle bliver således et krav og udviklingsmål for den moderne indkøbsfunktionen. 3 Værdiskabelsen i samfundet Værdiskabelsen og dermed velstanden i samfundet sker ved at vi bytter viden med hinanden. Set fra en virksomhedernes synsvinkel sker værdiskabelsen bl.a. ved at virksomheder handler med hinanden, hvorved de udveksler behov og penge med løsninger. Figur Værdiudvekling mellem virksomheder Når en virksomhed i forbindelse med indkøb kommunikerer sine behov, kommunikerer den en viden som leverandører kan anvende til at udvikle sine produkter og ydelser som leverandøren kan tilbyde og levere til kunden og sælge til andre virksomheder med lignende behov. Ved at virksomheder udveksler og køber løsninger hos hinanden øges værdien i samfundet, dette fordi hver enkelt virksomhed leverer værdi gennem deres specifikke kompetence, hvilket gør alle mere fokuseret og effektive. En leverandør som f.eks. får en ordre fra Finansministeriet får udover referencen også indsigt i Finansministeriets behov som leverandøren kan udvikle sine produkter og løsninger til at opfylde, således Finansministeriet kan koncentrere sig om Danmarks finanspolitik. For at udvikle løsninger har leverandører altså brug for nogle behov som kan opfyldes af dennes underleverandører og så fremdeles, hvis man altså ønske en mere fokuseret og effektiv virksomhed. Figur Værdiskabelsen i samfundet 4
Uanset om man ser det helt snævert egoistisk fra virksomhedens side eller fra samfundet side, medfører udveksling af viden/behov og løsninger en udvikling af virksomheden og samfundet. Udveksling af behov, penge og løsninger er det grænsesnit som indkøb varetager, derfor bidrager et intelligent indkøb ikke bare til værdiskabelse i egen virksomhed men også til øget værdi og velstand i samfundet. 4 Værdiskabelsen i virksomheden Idégrundlaget for enhver virksomhed, privat såvel som offentlig er at producere en vare i form af en ydelse eller et fysik produkt, som opfylder en kundes eller borgers behov for derved at bidrage med værdi til kundens eller borgerens liv. Prisen som kunden er villig til at betale for produktet er en funktion af den værdi kunden oplever. Jo højere værdi kunden oplever jo højere er betalingsvilligheden. En regulerende faktor for prisen er naturligvis konkurrenternes pris. Hvis kunderne ikke vil betale prisen for varen og salget er mindre end virksomhedens omkostninger vil virksomhedens liv være truet og i sidste ende vil virksomheden blive lukket. Konsekvensen af dette er, at den private virksomhed har et stærkt fokus på værdien for kunden. Det er kunden som betaler alle virksomhedens omkostninger, herunder direktørens løn. Det gælder virksomhedens liv at opfylde kunderne behov. Det private marked er karakteriseret ved at kun de virksomheder som opfylder behov som kunderne er villig til at betale for, overlever. Man kan tale om en naturlig selektion. For den offentlige virksomhed defineres borgerne behov i stor udstrækning af politikerne og ydelserne defineres i lovgivningen. På samme måde er det politikerne som betaler for ydelsen. 5
Konsekvensen af dette er, at den offentlige virksomhed har et stærkt fokus på politikerne som på sin side har fokus på borgerne og borgernes behov ud fra en personlig ambition. Den offentlige virksomheds overlevelse er dog ikke afhængig af at borgeren køber ydelsen. I princippet kan en offentlig virksomhed leve uden at opfylde nogle borgers behov, bare den opfylder politikerne behov. I praksis er politikeren altså kunden også selvom politikken er at opfylde borgeren behov for det er politikeren som afgør om behovet er opfyldt samt hvad samfundets betalingsvillighed er. Formålet med en virksomhed er således at producere et produkt/ydelse som tilbyder kunderne en værdi som de er villige til at betale. Værdiskabelsen sker i virksomhedens