Politik i praksis
This page intentionally left blank
Aage Frandsen Politik i praksis Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2006
Politik i praksis 1. udgave, 1. oplag Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2006 Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Morten Højmark Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Damm s Forlagsbogbinderi, Randers Printed in Denmark 2006 ISBN 87-574-1527-7 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks 2702 2100 København Ø Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk
Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord... 11 Indledning... 13 Kapitel 1. Politik i teori og praksis... 19 Hvad er politik?... 19 De politiske partiers politik... 20 Politiske dagsordener... 20 Magtens tredeling... 21 Magtens og indflydelsens udøvere... 22 Regeringen... 23 Folketinget... 24 Lovgivningen... 24 Embedsmændene... 25 Interesseorganisationer og virksomheder... 25 De kommunale interesseorganisationer... 26 Eksterne eksperter... 26 Pressen... 27 Landspolitik mellem kommunalpolitik og EU... 28 Udefra kommende institutioner og begivenheder... 28 Politik i praksis på flere måder... 29 Kapitel 2. Hvordan politiske sager finder deres afgørelse... 31 Finanslovsaftaler... 31 Hvorfor finanslovsforhandlingerne?... 31 Finanslovsaftalers stigende betydning... 32 Finansloven for 1995 aftale om en arbejdsmarkedsreform... 35 Finansloven for 1996 VK-oppositionen splittes... 36 Finansloven for 1997 Rushdie-sagen gav venstrefløjen muligheder... 38 Finansloven for 1998 Haugaard som tungen på vægtskålen... 43 Finansloven for 1999 en reform af efterlønnen aftales... 46 Finansloven for 2000 et omfattende kludetæppe... 51 Finansloven for 2001 aftale med venstrefløjen... 63 5
Indholdsfortegnelse Finansloven for 2002 Thor P. og Thulesen Dahl tager over... 72 Finansloven for 2003 DF kommer med egne krav... 75 Finansloven for 2004 hensyn til DF over andre hensyn... 76 Finansloven for 2005 hensyn til DF og chikane af S... 79 Finansloven for 2006 sammenblanding af politik og forskning... 81 Finanslovsforhandlingerne afspejler den parlamentariske situation... 85 Kommuneaftalerne som mellemstation... 94 Hvorfor forhandlingerne om den kommunale økonomi?... 94 Spillet om folkeoplysningsloven... 95 Fra seniorjob til servicejob... 96 Folketinget måtte ikke flytte et komma... 97 Folketinget afgør selv udmøntningen... 101 Oplæg til en folkeskolereform... 103 Betydningen af de kommunale forhandlinger... 105 Strukturreformen... 106 Hvorfor strukturreformen?... 106 Kommunalreformen i 1970... 107 Nedsættelse af Strukturkommissionen... 108 Regeringen og partierne positionerer sig... 112 Forhandlingsfasen... 114 Derfor blev det et smalt forlig... 119 Folkeskolen... 121 Hvorfor aftaler om folkeskolen?... 121 De brede forlig om folkeskolen... 122 Respekten for forlig... 123 Hvad kan et forligsparti tillade sig?... 125 Betydningen af regeringsskiftet... 127 Nye i forhandlerkredsen... 129 Regeringens forligsbrud... 130 Foghs nye udlægning... 132 Regeringen og KL enige... 134 Forhandlinger om en aftale... 135 Tørnæs fortsatte besværligheder... 136 Et folkeskoleforlig rykker nærmere... 138 Regeringen nåede endelig til enighed... 141 Hvorfor bliver der forlig?... 142 Ønsket om et mere bredt forlig... 147 Forhandlingsforløbet var specielt... 149 Kampen om folkeskolen fortsætter... 149 Folkeskolen et mønster for forlig... 152 10. klasse... 153 Hvorfor aftalen om 10. klasse?... 153 Ny minister om 10. klasse... 154 10. klasse som en del af en finanslovsaftale?... 155 Baglandet rører på sig... 156 Den radikale Vestager træder i karakter... 156 6
