20. september 2004 Af Søren Jakobsen REGERINGEN SPARER PÅ UDDANNELSE Regeringen har ved flere lejligheder givet udtryk for, at uddannelse skal have høj prioritet. I forslaget til finansloven for 2005 gav regeringen da også indtryk af at ville øge bevillingerne til uddannelse. En nærmere gennemgang af finanslovsforslaget viser dog, at bevillingerne til langt de fleste uddannelser er faldet yderligere fra 2004 til 2005 oven i det fald fra 2001 til 2004, som AErådet i en tidligere analyse har påvist. I 2005 reduceres de taxametre, som finansierer uddannelserne således med 3,1 procent. Heraf tilbageføres dog et beløb svarende til en besparelse på 2 procent til uddannelsesinstitutionerne som puljer, nye taxametre, tilskud til særligt prioriterede elevgrupper mv., men netto er der tale om besparelser. En betydelig del af de midler, som regeringen finansierer nye initiativer med, stammer således fra besparelser på de samme uddannelser og modsvarer ikke engang besparelserne. Nettoresultatet bliver derfor lavere bevillinger pr. elev/studerende hvert år. I de senere år er der endvidere blevet indført brugerbetaling på voksen- og efteruddannelse, ligesom det bliver gjort vanskeligere for elever på erhvervsuddannelserne at færdiggøre deres uddannelse, fordi adgangen til skolepraktik begrænses kraftigt. Det kræver markedsføringstalent at sælge dette som forbedringer og satsning på uddannelse. Besparelser på uddannelse fra 2001 til 2005 De faldende tilskud pr. elev betyder, at staten har sparet ca. 1.100 mio. kr. på uddannelse i 2005 (2005 prisniveau), når besparelsen opgøres som forskellen på det faktiske tilskud til uddannelse i 2005 og det tilskud, der skulle være givet i 2005, for at tilskuddet pr. elev/studerende ville være det samme som i 2001. Hertil kommer forventelige besparelser på folkeskolen, som i 2004 var på ca. 500 mio. kr. i forhold til 2001. Budgetterne for kommunernes tilskud til folkeskolen og amternes tilskud til VUC samt almene gymna- P:\GS\06-til ny hjemmeside\velfærd\2004\oversigtsnotat2-sj-05.doc
2 sier og HF for 2005 er endnu ikke fastlagt. Disse uddannelser kan derfor ikke medregnes. Alene fra 2004 til 2005 sparer staten ca. 240 mio. kr. på uddannelse. Dette dækker over, at der på de videregående uddannelser spares 235 mio. kr. mere i 2005 end i 2004. Besparelsen i forhold til 2001 på erhvervsrettede ungdomsuddannelser og voksen- og efteruddannelse er dog lidt lavere i 2005 end i 2004 pga. lavere stigning i elevtal og ændret elevsammensætning på AMU. De største samlede besparelser fra 2001 til 2005 er sket på voksen- og efteruddannelse, hvor der spares 486 mio. kr. og på videregående uddannelser, hvor der spares 370 mio. kr. fra 2001 til 2005, jf. tabel 1. Herudover tegner erhvervsuddannelserne sig for betydelige besparelser. De eneste uddannelser, som ikke har oplevet faldende tilskud, er privatskolerne og de gymnasiale uddannelser (ekskl. Alment gymnasium og HF). Stigningen i tilskuddet til de gymnasiale uddannelser er en konsekvens af et løfte afgivet af statsministeren under valgkampen i 2001 til HHX uddannelserne, som derfor har været fritaget for nedskæringer. Tabel 1. Besparelser i forhold til 2001 ekskl. folkeskolen, det almene gymnasium og HF samt VUC, mio. kr. 2005 prisniveau 2002 2003 2004 2005 Privatskoler 8,5 60,7 79,8 34,2 Efterskoler -14,3-54,3-39,7-64,1 Erhvervsrettede ungdomsuddannelser -114,9-75,1-300,6-256,1 Gymnasiale uddannelser 1) 20,1 71,8 44,2 34,9 Videregående uddannelser -102,2-215,1-135,9-370,5 Voksen- og efteruddannelse 2) 62,3-253,9-516,7-485,5 Gennemsnit -140,5-465,8-868,8-1.107,1 Kilde: Finansloven for årene 2001 til 2005 og Danmarks Statistik www.statistikbanken.dk. 1) Ekskl. Almene gymnasier og HF 2) Ekskl. VUC Udviklingen i tilskud pr. elev/studerende I gennemsnit er tilskuddet til uddannelse pr. elev/studerende faldet med 5,1 procent eller 3.100 kr. fra 2001 til 2005 (2005 prisniveau), jf. tabel 2 og 3. Tilskuddet pr. elev er faldet fra 2001 til 2005 på alle uddannelser med undtagelse af privatskoler og gymnasiale uddannelser. Da de kommunale budgetter for 2005 endnu ikke er vedtaget, er det ikke muligt at beregne udviklingen for folkeskolen, almene gymnasier, HF og VUC.
