Eksamen i Institutionel forfatningsret og EU-forfatningsret Spørgsmål 1: Folketingsbeslutninger kræver, modsat love, kun Folketingets tilslutning, og kan derfor foretages uden regeringens opbakning. Da folketingsbeslutninger ikke senere stadfæstes, bliver det ikke en lov. Der findes både regulerede og uregulerede folketingsbeslutninger, som alle kan fremsættes af ethvert medlem af Folketinget samt af ministre, jf. grl. 21 og 41, jf. ffo. 17. Det er omdiskuteret hvilken retlig betydning folketingsbeslutninger har, dog kan retsvirkningerne af de hjemlede folketingsbeslutninger, normalt kunne aflæses i hjemmelsbestemmelsen Ikke hjemlede Folketingsbeslutninger kan f.eks. dreje sig om Folketingets opfordringer eller pålæg om at regeringen skal udarbejde et nærmere bestemt lovforslag eller med et ønske om at få regeringen til at gennemføre visse administrative foranstaltninger (Zahle, Henrik: Dansk Forfatningsret, Studieudgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, herefter HZ, side 174 ff.). Det i opgaven stillede forslag er ikke en hjemlet beslutning, men derimod en ikke hjemlet, som Folketinget som sagt også træffer beslutninger om. Det er forslag til en beslutning om, dels at regeringen skal indsamle oplysninger inden for et bestemt område, dels at regeringen skal tage initiativ til forhandler i Europarådet. Som skrevet har særligt hjemlede Folketingsbeslutninger retsvirkninger stående i hjemmelsbestemmelsen. Det er derfor ikke relevans, at diskutere deres retlige relevans yderligere. Det interessante er derimod de ikke særligt hjemlede folketingsbeslutninger. Spørgsmålet om deres retlige relevans er uafklaret. Svaret findes ikke i grl. 3, hvor kun loven er beskrevet. Zahle opremser en række argumenter for, at folketingsbeslutninger må anses som retlige. F.eks. kan de supplere Folketingets styring af regeringens politik. Det er relevant i et magtfordelingsperspektiv. Derudover kan folketingsbeslutninger bruges i stedet for loven, i situationer, hvor en lov ikke ville være praktisk, f.eks. hvis Folketinget ønsker indflydelse på administrative enkeltforanstaltninger. Side 1 af 8
I forlængelse af Folketingets styring af regeringens politik, anser Zahle folketingsbeslutninger som egnede som legitimation for fortolkning af lovbestemmelser. I praksis efterleves folketingsbeslutningerne jf. J. Albæk Jensen, gengivet i HZ, s. 180, og må derfor udefra betragtes retligt gældende. Derudover kan de betragtes som et supplement eller korrektion af forarbejder til lovene. Beslutningernes nærhed med forarbejder, og deraf følgende retlige relevans, kan blive særlig tydelig, hvis folketingsbeslutningen ikke kun har regeringen og centraladministrationen til adressat, men også borgerne. Dette kom til udtryk i en dom om anvendelse af samfundstjeneste i UfR 1986 7H, hvor Højesteret i deres begrundelse for dommens udfald, havde taget en folketingsbeslutning med i begrundelsen for udfaldet. Her viste det sig, at beslutningen havde fået en reel retlig betydning, for domstolenes fortolkning af en lov. Dette kan anses som problematisk, da retstilstanden dermed bliver mere sløret og uigennemsigtig, såfremt lovene ikke bare fortolkes ud fra forarbejder men også fra folketingsbeslutninger. (HZ, s. 180ff) Zahle fremkommer med tre teorier herom. Den ældre opfattelse, hvorefter folketingsbeslutninger alene har en politisk relevans. Den udtrykker altså alene flertallet Folketingets holdning til et bestemt politisk emne. Herefter er det op til regeringen, hvilke konsekvenser denne oplysning skal have. Beslutningen er altså ikke af retlig relevans, men som Ross gengivet i Zahle giver udtryk for, kan beslutningen være af stor politisk vægt og faktisk virke som pålæg til regeringen. Zahle afviser dog denne teori om en rent politisk betydning, da beslutningerne ifølge ham, må tillægges en vis retlig relevans, i og med det er omstridt hvilken retlig vurdering de i praksis kan tillægges. (HZ, s. 186) Derudover findes den nyere opfattelse, hvorefter disse beslutninger må anses for at være grundlag for en informationspligt for ministeren. Informationspligten omfatter at den pågældende minister, såfremt han ikke ønsker, at følge en folketingsbeslutning, giver oplysning om dette til Folketinget. Dette må anses som en vis retlig betydning, men er begrænset til denne informationspligt. Tilsidesætter ministeren denne informationspligt, kan det medføre sanktioner efter mal. 5. Såfremt ministeren ikke ønsker, at følge beslutningen, kan Folketinget ud fra deres traditionelle reaktionsmuligheder, træffe beslutning om hvilken reaktion, der herefter vil være rigtig. Dette Side 2 af 8
