Afgørelse af klage over Bornholms Regionskommunes ekspropriationsbeslutning af 7. august 2014

Dato 30. januar 2015 Sagsbehandler Bjarne Jess Vennike Mail bjv@vd.dk Telefon 72 44 30 22 Dokument 14/10632-41 Side 1/9 Afgørelse af klage over Bornholms Regionskommunes ekspropriationsbeslutning af 7. august 2014 Klagen Advokatfirmaet klager på vegne af R bl.a. over; At kommunen ikke har partshørt Rs søskende, som har en tinglyst forkøbsret til ejendommen og derfor har en retlig interesse i ekspropriationen. At den planlagte linjeføring er i strid med strandbeskyttelseslinjer og fortidsbeskyttelseslinjer. Kommunens planlagte linjeføring over Rs ejendom. Linjeføringen indebærer, at landbrugsjorden vil blive ødelagt, da det ikke vil være muligt at holde dyr på restarealerne, ligesom linjeføringen ikke tager hensyn til kulturarven og stedets naturværdier. Kommunens tilbudte erstatning. Vores afgørelse Bornholms Regionskommunes ekspropriationsbeslutning af 7. august 2014 er ikke lovlig. Vi skal derfor bede Regionskommunen om at trække sin afgørelse tilbage. Sagsfremstilling Sagen omhandler Bornholm Regionskommunes ekspropriationsbeslutning om anlæg af en oplevelsessti fra Døndalen over Helligdommen og igennem Gudhjem til Melsted. Teknik- og Miljøudvalget i Bornholms Regionskommune blev den 27. marts 2014 bemyndiget af Kommunalbestyrelsen til at godkende og gennemføre ekspropriationsbeslutningen for anlæggelsen af en oplevelsessti fra Døndalen over Helligdommen og igennem Gudhjem til Melsted. Bornholms Regionskommune modtog indsigelse af 1. april 2014 fra 13 lodsejere, som protesterede over skitseprojektet og specielt over, at cykelstien ikke blev anlagt langs landevejen på hele strækningen. Niels Juels Gade 13 1022 København K Telefon 7244 3333 bjv@vd.dk vejdirektoratet.dk SE 60729018 EAN 5798000893450

Den 25. april 2014 udsendte Bornholms Regionskommune en indvarsling til åstedsog forligsforretning, som skulle foregå henholdsvis den 26., 27. og 28. maj 2014. Den 30. april 2014 blev indvarslingen offentliggjort i avisen Rytterknægten jf. vejlovens 47, stk. 3, om indvarsling i stedlige blade. 1 Den 19. juni 2014 blev der afholdt en fortsættelse af åsteds- og forligsforretningen, da der ved åsteds- og forligsforretningen den 28. maj 2014 kom en del ændringsforslag. Ved fortsættelsen den 19. juni 2014 var R og F til stede. Bornholms Regionskommune traf ved møde den 7. juli en ekspropriationsbeslutning om, at projektet om anlæggelsen af en oplevelsessti skulle fremmes i overensstemmelse med ekspropriationsplanerne 1 og 2, 6. udgave, revideret den 30. juni 2014, med ekspropriationsplan 3, 5. udgave, revideret den 18. juni 2014, med ekspropriationsplan 4, 6 udgave, revideret den 30. juni 2014, med ekspropriationsplan 5, 8. udgave, revideret den 30. juni 2014, med ekspropriationsplan 6, 6. udgave, revideret den 27. juni 2014. Den 10. juli 2014 sendte Bornholms Regionskommune afgørelsen til de berørte lodsejere. Det fremgik dog af afgørelsen, at den var udsendt den 10. juni 2014. Afgørelsen var ikke underskrevet ligesom den var udsendt af Sydjyllands Postcenter. Den 31. juli 2014 klagede R over ekspropriationsbeslutningen til Vejdirektoratet. På baggrund af dateringsfejlen og den manglende overholdelse af identifikationskravet i forvaltningslovens 2 32b, stk. 1, blev sagen blev hjemvist af Vejdirektoratet ved afgørelse af 7. august 2014. Vejdirektoratet bad her Bornholms Regionskommune om at overholde identifikationskravet i forvaltningslovens 32b, stk. 1, og understregede, at den manglende underskrift, dateringsfejlen og udsendelsen fra Sydjyllands Postcenter med rette kunne så tvivl om afgørelsens rigtighed. Bornholms Regionskommune udsendte derfor den 7. august 2014 en ny afgørelse til de berørte lodsejere, hvor den korrekte dato fremgik af afgørelsen, og hvor identifikationskravet var overholdt. Den 8. august 2014 blev Vejdirektoratet informeret om, at advokat M repræsenterede R Nielsen i ekspropriationssagen. Vejdirektoratet modtog den 3. september 2014 Rs klage over Bornholms Regionskommunes ekspropriationsbeslutning af 7. juli 2014, som sendt ved afgørelse af 7. august 2014. Klagen blev indsendt af advokat M på vegne af R. 1 Bornholms Regionskommune har indsendt kopi af offentliggørelsen i Rytterknægten til Vejdirektoratet. 2 Lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 2

