Titel: Det danske og grønlandske Tema: Arealforvaltning og Planlægning Projektperiode: 1. februar 2006 15. juni 2006 Projektgruppe: Gruppe 8.1 Deltagere: Mie Møller Jakobsen Åse Christensen Vejleder: Stig Enemark Oplagstal: 6 stk. Sideantal: 114 sider Appendiks: 1 stk. Trykkeri: Vester Kopi as Lyngvej 1 9000 Aalborg Synopsis: Denne rapport omhandler det danske og det grønlandske. Den initierende problemstilling er; Hvorfor har Grønland et plan- og reguleringssystem, som er designet til Danmark? Den initierende problemstilling afleder følgende problemformulering: Er erne i Danmark og Grønland reelt identiske, uanset der er tale om to forskellige samfundsstrukturer? -og i givet fald, hvorfor er det sådan, og hvordan virker det? Problemformuleringen og diverse underspørgsmål besvares gennem en række analyser af de to landes plan- og reguleringssystemer. Analyserne kan karakteriseres via følgende fire overordnede analysedele; Hvad er gældende ret? Hvorfor er systemerne, som det er tilfældet? Hvordan virker systemerne? Er der behov for revision og hvorfor? Den anvendte metode til besvarelsen er Jørgen Dalberg-Larsens retssociologiske metode, som er operationaliseret til det specifikke formål. Det konkluderes, at de to landes plan- og reguleringssystemer reelt er identiske. Årsagen til at Grønland fik implementeret det danske system er, at landet gennemgik en planlagt modernisering foretaget af danskere og med dansk inspiration. Systemet er dog tilpasset grønlandske forhold for så vidt angår det faktum, at der eksisterer kollektiv ejendomsret. Det grønlandske virker via arealtildelinger givet på diverse vilkår. 3
4
Forord Denne projektrapport er udarbejdet på landinspektørstudiets 8. semester på Det teknisknaturvidenskabelige Fakultet ved Aalborg Universitet. Den omhandler temaet arealforvaltning og planlægning og er en sammenligning af det danske og det grønlandske. Kildeangivelser er udført efter Harvardmetoden og er i teksten angivet med fodnotenummer, umiddelbart efter de er anvendt. Fodnotenummeret henviser til kildeangivelsen, som er angivet nederst på hver side og på følgende måde: Forfatter, årstal for udgivelsen, sidetal. Fodnoter benyttes desuden til uddybende forklaringer og er fortløbende nummereret gennem hele rapporten. I litteraturlisten, bagerst i rapporten, findes yderligere informationer om kilderne og disse er angivet således: Efternavn, fornavn, årstal for udgivelsen, artiklens/bogens titel, udgiver, udgiverens hjemby. I tilfælde hvor tekster er publiceret i tidsskrifter, er dettes titel angivet i kursiv. Det har i enkelte tilfælde ikke været muligt at fremskaffe samtlige ovennævnte oplysninger om litteraturen, hvorfor de i enkelte tilfælde er udeladt. Citater er anført i citationstegn og i kursiv. Figurer som ikke er angivet med kilde, er udarbejdet af projektgruppen. Figurer, tabeller, kort etc. benævnes alle figurer og er fortløbende nummereret. I forbindelse med udarbejdelse af projektrapporten har forskningskoordinator ved Grønlands Hjemmestyre, Tom Greiffenberg, udvist stor interesse for emnet og udarbejdelse af projektet. Vi deltog i et forskningsseminar om regional udvikling i Norden, arrangeret af Tom Greiffenberg, på vegne af Grønlands Hjemmestyre. Dette seminar var yderst interessant og givtigt, og har givet os en meget god helhedsforståelse for de specielle grønlandske forhold, udfordringer og fremtidsperspektiver. Der rettes derfor en særdeles stor tak til samtlige de personer, som har muliggjort denne studietur, såvel vores vejleder, Stig Enemark som arrangør af seminaret, Tom Greiffenberg. Endvidere rettes en tak til: Johannes Heyer ved Kontoret for Fysisk Planlægning under Grønlands Hjemmestyre, dommerfuldmægtig ved Grønlands Landsret Lars-Christian Sinkbæk og Jes Adolphsen, der ligesom Tom Greiffenberg har været behjælpelige med udredelse af spørgsmål gennem E-mail-korrespondance og samtaler. Tillige er vi meget 5
taknemmelige for den tid, Asiaq, Kontoret for fysisk planlægning under Grønlands Hjemmestyre samt Nuuk kommune afsatte i forbindelse med vores besøg i Nuuk. Mie Møller Jakobsen Åse Christensen 6
Indholdsfortegnelse 1 Indledning... 9 1.1 Problemformulering... 11 2 Metode... 13 2.1 Metodeovervejelse... 13 2.1.1 Skitsering af Basses retssociologiske teori... 14 2.1.2 Skitsering af Winters implementeringsteori... 15 2.1.3 Skitsering af Dalberg-Larsens retssociologiske metode... 16 2.2 Metodevalg... 17 2.3 Karakteristik af Dalberg-Larsens retssociologiske metode... 17 2.4 Tilpasning af Dalberg-Larsens metode og teoridannelse... 20 2.5 Hvad er gældende ret?... 21 2.6 Hvorfor er det sådan?... 21 2.7 Hvordan virker det?... 22 2.7.1 Institutionel teori... 23 2.7.2 Borgerne... 24 2.8 Feedback... 25 2.9 Rapportens struktur... 27 3 Hvad er gældende ret?... 29 3.1 Lidt historisk om planloven... 29 3.1.1 Den danske planlovs historie... 30 3.1.2 Den grønlandske landstingsforordnings historie... 31 3.1.3 Sammenfatning... 31 3.2 Planlovens formål... 32 3.2.1 Den danske planlovs formål... 32 3.2.2 Den grønlandske landstingsforordnings formål... 33 3.2.3 Sammenfatning... 34 3.3 Landenes zoneinddeling... 35 3.3.1 Danmarks zoneinddeling... 35 3.3.2 Grønlands zoneinddeling... 35 3.3.3 Sammenfatning... 36 3.4 Plansystemernes hierarkiske opbygning... 37 3.4.1 Det danske s opbygning... 37 3.4.2 Det grønlandske s opbygning... 40 3.4.3 Sammenfatning... 42 3.5 Forudsætningerne for at erne fungerer... 42 3.6 Forholdet til det øvrige retssystem... 43 3.6.1 Det danske systems forhold til sektorlovene og overordnet lovgivning... 43 3.6.2 Det grønlandske systems forhold til sektorlovene og overordnet lovgivning45 3.6.5 Sammenfatning... 47 3.7 Delkonklusion... 48 4 Hvorfor er det sådan?... 51 4.1 Incitamentet for sammenfattende planlægning i Danmark... 51 4.2 Incitamentet for sammenfattende planlægning i Grønland... 57 4.3 Delkonklusion... 60 5 Hvordan virker det?... 63 7