Indholdsfortegnelse Ville Haarder respektere forliget?... 158 Thor P. respekterer forliget... 161 Friskolelovgivning... 163 Hvorfor stemmeaftalen om friskoleloven?... 163 Hensynet til en festtale... 163 Hensynet til regeringens stramninger... 165 De gymnasiale uddannelser... 166 Hvorfor gymnasiereformen?... 167 Før 2004-reformen... 167 Der lægges op til en reform... 169 Forskellige interesser under forhandlingerne... 170 De afsluttende forhandlinger... 174 Et bredt gymnasieforlig... 176 Implementeringen af lovgivningen... 178 Betydningen af, hvem der er minister... 180 Mediepolitikken... 182 Hvorfor medieaftalerne?... 182 Fra licensaftale til medieaftale... 182 Medieaftalen i 1996... 185 Medieaftalen i 2000... 192 Medieaftalen i 2002... 198 Medieaftalen i 2006... 207 Ministerens vilje og evne... 208 Teleforliget fra 1995 holder stadig... 210 Hvorfor teleforlig?... 211 Tilfældigheder spiller ind i politik... 211 Samklang om brede forlig... 212 Teleområdet et særligt område... 215 Regler for embedsmænd, herunder særlige rådgivere... 215 Hvorfor aftaler om embedsmændenes status?... 215 Det danske embedsmandssystem... 216 Alliance mellem SF og V... 218 Spindoktorernes indtog under Fogh... 221 Fogh vil nu godt se på nye regler... 224 Foghs særlige stil og retorik... 227 En minister skal behandle pressen lige... 229 Regler for spindoktorer... 229 Folketinget presser på for fornuftige regler... 232 Regeringerne ligner hinanden... 233 Et lille partis muligheder... 235 Farum-komissionen flertal uden om regeringen... 237 Hvorfor Farum-kommissionen?... 237 Farum-skandalen ruller... 238 Flertal uden om regeringen... 240 Fra skarp modpart til medspiller... 243 7
Indholdsfortegnelse Undtagelsen, der bekræfter reglen... 245 Hvordan folketingsmedlemmer skal vælges... 246 Hvorfor valgkredsreformen?... 246 Hvem skal have initiativretten?... 246 Valgkredsreformen i 1970... 249 Parlamentarisk arbejdsgruppe får initiativretten... 250 Arbejdsgruppens arbejde... 252 Organisationsbaglandet rører på sig... 253 Varetagelse af almene og fælles interesser... 256 Betydning for enkelte folketingsmedlemmer... 258 Behandlingen i Folketinget... 261 Folketingsmedlemmers utilfredshed... 264 Parlamentarisk arbejdsgruppe frem for en kommission... 268 Kapitel 3. Politisk-parlamentariske fænomener... 271 Relationerne mellem regering og Folketing... 271 Regeringens parlamentariske grundlag... 271 Mindretalsparlamentarisme... 274 Principper og politik... 281 Regeringen og dens hierarki... 283 Indflydelse bestemmende for rækkefølgen... 283 Nogle ministre er på vej op andre ned... 284 Ministre med en særlig position... 285 Statsministeren bestemmer i sidste ende... 289 Folketinget og dets hierarki... 291 Betydningen af en hierarkisk struktur... 292 Indflydelsen i folketingsgrupperne... 297 Lovgivningsprocessen... 304 Sådan behandles lovforslag... 304 Den reelle lovgivningsproces... 308 Lovforslagenes forskellighed... 312 Muligheder for en de facto flertalsregering... 317 Udvalgenes formelle og reelle betydning... 319 Politiske aftaler og forlig... 322 Forskellige typer af aftaler... 322 Regelgrundlaget for forlig... 324 Hidtidigt regelgrundlag udfordres... 327 Regeringens interesse i forlig... 331 Oppositionens interesse i forlig... 333 Strategiske overvejelser... 335 Forhandlingskulturen... 337 Krav til forhandlerne... 339 En aftale er en aftale... 342 Ændringer i forhandlingskulturen... 344 8
Indholdsfortegnelse Folketingets kontrolinstanser... 345 20-spørgsmål... 346 Spørgsmål i folketingsudvalg... 347 Ministre i samråd... 348 Forespørgsel... 350 Høring... 352 Undersøgelseskommissioner... 354 Statsrevisorerne... 358 Parlamentet, parlamentarikerne og parlamentarisk skik... 361 Formen for Folketingets debatter... 362 Ændrede debatformer... 363 Parlamentet og den parlamentariske debat... 366 Brug og misbrug af debatform... 368 Parlamentarikerens liv... 370 Omgangs- og samværsformer... 373 Forholdet mellem nærtstående partier... 374 Folketingsmedlemmerne og medarbejderne... 379 Regeringsrollen og oppositionsrollen... 382 Skaber tiden nye politikertyper?... 384 Ministrene og deres embedsmænd... 386 Finansministeriet... 386 Embedsmændenes mange kvaliteter... 387 Embedsmændene er normalt fredede... 390 Embedsmændene og folketingsmedlemmerne... 391 Ministeren som privatperson og partipolitiker... 392 Politikerne og eksperterne... 393 Smagsdommere og eksperttyranni... 393 Regeringer bruger eksperter... 