eleverne vil blive fordelt til de øvrige fem klasser, hvis dispensationsansøgningen

2016-76510 Statsforvaltningens brev til en kommune Dato: 25-10-2016 Helsingør Kommunes henvendelse vedrørende habilitetsvurdering Helsingør Kommune har den 10. oktober 2016 rettet henvendelse til Statsforvaltningen med anmodning om Statsforvaltningens vurdering af et kommunalbestyrelsesmedlems habilitet i en sag om byrådets behandling af en ansøgning om dispensation fra kommunens regel om antallet af elever på 2. klassetrin på en af kommunens skoler. Resumé Helsingør Kommune har anmodet Statsforvaltningen om en hurtig vurdering af habilitetsspørgsmålet henset til, at byrådet skal træffe beslutning herom på byrådsmødet den 31. oktober 2016. På grundlag af de foreliggende oplysninger finder Statsforvaltningen ikke anledning til at antage, at kommunens vurdering af habilitetsspørgsmålet er i strid med reglerne om inhabilitet, selvom spørgsmålet kan være behæftet med nogen tvivl, henset til, at der er tale om en beslutning om kapaciteten på den pågældende skole, og som dermed vedrører et spørgsmål om skolestruktur, og til, at beslutningen får betydning for en række elever (og deres forældre) i den pågældende klasse. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2016-76510 SAGSBEHANDLER: Line Mussegaard Christensen Telefon: 7256 7000 EAN-Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/kontakt Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at Helsingør Kommune har henvist til, at der er tale om en konkret afgørelse om dispensation fra kommunens generelle regler om det maksimale elevtal i kommunens klasser. Statsforvaltningen har endvidere lagt vægt på, at kommunen har henvist til, at afgørelsen vil få direkte betydning for det omhandlede kommunalbestyrelsesmedlems barns klasse, idet klassen vil blive nedlagt og eleverne vil blive fordelt til de øvrige fem klasser, hvis dispensationsansøgningen imødekommes. Statsforvaltningen finder ikke ud fra de foreliggende oplysninger grundlag for at antage, at kommunens vurdering af, at det omhandlede kommunalbestyrelsesmedlem som følge heraf har en så direkte, individuel og uvedkommende interesse i sagens udfald, at hun er inhabil ved 1

sagens behandling, er i strid med inhabilitetsreglerne. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens vurdering af sagen. Sagens baggrund Sagen omhandler en skolebestyrelses ansøgning om dispensation fra kommunens beslutning om, at der maksimalt må være 24 elever i klasserne på 2. klassetrin ved en ny klassedannelse. Det fremgår af sagen, at den omhandlede skole er en grundskole med elever fra 0. til 6. klassetrin, der for tiden har 122 elever fordelt på seks klasser på 2. klassetrin, heraf én klasse med 16 elever. Ifølge det oplyste vedtog byrådet i Helsingør Kommune i april 2013, at den maksimale klassestørrelse ved klassedannelse på kommunens skoler sænkes fra 28 elever til 24 elever med udrulning nedefra med start i de kommende børnehaveklasser. I maj 2016 besluttede Børne- og Uddannelsesudvalget at fortsætte modellen for klassedannelse, hvilket medfører, at der må være op til 24 elever på klassedannelsestidspunktet og derefter op til 26 elever udelukkende ved tilflytning til skoledistriktet. Bestyrelsen på den omhandlede skole har søgt Helsingør Kommune om tilladelse til at sammenlægge de seks klasser til fem klasser med virkning fra efterårsferien 2016, hvorefter der vil være tre klasser med 24 elever i hver og to klasser med 25 elever i hver. Årsagen hertil er, at der er for få elever til at skabe den fornødne dynamik i klasserummet i forhold til elevernes faglige udvikling og mulighed for at indgå i flere forskellige sociale relationer. Elevtallet på årgangen er også lavt i de øvrige klasser. Det er derfor oplagt at se på muligheden for en optimering af klasserne. Det fremgår af sagen, at den nævnte optimering af klasserne på 2. klassetrin vil betyde en årlig besparelse på ca. 725.000 kr. Helsingør Kommune har i henvendelsen af 10. oktober 2016 oplyst, at der i forbindelse med Børneog Ungeudvalgets behandling af dispensationsansøgningen fra skolebestyrelsen på den pågældende skole, blev rejst spørgsmål om et kommunalbestyrelsesmedlems habilitet, idet det pågældende kommunalbestyrelsesmedlems barn går i den klasse, der foreslås nedlagt og omfordelt til de øvrige fem klasser. Det fremgår blandt andet af kommunens vedlagte notat af 4. oktober 2016, at det er Helsingør Kommunes opfattelse, at kommunalbestyrelsesmedlemmets barn er omfattet af personkredsen i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 2. Kommunen bemærker, at det kan dog være lidt teoretisk at vurdere barnets interesseforhold grundet barnets alder[ ]. Af denne grund mener kommunen, at det er muligt at vurdere sagen efter forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1, med [navnet på det omhandlede kommunalbestyrelsesmedlem udeladt af Statsforvaltningen] interesse som forælder[ ]. Kommunen har endvidere oplyst, at den vurderer, at kommunalbestyrelsesmedlemmets interesse som forælder til et af de 16 børn, er både individuel og konkret. Skolen har begrundet det på følgende måde: Såfremt ansøgningen imødekommes, vil barnet (og forældrene) blive påvirket direkte med et opbrud af klassen og fordeling på andre klasser. Denne personlige interesse i sagen udfald betyder, at kommunalbestyrelsesmedlemmet er inhabil i behandlingen af sagen ved det relevante fagudvalg samt ved byrådet. 2