- Virkemidler... 63 5.1 Plan- og reguleringssystemernes funktion... 63 5.1.1 Det danske systems funktion... 63 5.1.2 Det grønlandske systems funktion... 65 5.2 Kommunernes virkemidler... 67 5.2.1 Juridiske virkemidler... 67 5.2.2 Politiske virkemidler... 69 5.2.3 Økonomiske virkemidler... 69 5.3 Delkonklusion... 70 6. Hvordan virker det?... 73 - Myndighedernes opgaver og kompetencefordeling... 73 6.1 De danske myndigheders opgaver og kompetencer... 73 6.2 De grønlandske myndigheders opgaver og kompetencer... 75 6.3 Delkonklusion... 76 7 Hvordan virker det?... 79 - De institutionelle spilleregler... 79 7.1 Participation... 79 7.2 Danskeres krav og støtte til systemet... 80 7.3 Grønlænderes krav og støtte til systemet... 81 7.4 Samspillet mellem den danske planlægning og den private ejendomsret... 82 7.5 Samspillet mellem den grønlandske planlægning og den kollektive ejendomsret84 7.6 Delkonklusion... 85 8 Er der behov for revision og hvorfor?... 89 8.1 Trænger den danske planlov til revision?... 89 8.2 Trænger den grønlandske landstingsforordning til revision?... 90 8.3 Delkonklusion... 95 9 Syntese... 97 10 Konklusion... 105 11 Kritisk vurdering... 111 Litteraturliste... 115 Appendiks A... 123 Grønlands historie... 123 8
1 Indledning Interessen for udarbejdelse af nærværende projektrapport udspringer af vort 7. semester projekt, som omhandlede de tre forskellige ejendomsregistreringssystemer i Det danske Rigsfællesskab med Grønland som case. I forbindelse med dette projekt undrede projektgruppen sig over, at det danske tilsyneladende, og uden større modifikationer, var implementeret i Grønland. Registrering af ejendom er en grundlæggende infrastruktur, som tjener vigtige samfundsfunktioner som, tinglysning af rettigheder, vurdering og beskatning af fast ejendom, planlægning og styring af arealanvendelsen, samt gennemførelse af bygge- og anlægsarbejder. 1 Disse fire samfundsfunktioner udgør et landadministrationssystem, og er fundamentale for sikring af en økonomisk, social og miljømæssig bæredygtig udvikling. Ejendomsregistrering og planlægning og regulering af arealanvendelse er således tæt forbundet, da et ejendomsregistreringssystem betinger et landadministrationssystem, hvori et indgår. Et landadministrationssystem er ligeledes, ifølge Stig Enemark, betinget af det pågældende lands kontekst samt de institutionelle arrangementer. Dette forstærker imidlertid projektgruppens forundring, da Grønlands samfundsmæssige kontekst er væsensforskellig fra den danske, qua det faktum, at Grønland oprindeligt var en traditionel fangerkultur, og indtil 1953 figurerede som dansk koloni. Grønland blev under 2. Verdenskrig afskåret fra kontakt med Danmark og blev i stedet præget af amerikanerne, da de overtog vareforsyningen til Grønland og derved indførte et nyt og ukendt varesortiment. Denne påvirkning bevirkede, at der, fra grønlandsk side, opstod et ønske om modernisering af Grønland, så landet på rekordtid udviklede sig fra traditionel fangerkultur til et moderne samfund med inspiration fra det danske. Såfremt der ønskes et mere indgående kendskab til Grønlands historiske baggrund og udviklingsforløb, kan der henvises til denne projektrapports Appendiks A. Under moderniseringen implementeredes, som tidligere nævnt, et plan- og reguleringssystem i Grønland tilsvarende det danske. Opfattelsen af ejendomsretten til jord ændredes dog ikke, fra kollektiv ejendomsret til privat ejendomsret, da det ønskedes at bibeholde denne, som udtryk for bevarelse af dele af den grønlandske kultur 1 Enemark, 2000, s. 365ff 9
og historie. Den kollektive ejendomsret bevirker, at det ikke er muligt for private at eje jord i Grønland, men derimod kun at erhverve sig en brugsbetinget fortrinsret til anvendelse af et givent areal, qua en såkaldt arealtildeling. Der er således også en væsensforskellig samfundsmæssig kontekst i de to lande, for så vidt angår opfattelse af ejendomsretten. Projektgruppens forundring over, at det danske plan- og reguleringssystem implementeredes i Grønland, skyldes, at der i Grønland opereres med kollektiv ejendomsret frem for privat ejendomsret. Det danske er imidlertid ikke pludseligt implementeret i Danmark, men er derimod løbende udviklet og tilpasset Danmarks samfundsmæssige udvikling, og deraf opståede behov for planlægning og regulering af arealanvendelsen. Denne tilpasning skyldes, at de samfundsmæssige og private interesser har indflydelse på hvordan et udformes. Retsgrundlaget for plan- og reguleringssystemets virkemidler er således målrettet til regulering af arealer i det danske samfund, som dette er i dag, samt den private ejendomsret. Plan- og reguleringssystemet er derfor udviklet til netop at kunne anvendes til regulering af den private ejendomsret. Hvordan lader det sig så gøre, at anvende et sådant system i Grønland?, hvor der ikke opereres med privat ejendomsret, og hvor der foreligger en forskelligartet samfundsmæssig kontekst? Denne forundring har initieret projektgruppen til udarbejdelse af nærværende projektrapport med følgende initierende problemstilling: Hvorfor tager man udgangspunkt i det danske frem for at designe et til Grønland? Med andre ord; hvorfor har Grønland et plan- og reguleringssystem designet til Danmark? Ovenstående problemstilling initierer derfor projektgruppen til at undersøge, hvorfor og hvordan det lader sig gøre at anvende det danske i Grønland. Vi vil besvare dette initierende problem ved at redegøre for, hvad der initierede en egentligt sammenfattende planlægning i Danmark henholdsvis Grønland, for således at undersøge, hvorvidt behovet for et udspringer af stort set de samme forhold og/eller problemer i de to forskellige lande til trods for deres vidt forskellige samfundsmæssige kontekster, og om det således er muligt at anvende det danske i Grønland i stedet for at designe et nyt. 10
