Udvalget for Planlægning og Detailhandel Til drøftelse på udvalgets 4. møde den 31. januar 2006 Pkt. 5 Sekretariatet J. nr. 014-00133 Ref. BVP/MCH Den 23. januar 2006 Oplæg til debat om byer og bykvalitet Byerne er vigtige Byerne har til alle tider være omdrejningspunkt for handel, og mange byer er opstået omkring handelspladser. I dag rummer byerne mange funktioner, og det er her, der ses den største vækst og udvikling. Det er i byerne, at investeringerne samles, og mange af de nye typer virksomheder vælger at placere sig i byer, hvor de kan få gavn af et kreativt og inspirerende miljø, og hvor de kan få den arbejdskraft, som de efterspørger. Således er væksten i befolkningen siden starten af 90 erne først og fremmest sket i byerne og deres oplande. Borgerne ønsker at bo i eller tæt på levende og velfungerende byer med et godt miljø. Et godt bymiljø forudsætter et udbud af forskellige boligtyper, et varieret arbejdsmarked samt et levende kultur- og handelsliv. Til et godt bymiljø hører også et godt samspil mellem nyt og gammelt, god arkitektur samt en smuk udformning af byens offentlige rum og grønne områder. Det indebærer også et rent og sundt miljø samt et miljø, hvor der er plads til alle, og hvor alle kan føle sig trygge og være godt tilpas. En velfungerende infrastruktur og tilgængelighed til byens forskellige funktioner er også vigtig. Hvordan kan bymidterne styrkes? Formålet med planlovens bestemmelser om detailhandel fra 1997 var dobbelt. På den ene side var det ønsket at forbedre mulighederne for en decentral detailhandelsstruktur og på den anden side at styrke de eksisterende bymidter som levende og varierede handelscentre. En styrkelse af bymidterne er således et væsentligt mål med bestemmelserne. Detailhandlen er vigtig for byernes miljø. Butikkerne tiltrækker kunder, og mennesker skaber liv i byen. I de senere år er kommunernes fokus desuden i stigende omfang rettet mod at skabe oplevelser udover selve handlen. Det kan være kunst i byen, forskellige event og meget andet. Et godt bymiljø forudsætter en vis intensitet. Derfor er det vigtigt ikke at sprede alle aktiviteterne, herunder butikkerne i byen, men derimod samle aktiviteterne fx i bymidten. Folk kommer ofte i dagligvarebutikker, mens indkøb i udvalgsvarebutikker foretages mere sjældent. Dagligvarebutikkerne er derfor vigtige at have i bymidten for at sikre en jævn strøm af kunder. At samle aktiviteterne i bymidten er imidlertid ikke uden problemer. Dels kan det være vanskeligt i nogle byer at skabe tilstrækkelig plads til udbygning af detailhandlen, og dels er følgen af den høje intensitet ofte stor trafik med deraf afledede miljøproblemer. Muligheden for at kunne læse/mærke en bys kultur og historie er væsentlig for byens attraktion, og det er derfor vigtigt at bevare byens struktur, bygninger, pladser m.v., som tegner byens historie. Det sætter imidlertid nogle begrænsninger i forbindelse med fornyelse og omdannelse, og det kan gøre det vanskeligt at etablere store butikker i bymidterne. Ofte betegnes det af kommunerne som umuligt, men imidlertid er der gennem årene set mange projekter, hvor det har kunnet lade sig gøre at placere nye store butikker og butikscentre i bymidterne. Bymidterne har traditionelt været centrum for detailhandlen. Den centrale placering indebærer en god tilgængelighed ikke mindst for gående og cyklende samt den kollektive trafik. Den stigende trafik er en hæmsko for bymidterne, og flere og flere steder kan det være et problem at finde ledige parkeringspladser. Særlig i de større byer er tilgængeligheden til bymidterne med bil forringet i de senere år, og der er derfor mange steder behov for særlige tiltag, herunder etablering af parkeringspladser for at lette adgangen for bilisterne. 1