Advokat M anmodede om, at klagen blev tillagt opsættende virkning, idet han vurderede, at en undladelse heraf kunne medføre uoprettelige skader på hans klients ejendom. Vejdirektoratet sendte ved brev af 4. september 2014 et udkast til afgørelse på anmodning om opsættende virkning, hvori Vejdirektoratet gav afslag på anmodningen. Advokat M fremkom med partshøringsbemærkninger vedr. regionskommunes manglende finansiering til projektet, som blev bekræftet af regionskommunen. Bornholms Regionskommune ønskede derfor ikke at gøre indsigelser mod, at klagen blev tillagt opsættende virkning, idet den manglende finansiering gjorde, at projektet først kunne påbegyndes i 2015/2016. Den 18. september bliver projektet igen behandlet i kommunalbestyrelsen, da Nordea Fonden har meddelt afslag på finansiering af de 25,5 millioner kr. 3. Projektet bliver her stillet i bero, da man ikke ønskede at gennemføre det alternative projekt, men ville forsøge at skaffe yderligere ekstern finansiering. Klagen blev tillagt opsættende virkning den 19. september 2014. Hvad Vejdirektoratet kan tage stilling til Vi kan som klagemyndighed kun tage stilling til retlige spørgsmål, der vil sige, om kommunen har truffet en lovlig afgørelse efter vejlovens regler, jf. vejlovens 4 4, stk. 1. Når det drejer sig om ekspropriationsbeslutninger efter vejlovens 49, kan vi også tage stilling til det skøn, som kommunen har udøvet, og i den forbindelse helt eller delvist ophæve en vejbestyrelses beslutning om ekspropriation fra en ejendom. Det fremgår af vejlovens 4, stk. 2. Vi kan ikke pålægge kommunen at gennemføre et andet projekt eller tage stilling til spørgsmål, der ikke reguleret i vejlovgivningen 5. Spørgsmålet er om erstatning, herunder beregning af tabets størrelse og om restejendommen skal overtages, henhører under taksationsmyndighedernes kompetence, jf. vejlovens 51, stk. 7. Vi kan derfor ikke tage stilling til disse spørgsmål. Ved behandling af en klage over en ekspropriationsbeslutning tager vi endvidere stilling til, om kommunen i forbindelse med sådan en afgørelse har fulgt forvaltningslo- 3 Vi forstår sagen således, at Nordeas afslag bliver meddelt kort tid efter den 7. august 2014. 4 Lov om offentlige veje, jf. lovbekendtgørelse nr. 1048 af 3. november 2011, som ændret ved lov nr. 613 af 18. juli 2012, lov nr. 169 af 26. februar 2014 om ændring af færdselsloven og lov om offentlige veje og lov nr. 552 af 2. juni 2014. 5 Vejloven, vejbidragsloven, privatvejsloven og vintervedligeholdelses- og renholdelsesloven 3