3 Tilskuddet til voksen- og efteruddannelse er faldet kraftigst med ca. 6.300 kr. eller 11,1 procent pr. årselev i 2005 målt i forhold til tilskuddet i 2001 (2005-prisniveau). Årsagen til de store besparelser på voksen- og efteruddannelse er primært indførelsen af brugerbetaling på AMU uddannelserne og erhvervsuddannelser udbudt som åben uddannelse, da de offentlige tilskud er sænket svarende til brugerbetalingen. Tabel 2. Tilskud pr. elev/studerende 2001 til 2005, 1.000 kr. 2005-prisniveau 2001 2002 2003 2004 2005 Ændring 2001-2005, pct. Privatskoler 40,5 40,6 41,2 41,4 40,9 1,0 Efterskoler 65,0 64,3 62,6 63,3 62,3-4,2 Erhvervsrettede ungdomsuddannelser 87,1 85,4 85,9 82,8 83,5-4,2 Gymnasiale uddannelser 1) 63,2 63,9 65,5 64,6 64,5 1,9 Videregående uddannelser 59,7 59,0 57,9 58,6 56,8-4,8 Voksen- og efteruddannelse 2) 56,9 57,8 53,5 50,3 50,6-11,1 Gennemsnit 60,2 59,9 59,0 58,1 57,5-4,4 Kilde: Finansloven for årene 2001 til 2005, Danmarks Statistik, KL og Amtsrådsforeningen. Anm. Uddannelserne er i gennemsnittene vægtet med elevtallet i 2001. For de uddannelser, hvor taxametrene fra 2003 er blevet udbetalt eksklusiv moms, er momsen trukket ud i 2001 og 2002. Tilskuddene er inkl. div. taxametre, grundtilskud samt tilskud til kvalitet og udvikling. 2001 2003 er regnskabstal, mens 2004 og 2005 er budgettal. 1) Ekskl. Almene gymnasier og HF. 2) Ekskl. VUC Herudover er der på de fleste uddannelser blevet gennemført generelle besparelser efter grønthøster metoden på 2-3 procent om året. Selv om en del af midlerne fra disse besparelser anvendes på uddannelserne igen, så er der netto sparet hhv. 1,3 og 1,1 procent i 2004 og 2005. Der er således reelt blevet sparet betydelige beløb målt pr. elev, som det også fremgår af tabel 3. Tabel 3. Besparelser pr. elev i forhold til 2001, kr. 2005-prisniveau 2002 2003 2004 2005 Privatskoler 105 726 935 399 Efterskoler -655-2403 -1733-2698 Erhvervsrettede ungdomsuddannelser -1789-1200 -4368-3670 Gymnasiale uddannelser 640 2215 1375 1223 Videregående uddannelser -632-1733 -1080-2883 Voksen- og efteruddannelse 915-3436 -6631-6306 Gennemsnit -262-1197 -2109-2665 Kilde: Tabel 1
4 En yderligere forklaring på besparelserne er, at mange tilskud til kvalitetsudvikling, som normalt bevilges for en kortere årrække ad gangen, er ophørt og ikke fornyet. AErådets drøftelser med Undervisningsministeriet I forbindelse med en tidligere udgivelse af en tilsvarende undersøgelse af udviklingen i tilskud til undervisning har AErådet og Undervisningsministeriet diskuteret, hvordan udviklingen mest retvisende bør opgøres. I forhold til AErådets tidligere beregninger er der i nærværende opgørelse inkluderet visse puljer, ligesom der er taget højde for en række ikke offentliggjorte oplysninger, eksempelvis vedr. fordelingen af puljer, elever mv. på forskellige uddannelser. Af tabel A fremgår det, at ændringerne ikke har betydning for de overordnede konklusioner. Diskussionen har dog ikke ført til enighed på alle punkter. Der er således uenighed om, hvorvidt den brugerbetaling, der er indført på voksen- og efteruddannelse, kan betegnes som en besparelse. En anden forskel i opgørelsesmetoderne består i, at Undervisningsministeriet ikke medregner tilskud