I den senere år er der bygget flere nye butikscentre i eller i umiddelbar tilknytning til bymidterne, og der er også mange steder gjort tiltag til at sikre en hensigtsmæssig fordeling af trafikken og etablering af parkeringspladser i konstruktion, så parkeringen ikke optager for meget plads i bymidten. Er det fortsat muligt at finde plads til store butikker og nye butikker i bymidterne uden, at det går udover byernes miljø? Og hvad med arkitekturen kan butikkerne komme til at bidrage bedre til byen profil? Hvad kan man gøre for at sætte gang i en større kreativitet med hensyn til utraditionelle løsninger på at skabe plads i bymidten? Hvordan kan de trafikale problemer løses, og hvilken lokalisering giver det mindste trafikarbejde? Kan man forstille sig at styrke bymidten frem for aflastningscentre ved fx at tillade større butikker i bymidten? Hvordan skal bymidterne afgrænses? Butikkerne skal ifølge loven som hovedregel ligge i bymidten. Derfor skal kommunerne i kommuneplanen foretage en afgrænsning af, hvilke arealer der hører til i bymidten. Mange hensyn skal inddrages i overvejelserne om afgrænsning af bymidten, eksempelvis bør der være en funktionel sammenhæng i den afgrænsede bymidte, der skal søges god tilknytning til knudepunkter for den kollektive trafik, og samtidig bør der være plads til udvikling. En snæver afgrænsning kan føre til højere ejendomspriser, som kan gøre det vanskeligt for nye små butikker at etablere sig. En for bred afgrænsning kan føre til en spredning af aktiviteterne og dermed en lavere intensitet, hvilket kan medvirke til at forringe bymiljøet og bymidtens samlede attraktionsværdi. Omvendt kan en bredere afgræsning måske mindske behovet for aflastningscentre. På det seneste er der set en række eksempler på meget brede afgrænsninger af bymidten bl.a. med meget langstrakte bymidter, hvor der reelt ikke er sammenhæng. Udvalgets kommissorium fastholder planlovens nuværende mål. Spørgsmålet om, at butikkerne som hovedregel skal placeres i bymidten, er således ikke til diskussion. Men hvordan skal bymidten afgrænses? Er det ligegyldigt, hvordan bymidten afgrænses? Hvad betragtes som en sammenhængende bymidte? Er det bedre at have en bred afgrænsning, som fx kan give plads til butikker til særligt pladskrævende varegrupper (jf. Hillerød) og dermed reducere behovet for aflastningscentre, eller er det bedre med flere centre med en klar rollefordeling? Hvornår kan/skal detailhandel placeres udenfor bymidten? Planloven rummer fire undtagelser for, at butikkerne skal placeres i bymidten. Der kan således uden for bymidten udlægges arealer til: 1. butikker til forsyning af et lokalområde og i de større byer også bydelscentre 2. butikker, der alene forhandler særligt pladskrævende varegrupper, der ikke kan indpasses i bymidten 3. butikker til salg af egne produkter i tilknytning til produktionslokaler 4. aflastningsområder, når hensynet til et bevaringsværdigt bymiljø betyder, at det ikke er muligt at udlægge tilstrækkelige arealer i bymidten. De fire undtagelser benyttes flittigt i kommunerne, men der er til stadighed diskussion om, hvor frit de kan benyttes. Fx hvor stor skal en by være, før der kan være bydelscentre, hvor store kan butikker til et områdes lokale forsyning være, og hvis der er givet mulighed for et aflastningsområde er det så for altid afgjort, at der ikke er plads i bymidten? Det er ofte ønskeligt med en decentral forsyning med dagligvarer i bydele og mindre lokalområder, så transportafstanden i forbindelse med de daglige indkøb reduceres. Mange kommuner har bestemmelser om, at dagligvarebutikker til et lokalområdes forsyning max må være 5-800 m 2. Størrelserne bunder til dels i nogle ældre afgørelser i Naturklagenævnet om butiksstørrelse i forhold 2
til opland. Med Lidls åbning af butikker i Danmark og med den igangværende udvikling i butiksstørrelserne for de øvrige discountbutikker, er spørgsmålet om, hvor stor en lokal butik må være, sat på dagsordenen. I følge loven kan der i de store byers bydele ligeledes placeres detailhandel. Spørgsmålet er blot, hvor stor en by skal være, for at der kan være tale om bydele. Måske er det ikke altid byens størrelse, men også selve bystrukturen, der kan være afgørende for, om der reelt er tale om bydele. Aflastningscentre kan ifølge loven kun etableres, når hensynet til et bevaringsværdigt bymiljø forhindrer en udbygning i bymidten. Der er imidlertid etableret og planlagt for en del aflastningscentre før loven blev vedtaget i 1997, og det kan give en skæv konkurrencesituation mellem byerne i