vens og almindelige uskrevne forvaltningsretlige regler. Men vi kan ikke tage stilling til, om kommunen har iagttaget god forvaltningsskik. Vejlovens bestemmelser Det er vejbestyrelsen, der beslutter, om en ekspropriation skal ske, jf. vejlovens 49, stk. 1. Reglerne om, i hvilke tilfælde, der kan ske ekspropriation, fremgår af vejlovens 43. Ekspropriation kan efter denne bestemmelse blandt andet ske til offentlige vej- og stianlæg, når almenvellet kræver det. Kommunen skal afholde en åstedsforretning, inden den foretager en ekspropriation, jf. vejlovens 43. Det fremgår af lovens 47, stk. 1. Tid og sted for afholdelsen af åstedsforretningen skal varsles med en frist på mindst 4 uger i stedlige blade efter vejbestyrelsens bestemmelse. Offentliggørelsen tjener til underretning for enhver, der som ejer, bruger, panthaver eller i en hvilken som helst anden egenskab har en retlig interesse at varetage i anledning af ekspropriationen. Det fremgår af vejlovens 47, stk. 3. Endvidere skal vejbestyrelsen med en frist på 4 uger skriftligt indvarsle ejere og brugere, der fremgår af arealfortegnelsen, så vidt fornødne oplysninger om adresser mv. kan fremskaffes. På samme måde skal andre, der ifølge de foreliggende oplysninger må skønnes at have en retlig interesse at varetage i anledning af den påtænkte ekspropriation indvarsles. Det fremgår af vejlovens 47, stk. 4. Bemærkninger til udkastet Bornholms Regionskommune har ved mail af 22. januar 2015 kommenteret på Vejdirektoratets udkast til afgørelse. Regionskommunen bemærker, at må være et skøn, hvorvidt Rs søskende har en retlig interesse, at regionskommunen var sikker på, at de havde pengene til at gennemføre projektet, hvorfor aktualitetskravet var opfyldt, at regionskommunen fortsat arbejder på ekstern finansiering, at forhåndstilkendegivelser og bindende forhåndstilkendegivelser er en strid om ord, og at det efterfølgende har vist sig, at Bornholms Regionskommune har fået de nødvendige dispensationer og godkendelser. Vejdirektoratets bemærkninger til ovenstående fremgår af vores vurdering af sagen herunder. Vejdirektoratets vurdering af sagen 4

Proceduren Vejlovens 47, stk. 3, foreskriver, at vejbestyrelsen med mindst 4 ugers varsel skal offentliggøre tid og sted for åstedsforretningens afholdelse i stedlige blade efter vejbestyrelsens bestemmelse. Åsteds- og forligsforretningen blev offentliggjort i Rytterknægten den 30. april 2014. Vejlovens 47, stk. 4, foreskriver, at en åstedsforretning skal afholdes med mindst 4 ugers varsel. Da åsteds- og forligsforretning blev indvarslet den 25. april og afholdt den 26., 27. og 28. maj, så er varselsperioden iagttaget. I åstedsforretningen skal deltage mindst et medlem af den kommunalbestyrelse, der er vejbestyrelse, og et medlem af dette kommunale råd leder forretningen. Om det ved forretningen passerede føres en protokol. Bornholms Regionskommune har indsendt protokoller fra samtlige åstedsforretninger. Ejere, brugere og andre, der direkte eller indirekte berøres af ekspropriationen, har adgang til under åstedsforretningen eller inden for en frist af 3 uger efter denne at fremkomme med bemærkninger til de planlagte foranstaltninger, herunder til at fremsætte forslag til ændringer, ligesom de har adgang til at fremføre de synspunkter, som de finder, bør have indflydelse på erstatningens fastsættelse. I den pågældende sag sker der den 19. juni 2014 en den fortsættelse af åsteds- og forligsforretning, som blev indledt den 26., 27. og 28. maj 2014. Det fremgår af protokoludskriften fra den 19. juni 2014, at der ved åsteds- og forligsforretningen den 26. maj 2014 fremkom en del ændringsforslag, hvilket medførte en ændring af projektet bl.a. på Rs ejendom. Derfor blev denne forretning afholdt med et tilrettet projekt som en fortsættelse af forretningen den 26. maj 2014. Under forretningen blev der udleveret en ny ekspropriationsplan. Vi må således anse åsteds- og forligsforretningen som uafsluttet den 26. maj, og fortsat den 19. juni, hvorfor de 3 uger til at fremkomme med indsigelser tidligst udløber den 10. juli 2014. Bornholm Regionskommunes Teknik- og Miljøudvalg træffer afgørelse den 7. juli 2014, hvorfor tidsfristen ikke er overholdt. Vejdirektoratet hjemviser dog sagen ved afgørelse af 7. august 2014, og Bornholms Regionskommune udsender samme dag en ny afgørelse i sagen. Da det ikke fremgår af sagen, at der er kommet bemærkninger eller indsigelser i perioden mellem den 7. 10. juli, og idet den påklagede ekspropriationsafgørelse er af 7. august 2014, så anser Vejdirektoratet fristen på 3 uger som overholdt. Undersøgelsesprincippet Partshøring af Rs søskende med tinglyst forkøbsret 5