værdikæde 1 som illustreret i nedenstående figur. Figur 1 - Værdiskabelsen i den private virksomhed Værdiskabelse sker i den primære værdikæde, hvor råvarer og halvfabrikata puttes ind i den ene ende og det færdige produkt kommer ud i den anden ende. Forenklet kan man beskrive Lego s værdikæde som en værdikæde, hvor man putter plastic ind i den ene ende og ud kommer legoklodser og figurer ud i den anden ende. Imellem ind og udgangen sker værdiskabelsen. For at understøtte værdiskabelsen i den primære kæde har en virksomhed en række organisatoriske støttefunktioner som bidrager med værdi til virksomheden i form af f.eks. økonomi, indkøb, it, ledelse, produktudvikling osv. På samme måde kan man illustrere den offentlige virksomhed med en værdikæde. Figur Værdiskabelsen i den offentlige virksomhed 1 Michael E. Porter 6
5 Indkøb som et led i virksomhedens værdiskabelse Formålet med indkøb er at tilvejebringe ressourcer, kompetencer, værktøjer, produkter og ydelser som bidrager til virksomhedens værdiskabelse - og kun det! Den engelske betegnelse sourcing for indkøb, defineres netop, som tilvejebringelse af ressourcer og kompetencer. I forbindelse med en enhver indkøbsbeslutning bør det overvejes om virksomheden selv vil tilvejebringe ressourcen og kompetencen eller købe den ude i byen, Insourcing, outsourcing. Grænsesnitten mellem det man indkøber og den interne organisationen betegnes i det efterfølgende sourcingsnittet. Indkøb skal bidrage med at opfylde behov i den værdiskabende proces eller støttefunktionerne. Hvis et indkøb ikke bidrager med værdi til virksomhedens værdiskabende proces og støttefunktioner har indkøbet reelt ingen mening og bør ikke foretages. Figur Indkøb som led i virksomhedens værdiskabelse 6 Det intelligente indkøb At ændre indkøbsfunktionen fra at foretage løsningsindkøb og besparelser til værdibaserede indkøb med et total omkostningsperspektiv giver på den ene side meget store fordele og på den anden side stiller det det indkøbsfunktionen over for nogle store udfordringer som forsøges afdækket i dette afsnit. Ved løsningsudbud specificerer ordregiver løsningen, ofte med anvendelse af minimumskrav for at sikre at leverandøren leverer præcis den løsning man udbyder og for at sikre ligebehandling. Ulemperne med løsningsudbud er flere. Den væsentligste er, at ordregiver påtager sig ansvaret for løsningen, hvilket gør at hvis der er fejl i kravspecifikationen kan fejlen ikke rettes uden økonomiske og juridiske konsekvenser, evt. at udbuddet må gå om. Af andre ulemper kan nævnes at nytænkning udelukkes samt at det er nødvendigt for den offentlige virksomhed at opbygge viden om løsninger og være opdateret om udviklingen af disse. Med tanke på de mange løsninger som de offentlige myndigheder har behov for og den voldsomme udvikling og kompleksitet der er inden for mange løsningsområder er en fortsat anvendelse af løsningsudbud ikke hensigtsmæssigt, hverken set ud fra et ressource- og kompetencemæssig synsvinkel eller en forretningsmæssig og udviklingsmæssig synsvinkel. 7
Man stille spørgsmålstegn ved om de kolossalt mange ressourcer som de offentlige myndigheder anvender på at specificere løsninger for opfyldelse af egne behov er hensigtsmæssigt anvendt? Princippet i funktionsudbuddet er at ordregiver udbyder sine behov og leverandøren foreslår løsninger som opfylder disse behov. Ansvarsfordelingen mellem behov og løsning bliver derved ren på den måde, at ordregiver er ansvarlig for forståelsen og formuleringen af egne behov og leverandøren er ansvarlig for levere en løsning som opfylder behovene. Funktionsudbuddet forudsætter altså en klar forståelse af den offentlige virksomheds behov og hvad der skaber værdi i modsætning til løsningsudbuddet som forudsætter en detaljeret forståelse af løsningen og ikke nødvendigvis en forståelse