394 Beslutningsprocessen og interesseorganisationerne... 398 Vigtigt med de rigtige kontakter... 399 Folketingsmedlemmer og interesseorganisationer... 401 De kommunale interesseorganisationer... 405 Første Kammeret og Marienborg-demokratiet... 405 De kommunale organisationer mister indflydelse... 407 Politikerne og pressen... 410 Store ændringer siden 1970 erne... 410 Folketingsmedlemmers hurtige svar... 412 Pressen sætter dagsordener... 415 Når ministre ikke vil sige noget... 417 Gentagelsens kunst... 419 Pressen taber terræn over for spindoktorerne... 420 Grænser for Folketinget men hvad med folketingsmedlemmer?... 422 Opgaver er flyttet væk fra Folketinget... 423 Kommunale sager bliver til landspolitiske... 424 Folketingsmedlemmerne og domstolene... 426 9
Indholdsfortegnelse Kapitel 4. Magten og folkestyret... 431 Politisk magt og indflydelse... 431 Folketingets muligheder... 431 Regeringen styrket ved de facto flertalsregering... 433 Hvordan kan magten og indflydelsen analyseres?... 433 Folketingsmedlemmers og ministres indflydelse... 434 Embedsmænd, eksperter, interesseorganisationer, presse... 436 Kampen om værdier og/eller magten... 437 Folkestyrets tilstand... 437 Kvalificeret folkestyre... 438 Parlamentarisk ordentlighed hos støttepartiet... 439 Parlamentarisk ordentlighed omkring aftaler... 441 Ministeriel ordentlighed... 443 Selvstændig forvaltning og uafhængige domstole... 444 Kontraktpolitikken... 445 Folkestemninger kontra viden... 446 Den politiske debat... 447 Fremtidens politikere... 448 Folkestyrets fremtid... 450 Litteratur... 451 Politiske udtryk og begreber... 453 Navneregister... 461 Stikordsregister... 469 10
Forord Forord Som folketingsmedlem oplevede jeg, når gymnasieklasser, journaliststuderende m.v. var på besøg i Folketinget, at de havde en meget mangelfuld og undertiden en helt forkert opfattelse af, hvordan politik fungerer i praksis. Tilsvarende, når jeg var ude at holde oplæg på højskoler, universiteter, Journalisthøjskolen m.v. Men måske var det ikke så overraskende, for hvor skulle de vide fra, hvordan det foregik i virkeligheden. Derfor besluttede jeg, at når jeg forlod Folketinget, kunne det være en udmærket opgave for mig at skrive om, hvordan politik fungerer i praksis. Det har betydet, at jeg gennem årene har gemt mere materiale, end man ellers normalt vil gemme. Det kunne være, at jeg en gang fik brug for det. Derfor kunne det ikke være bedre, da Jurist- og Økonomforbundets Forlag henvendte sig til mig med henblik på, om jeg ville skrive den bog om politik i praksis, som jeg havde lyst til at skrive. Jeg har efterfølgende haft et glimrende samarbejde med forlaget. Specielt vil jeg gerne takke professor Jens Peter Christensen, som på forlagets vegne har fungeret som sparringspartner for mig, for gode råd og ideer. Folketingets Lovafdeling og udvalgssekretariat vil jeg også gerne takke for at have stillet materiale til rådighed, som endnu ikke er offentligt tilgængeligt. Også hjælp fra nogle folketingsmedlemmer har været vigtig for mig, så jeg har kunnet føre bogen frem til 2006, så det, der er sket, efter at jeg forlod Folketinget i februar 2005, også har kunnet beskrives med sikkerhed. Jeg har også al mulig grund til at takke min familie, som alle har taget del i processen. Særlig er der grund til at takke Søren Frandsen, Tove Frandsen og Rasmus Højbjerg Jacobsen, fordi de har bidraget med gennemlæsning, gode råd og ideer. September 2006 Aage Frandsen 11
This page intentionally left blank