en region. Undersøgelsen af indkøbsmønstrene i Kolding og Næstved tyder på, at de eksterne aflastningscentre Kolding Storcenter og Næstved Storcenter har en større regional effekt end bymidterne. Den større effekt kan skyldes en blanding af butikkernes attraktionsværdi (herunder lavprisvarehuse) og områdernes tilgængelighed. Spørgsmålet er om centrene ville have tilsvarende effekt, hvis de lå i bymidten. For nogle aflastningscentre er der fastsat bestemmelser. der skal sikre, at der ikke kan placeres dagligvarebutikker i området for ikke at trække handlen væk fra bymidten. Nogle butikker egner sig decideret ikke til at ligge i bymidten med tætte strøggader. Det er baggrunden for lovens undtagelsesbestemmelse om butikker til særligt pladskrævende varegrupper. Oprindelig var bestemmelsen tiltænkt bilforhandlere, tømmerhandlere, forhandlere af lystbåde og tilsvarende store varegrupper. Der er imidlertid også mange andre butikker, som ønsker en ekstern placering af den ene eller anden grund. Dagligvarebutikkerne ønsker ofte en placering tæt på kunderne. Tilgængeligheden er vigtig for butikkernes lokalisering, og derfor oplever mange kommuner, at der er rift om gadehjørnerne. Når det gælder udvalgsvarer er lokaliseringsønskerne meget differentierede. Visse butikker - også kæder med store butikker - går decideret efter at placere sig i bymidter eller større butikscentre, mens andre går efter en ekstern placering i aflastningsområder enten sammen med andre tilsvarende butikker eller alene, fordi de er så store, at de ikke behøver at ligge sammen med andre butikker. Mange etableringer sker i erhvervsområder, hvor ældre lokalplaner ofte giver mulighed for etablering af salgs- og forretningsvirksomhed. Uden for bymidten er der ofte nemmere adgang for bilisterne, plads til parkering, grundene er billige, og der stilles sjældent store krav til arkitekturen. Det sidste er nok en væsentlig grund til, at områderne ser ud, som de gør, og at Holbæk Megacenter og tilsvarende for nylig er nomineret som et af landets 7 makværker i Politiken. En del af de store butikker går efter eksterne lokaliseringer, fordi huslejeniveauet i bymidten mange steder er for høj, eller fordi tilgængeligheden er for vanskelig, mens andre butikker søger ekstern placering, fordi de ikke egner sig til en placering i bymidten. Bestemmelsen om butikker til særlige pladskrævende varegrupper var oprindelig tiltænkt den sidste gruppe, men med ændringen af loven i 2002 blev gruppen udvidet til også at omfatte møbelhandlere, køkkenbutikker og planter og havebrugsvarer. Lovændringen i 2002 og den igangværende brancheglidning har ført til, at en større andel af butikkerne har en sådan karakter, at de i princippet lige så godt kunne ligge i en bymidte eller et bydelscenter frem for at placere sig i erhvervsområder og lignende områder, hvor der kan placeres butikker, der alene forhandler særligt pladskrævende varegrupper. Udviklingen tyder på, at dagligvaresektoren i fremtiden vil blive præget af færre, men større butikker, og der er rift om de gode placeringer. Generelt bliver udvalgsvarebutikkerne også større, og flere kan derfor forventes at søge eksterne placeringer, med mindre der gøres en indsats for at skaffe plads til de større butikker i bymidten. Der er et stort pres på at udvide aflastningsområder og etablere store butikker til særligt pladskrævende varegrupper og store specialbutikker som handler med golfudstyr og lign. uden for byerne. Mange kædebutikskoncepter foretrækker ligeledes de eksterne placeringer. 3