Ifølge dansk forvaltningsret skal en sag oplyses og undersøges af den kompetente forvaltning så langt, som det er nødvendigt i det enkelte tilfælde for at træffe en forsvarlig og lovlig afgørelse. Hvis en sag ikke er tilstrækkeligt undersøgt og oplyst, bliver afgørelsen som hovedregel ulovlig. Forvaltningslovens regler og de almindelige forvaltningsretlige bestemmelser skal iagttages, i det omfang der i den specielle regel eller lov ikke er sikret sagens parter en mindst lige så god retsstilling. Procedurekravet i vejlovens 47, stk. 4, skal blandt andet sikre, at sagen bliver tilstrækkeligt oplyst, til at der kan træffes en lovlig og forsvarlig afgørelse. Bornholms Regionskommune oplyser, at kommunen var bekendt med forholdet, men ikke mente, at der skulle foretages høring af Rs søskende, idet det er almindelig antaget og accepteret, at procedurerne i vejlovens regler om ekspropriation, erstatter forvaltningslovens regler om partshøring. Vejdirektoratet gør i denne forbindelse opmærksom på vejlovens 47, stk. 4, hvoraf det fremgår, at alle der ifølge de foreliggende oplysninger må skønnes at have en retlig interesse at varetage i anledning af den påtænkte ekspropriation eller af foranstaltningerne, skal indvarsles til åstedsforretningen. På baggrund af sagens oplysninger, så må Rs søskende antages at have en retlig interesse i sagen, og de har dermed partsstatus. Bornholms Regionskommune har således ikke overholdt procedurekravet i vejlovens 47, stk. 4, uagtet at misligholdelsen ikke fik konkret betydning, da de Rs søskende mødte op til åstedsforretningen. Strandbeskyttelseslinjer og fortidsbeskyttelseslinjer Bornholms Regionskommune har anført i sagsfremstillingen, at der var opnået forhåndstilkendegivelser fra en række myndigheder indenfor naturbeskyttelsesloven, vejloven og fredninger. Regionskommunen oplyste samtidig, at der efterfølgende ville blive indsendt ansøgninger til de respektive myndigheder. For at en ekspropriation er lovlig skal kommunen sørge for, at samtlige tilladelser, der er nødvendige for at kunne gennemføre ekspropriationen, foreligger på ekspropriationstidspunktet. Det er således kommunens ansvar, at den har undersøgt om samtlige tilladelser eller bindende forhåndsgodkendelser er meddelt på tidspunktet for kommunens afgørelse. 6

Dispensationstilladelsen til anlæg af cykelsti m.m. fra Døndalen til Melsted indenfor strandbeskyttelseslinjen er givet ved afgørelse af 17. juli 2014. Dette er efter afgørelsen af 7. juli 2014, men inden den nye afgørelse af 7. august 2014. Der fremgår ikke yderligere tilladelser eller dispensationer af det indsendte materiale. Klager har ved brev af 18. september 2014 gjort Vejdirektoratet opmærksom på, at der verserer klagesager vedr. strandbeskyttelseslinjer og fortidsbeskyttelseslinjer i Naturog Miljøklagenævnet. Når der er tale om en så indgribende foranstaltning som ekspropriation, er det Vejdirektoratets opfattelse, at kravene til sagens oplysning, herunder indhentelse af de fornødne tilladelser og dispensationer efter anden lovgivning, skal være iagttaget, inden ekspropriationsbeslutningen træffes. Vejdirektoratet mener ikke, at en uforpligtende forhåndstilkendegivelse er lig med en bindende forhåndsgodkendelse, hvorfor det er Vejdirektoratets opfattelse af sagen, at Bornholms Regionskommune ikke har været haft de nødvendige tilladelser eller dispensationer på tidspunktet for ekspropriationsafgørelsen. Vejdirektoratet kan således konstatere, at Bornholms Regionskommune ikke har iagttaget undersøgelsespligten i tilstrækkeligt omfang. Idet vi ikke kan afvise, at dette kan have haft betydning for afgørelsens indhold, finder vi ekspropriationen ulovlig allerede af denne grund. Betingelser for ekspropriation Almenvellet Almenvellet er defineret som det fælles gode, hvilket står i modsætning til det private gode. Der eksproprieres til oplevelsesstien fra Døndalen over Helligdommen og igennem Gudhjem til Melsted, og ekspropriationen sker for at fremme Bornholm som cykeldestination. Vejdirektoratet har på denne baggrund ikke grundlag for at tilsidesætte Bornholms Regionskommunes vurdering af, at ekspropriationen til anlæg af cykelstien var påkrævet, jf. vejlovens 43, stk. 1. Aktualitetskravet For at en ekspropriation er lovlig skal aktualitetskravet været opfyldt. Dette betyder, at projektet skal have en tidsmæssig nødvendighed. Anvendelsen af det eksproprierede areal skal således være nært foranstående. Klager har anført i sin klage, at de økonomiske midler ikke var til stede, da der den 7. juli 2014 blev truffet afgørelse om ekspropriation, hvorfor aktualitetskravet således ikke var opfyldt på tidspunktet for ekspropriationen. Bornholms Regionskommune bemærker hertil, at: 7