Indledning Indledning Hvordan foregår politik i praksis? Hvordan foregår politiske forhandlinger? Hvordan kan et forhandlingsforløb forme sig? Hvordan indgås et politisk forlig? Hvorfor er nogle partier med i et forlig, mens andre ikke er? Hvilke mønstre og hvilke traditioner har der udviklet sig i det parlamentariske arbejde? Hvordan er forholdet mellem regering og Folketing? Hvordan foregår lovgivningsprocessen reelt? Hvad ligger der i parlamentarisk skik og sædvane? Hvad betyder personspørgsmål i det politiske arbejde, f.eks. i et forhandlingsforløb? Hvilken rolle spiller embedsmændene? Hvad med interesseorganisationerne? Hvordan har politikere og journalister det med hinanden? Hvilken rolle spiller pressen? Hvem har politisk magt og indflydelse? I hvilken tilstand er folkestyret? Alle disse spørgsmål vil jeg søge at besvare i denne bog om politik i praksis. Politik er på den ene side det billede, der kommer til udtryk gennem medierne, og som er en del af virkeligheden, men langtfra hele virkeligheden. Politik opfattes ofte som de politiske konflikter og slagsmål, de italesættelser og det spinneri, der kommer til udtryk i medierne. En konflikt, der kan personificeres, er langt lettere at sætte på billeder end komplicerede forhandlingsforløb om komplicerede emner. Det betyder, at der er sager, der kommer lettere i medierne søgelys, mens der er vigtige spørgsmål, som kun behandles i begrænset omfang, overfladisk eller slet ikke, fordi de er for vanskelige at belyse i en forholdsvis kort form og på en lettilgængelig måde. På den anden side foregår der politiske forhandlinger, og der træffes politiske beslutninger. Her udøves et politisk håndværk, og her indgås politiske aftaler. Hvis man vil analysere det politiske arbejde, som foregår dagligt, og som fører til indgåelse af politiske aftaler og til lovgivning, skal man bag det umiddelbare billede, som medierne ofte nøjes med give. Til at beskrive dette har jeg gjort brug af den viden, som jeg har som tidligere deltager i politiske forhandlinger og som tidligere politisk be- 13
Indledning slutningstager. Dette har jeg bl.a. søgt at belyse gennem en række politiske sager, som er udvalgt ud fra, at jeg kender de pågældende sager godt, og fordi jeg på en eller anden måde har været deltager i den politiske beslutningsproces herom, hvilket giver mig mulighed for at komme ind bag ved det kendte overfladebillede. De politiske sager er også valgt ud fra sagernes vigtighed, idet de fleste sager, som jeg beskriver, har haft forholdsvis stor betydning, f.eks. finanslovsforhandlingerne, som berører stort set alle politiske sagsområder. Der er også medtaget sager, der måske ikke umiddelbart vil blive opfattet som vigtige. Men de er medtaget, fordi det hermed er muligt at få en vis bredde med hensyn til emneområder og forhandlingsforløb. Derved skulle den kompleksitet, som den politiske virkelighed rummer, kunne komme til udtryk, ligesom jeg bl.a. på den baggrund også mener at kunne generalisere med hensyn til forhandlingsforløb, beslutningsprocesser, parlamentarisk skik og sædvane, politisk magt og indflydelse m.v. Ikke sådan at jeg hermed har sikret, at de udvalgte politiske sager samlet nødvendigvis er repræsentative for alle typer af forhandlingsforløb m.v. Noget sådant kan man ikke vide på forhånd. Ved enhver udvælgelse af politiske sager, er der en vis subjektivitet. Det er der også ved min udvælgelse. Dertil kommer, at min opfattelse af, hvad der er foregået, ikke nødvendigvis svarer til, hvordan andre politiske aktører ville udlægge det. Når det drejer sig om andre politikeres holdninger og synspunkter, har jeg søgt at understøtte dokumentationen med deres udtalelser i form af citater hentet fra pressen, ligesom jeg har understøttet min fremstilling med forskellige former for dokumenter, oplæg og materiale, som jeg havde til rådighed under de politiske forhandlinger. Bogen består af fire dele: Kapitel 1,»Politik i teori og praksis«, er et kort indledende kapitel, hvor det omtales, hvad der forstås ved politik, og hvad der ligger til grund for politikken, dvs. partiernes politik og politiske dagsordener. Derefter omtales centrale politiske begreber og politiske aktører: magtens tredeling og magtens og indflydelsens udøvere, regeringen, Folketinget, lovgivningen, embedsmændene, interesseorganisationer og virksomheder, de kommunale interesseorganisationer, eksterne eksperter og pressen. Derefter nævnes det, hvordan landspolitikken placerer sig mellem kommunalpolitikken og EU. Endelig nævnes, at politikken kan være påvirket af udefra kommende institutioner og begivenheder. 14