kunne f.eks. være vedtagelse af et mistillidsvotum. Dette er dog ikke den oprindelige idé med folketingsbeslutninger, som netop bruges i tilfælde, hvor der ikke er ønske om at skifte regering. Den tredje teori, der er Zahles egen opfattelse og hvor argumenterne herfor er oplistet tidligere, mener på den baggrund, at Folketingsbeslutninger har en indholdsmæssig retlig relevans for regeringen. Han mener at regeringen er forpligtet til at tage folketingsbeslutninger i betragtning, som et retskildegrundlag, som de offentlige myndigheder arbejder efter (HZ, s. 185ff.) Det er altså diskutabelt hvilken retlig betydning den konkrete folketingsbeslutning har. Ang. del 1 af folketingsbeslutningen må det overvejes hvorvidt dette overhovedet er noget, der kan vedtages ved en folketingsbeslutning. Det må dog være udgangspunktet, da folketingsbeslutninger også kan vedrøre konkrete beslutninger (HZ, s. 177). Herefter kunne regeringen nedsætte et udvalg til at kigge på den konkrete sag. Del 2 må anses som et form for lovforslag, på EU-niveau, som godt kan fremsættes ved en folketingsbeslutning. Ud fra Zahles argumentation ovenfor, bør regeringen dermed se sig retligt bundet af denne beslutning, såfremt det rent faktisk får flertal i Folketinget. Anden del Zahle mener som skrevet, at folketingsbeslutninger må anses for retligt relevante. Dette ville også give mening set fra et magtfordelingsprincip, da det deri ligger, at de forskellige organer fører kontrol med hinanden. Ved at tillægge folketingsbeslutninger en retlig betydning, understøtter det den lovgivende magts (Folketingets) mulighed for kontrol med den udøvende magt (regeringen). Det følger af princippet om parlamentarisme, at regeringen vælges af Folketinget, der er demokratisk valgt og det også er Folketinget, der kan afsætte regeringen, efter grl. 15 om mistillidsvotum. Folketinget har altså en mulighed for at sikre den personelle sammensætning af regeringen, men ved hjælp af folketingsbeslutninger sikres de også et supplement til styringen af regeringens politik. Da folketingsbeslutninger har et flertal i Folketinget bag sig, vil det sige, at de har den størst mulige demokratiske legitimitet. Ud fra et demokratihensyn vil det derfor virke logisk at tillægge beslutningerne retlig betydning. (HZ, s. 117ff og 180ff) Side 3 af 8
Et problem der kan forekomme, er hvis regeringen har flertal i Folketinget. I så fald vil det være praktisk set umuligt for oppositionen, at fremkomme med en folketingsbeslutning, da de ikke vil kunne få flertal uden om regeringen. I denne situation vil det derfor være svært for oppositionen at få medindflydelse på regerings politik, som de ellers, under almindelige omstændigheder, har ved folketingsbeslutningerne. En parallel til andre steder i Zahle om Folketingets kontrol med regeringen, kan man f.eks. se på regeringens pligt til at rådføre sig med det Udenrigspolitiske Nævn, hvilket følger af grl 19, stk. 3. Nævnet er valgt af Folketingets midte, dvs. også som en supplement til regeringens politik, således at ikke kun regeringens stemme bliver hørt i udførelsen af deres politik. Nævnet kan bruges til et grundlag for regeringen til at finde ud af, hvorvidt deres udenrigspolitik har opbakning hos et flertal af Folketingets medlemmer. Dette kan anses som en form for forebyggelse af først og fremmest folketingsbeslutninger; da regeringen på forhånd er klar over Folketingets politiske standpunkter inden for specifikke emner, samt forebyggelse af i værste tilfælde et mistillidsvotum. I samme retning kunne man se på grl. 19, stk. 1 om særlige tilfælde hvor regeringen for at fuldføre deres udenrigspolitik, er underlagt Folketingets samtykke herom. Dette sikrer at regeringen ikke bare kan følge deres egne interesser i sager der er særlig betydningsfulde og indgribende. Dette kræver et reelt folketingsflertal bag sig. (HZ, s. 384 ff.) Det må være vigtigt at have sig for øje, at magtfordelingen efter grl. 3 er vigtig, da det netop skal sikre, at de statslige organisationer kun udøver