til bygninger og fællesudgifter samme år, som de udbetales, men året før. Det skyldes, at disse tilskud udbetales pba. elevtallet fem kvartaler før. AErådet har valgt at medregne alle tilskud samme år, som de udbetales. Det skyldes, at AErådets opgørelse forsøger at beskrive den udvikling, som elever og lærer oplever på de enkelte uddannelsesinstitutioner. Da institutionerne hvert år skal have budgetterne til at løbe rundt, giver årets faktiske tilskud det mest retvisende billede af uddannelsesinstitutionernes økonomiske betingelser. Tabel A. Forskellen på AErådets oprindelige beregninger af uddannelsesbesparelser fra 2001 til 2004 og beregninger inkl. Undervisningsministeriets foreslåede korrektioner, mio. kr. Beregning inkl. Undervisningsministeriets foreslåede korrektioner Oprindelig 2004 prisniveau beregning Folkeskolen -493-493 Privatskoler 49 78 Efterskoler -100-38 Erhvervsrettede -310-286 ungdomsuddannelser Gymnasiale uddannelser 8-1 Videregående uddannelser -64-153 Voksen- og efteruddannelse -488-503 I alt -1.398-1396
5 Øvrige besparelser og ekstra bevillinger I tabel 1 er der kun medtaget besparelser, som skyldes faldende tilskud pr. elev/studerende. Herudover er der dog også blevet foretaget en række besparelser ved at mindske optaget på uddannelserne eller helt afskaffe dem, ligesom regeringen i 2005 har stillet forslag om, at der bevilges 100 mio. kr. ekstra hvert år i fire år til at øge antallet af kortuddannede, som efteruddanner sig. På voksen- og efteruddannelsesområdet har regeringen indført en række efterspørgselsstyringsværktøjer, hvoraf de vigtigste er brugerbetaling og begrænsninger i antallet af deltagere. Initiativerne har haft til hensigt at begrænse antallet af elever på AMU uddannelserne og åben uddannelse på erhvervsskolerne. Dette er lykkedes, idet antallet af årselever er faldet fra 14.311 i 2001 til et forventet årselevtal på 11.495 i 2005. Dermed er elevtallet faldet med 2.819 årseleve,r eller hvad der svarer til 112.760 elevuger. Regeringen lægger i sit finanslovsforslag for 2005 op til at øge antallet af elevuger med 20.000. Nettoeffekten af regeringens initiativer bliver således et fald i antallet af elevuger fra 2001 til 2005 på 92.760 for erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse (112.760-20.000). Til finansiering af de ekstra elevuger bevilges der 100 mio. kr., som udover den egentlige undervisning også skal finansiere den uddannelsesstøtte, som eleverne får, mens de er under uddannelse. I tabel 4 er faldet i udbetaling af uddannelsesstøtte som følge af lavere aktivitet ikke medregnet som en besparelse for de øvrige uddannelser. Derfor medregnes kun de 50 mio. kr. af de 100 mio. kr., som ifølge Undervisningsministeriet må forventes at blive anvendt på egentlig uddannelse. Faldet i antallet af elevuger på 112.760 medfører en besparelse på tilskuddet til uddannelse på 164 mio. kr. i 2005. Hertil skal som nævnt ovenfor desuden lægges besparelser på den uddannelsesstøtte, som kursisterne får, mens de er under uddannelse. Disse besparelser er dog ikke medregnet i tabel 4. På aftenskoleområdet er det maksimale tilskud, kommunerne kan give til kurserne, begrænset fra 2/3 til 1/3 af lærerudgifterne. Da antallet af kursister samt udgifter til aftenskolerne ikke opgøres, har det ikke været muligt at inkludere aftenskolerne i tabel 1. Til gengæld fremgår det af lovforslaget