Under projektforløbet har projektgruppen foretaget en studietur til Grønland, nærmere bestemt Nuuk, for således at få et indtryk i Grønlands samfundsmæssige kontekst, samt hvordan den kollektive ejendomsret influerer på samfundet i praksis. Endvidere deltog gruppen i et seminar om regional udvikling i Norden, og dette var ligeledes medvirkende til at give et mere nuanceret billede af det grønlandske samfund. 1.1 Problemformulering I indledningen antages det, at den samfundsmæssige kontekst har afgørende indflydelse på udformningen af et lands. Ligeledes konstateres det, at Danmark og Grønland har forskellige samfundsmæssige kontekster, som blandt andet kommer til udtryk ved den vidt forskellige ideologiske opfattelse af ejendomsretten, privat versus kollektiv. Alligevel forekommer det, til trods for dette paradoks, at der i Grønland anvendes et tilsvarende det danske system. Endvidere påpeges det at det danske har gennemgået en løbende udvikling over tid, og har afspejlet det samfund systemet indgik i. Det er således værd at overveje, om det er forsvarligt at indføre et så avanceret redskab, som har været 50 år om at udvikles i én kultur, til en fundamentalt anderledes kultur som er på begyndelsesstadiet, rent planlægnings- og arealforvaltningsmæssigt. For at konkretisere og operationalisere det initierende problem i forhold til et 8. semesterprojekt, således det muliggøres at foretage en videnskabelig analyse af dette, anvendes følgende problemformulering: Er erne i Danmark og Grønland reelt identiske, uanset der er tale om to forskellige samfundsstrukturer? -og i givet fald, hvorfor er det sådan, og hvordan virker det? For at give en fyldestgørende besvarelse af denne problemformulering anvendes og analyseres retsgrundlaget for erne i henhold til følgende underspørgsmål som tilsammen skal subsidiere besvarelsen af problemformuleringen: 11
Hvilke organisationer indgår i et i Danmark henholdsvis Grønland, og hvordan er systemet opbygget? Hvordan inddrages borgerne i et i Danmark henholdsvis Grønland? Hvilke normer og sædvaner har indflydelse på det danske henholdsvis det grønlandske? Hvilke virkemidler gives til regulering af byudviklingen i kommunerne i Danmark henholdsvis Grønland? Hvilke værktøjer er givet til gennemførsel af planer i Danmark og Grønland? Hvorfor gennemføres de grønlandske planer i større udstrækning end de danske? Er der behov for revision af retsgrundlaget for det danske og/eller det grønlandske? Ved hjælp af en analyse af disse underspørgsmål, i forhold til de to landes plan- og reguleringssystemernes retsgrundlag, forventes det, at kunne identificere sammenfald og divergenser i de to systemer. Den opnåede viden forventes endvidere at illustrere, hvorledes det danske system, tilsyneladende, har kunnet tilpasses og udvikles til at kunne regulere kollektiv ejendomsret. 12
2 Metode I denne metoderedegørelse redegøres for, hvorledes problemformuleringen med tilhørende underspørgsmål søges besvaret, samt hvilke metoder der anvendes til disse besvarelser. Spørgsmålet: Er erne i Danmark og Grønland reelt identiske, uanset der er tale om to forskellige samfundsstrukturer? -og i givet fald, hvorfor er det sådan, og hvordan virker det? er af retssociologisk karakter, og det er derfor nødvendigt at anvende et værktøj, der belyser lovens rolle og funktion i samfundet for at løse denne problemstilling. 2.1 Metodeovervejelse For så vidt angår hvilke midler, som er mest egnede og hensigtsmæssige til regulering af arealanvendelsen og planlægningen, herunder hvilke specifikke forhold, der ønskes begunstiget henholdsvis hæmmet, er et retssociologisk spørgsmål. Ligeså er denne projektrapports problemformulering og stilling, og vi behøver derfor et metodisk værktøj til analyse af rettens rolle og funktion i samfundet. Dette medfører, at vi ikke kan bruge en gængs retsdogmatisk teori og metode, men i stedet behøver en retssociologisk metode. Til at analysere ovennævnte problemformulering kan derfor anvendes retssociologiske teoretikere som henholdsvis Ellen Margrethe Basse og Jørgen Dalberg-Larsen eller Søren Winters implementeringsteori. Ellen Margrethe Basses retssociologiske retskildeideologi er systemhensynsorienteret 2, og metoden er en juridisk analysemetode, som fokuserer på adressaten og anvendes til identifikation af elementer, der kan bidrage til en vurdering af lovens intentioner, med henblik på at undersøge om slutproduktet er tilpasset brugerne. Samtidig kan metoden anvendes til at analysere, hvilken effekt og betydning loven får for borgerne. Det samme gør sig gældende for Søren Winters implementeringsteoretiske metode. 3 Jørgen Dalberg- Larsens retssociologiske metode er derimod en samfundsanalytisk og mere anvendelsesorienteret model. Metoden kan bruges til at kaste lys over de sociale forhold, som loven angår og derved retfærdiggøre lovens udformning. 4 2 Med systemhensyn menes andre centrale fællesinteresser. 3 Se skitsering af Winter og Basses metoder. 4 Dalberg-Larsen, 2005, s. 27 13
2.1.1 Skitsering af Basses retssociologiske teori Ellen Margrethe Basse konstaterer at den retsdogmatiske retskildeideologi, hvor der fokuseres på sikring af retssikkerheden, ikke altid er tilstrækkelig. Denne utilstrækkelighed skyldes, at det til tider kan være mindst lige så relevant at fokusere på systemhensynet, end udelukkende at fokuseres på den enkelte borgers retssikkerhed. Dog er det vigtigt ikke at glemme retssikkerhedsaspektet, hvis der arbejdes systemhensynsorienteret, for således at skabe balance mellem systemhensynet og retssikkerheden. 5 Til dette benytter Ellen Margrethe Basse et regulerings- og styringsperspektiv, som medfører, at analysemetoden koncentreres om de virkemidler, der gives i den offentlige forvaltning til indfrielse af formålet med lovene. Dette gælder både med hensyn til påvirkning af adfærd af borgerne samt fjernelse af barrierer i forbindelse med implementering. 6 Retsdogmatiske studier indordnes i et mål- middeleffekt- perspektiv. 7 Ellen Margrethe Basse derimod tilfører dette perspektiv endnu en faktor, adressaten. Det er således vigtigt ved implementering af love at være sig bevidst om adressaten af loven, da denne, som det ses af figur 1, influerer på målsætningen, virkemidlerne og opbygningen. 8 Figur 1 illustrerer Ellen Margrethe Basses retssociologiske teori, som viser samspillet mellem målsætning, virkemiddel, opbygning, adressat og effekt i et reguleringssystem. [Basse et.al., 1992, s. 123] Virkemidler Målsætning Effekten Adressat Opbygning 5 Basse et.al., 1992, s. 125 6 Basse et.al., 1992, s. 132 7 Sørensen, Forelæsningsnoter, 2006 8 Basse et.al., 1992, s. 132 14