deres kompetencer, inden for de rammer de er tillagt, samt at organerne kan kontrollere hinanden. Dette skal sikre borgerne mod vilkårlige indgreb fra en statslig myndighed, hvilket følgelig er et vigtigt aspekt. Omvendt kan alle disse til tider bureaukratiske kontrolmuligheder, risikere at gøre det vanskeligt for regeringen selv at udøve den magt de er tillagt, og at Folketinget i nogen grad ryger ind for regeringens kompetenceområde. Dette strider i sig selv også i mod magtfordelingsprincippet, og balancen mellem Folketingets mulighed for kontrol med regeringen og regeringens mulighed stadigvæk for at udøve deres regeringsprærogativer er hårfin. Side 4 af 8
Spørgsmål 2 Første del EU-legalitetsprincip kommer til udtryk i TEU art. 5, stk. 1, her princippet om kompetencetildeling. Det følger heraf at Den Europæiske Union (Unionen) er underlagt de af medlemsstaterne pålagte kompetencer i traktaterne og kun må handle inden for rammerne heraf, og for at opfylde de mål, der er fastsat heri. Dette princip skal sikre borgerne i medlemsstaterne i forhold til EU. Det skal heraf forstås, at institutionerne i EU, kun må udstede retsakter, som de har hjemmel til i traktaterne. Der skal i forbindelse hermed ses på reglerne i TEUF art. 2 til 6, som bl.a. fastslår, at når en af EU s institutioner pålægges enekompetence inden for et bestemt område, er det alene Unionen, som kan lovgive inden for dette område. Efter artikel 2 kan Unionen også tillægges kompetencer, som den deler med medlemsstaterne, og både Unionen og medlemsstaterne kan herefter foretage bindende juridiske retsakter og lovgive inden for dette område. (Sørensen, Karsten Engsig, m.fl., Uddrag af EU-retten, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, herefter EU-retten), s. 105ff.) Det følger altså af legalitetsprincippet, at EU s institutioner kun er legitimeret til at udstede retsakter, som de selv har hjemmel til i traktaterne. At Unionen har givet én institution bemyndigelse til at udstede en bestemt retsakt, er det ikke ensbetydende med, at andre af Unionens institutioner har samme mulighed. De skal selv have kompetencen bemyndiget i en traktat. Når en retsakt udstedes, kræver det således at institutionerne udøver et skøn over, hvad der er den korrekte traktathjemmel hertil. Heri findes forskellige principper, der bruges til dette skøn, f.eks. nærhedsprincippet, der medfører, at Unionen kun handler på områder hvor de har parallelkompetence, såfremt den konkrete handling ikke kan opfyldes efter målene af medlemsstaterne selv på centralt, regionalt eller lokalt plan. Det har betydning både institutionerne imellem og mellem institutionerne og medlemsstaterne, at den rette hjemmel anvendes. Dette fastslås også af Unionen selv, efter TEUF art. 296, stk. 2, at retsakter udstedt af EU s institutioner skal begrunde den valgte hjemmelstraktat. Begrundelseskravet er et formkrav, og såfremt dette ikke er sket, kan det føre til at retsakten erklæres ugyldig. (EU-retten, s. 108) Side 5 af 8
Dette krav sikrer at borgere, der berøres af den konkrete retsakt, samt EU-Domstolen, når de skal dømme i sager, ved hvor hjemmelen til retsakten kan findes, og er derfor i sidste ende vigtig i forhold til borgernes retssikkerhed. Anden del Som skrevet følger det af EU s legalitetsprincip, at ved udstedelse af retsakter, skal der findes hjemmel i traktatgrundlaget. Der må altså ikke udgives retsakter, der ikke har hjemmel i en højere lov (traktat). EU-Domstolen kan føre kontrol med, hvorvidt en retsakt er udstedt med baggrund i en korrekt traktathjemmel. I Danmark er lovgiver som udgangspunkt ikke på samme måde bundet op på at skulle kunne henvise til en hjemmel i grundloven. Faktisk indeholder grundloven hjemmel til, at regeringen eller andre organer under administrationen, udsteder bekendtgørelser. Derimod giver grundloven regeringen en særlig kompetence inden for særlige områder, f.eks. grl. 14, hvorefter regenten er bemyndiget til at udnævne, afskedige og træffe beslutninger om ministres arbejdsopgaver. Som udgangspunkt er lovgiver altså ikke begrænset i sin kompetence, jf. grl. 3, skt. 2. (HZ, s. 204ff.) Der findes dog alligevel visse begrænsninger i henhold til grundloven, om hvorvidt kompetencen til at regelfastsætte, kan bemyndiges andre. Det kaldes et delegationsforbud. I grundloven findes i