af de forretningsmæssige behov. Hvis behovet og værdien for forretningen ikke er forstået, kan løsningens kvalitet udelukkende vurderes ud fra opfyldelsen af kravspecifikationen. Afvigelser fra kravspecifikationen vurderes per definition som lavere kvalitet også selvom den tilbudte løsning ud fra et forretningsmæssigt synspunkt kunne bidrage med mere værdi. Når udbuddet er behov og værdi for forretningen tildeles kontrakten til den leverandør som tilbyder en løsning som bidrager med størst værdi til forretningen. Dette giver forretningsmæssigt mening og så har det den fordel, at leverandøren har mulighed for at tilbyde standardløsninger frem for tilpassede løsninger samt tilbyde løsninger som er udviklet ud fra andre kunders behov. En forståelse af behov og udviklingen af disse, bidrager til enkelthed og meget målrettede indkøb og ikke kun ifm. kravspecificeringen men i lige så høj grad ved vurderingen af de tilbudte løsninger samt implementering og kontraktopfyldelse og leverandørstyring. At styre på hvorfor er langt stærkere og mere meningsfuldt end hvordan. Man opnår derved at samarbejdet med leverandøren bliver forretningsorienteret fremfor løsningsorienteret, ligesom performance indikatorerne, KPI, vil blive værdibaserede frem for løsningsbaserede. F.eks. kan man måle på om driften med løsningen opnår den værdi fremfor at måle på om løsningen overholder f.eks. krav til oppetid. Da funktionsudbud ikke indeholder krav til specifikke løsninger, men udelukkende omfatter forretningsmæssige behov, reduceres bekymringen for overholdelse af EU-udbudsdirektivets regler om ligebehandling, betragteligt. For indkøbsfunktionen betyder det at overgå fra løsningsindkøb til funktionsudbud, at der skal anvendes flere ressourcer og nye kompetencer til behovsafdækning og behovsudvikling og langt færre ressourcer til kravspecificering, som illustreret i nedenstående figur. Figur Ressource og kompetencefordelingen mellem løsningsudbud og funktionsudbud Med funktionsudbud bliver effektiviteten i forbindelse med implementeringen langt højere netop fordi implementeringen tager udgangspunkt i hvorfor fremfor for hvordan. For brugerne er en forståelse af meningen en af forudsætningerne for en effektiv implementering. 8
Funktionsudbud gør det muligt i drifts- og vedligeholdelsesfasen at fokusere på at maksimere værdiskabelsen frem for overholdelse af kontrakten ved at lade performanceindikatorerne måle på værdien som er udbudt. Med Regeringens syv principper for intelligente indkøb, herunder anvendelsen af funktionsudbud og samarbejde med markedet, vil man ikke bare opnå højere effektivitet, innovation og kvalitetsudvikling og bæredygtighed men også opnå at indkøbsfunktionen i langt større grad bidrager til afdækning og udvikling af behov og udvikling af den offentlige virksomhed frem for at opbygge og vedligeholde kompetencer til løsninger og skrivning af kravspecifikationer. For mange leverandører vil intelligente offentlige indkøb repræsentere et paradigmeskifte fra kompetencer for opfyldelse af løsningskrav til at evne at omsætte ordregivernes behov til løsninger og påtage sig ansvaret for løsningerne. Samfundsmæssigt giver det en stor gevinst i form af udvikling af de offentlige myndighedernes forretning og de private leverandører får mulighed for at udvikle produkter og ydelser som de kan anvende til andre kunder i Danmark og internationalt. Andre gevinster er, at de private leverandører i større udstrækning kan tilbyde standardløsninger fremfor at skulle udvikle skræddersyede løsninger, hvilket vil påvirke både kvalitet og pris positivt og give leverandører mulighed forsat bruge deres ressourcer på udvikling frem for tilpasning og vedligeholdelse af skræddersyede løsninger. 