Ellen Margrethe Basses retssociologiske teori er således koncentreret om, med fokus på adressaten, at identificere lovens elementer og derved give en vurdering af lovens intentioner, samt hvorledes loven påvirker borgerne. 2.1.2 Skitsering af Winters implementeringsteori Søren Winters implementeringsteori har et politologisk perspektiv med et processuelt udgangspunkt, idet han vælger at analysere processen, hvorved lovgivning udføres. 9 Endvidere afgrænser han den offentlige forvaltning, som værende den udøvende eller udførende magt. Det vigtigste element i denne proces er, jævnfør Søren Winter, selve implementeringen af loven, da det er i denne proces, at politikken bag loven kommer til at berøre borgerne. Som det ses af figur 2 resulterer politikformulering, via en politikdesign og implementering, i en given effekt. Borgernes berøring med loven foregår i forbindelse med service eller myndighedsudøvelse. 10 Figur 2 illustrerer Søren Winters integrerede implementeringsteori. [Winter, 2004, s. 59] Måden, hvorpå loven berører og påvirker borgerne, afhænger således af den service og myndighedsudøvelse, som den offentlige forvaltning leverer. Det er derfor Søren Winters tese, at gennemslagskraften af en lov eller anden politisk beslutning afhænger 9 Winter, 2004, s. 14 10 Winter, 2004, s. 14 15
11 af måden hvorpå loven implementeres. Implementeringen og embedsmændenes forvaltning af loven er derfor afgørende for hvilken effekt loven får. 2.1.3 Skitsering af Dalberg-Larsens retssociologiske metode Fælles for både retssociologi og retsdogmatik gælder jævnfør Jørgen Dalberg-Larsen, at det handler om at se retten som et system af normer. Retssociologien, qua Jørgen Dalberg-Larsens metode, supplerer imidlertid den traditionelle retsdogmatik ved indførelse af nye perspektiver, den genetiske retssociologi henholdsvis den operationelle retssociologi, på det retlige normsystem. 12 Den genetiske retssociologi handler om at belyse hvilke samfundsmæssige faktorer, der ligger til grund for bevarelse af eksisterende eller dannelse af nye regler og principper, at definere de indbyrdes relationer og sammenhænge mellem de samfundsmæssige faktorer samt, at identificere hvordan og hvorledes samfundsforhold determinerer indholdet i det retlige normsystem. 13 Den operationelle retssociologi handler om at identificere hvilke faktorer, der, både hver for sig og i relation til hverandre, determinerer rettens eller lovens virkninger, eller mangel på samme, overfor borgerne eller myndighederne. Desuden er det afgørende, at identificere hvordan og hvorledes retten opnår disse virkninger. Dette skal bidrage til at analysere, hvilke virkninger retten har i og for det omgivende samfund. 14 For at studere retten i et større tidsperspektiv indsætter Jørgen Dalberg-Larsen den genetiske og den operationelle retssociologi samt et feedbackelement i et kredsløb, der, som illustreret i figur 3, forløber i en dynamisk og kontinuerlig proces. Disse tre elementer udgør således arbejdsfelterne i Jørgen Dalberg- Larsens metode. Figur 3 illustrerer det retlige kredsløb mellem de tre arbejdsfelter, som er henholdsvis den genetiske og den operationelle retssociologi samt feedback. [Dalberg-Larsen, 2005, s. 46]. Figuren er modificeret af projektgruppen. 11 Winter, 2004, s. 15 12 Dalberg-Larsen, 2005, s. 45 13 Dalberg-Larsen, 2005, s. 45 14 Dalberg-Larsen, 2005, s. 45 16
Dette tidsperspektiv anvendes til analyse af, hvordan rettens virkninger efterfølgende kan udvikle sig og medvirke til samfundsskabte behov og krav om ændringer i eller modifikationer af retssystemet. 2.2 Metodevalg Søren Winters implementeringsteori og Ellen Margrethe Basses retssociologiske teori fokuserer begge på, hvorledes man bedst muligt gennemfører implementering af en given lov, således den får den påtænkte effekt. Dog med den forskel at Søren Winter fokuserer på embedsmændenes rolle i implementeringsprocessen, mens Ellen Margrethe Basse fokuserer på adressaten af loven. Jørgen Dalberg-Larsens retssociologiske teori fokuserer på at identificere de samfundsmæssige faktorer, der ligger til grund for en given lov og er således mere samfundsanalytisk. Desuden har Jørgen Dalberg-Larsens metode den fordel i forhold til de to andre metoder, at den er mere detaljeret og uddybende og samtidig anvendelsesorienteret, samt så tilpas fleksibel at den i højere grad end eksempelvis Ellen Margrethe Basses kan tilpasses og operationaliseres i forhold til en given problemstilling. I Danmark såvel Grønland har der eksisteret lovgivning angående regulering af arealanvendelsen og den fysiske planlægning i årtier og det kan være nyttigt at undersøge virkningerne af denne tidligere lovgivning, inden der foretages revision af eksisterende love eller indføres ny lovgivning. 15 Dette er navnlig gældende i tilfælde hvor lovgivningen har bestemte formål og loven fortsat ønskes realiseret. En måling af en eventuel uoverensstemmelse mellem det tilsigtede og det faktisk opnåede resultat, er væsentlig for, at få klarlagt hvor problemerne med lovens virkninger findes, og hvor der derfor bør sættes ind for at afbøde disse. Projektgruppen finder derfor Jørgen Dalberg-Larsens retssociologiske teori og metode mest hensigtsmæssig til besvarelse af projektrapportens problemformulering samt tilhørende underspørgsmål. 2.3 Karakteristik af Dalberg-Larsens retssociologiske metode Som allerede nævnt i skitseringen består denne metode af tre arbejdsfelter, henholdsvis den genetiske retssociologi, den operationelle retssociologi og feedback. Derudover 15 Dalberg-Larsen, 2005, s. 25 17
indeholder metoden det skelsættende punkt, retten eller loven, som adskiller den genetiske retssociologi fra den operationelle. I den genetiske retssociologi analyseres baggrunden for, at en lovbestemmelse er blevet til, det vil sige rettens årsager. Til dette formål anvendes lovforarbejder, domme, medier og lobbyister samt eventuelle udvalgsrapporter. Medier og lobbyister agerer typisk på baggrund af utilfredshed i samfundet eller dele af samfundet og forsøger, gennem diskurs, at lægge pres på frembringelse af nye retsregler eller revision af eksisterende. 16 En egentlig retshistorisk analyse kan til dels benyttes i den genetiske retssociologi, idet den kortlægger det retslige kredsløb. Dog skal den kombineres med brugen af medier og lobbyister, da den retshistoriske analyse kun fokuserer på retskilderne og ikke på bidragene fra lobbyisterne. 17 I den operationelle retssociologi fokuseres på faktorer for retsreglers virkninger. Disse faktorer inddeler Jørgen Dalberg-Larsen i følgende otte grupper: 18 Loven; herunder selve loven og dennes indhold, samt om den er udtryk for en ændring af retstilstanden og om dens budskab stemmer overens med samfundets normer eller er imod. Lovens form, det vil sige om den er detaljeret udformet, eller der i loven indgår vage eller generelle formuleringer, samt om målformuleringen i loven er klar og entydig. Desuden er det afgørende, hvorvidt lovens procedureregler er anvendelige til realisering af lovens formål og om loven indeholder sanktionsmuligheder Retssystemet i øvrigt; den retlige kontekst, fortolkning og forståelse på baggrund af hele det gældende retssystem. Myndighederne; hvordan fungerer de på området, indtager de en afskrækkende eller kontrollerende, vejledende eller konfliktløsende rolle? Er myndighederne aktivt accepterende overfor lovens intentioner eller udviser de en aktiv eller passiv modvilje? Såfremt der er flere myndigheder, er det af betydning om de er enige eller om de har modsatrettede interesser. Borgerne; disses holdninger og interesser er væsentlige for deres modtagelse og efterlevelse af loven. Hvis borgerne er imod lovens intentioner, er det afgørende, 16 Dalberg-Larsen, 2005, s. 209 17 Sørensen, Forelæsningsnoter, 2006 18 Dalberg-Larsen, 2005, s. 234 18