bestemmelserne 43 og 44, udtrykket uden ved lov, som må forstås på den måde, at de forbyder delegation. Disse bestemmelser omhandler om henholdsvis at pålægge, forandre eller ophæve skat, og om naturalisation. Dette betyder altså at netop disse bestemmelser, som formentlig har fået deres særlige bestemmelse i grundloven, da netop skatter er særligt indgribende for borgerne, og derfor kræver særlig lovhjemmel. (HZ, s. 204ff.). Der er altså visse begrænsninger for den danske lovgiver, i henhold til grundlovens bestemmelser. I EU-retten foreligger der også visse begrænsninger i forhold til at udstede retsakter. Udover at skulle kunne angive den præcise hjemmel, og derudover er pålagt at følge de EU-retlige principper, herunder magtfordrejningsgrundsætningen, lighedsgrundsætningen, nærhedsprincippet og Side 6 af 8
proportionalitetsprincippet. Disse principper sætter grænser for institutionernes skøn. (EU-retten, s. 109 ff.) Der findes altså begrænsninger i lovgivers kompetencer i både EU-retten og i den danske forfatningsret, men på forskellig vis. Hvor det i den danske forfatningsret er direkte indskrevet i grundloven, ligger begrænsningerne i EU-retten ikke kun i det begrundede hjemmelskrav, men også i forfølgelse af de EU-retlige principper. Tredje del I dansk ret findes også en form for legalitetsprincip, som sikrer at forvaltningens afgørelser er i overensstemmelse med loven. Dvs. de retsakter forvaltningen følger er udstedt af nogen, der også havde kompetencen hertil. Hjemmelskravet sikrer at bekendtgørelser kun kan ligge inden for rammerne af den lov, som er hjemler den. Dvs. emnet skal være det samme, formålet skal være det samme som lovhjemlens formål. Derudover er bekendtgørelsen begrænset af de rammer, der stilles i hjemmelsloven, men er derudover frit stillet. Ligesom ved begrundelsespligten i TEUF art. 296, stk. 2 for EU-retsakter, er det almindeligt, at bekendtgørelser henviser til den lov, den bruger som hjemmel. I dansk forfatningsret følger det, at forvaltningsmyndighederne skal handle i overensstemmelse med de love, der er udstedt af Folketinget, og som derfor har demokratisk legitimitet. Modsat i EU, hvor det skal fremgå klart af en traktat, hvor hjemmelskravet i dansk ret ikke er lige så skarpt. Der skal henvises til en lov som hjemmel, men begrebet hjemmel fortolkes ikke lige så snævert som i EUretten. I dansk ret læses loven ikke isoleret, men derimod kigges der også på bl.a. administrativ praksis, lovens forarbejder og politiske og sociale faktorer. En afgørelse der har hjemmel i en administrativ afgørelse, kan i sig selv være nok, såfremt den hjemlede afgørelse er af principiel karakter og offentligt med forventningen om, at den vil blive lagt til grund i senere afgørelser. (Zahle s. 223ff.). Der er altså en klar forskel imellem legalitetsprincippet i EU-retten og i dansk ret, hvor kravet i den danske ret, må anses som noget mere lempelig. Side 7 af 8
Domstolene er placeret som en selvstændig tredje statsmagt efter grl. 3, st. 3. Dette beror på at de skal kontrollere, at de øvrige myndigheder overholder de kompetencer de er tillagt, og dermed ikke misbruger deres magt. De skal altså holde øje med, hvorvidt en forvaltnings myndighed er i overensstemmelse med loven. Legalitetsprincippet sikrer at der altid kan findes hjemmel i en lov, som er udstedt med demokratisk legitimitet, hvilket sikrer borgernes retssikkerhed. Dette sikrer at der f.eks. ikke udstedet bekendtgørelser med virkning for borgerne, som ikke har en demokratisk legitimitet. Dette krav sikrer dermed borgerne mod vilkårlige, statslige indgreb, som vi med magtfordelingsprincippet netop forsøger at undgå. I forlængelse heraf sikrer det borgernes retsstilling bedre, at myndighedernes afgørelser skal være beregnelige. Heraf følger det, at såfremt det sikres, at bekendtgørelser, som de offentlige myndigheder følger, har hjemmel i lov, vil det ud fra loven i væsentlig grad kunne gennemskues hvordan en konkret afgørelse vil ende. Det er vigtigt at borgerne ved, hvad de har at forholde sig til, således at de ikke handler mere eller mindre i blinde, men har en berettiget forventning om, hvad de rent faktisk dømmes efter. Dette krav om hjemmel er vigtigt, i forhold til at borgerne ikke dømmes for noget, som der ikke har været demokratisk legitimation til at udstede. Side 8 af 8