Afgrænsningen af, hvad der hører til særligt pladskrævende varegrupper administreres forskelligt i kommunerne. Skov- og Naturstyrelsen spørges jævnligt om definitionen, men hører også, at nogle kommuner er mere large i forhold til definitionen. Det giver et mere broget billede af butikker i en del erhvervsområder. Hvor stor skal en by være, før man kan snakke om egentlige bydele, som har behov for selvstændig forsyning med butikker i et bydels- eller lokalcenter? Skal dagligvarebutikker (op til en vis størrelse) kunne placeres hvor som helst, så man kan sikre korte afstande til den lokale forsyning? Bortset fra de meget store butikker med særligt pladskrævende varegrupper, som vanskeligt kan indpasses i bymidten, er der nogle frem for andre som skal kunne placeres i aflastningsområder? Hvad skal kriterierne være? Kan man stille større krav til arkitekturen, så vi får nogle kønnere og mere harmoniske indkørsler til byerne? Hvilke butikker skal betegnes som store/af en sådan karakter, at de ikke kan placeres i bymidten? Trafikken og tilgængeligheden for bilister er for mange et afgørende argument for at ville placere sig uden for bymidten i erhvervsområder eller egentlige aflastningsområder ligesom spørgsmålet om samlokalisering med andre tilsvarende butikker har betydning for ønskerne. Det er et spørgsmål, om der reelt er tale om sådanne gevinster, eller om det i mange tilfælde vil være muligt at udvikle alternative butikskoncepter, der kan placeres i bymidterne? Bymidte eller butikscenter Planloven opererer ikke med varehuse og heller ikke med begrebet butikscentre. Et butikscenter indeholder flere selvstændige butiksenheder som hovedregel under et fælles tag. Et af målene med planloven er at skabe liv i bymidten. Placering af butikker i bymidten er med til at skabe liv. Butikscentrene skaber også liv, men det er oftest et mere ensidigt liv, som kun eksisterer inden for særlige tidsrum. Uden for åbningstiden er der blot tale om store kasser med lukkede facader ud mod de omgivende gader og byrum. I åbningstiden er der liv, og også her bliver der skabt oplevelser af forskellig art for at tiltrække kunder. I centrene bliver det offentlige rum privatiseret, og de fleste centre har organiserede vagter og regler for folks opførsel. En udsendelse på svensk TV stillede for nylig spørgsmålet, om etableringen af butiksarkader med lukkede rum knægter ytringsfriheden. I de fleste centre og butiksarkader er det nemlig ikke tilladt at demonstrere, lave indsamlingskampagner eller udbyde ideelle blade og aviser m.v. Kritiske røster formenes adgang. Spørgsmålet om det offentlige contra det private rum bliver særligt interessant, når tidligere åbne centre eller gader dækkes over med glas og omdannes til butikscentre med dertil hørende begrænsninger på folks adfærd. Butikscentrene rummer imidlertid også fordele ikke mindst i et land, hvor vejret ikke altid er lige godt til shopping. Samtidig rummer butikscentrene ofte en bred vifte af butikker på et begrænset areal, hvilket ikke mindst kan være nyttigt for folk, som er mindre mobile. Og børnefamilierne behøver ikke være nervøse for trafikken og risikoen for at bliver kørt ned. Ofte opføres parkering i konstruktion som en del af de integrerede centerprojekter. Et butikscenter i eller i umiddelbar tilknytning til bymidten kan bidrage til at øge bymidtens attraktionsværdi og være et middel for at understøtte mangfoldigheden i den levende by. Etablering af butikscentre uden for bymidten udgør en konkurrent til bymidten og har ikke det samme liv, som findes i bymidten. Som hovedregel er centrene er mere monofunktionelle, selv om der i dag gøres forsøg på at indpasse flere funktioner end kun butikker i de nye centre fx biografer og restauranter m.v. Tidligere blev butikscentre ofte opført i de nye forstæder eller som bydelscentre i de større byer. Der er i de senere år opført en del nye butikscentre i bymidterne. En af de store investorer Steen & Strøm advokerer i deres bidrag til udvalget for, at der ikke etableres flere eksterne centre. Nogle kædebutikskoncepter foretrækker lokaliseringer i butikscentre frem for som enkeltbutikker i bymidterne. 4
I dag skelner planloven ikke mellem lukkede butikscentre eller åbne centre er der behov for det? Er der behov for at skelne mellem centre i bymidten og udenfor set i lyset af, at de eksterne centre har en større regional effekt og dermed en større indflydelse på handlen i de mindre byer i oplandet? Vil butikscentre placeret i eller i umiddelbar tilknytning til bymidterne have en gavnlig effekt? Kan de øge bymidtens attraktionskraft også regionalt. Kan centrale butikscenteretableringer løse nogle af de problemer, der er med at finde yderligere plads til nye, større butikker i bymidterne? Hvad med arkitekturen? 5