for om denne modvilje får følger, om borgerne udgør en økonomisk og/eller politisk stærk gruppe, samt om de er organiserede eller ej. Politik; lovens politiske baggrund samt det aktuelle politiske styrkeforhold kan i realiteten have betydning for, hvorledes loven realiseres. I denne henseende er det et særligt aktiv at sidde i regeringen. Tilførsel af ressourcer; i særdeleshed økonomiske kan være en måde, hvorpå de politiske styrkeforhold kan diktere effekten af en lov. Kommunikation; kommunikationsprocessen er afgørende for om, og i givet fald hvordan, lovens budskab modtages af borgerne. Indirekte eller strukturelle årsager er ligeledes afgørende for, hvorledes lovens intentioner kommer til udtryk. De ovennævnte faktorer er, jævnfør Jørgen Dalberg-Larsen, udtryk for en generel checkliste til analyse af en lovs effekt og kan derfor betragtes som værende vejledende. 19 Det sidste arbejdsfelt i teorien er feedbackelementet, hvor der fokuseres på, hvorledes den implementerede lov reelt virker. I forbindelse med denne vurdering kan der ifølge Jørgen Dalberg-Larsen opstå metodiske problemer angående: Hvorvidt vurderingen af, om loven er implementeret tilfredsstillende, skal ske qua en måling af om lovens intentioner er realiseret, eller en måling af om borgerne og/eller myndighederne efterlever loven. Realiseringen af lovens målsætninger kan enten vurderes ud fra direkte virkninger, der er umiddelbart konstaterbare, eller ud fra indirekte virkninger, der først lader sig konstaterer efter en tid. Disse indirekte virkninger kan efterfølgende medføre at en konklusion, som udelukkende bygger på umiddelbart konstaterbare virkninger, afvises. Endvidere kan det være problematisk at definere de intentioner, som loven vurderes på baggrund af. Særligt hvis loven ikke indeholder en egentlig formålsparagraf, eller der forekommer uoverensstemmende målsætninger i loven. Ligeledes kan det være problematisk, at definere om de respektive samfundsforhold udelukkende skyldes lovens effekt, om de skyldes andre 19 Dalberg-Larsen, 2005, s. 236 19
årsager, eller om det er et spørgsmål om et samspil mellem henholdsvis retlige og forskellige årsagsfaktorer. Jørgen Dalberg-Larsens metodes tre arbejdsfelter er en del af en kredsløbsproces, som hele tiden påvirkes af den samfundsmæssige udvikling. Alt afhængig af den videre samfundsudvikling vil der således før eller senere opstå behov for en revision af loven, og så forløber processen på ny. 2.4 Tilpasning af Dalberg-Larsens metode og teoridannelse Som nævnt i afsnittet om valg af metoden er fordelen ved brug af Jørgen Dalberg- Larsens retssociologiske teori og metode, at den er af en så tilpas generel og fleksibel karakter, at den kan tilpasses den aktuelle problemstilling. Det er således muligt at operationalisere metoden til besvarelse af dette projekts problemstilling. Ser man operationelt på teoriens tre arbejdsfelter og derudover medtager selve loven eller retten, som adskiller den genetiske og den operationelle retssociologi, kan metoden opdeles i fire overordnede analysedele, som illustreret på figur 4. Figur 4 illusterer, hvorledes Jørgen Dalberg-Larsens retssociologiske metode er operationaliseret i forhold til projektrapportens problemstilling. Figurens fire bokse illustrerer metodens overordnede analysedele. Kapitlet omhandlende Hvad er gældende ret? benyttes til at forsvare, om det er muligt at sammenligne de to landes systemer, mens kapitlet Hvorfor er det sådan? anvendes til at analysere baggrunden for landenes systemer, samt hvorfor plan- og reguleringssystemerne i givet fald er ens. Kapitlerne Hvordan virker det? anvendes til, at analysere funktionen af det danske henholdsvis det grønlandske plan- og reguleringssystem, samt hvordan systemet fungerer. Dette sker gennem analyser af de traditionelle virkemidler, myndighedernes opgave- og kompetencefordeling samt de institutionelle spilleregler. For at kunne analysere de institutionelle spilleregler inddrages og anvendes institutionel teori. Borgerne er én af de otte samfundsfaktorer, som, Jørgen Dalberg-Larsen 20
pointerer, kan influere på retsreglers virkninger. De har ligeledes en væsentlig indflydelse på et systems institutionelle spilleregler og derfor lægges et særligt fokus på disse. 2.5 Hvad er gældende ret? For at kunne besvare dette projekts initierende problem: Hvorfor tager man udgangspunkt i det danske frem for at designe et til Grønland? Med andre ord; hvorfor har Grønland et designet til Danmark? er det nødvendigt først at bevise, at det danske og det grønlandske er ens og dermed umiddelbart sammenlignelige. Til belysning af dette er det nødvendigt, at gennemføre en analyse af lovgrundlaget for de to landes, som er sammenfattet i planloven henholdsvis den grønlandske landstingsforordning og bekendtgørelse om arealanvendelse og planlægning. En analyse af landenes lovgrundlag, til vurdering af hvorvidt disse kan betragtes som værende ens, skal derfor omfatte lovenes grundlæggende karakteristika. Det er derfor nødvendigt, at analysere lovens formål, landenes zoneinddeling, plansystemernes hierarkiske opbygning samt hvilke forudsætninger, der ligger til grund for plansystemet. Analysen af landenes hierarkiske opbygning forventes, at kunne bidrage til at analysere, hvordan den danske inspiration har influeret på implementeringen af et i Grønland. 2.6 Hvorfor er det sådan? For at kunne besvare det initierende problem, er det nødvendigt at analysere baggrunden for de to landes systemer, med andre ord hvad der var incitamentet for den sammenfattende planlægning i Danmark henholdsvis Grønland. Analysen af dette incitament i de to lande forventes derudover at være medvirkende til besvarelse af hvorfor Grønland har et, som er designet til Danmark. Denne analyse vil i forening med de øvrige analyser subsidiere besvarelsen af problemformuleringen. 21