6 (L79 2001-02, 2. samling), at besparelsen for kommunerne bliver på ca. 295 mio. kr. om året (2005-prisniveau). Tabel 4. Øvrige besparelser, mio. kr. 2005-prisniveau 2002 2003 2004 2005 Værkstedsundervisning -62-85 -85-85 Den fri ungdomsuddannelse -107-214 -321-428 Begrænsninger i elevtilgang til AMU og Åben Uddannelse, EVE - - -140-164 Aftenskolerne -34-295 -295-295 Opkvalificering af kortuddannede 50 I alt -203-594 -841-922 Kilde: Finansloven for 2003, 2004 og 2005 20.51.21 og 20.72.02, www.ft.dk 2001-02, 2. samling, L 79. Af tabel 4 fremgår det, at der desuden er blevet sparet 428 mio. kr. i 2005 gennem nedlæggelse af den fri ungdomsuddannelse og 85 mio. kr. ved nedlæggelse af værkstedsundervisningen (2005 prisniveau). Den samlede besparelse udover dem, der fremgår af tabel 1, er derfor 922 mio. kr. i 2005 målt i forhold til 2001 (2005 prisniveau) Besparelser og de nye bevillinger i tabel 4 kan ikke umiddelbart lægges sammen med besparelserne i tabel 1. Lukningen af værkstedsundervisningen og den fri ungdomsuddannelse modsvares formentlig delvist af stigende elevtal på andre uddannelser. Dog skal man være opmærksom på, at en stor del af eleverne særligt på værkstedsundervisning netop gik på disse uddannelser, fordi de ikke umiddelbart kunne tage en ordinær uddannelse. En stor del af besparelsen på aftenskolerne skyldes øget egenbetaling eller elever, som vælger uddannelse helt fra, og kan umiddelbart lægges til besparelserne i tabel 1. En mindre del kan dog også vedrøre elever, som i stedet vælger åben uddannelse, hvorved udgiften blot flyttes. Nedgangen i elevtallet på AMU og åben uddannelse på erhvervsskolerne samt den foreslåede stigning i antallet af kortuddannede, som tager uddannelse, påvirker formentlig ikke elevtallet andre steder i uddannelsessystemet og kan derfor lægges sammen med besparelserne som fremgår af tabel 1.
7 DEN BUDGETTEREDE UDVIKLINGEN FRA 2005 TIL 2008 Fra 2005 til 2008 vil tilskuddet til uddannelse falde med yderligere 1.600 kr. pr. elev, eller hvad der svarer til 2,7 procent. Tilskuddet til videregående uddannelser samt HHX og HTX forventes at falde kraftigst, som det fremgår af tabel 5. Tabel 5. Tilskud pr. elev, 1.000 kr. (2005 prisniveau) 2005 2006 2007 2008 Ændring 2005-2008 Efterskoler 62,3 61,5 60,7 60,1-3,6% Erhvervsrettede ungdomsuddannelser 83,5 84,1 81,6 80,0-4,2% Gymnasiale uddannelser 1) 64,5 63,9 61,9 60,6-5,9% Videregående uddannelser 56,8 54,8 54,2 53,3-6,2% Voksen- og efteruddannelse 2) 50,6 51,0 50,4 50,0-1,3% Gennemsnit, ekskl. omstillingsreserve 57,5 56,0 55,1 54,4-5,5% Gennemsnit, inkl. omstillingsreserve 57,5 56,3 56,1 56,0-2,7% Kilde: Finansloven for årene 2001 til 2005, Danmarks Statistik, KL og Amtsrådsforeningen. Anm. Uddannelserne er i gennemsnittene vægtet med elevtallet i 2001. Omstillingsreserven er kun medregnet i gennemsnittet og denne antages at være hhv. 260, 530 og 800 mio. kr. i 2006, 2007 og 2008. Tilskuddene er inkl. div. taxametre, grundtilskud samt tilskud til kvalitet og udvikling. 