Der var opnået endelig tilsagn fra LAG-midlerne om et tilskud på 17,5 mio. kr., Der var givet alle de nødvendige tilsagn og godkendelser fra relevante myndigheder i forhold til strandbeskyttelse, fredninger, arkæologiske undersøgelser mv., Vejdirektoratet havde givet principielt tilsagn om at projektet var i overensstemmelse med vores tilskud fra cykelpuljen, dvs. et tilskud på op til 40 % af de godkendte udgifter, Kommunalbestyrelsen havde bevilliget 2,7 mio. kr. til projektet, Der var en meget klar forventning 6 om, at Nordea-fonden ville yde et bidrag på 25,5 mio. kr., Der var en plan for, hvordan projektet skulle tilpasses (med den samme linjeføring) såfremt der ikke kom et tilsagn fra Nordea-fonden, og Kommunalbestyrelsen havde bemyndiget Teknik- og Miljøudvalget til at godkende projektet og at træffe beslutning om ekspropriation. Det er således Bornholms Regionskommunes opfattelse, at projektet havde en tidsmæssig nødvendighed på tidspunktet for ekspropriationsbeslutningen. Vejdirektoratet hæfter sig ved, at næsten 50 % af projektets finansiering bygger på en forventning om bidrag fra Nordea-fonden, samt at plan B, som skulle iværksættes, hvis Nordea-fonden ikke ydede et bidrag, blev skrinlagt efter Nordea-fonden afviste at yde bidraget på 25,5 mio. kr. Bornholms Regionskommune har forklaret, at projektet havde en tidsfrist for påbegyndelse i 2014, som skulle overholdes for, at Nordea-fonden ville bidrage til projektet, men der er alligevel givet afslag på bidrag inden denne tidsfrist. Som sagen er oplyst, er det Vejdirektoratets opfattelse, at finansiering af det projekt, hvortil der blev eksproprieret ved afgørelsen den 7. august 2014, hviler på et så usikkert grundlag, at aktualitetskravet ikke er opfyldt i denne sag. Allerede derfor kan vi ikke tilslutte os kommunens ekspropriationsbeslutning af 7. august 2014. Den planlagte linjeføring Det ligger indenfor kommunens skøn at vælge mellem forskellige linjeføringer. Vejloven indeholder ikke nærmere regler for dette. Det fremgår af sagen, at linjeføringen er lagt i tæt dialog med lodsejere og interesseorganisationer, og det fremgår ligeledes, at næsten samtlige forslag til ændringer i linjeføringen er imødekommet. For 11 af lodsejernes vedkommende blev projektændringerne drøftet ved en opfølgende åstedsforretning. 6 Kommunen har ikke redegjort nærmere for, hvorpå denne meget klare forventning byggede. 8

Bornholms Regionskommune har således forsøgt at imødekomme klager og indsigelser, og har foretaget en balanceret afvejning mellem hensynet til den enkelte borger, dennes ejendom og hensynet til almenvellet som begrundelse for den valgte linjeføring. Vi mener ikke, at der er grundlag for at kritisere kommunens valg af linjeføring for cykelstien. Om erstatning Spørgsmålet om erstatning, herunder beregning af tabets størrelse og om en ejendom har den fornødne vejadgang, henhører under taksationsmyndighedernes kompetence, jf. vejlovens 51, stk. 7. Vi kan derfor ikke tage stilling til disse spørgsmål. Hvis det ikke er muligt at opnå enighed om størrelsen af en erstatning for ekspropriationen, skal kommunen indbringe erstatningsspørgsmålet for taksationskommissionen til afgørelse. Det siger vejlovens 52, jf. lovens 57, stk. 1. Indbringelsen for taksationskommissionen skal ske senest 8 uger efter beslutningen om ekspropriation eller 4 uger efter endelig afgørelse af en klage over beslutningen. Konklusion Bornholms Regionskommunes ekspropriationsbeslutning af 7. august 2014 er ikke lovlig. Vejdirektoratet hæfter sig i denne afgørelse ved, at projektet ikke var økonomisk realiserbart ved ekspropriationsbeslutningen, og at der ikke forelå de nødvendige tilladelser eller bindende forhåndsgodkendelser efter anden lovgivning på tidspunktet for ekspropriationsbeslutningen. Vi skal derfor bede Bornholms Regionskommune om at trække deres afgørelse tilbage. Vi foretager os ikke mere i sagen. 9