2.7 Hvordan virker det? Analysen af hvordan erne virker opdeles i tre dele, hvor tre centrale spørgsmål analyseres: Hvordan virker de traditionelle virkemidler, det vil sige de virkemidler der gives kommunerne, og er af politisk såvel økonomisk og juridisk karakter, til varetagelse af reguleringen af udviklingen i de enkelte kommuner? Hvordan virker systemerne i et organisatorisk perspektiv, det vil sige hvordan er myndighedernes opgave- og kompetencefordeling? Hvordan virker de institutionelle spilleregler i systemerne? Alle analyserne benyttes til, at identificere forskelle og sammenfald mellem de to systemer til brug for den senere besvarelse af problemformuleringen. Analysen af de traditionelle virkemidler skal bidrage til besvarelse af underspørgsmålet: Hvilke virkemidler gives til regulering af byudviklingen i kommunerne i Danmark henholdsvis Grønland? for, som nævnt, at dokumentere sammenfald eller divergenser mellem systemerne med hensyn til de givne virkemidler. Analysen af myndighedernes opgave- og kompetencefordeling anvendes ligeledes til at dokumentere eventuelle sammenfald og divergenser, samt som grundlag for besvarelse af Hvilke organisationer indgår i et i Danmark henholdsvis Grønland, og hvordan er systemet opbygget? Den sidste analyse af hvordan systemerne virker omhandler de institutionelle spilleregler og skal bidrage til at afdække de normer og sædvaner, der kan influere på systemerne qua forskellene i de to landes samfundsmæssige kontekster. De institutionelle spilleregler er således et centralt analyseelement at medtage i forbindelse med vurdering af, hvordan systemerne virker, og om de i øvrigt opfylder formål og behov for planlægning og regulering af arealanvendelsen. I forbindelse med de institutionelle spilleregler er borgerne en vigtig aktørgruppe, idet det er disse loven berører og derfor er deres forskellige synspunkter og forudsætninger for medvirken også relevante når de institutionelle spilleregler analyseres. Analysen skal derfor bidrage til besvarelse af Hvilke normer og sædvaner indgår i det danske henholdsvis det grønlandske?, samt Hvordan inddrages borgerne i plan- og reguleringssystemet i Danmark henholdsvis Grønland? 22
Analyserne i ovenstående beskrevne kapitler skal bidrage til forståelse af det danske henholdsvis det grønlandske s funktion og derigennem tilskyde besvarelse af Hvilke værktøjer er givet til gennemførsel af planer i Danmark og Grønland? og Hvorfor gennemføres de grønlandske planer i større udstrækning end de danske? Endvidere skal analyserne bidrage til besvarelse af underspørgsmålene: Er der behov for revision af retsgrundlaget for det danske og/eller det grønlandske plan- og reguleringssystem? De identificerede ligheder og divergenser mellem de to systemer skal, sammen med besvarelse af de nævnte underspørgsmål, subsidiere besvarelsen af projektrapportens egentlige problemformulering. 2.7.1 Institutionel teori Begrebet institution anvendes ofte i forbindelse med et offentligt organ eller organisation, eksempelvis sygehus eller plejehjem. I den samfundsvidenskabelige teori anvendes begrebet imidlertid primært som udtryk for rammer, regler, normer eller sædvaner, såkaldte samfundsmæssige arrangementer Reglerne kan være juridiske, som eksempelvis love, forskrifter og retspraksis. Reglerne kan dog også være adfærdsbestemte normer, som udspringer af kulturelle forhold som traditioner, religion og moral. 20 Økonomen Douglass D. North har udtrykt det således: Institutions are the rules of the game in a society or, more formally, are the humanly devised constraints that shape human interaction. 21 Ifølge Douglass D. North, er det således de menneskeskabte normer for interaktion, der skal fokuseres på. Dette bevirker en indskrænkning i den private råderet og en anderledes ageren, end hvis en person kunne handle helt frit og individuelt. Ifølge sociologen Richard W. Scott, som har udarbejdet en mere omfattende definition, kan begrebet institution udtrykkes ved følgende: Institutions consist of cognitive, normative, and regulative structures and activities that provide stability and meaning to social behavior. 22 Scott fremstiller endvidere det regulerende, det normative og det kognitive som tre søjler, hvorpå institutionerne hviler, hvilket bevirker stabilitet og meningsfuld social adfærd. 23 20 Sevatdal et.al., 2003, s. 43 21 North, 1990, s. 3 22 Sevatdal et.al., 2003, s. 44 23 Sevatdal et.al., 2003, s. 44 23
Institutionerne har indflydelse på tilpasning og adfærd, idet det er disse, som fastlægger rammevilkårene, herunder ejendomsrettens regel- og normsystem. 24 Institutionerne har ligeledes indflydelse på tilpasning og adfærd af de juridiske og sociale forhold. Institutionerne er således spillereglerne, normerne og sædvanerne og organisationerne er, i denne sammenhæng, aktører og spillere. Aktører kan bestå af en enkelt person, men kan også udgøres af en organisation og offentlige myndigheder kan også, som organisation, optræde som aktør i visse sammenhænge. 25 Eksempelvis kan en kommune indgå som aktør på det frie ejendomsmarked i forbindelse med køb og salg af fast ejendom. Ifølge Ove Kaj Pedersens teori om institutioner kan en ideologi udvikles til institutioner (normer og sædvaner), hvis denne udvikling foregår kontinuerligt og tilpasset den samfundsmæssige kontekst, hvori den indgår. Ideologien vil så, via praktiske og materialiserede normer samt samfundsmæssig forståelse, udbrede og retfærdiggøre pligter, friheder og kompetencer, som gennem økonomiske og legale magtstrukturer vil udvikle sig til et institutionelt netværk med diverse forskellige myndigheder. 26 2.7.2 Borgerne Ifølge Jørgen Dalberg-Larsen er det vigtigt, at et system er tilpasset den omgivende virkelighed for ikke at komme til at fremstå som et tomt symbol, og det vil sandsynligvis heller ikke have nogen gennemslagskraft og møde respekt og accept fra borgerne. På denne måde kan eventuelle problemer med borgernes efterlevelse af de gældende regler desuden minimeres, eller i bedste fald elimineres. Ligeledes er bevarelsen af visse dele af Grønlands traditionelle ret væsentlig, idet disse er medvirkende til at forme en stærkere karakter, individualitet og udvikling med respekt for de traditionelle værdier og livsformer. 27 For at opnå den størst mulige effektivitet af et i forhold til de, af politikerne, opstillede formål og værdier, er det væsentligt, at reglerne er egnede som midler til realisering af de ønskede tilstande. Desuden er det væsentligt, at undersøge hvordan borgerne inddrages i 24 Sevatdal et.al., 2003, s. 44 25 Sevatdal et.al., 2003, s. 45 26 Pedersen, 1985, s. 9-18 27 Dalberg-Larsen, 2005, s. 293 24