1) Ekskl. det almene gymnasium og HF. 2) Ekskl. VUC. I 2008 forventes tilskuddet til videregående uddannelse samt gymnasiale uddannelser således at være hhv. 3.400 kr. og 3.800 kr. lavere pr. elev end i 2005, jf. tabel 6. Tabel 6. Besparelse pr. elev i forhold til 2005, kr. (2005 prisniveau) 2006 2007 2008 Efterskoler -742-1.543-2.213 Erhvervsrettede ungdomsuddannelser 645-1.867-3.496 Gymnasiale uddannelser 1) -598-2.558-3.834 Videregående uddannelser -1.946-2.548-3.500 Voksen- og efteruddannelse 2) 427-194 -644 Gennemsnit, ekskl. omstillingsreserve -1.505-2.397-3.169 Gennemsnit, inkl. omstillingsreserve -1.211-1.445-1.566 Kilde: Tabel 5. 1) Ekskl. det almene gymnasium og HF. 2) Ekskl. VUC. De faldende tilskud betyder, at staten fra 2005 til 2008 vil foretage besparelser på yderligere 215 mio. kr. i forhold til niveauet i 2005, jf. tabel 7, dvs. udover besparelserne fra 2001 til 2005 på 1.100 mio. kr. Besparelserne er
8 alene opgjort for de uddannelsesområder, der optræder på finansloven, dvs. folkeskolen, almene gymnasier og HF samt VUC er ikke medregnet. De største besparelser budgetteres der med på de erhvervsrettede ungdomsuddannelser og på de videregående uddannelser. Dog skal man være opmærksom på omstillingsreserven, som ikke er fordelt i årene 2006 til 2008. Tabel 7. Besparelser i forhold til 2005, mio. kr. (2005 prisniveau) 2006 2007 2008 Efterskoler -18-37 -53 Erhvervsrettede ungdomsuddannelser 19-188 -322 Gymnasiale uddannelser 1) -18-83 -130 Videregående uddannelser -125-193 -313 Voksen- og efteruddannelse 2) 12,3-29 -58 I alt -130-529 -875 Omstillingsreserve 111 390 666 I alt, inkl. omstillingsreserve -19-139 -209 Kilde: Finansloven for årene 2001 til 2005, Danmarks Statistik www.statistikbanken.dk, KL og Amtsrådsforeningen. 1) Ekskl. det almene gymnasium og HF. 2) Ekskl. VUC. Ændringer af skolepraktikken Med virkning fra 2005 vil antallet af skolepraktikpladser blive indskrænket, så det kun vil være muligt for 1.200 elever, som ikke har fået en ordinær praktikplads, at fortsætte deres uddannelse. Der ventes derfor i 2008 at være 4.350 færre årselever i skolepraktik end i 2004, jf. tabel 8. Tabel 8. Nøgletal for skolepraktikken 2005 prisniveau 2004 2005 2006 2007 2008 Tilgang af elever 5000 1200 1200 1200 1200 Forventet bestand af elever (årselever) 6120 4711 2955 2144 1771 Besparelse i forhold til 2004 (mio. kr.) -18-287 -570-709 -773 Nye initiativer (mio. kr.) 51 217 266 210 210 Netto besparelse 33-71 -305-500 -563 Kilde: Finansloven for 2005 samt bemærkningerne til L84 samlingen 2003-04 (www.ft.dk), samt egne beregninger. Bevillingerne til skolepraktikken er derfor sænket med 275 mio. kr. i 2008 i forhold til i 2004 (2005-prisniveau). Hertil kommer reduktioner i løngodtgørelsen til elever i skolepraktik og færre elever, som får løngodtgørelse. Det svarer i alt til en besparelse på 773 mio. kr. i 2008 (2005 prisniveau).
9 Sideløbende med besparelserne iværksættes der nye initiativer for at få flere elever til at opnå ordinære praktikpladser eller skifte til alternative uddannelser med bedre beskæftigelsesmuligheder. Den samlede besparelse vedrørende skolepraktik og praktikpladser, når der tages højde for iværksættelse af nye initiativer, bliver derfor 563 mio. kr. i 2008 jf. tabel 8.