Kommunen har også anført, at kommunalbestyrelsesmedlemmet deler sin interesse med 15 andre forældre til børn i den pågældende klasse, men at kommunen vurderer, at personkredsen er begrænset, hvorfor interessen findes at være individuel. Kommunen har endvidere vurderet, at kommunalbestyrelsesmedlemmets interesse også er konkret, da beslutningen har direkte betydning for, om den pågældende klasse fortsat består eller nedlægges. Kommunen har den 12. oktober 2016 blandt andet supplerende oplyst, at det, at der er tale om en dispensation er med til at tilspidse interessen i forhold til kriterierne individuel og konkret. Kommunen vurderer således, at fastsættelse af en principbeslutning om antallet af elever i klasser (gældende for hele kommunen) ikke medfører inhabilitet for den, der har skolesøgende børn, men den direkte påvirkning ved en dispensation medfører inhabilitet, idet påvirkninger influerer vedkommendes barns skolegang umiddelbart. Kommunen påtænker således efter det oplyste at erklære det omhandlede kommunalbestyrelsesmedlem inhabil i sagens behandling i henhold til forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1 og 2, når skolens dispensationsansøgning skal behandles på et byrådsmøde den 31. oktober 2016. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Det tilsyn, som Statsforvaltningen udøver over for en kommune, er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til spørgsmålet vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af offentligretlig lovgivning og de offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningens udtalelse Hjemmelsgrundlaget vedrørende inhabilitet Følgende fremgår af kommunestyrelseslovens 14 ( lovbekendtgørelse nr. 769 af 9. juni 2015 ): 14. Kommunalbestyrelsen træffer beslutning om, hvorvidt et medlem har en sådan interesse i en sag, at han er udelukket fra at deltage i kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om sagen. Stk. 2. Et medlem skal underrette kommunalbestyrelsen, hvis der foreligger forhold, der kan give anledning til tvivl om hans habilitet. Den kommunale styrelseslov indeholder ingen angivelse af, hvornår en interesse har en sådan karakter, at et kommunalbestyrelsesmedlem er udelukket fra at deltage i afgørelsen af en sag. Dette spørgsmål måtte tidligere løses på grundlag af almindelige retsgrundsætninger. De fleste af disse er 3