processen på bedst mulig måde for derigennem at få deres mening, tilkendegivelse og kommentarer for, at slutproduktet bliver bedst mulig og acceptabelt for alle parter. 2.8 Feedback Når der i forbindelse med regulering af en lov skal udarbejdes nye regler, er det vigtigt og af afgørende betydning, på bedst mulig måde, at undersøge og klarlægge de fremtidige virkninger af forskellige former for regulering. I den forbindelse er det ikke tilstrækkeligt at fokusere på indholdet af reglerne, som er tilrettet borgerne som målgruppe, men også at undersøge virkningerne af oprettelse af forskellige former for organisationer til forvaltning af reglerne samt bemanding af disse organisationer. I samfund med megen lovgivning kan et problem være, at reglerne ikke afspejler borgernes værdier, men er udtryk for de politiske og økonomiske magthaveres interesser og/eller ideologier. I et sådant tilfælde kan hensigten være, at foretage reformer der tilbagefører retten til befolkningen. Det, at lovgivningen er i harmoni med borgernes værdier og holdninger kan skyldes en betragtning om, at dette i sig selv udgør en værdi. Det kan også skyldes, at borgerne har en større accept og efterlevelsesvilje, når reglernes indhold afspejler og modsvarer deres egne opfattelser og værdier. På sidstnævnte måde undgås en mængde problemer med sikring af, at borgerne rent faktisk efterlever gældende ret. Det er dog væsentligt, at der forinden kollekteres viden angående befolkningens uformelle normer og sædvaner. Desuden kan der udføres analyser af, hvilke udviklingstendenser retten henholdsvis samfundet gennemgår og efterfølgende regulere reglerne i henhold til disse tendenser. Formålet med denne metode er at undgå at videreføre utidssvarende reguleringsformer, som har vist sig utilstrækkelige til nutidige samfundsforhold. Det er dog ikke altid nødvendigt med undersøgelser af denne art i forbindelse med regulering af gældende regler. Eksempelvis vil mindre ændringer og småjusteringer, som for eksempel tydeliggørelse af reglernes indhold eller adaption til nye regler på andre områder, ikke kræve sådanne undersøgelser. 28 Ved vurdering af om en lov er implementeret på tilfredsstillende måde, vil der ofte være forskellige måder at vurdere hvorvidt gennemførelsen er lykkedes eller ej. Det kan undersøges, hvorvidt lovens intentioner er realiseret eller ej, og det kan undersøges, 28 Dalberg-Larsen, 2005, s. 25ff 25
hvorvidt befolkningen og/eller myndighederne har efterlevet reglerne. Ofte vil det være muligt enten at vurdere realiseringen af målsætningen ved at undersøge direkte eller indirekte virkninger. De indirekte virkninger kan dog ofte først konstateres efter en længere tidsperiode. Hvis der udelukkende analyseres på de direkte og umiddelbare virkninger, kan dette bevirke fejlfortolkninger og fejlkonklusioner. En analyse af de indirekte virkninger kan medføre afkræftelse af en konklusion, som udelukkende er baseret på de indirekte virkemidler. Dog er det essentielt at være opmærksom på, at det ofte kan være vanskeligt at bestemme, hvorvidt nogle givne forhold i et samfund udelukkende kan betragtes som resultat af en påvirkning fra loven, eller om der er andre årsager, som alene kan skyldes forholdet, eller om der er tale om et samspil mellem retlige og andre årsagsfaktorer. 29 29 Dalberg-Larsen, 2005, s. 240ff 26
2.9 Rapportens struktur Som udgangspunkt til forståelse og løsning af problemstillingen anvendes en operationaliseret udgave af Jørgen Dalberg-Larsens retssociologiske teori og metode, samt institutionel teori. Projektrapportens strukturering og tilpasning til Jørgen Dalberg- Larsens metode ses i nedenstående figur 5. Operationaliseringen af metoden sker ved at inddele den i fire dele omhandlende, hvad der er gældende ret for de to systemer, Indledning Problemformulering således det kan vurderes, om systemerne er sammenlignelige. En andel del omhandler, hvad Metode -Dalberg-Larsens metode incitamenterne til og institutionel teori implementering af systemerne har været, hvilket er til Hvad er gældende ret? besvarelse af, hvorfor Grønland Hvorfor er det sådan? har et plan- og reguleringssystem designet til Hvordan virker det? Danmark. Kapitlerne -Virkemidler -Myndighedernes -De institutionelle spilleregler opgave- og kompetencefordeling omhandlende hvordan systemerne virker anvendes til, Feedback at analysere hvorledes systemerne virker samt hvilke Syntese virkemidler der gives til regulering og planlægning. Med Konklusion Kritisk vurdering hensyn til hvordan systemet virker, analyseres henholdsvis de traditionelle virkemidler, Figur 5 illustrerer projektrapportens struktur. myndighedernes opgave- og kompetencefordeling samt de institutionelle spilleregler. Efterfølgende analyseres feedbackdelen med henblik på, hvorvidt der måtte være behov for revision af retsgrundlaget af erne i Danmark henholdsvis Grønland. Rapportstrukturens rækkefølge er således afledt af den operationaliserede udgave af Jørgen Dalberg-Larsens metode, som redegjort for i afsnit 2.4 og illustreret i figur 5. 27
28