7 Den moderne indkøbsfunktion Den moderne indkøbsfunktion er ansvarlig for at tilvejebringe ressourcer og kompetencer, herunder værktøjer, produkter og tjenesteydelser som bidrager maksimalt til virksomhedens værdiskabelse, til laveste totale omkostninger og ud fra en velovervejet risikovurdering. Indkøbsfunktionens rolle i ovenstående er at være ejer af indkøbsprocessen og derved sikre at virksomhedens alle indkøb gennemføres så der opnås maksimal værdi for virksomheden set ud fra en totaløkonomisk vinkel, hvor alle relevante omkostninger tages i betragtning dvs. indkøbspris, implementering og drifts- og vedligeholdelsesomkostninger i kontraktens løbetid. Endvidere skal indkøbsfunktionen sikre at den indkøbte leverancen til stadighed bidrage maksimalt til virksomhedens værdiskabelse. Ansvar og roller ifm. indkøb er vist i nedenstående figur: Figur Indkøbets roller og ansvar 9
For at et indkøb skal kunne bidrage maksimalt til virksomhedens værdiskabelse er det vigtigt at værdikæden og behovet kendes. Den instans som er ansvarlig for behovene betegnes behovsejeren. Da indkøberne ikke er ansvarlig for behov i organisationen ud over egen afdelings behov er indkøberens rolle igennem en dialog med behovsejeren at sikre at behovene formuleres så præcist og på en sådan måde at kommunikationen med markedet bliver så effektiv som muligt. Leverandøren er ejeren af idéer og løsninger som opfylder virksomhedernes behov. Indkøberens rolle er at sikre at markedet og leverandørerne forstår virksomhedens behov således, at markedet og leverandørerne kan tilbyde den bedste løsning for pengene. Dette åbner for at markedet kan tilbyde nye og ikke kendte løsninger samt alternative løsninger som ingen havde tænkt på og samtidig opnås den fordel, at leverandøren bliver ansvarlig for løsningen. Ved at kunden og leverandør påtager sig henholdsvis behovsejerskabet og idé- og løsningsejerskabet opnår man en hensigtsmæssig og klar ansvarsopdeling, hvor kunden er ansvarlig for sine behov og leverandøren er ansvarlig for at omforme kundens behov til løsninger. Ovenstående forudsætter høj modenhed hos begge parter, hvor kunden skal have høj indsigt i egen virksomheds værdiskabelse og leverandøren skal have evnen til at omsætte kundens behov til idéer og løsninger. Denne modenhed findes i stor udstrækning ikke, hverken hos de offentlige virksomheder eller hos tilbudsgiverene. Årsagen til dette er at frem til nu har offentlige indkøb primært været baseret på løsningsudbud, hvor leverandører blot skulle levere en løsning som var i overensstemmelse med kravspecifikationen og intet andet. Offentlige indkøb i størrelsesorden af DKK 300 milliarder har skabt en kultur, hvor kunden specificerer og påtager sig ansvaret for løsningen mens leverandøren blot levere, hvad der ønskes uden forståelse af hvordan behov kan omsættes til løsninger. En ændring af dette forhold forudsætter en udvikling af modenheden hos begge parter. Virksomheder vil altid stræbe efter at fokusere sine kompetencer således at de leverer en værdi som tilbyder noget unikt og som andre virksomheder ikke på samme måde kan levere. Dette kan være pris, geografisk placering, teknologi, service osv. Med denne naturlige konkurrence blandt leverandører som afsæt kan man sammenligne med den offentlige virksomhed og konkludere at ingen virksomhed tilnærmelsesvis har en så bred pallette af ydelser som de skal stå til ansvar for. Spørgsmålet må så være om alle disse ansvarsområder som de offentlige virksomheder har, stemmer overens med de kompetencer det offentlige system besidder eller om der faktisk pt. leverer nogle ydelser på halvt blus, fordi man ikke ved hvordan eller fordi man ikke vil investere i den nødvendige effektivisering. 8 Funktionsudbud versus løsningsudbud I nedenstående skema er vist et skema som oversigtligt redegør for karakteristika for funktionsudbud henholdsvis løsningsudbud. 10