nu udtrykt i forvaltningslovens kapitel 2, men hvor forvaltningsloven ikke finder direkte anvendelse, er principperne stadig relevante. Det antages, at kommunestyrelseslovens 14, stk. 1 og 2, gælder tilsvarende for kommunalbestyrelsens udvalg. Følgende fremgår af forvaltningslovens 3 (lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014): 3, stk.1. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis 1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse, 2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller andre nærstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan interesse. Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag. Inhabilitetsreglerne har to formål. Det ene formål består i at sikre, at afgørelser træffes på et sagligt grundlag og undgå, at uvedkommende interesser indgår i en offentlig myndigheds beslutningsproces. Det andet formål består i at sikre, at offentligheden har tillid til afgørelsernes saglighed. Afgørelsen af inhabilitetsspørgsmål efter princippet i forvaltningslovens 3 beror på en samlet vurdering, hvor flere forskellige hensyn skal afvejes. Det antages, at den pågældende er afskåret fra at deltage i en sags behandling, hvis vedkommende har et sådant forhold til sagen eller dens parter, at det ud fra en generel vurdering er egnet til at vække tvivl om, hvorvidt den pågældende vil kunne behandle sagen på upartisk måde. I overvejelserne bør blandt andet indgå, at der ikke i unødigt omfang lægges hindringer i vejen for, at kommunalbestyrelsesmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i kommunalbestyrelsen og stående udvalg. Beslutningen om at anse et kommunalbestyrelsesmedlem for inhabilt er som nævnt baseret på en generel vurdering af risikoen for, at uvedkommende hensyn skal få indflydelse på sagens afgørelse. En beslutning om at anse et kommunalbestyrelsesmedlem for inhabilt indebærer således ingen tilkendegivelse om, at det pågældende medlem konkret må antages at ville lægge vægt på usaglige hensyn. Angivelsen i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1 og 2, af, at interessen eller tilknytningen skal være særlig indebærer, at ikke en hvilken som helst interesse i en sag medfører inhabilitet. 4

Det må kræves, at interessen har en vis styrke, ligesom det er en forudsætning, at der ikke er tale om en interesse af mere almen karakter. Jo mere generel en sag er, desto stærkere skal et kommunalbestyrelsesmedlems interesse i sagens udfald således være, for at der kan være tale om inhabilitet. Den personlige eller økonomiske interesse må være af en sådan styrke, at man med rimelighed ud fra en generel bedømmelse kan gå ud fra, at den er egnet til at kunne påvirke sagsbehandlingen. Navnlig i de tilfælde, hvor der kun er tale om en mere indirekte personlig eller økonomisk interesse hos den pågældende, kan spørgsmålet give anledning til tvivl. Det kan give særlig anledning til tvivl, hvis den interesse, der kan begrunde inhabilitet, ikke er aktuel, men senere kan aktualiseres som følge af den beslutning, der bliver truffet. Forvaltningslovens principper om inhabilitet gælder såvel i forhold til konkrete sager som til generelle sager, herunder for eksempel struktur-, plan, og budgetbeslutninger. For så vidt angår afgørelser af generel karakter vil der dog i almindelighed ikke være samme behov for at antage speciel inhabilitet som i forhold til konkrete afgørelser. Det antages derfor, at inhabilitetsbedømmelsen i sager af generel karakter ikke i almindelighed vil kunne foretages efter samme kriterier, som finder anvendelse i forhold til sager af konkret karakter. Et kommunalbestyrelsesmedlem, der berøres af en struktur-, plan- eller budgetbeslutning, men som ikke berøres væsentligt anderledes end andre personer, vil derfor ikke kunne anses for at være inhabil i forbindelse med forslagets behandling. Hvis den pågældende eller dennes nærtstående derimod berøres særligt af struktur-, plan- eller budgetbeslutningen, for eksempel fordi denne har en direkte personlig eller økonomisk interesse i sagens afgørelse, vil der også i sager af generel karakter kunne foreligge inhabilitet. Ved kommunalbestyrelsers generelle beslutninger om struktur- og kapacitetstilpasninger på daginstitutions-, skole- eller plejecenterområdet medfører det ikke i sig selv inhabilitet, at et kommunalbestyrelsesmedlems børn, børnebørn eller forældre bliver berørt af kommunalbestyrelsens beslutning, herunder ved lukning af den pågældende institution, når sådanne nærtstående familiemedlemmer ikke bliver væsentligt anderledes berørt end andre. Det samme må gælde også i forhold til andre nærtstående, der er omfattet af den personkreds, som opregnes i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 2. Der henvises til Indenrigsministeriets orientering til statsforvaltningerne af 1. september 2010 om kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet i forbindelse med visse generelle beslutninger. Det forhold, at et kommunalbestyrelsesmedlem har en generel eller ideelt betonet interesse i en bestemt sags udfald, kan normalt ikke bevirke, at medlemmet anses for inhabilt i forhold til den pågældende sag. Udtaler et kommunalbestyrelsesmedlem sig om sin opfattelse af en bestemt sag før sagens behandling i kommunalbestyrelsen, vil dette ligeledes i almindelighed ikke kunne begrunde inhabilitet. Deltagelse i diskussion om kommunale spørgsmål er netop en vigtig del af kommunalpolitikeres virksomhed. Statsforvaltningen henviser til de specielle bemærkninger til kapitel 2 i forslag til forvaltningslov nr. 4 af 2. oktober 1985, Hans Gammeltoft-Hansen, Inhabilitet i forvaltningen, 2011, 1. udgave, s. 23 ff., Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2013, s. 175 ff., Sten Bønsing, Almindelig for- 5