3 Hvad er gældende ret? For at kunne besvare den initierende problemstilling er det nødvendigt først, at bevise at de to planlove til administration af den sammenfattende fysiske planlægning rent faktisk er ens. Dette gøres gennem diverse analyser af Danmarks og Grønlands lovgrundlag for den sammenfattende fysiske planlægning, for så vidt angår de fundamentale forhold og karakteristika. Blandt disse elementer er forhold som lovenes formål, landenes inddeling i forskellige zoner, systemernes hierarkiske opbygning samt hvordan forholdet til det øvrige retssystem fungerer, herunder hvordan sektorinteresser og overordnet lovgivning, national såvel som international, inddrages. Begge lande er demokratier, og derfor er det ligeledes interessant at undersøge, hvordan den fysiske planlægning sikrer den demokratiske proces og offentlighedens medvirken. 3.1 Lidt historisk om planloven I Danmark har der gennem årtier været tradition for planlægning af arealanvendelsen, idet byudvikling allerede i 1960 erne lagde et voldsomt pres på arealerne. Der har derfor adskillige år forinden den første egentlige planlov været en inddeling af landet i zoner, hvilket havde været medvirkende til en indskrænkning i anvendelsen af landbrugsjord til byformål. I Danmark er planlægningen af arealanvendelsen foregået som en kontinuerlig proces afledt af den samfundsmæssige udvikling, og derfor er planlægningsværktøjerne ligeledes kontinuerligt tilpasset for at kunne udgøre de nødvendige værktøjer til håndtering af denne udvikling. I Grønland er den moderne samfundsmæssige udvikling startet på et senere tidspunkt og naturligt afledt af dette, har behovet for et decideret planlægningsværktøj ikke været nødvendigt og påkrævet. Ved indførelsen af den første planlægningslov i 1977, som suppleredes med en byplanbekendtgørelse, fik Grønland et avanceret planlægningsværktøj, svarende til det, der var cirka 50 år om at udvikle sig i Danmark. 30 Påbegyndelsen af den fysiske planlægning i Grønland var kun en del af det samlede udviklingsmønster, idet der foregik en planlagt modernisering af landet, heriblandt også sundhedssektoren, infrastrukturen og skolevæsenet. 31 Inden indførelsen af den første planlov i 1977 var der 30 Østergård, 1978, s. 108 31 Adolphsen et.al. (a), 1998, s. 12-13 29
ikke foregået en faglig debat, angående hvilke bestemmelser og retningslinier der ville være hensigtsmæssige, på baggrund af grønlændernes egne forudsætninger og muligheder. 32 3.1.1 Den danske planlovs historie 33 Den danske planlov er en såkaldt lovbekendtgørelse og navnet er Bekendtgørelse af lov om planlægning (planloven) og er af 18. august 2004. Den første samlede planlov trådte i kraft i 1992 og samlede by- og landzoneloven (1970), lands- og regionplanloven (1973) og lov om kommuneplanlægning (1977) i én lov. Den indgik som led i en samlet miljølovreform, der tilsigtede en modernisering og forenkling af en række centrale miljø-, natur- og planlægningslove. Siden denne lovs indførelse er der imidlertid gennemført en række ændringer af planloven. Den er siden blevet revideret i 1994 vedrørende kystområder, i 1997 vedrørende detailhandelsplanlægning, i 1999 angående regionplanlægningen med videre i forbindelse med etableringen af Hovedstadens Udviklingsråd (HUR) og i 2000 angående kommuneplanlægning og Lokal Agenda 21. I 2001 revideredes loven igen, denne gang vedrørende kolonihaver, i 2002 i forbindelse med dannelsen af Bornholms Regionskommune og ligeledes i 2002 revideres planloven angående landzoneadministration og detailhandelsplanlægning. 34 I 2005 revideredes loven i forbindelse med udmøntning af den forestående kommunalreform, som træder i kraft pr. 1. januar 2007. Denne projektrapport beskæftiger sig imidlertid med planloven af 2004, idet denne er gældende lov, og som sådan skal fungere som sammenligningsgrundlag for en analyse af den grønlandske landstingsforordning 35 om arealanvendelse og planlægning. 32 Østergård, 1978, s. 104 33 En sammenskrivning af flere forskellige lovtekster. 34 www.lpa.dk 35 En retsakt, der har direkte virkning i Grønland, uden at den hverken skal eller må implementeres i national (dansk) ret. Regulerer områder som er overtaget med hjemmel i en bemyndigelseslov vedtaget af Folketinget. Administration af området finansieres gennem bloktilskud. En landstingslov regulerer områder, der er overtaget direkte med hjemmel i Hjemmestyreloven, og hjemmestyret finansierer selv området. Både forordning og lov vedtages af Landstinget uden indblanding fra Danmark, og har samme retskraft for borgere i Grønland. [Greiffenberg, E-mail-korrespondance, 2006] 30
3.1.2 Den grønlandske landstingsforordnings historie Den grønlandske planlov er en såkaldt landstingsforordning, og navnet er Landstingsforordning nummer 6 af 19. december 1986 om arealanvendelse og planlægning. Landstingsforordningen er suppleret og konkretiseret med en bekendtgørelse, som er benævnt Hjemmestyrets Bekendtgørelse nummer 23 af 18. november 1992 om arealanvendelse og planlægning. Opdelingen i landstingsforordning og bekendtgørelse skyldes, ifølge Tom Greiffenberg, at der i 1986 endnu ikke var overblik over, hvordan arealtildelinger skulle administreres, og man ønskede tid til at finde ud af dette. Almindelig ressourcemangel til udarbejdelse af en ny bekendtgørelse spillede også ind. 36 Den første egentlige lov om arealanvendelse, byudvikling og bebyggelse trådte i kraft i Grønland i 1977, mens den grønlandske arealanvendelse og fysiske planlægning stadig var under dansk styre. Den første lov overførte væsentlige principper fra den danske byplanlovgivning, loven om lands- og regionplanlægning og loven om by- og landzoner. Principperne søgtes tilpasset det grønlandske samfund i en form, hvor samfundets udvikling og muligheden for at træffe egne beslutninger blev vægtet. 37 I 1981 overtog Grønlands Hjemmestyre imidlertid ansvaret for planlægnings- og arealanvendelsesområdet via en bemyndigelseslov vedtaget af Folketinget. Siden da er der foretaget få ændringer, primært med henblik på forenklinger og en bedre tilpasning til grønlandske samfundsforhold. 38 Gældende bekendtgørelse om arealanvendelse og planlægning er baseret på Landstingsforordning nummer 6 af 19. december 1986 om arealanvendelse og planlægning, og det er således denne, der udgør det komparative grundlag for denne analyse. 3.1.3 Sammenfatning Der har været en del flere revisioner af den danske planlov end af den grønlandske landstingsforordning, hvilket kan skyldes at det danske samfund har haft behov for regulering af specifikke geografiske områder, som eksempelvis kystområder, og 36 Greiffenberg, E-mail-korrespondance, 2006 37 Bemærkninger til forslag til landstingsforordning nummer 6 af 19. december 1986 om arealanvendelse og planlægning 38 Greiffenberg, 1998, s. 92 31