valtningsret, 3. udgave, 2013, s. 136 f., Steen Rønsholdt, Om saglig kommunalforvaltning og kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet, 1987, s. 267 ff., og Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 1. september 2010 til statsforvaltningerne om ministeriets retsopfattelse vedrørende kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet i forbindelse med visse generelle beslutninger (j.nr.: 1006778). Statsforvaltningens vurdering af habilitetsspørgsmålet For at afgøre, om det omhandlede kommunalbestyrelsesmedlem er inhabil ved byrådets kommende behandlingen af sagen om en skoles ansøgning om dispensation fra kommunens generelle regler om det maksimale antal elever på 2. klassetrin, må der foretages en nærmere vurdering af kommunalbestyrelsesmedlemmets interesse i sagen. Det afgørende er således, om der foreligger en sådan særlig interesse, som efter princippet i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1 eller 2, må anses som inhabilitetsbegrundende. Ved vurderingen heraf indgår hensynet til, om interessen er af generel eller individuel karakter, om der er tale om en direkte eller indirekte interesse, hvilken styrke interessen har for det pågældende kommunalbestyrelsesmedlem, og om interessen er uvedkommende. Hertil kommer hensynet til, at der ikke i unødigt omfang lægges hindringer i vejen for, at kommunalbestyrelsesmedlemmet kan deltage i sagsbehandlingen i stående udvalg og kommunalbestyrelsen. Statsforvaltningen har forstået kommunens oplysninger således, at kommunen har lagt vægt på følgende ved vurderingen af kommunalbestyrelsesmedlemmets inhabilitet: at kommunalbestyrelsesmedlemmet har et barn i den klasse, der skal nedlægges og hvis elever skal omfordeles til de øvrige 2. klasser, hvis dispensationsanmodningen imødekommes, at kommunalbestyrelsesmedlemmets interesse i sagens udfald vurderes at være af individuel karakter, uanset at interessen deles med forældrene til de øvrige 15 børn i den pågældende klasse, at kommunalbestyrelsesmedlemmets interesse vurderes at være af konkret karakter, da beslutningen har direkte betydning for, om den pågældendes barns klasse består eller skal nedlægges, og at det forhold, at der er tale om en ansøgning om dispensation fra de generelle regler om elevtal i kommunen taler for, at kommunalbestyrelsesmedlemmets interesse i sagen er af konkret og individuel karakter. Helsingør Kommune har anmodet Statsforvaltningen om en hurtig vurdering af habilitetsspørgsmålet henset til, at byrådet skal træffe beslutning herom på byrådsmødet den 31. oktober 2016. På grundlag af de foreliggende oplysninger finder Statsforvaltningen ikke anledning til at antage, at kommunens vurdering af habilitetsspørgsmålet er i strid med inhabilitetsreglerne, selvom spørgsmålet kan være behæftet med nogen tvivl, henset til, at der er tale om en beslutning om kapaciteten på den pågældende skole, og som dermed vedrører et spørgsmål om skolestruktur, og til, at beslutningen får betydning for en række elever (og deres forældre) i den pågældende klasse. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at Helsingør Kommune har henvist til, at der er tale om en konkret afgørelse om dispensation fra kommunens generelle regler om det maksimale elevtal i kommunens klasser. 6

Statsforvaltningen har endvidere lagt vægt på, at kommunen har henvist til, at afgørelsen vil få direkte betydning for det omhandlede kommunalbestyrelsesmedlems barns klasse, idet klassen vil blive nedlagt og eleverne vil blive fordelt til de øvrige fem klasser, hvis dispensationsansøgningen imødekommes. Statsforvaltningen finder ikke ud fra de foreliggende oplysninger grundlag for at antage, at kommunens vurdering af, at det omhandlede kommunalbestyrelsesmedlem som følge heraf har en så direkte, individuel og uvedkommende interesse i sagens udfald, at hun er inhabil ved sagens behandling, er i strid med inhabilitetsreglerne. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til kommunalbestyrelsesmedlemmet. Med venlig hilsen Hanne Villumsen kontorchef Line Mussegaard Christensen 7