HØJESTERETS DOM afsagt onsdag den 30. marts 2011 Sag 136/2009 (1. afdeling) A og B (advokat Hans Boserup for begge) mod Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (kammeradvokaten ved advokat Peter Biering) I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 15. afdeling den 11. maj 2009. I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Børge Dahl, Per Walsøe, Niels Grubbe, Jens Peter Christensen og Lars Hjortnæs. Påstande Appellanterne, A og B, har gentaget deres påstand. Indstævnte, Integrationsministeriet, har påstået stadfæstelse. Anbringender A og B har supplerende anført, at det bestrides, at As månedlige udgifter til medicinsk behandling og kontrol svarer til 552 kr. Medicinudgifterne for A er væsentligt højere, og hertil kommer udgifter til lægebesøg.
- 2 - Integrationsministeriet har ikke foretaget en undersøgelse af As erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder og familiemæssige eller sociale netværk, sådan som ministeriet efter sit praksisnotat af 8. september 2008 var forpligtet til. Ministeriet har heller ikke iværksat høring af A i relation til hans mulighed for at udrede udgifterne til medicin. Artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention er overtrådt som følge af, at Højesteret ikke har givet tilladelse til vidneafhøring af læge Valton Saito. Lægen ønskedes afhørt om størrelsen af egenbetalingen, tilgængeligheden af behandlingen i As lokalområde og om familien A og Bs mulighed for at udrede udgifterne til medicin. Som følge af at afhøringen blev nægtet, må de oplysninger om forholdene i hjemlandet, som A og B er fremkommet med, lægges til grund. Udlændingemyndighedernes afslag på at lade A og B indrejse i Danmark med henblik på at afgive forklaring i retssagen indebærer også en overtrædelse af artikel 6. Landsrettens dom bygger på en fortolkning af udlændingelovens 9 b, som medfører, at loven er i strid med grundlovens 3, og som indebærer en krænkelse af den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 8 om ret til respekt for privatliv og familieliv. Integrationsministeriet har supplerende anført blandt andet, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte ministeriets vurdering af udgifterne til medicin m.v. i hjemlandet. Efter ministeriets daværende praksis kunne der efter omstændighederne meddeles humanitær opholdstilladelse, hvis den fornødne behandling i hjemlandet kun var tilgængelig mod en egenbetaling af en størrelse, som ansøgeren ikke kunne forventes at have en reel økonomisk mulighed for at udrede. I sådanne tilfælde af en (uforholdsmæssig) høj egenbetaling foretoges i hver enkelt sag en vurdering af den pågældendes økonomiske og sociale situation. I vurderingen indgik den pågældendes erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder og familiemæssige eller sociale netværk m.v. I et tilfælde som det foreliggende, hvor egenbetalingen var af en forholdsvis ringe størrelse sammenholdt med den pågældendes netværk og arbejdsdygtighed, fandt man ikke anledning til at foretage yderligere undersøgelser. Der er derfor ikke grundlag for at tilsidesætte ministeriets skønsmæssige afgørelse af, at A havde reel økonomisk mulighed for at udrede udgifterne til den fornødne behandling i
- 3 - hjemlandet. Ministeriet udøvede et konkret skøn og fandt, at de samlede udgifter til den for A fornødne behandling i Kosovo ikke var så uforholdsmæssigt høje, at han ikke kunne antages at have mulighed for at betale for behandlingen. Der er tale om en familie bestående af fem personer, herunder to myndige børn, hvilket skal sammenholdes med, at medicinudgiften ikke var uforholdsmæssigt høj. Retsgrundlag Lov og forarbejder Ved lov nr. 232 af 6. juni 1985 indsattes i udlændingeloven som 9, stk. 2, nr. 2, en bestemmelse, hvorefter justitsministeren kunne meddele humanitær opholdstilladelse til en udlænding, der uden for de i 7, stk. 1, nævnte asylbegrundende tilfælde befandt sig i en sådan situation, at væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende talte for at imødekomme en ansøgning om opholdstilladelse. Det hedder i forarbejderne til bestemmelsen (Folketingstidende 1984-85, tillæg A, lovforslag nr. L 201, spalte 4091f.), at den er udformet således, at væsentlige hensyn af humanitær karakter skal tale afgørende for opholdstilladelse, og at det med dette ordvalg var tilsigtet at give bestemmelsen et anvendelsesområde, som på samme tid var både bredt og snævert. Der skulle således ikke indlægges særlige begrænsninger i bestemmelsen, når det drejer sig om de ganske særlige omstændigheder, som kan begrunde opholdstilladelse, men på den anden side skulle de pågældende hensyn tale afgørende for, at tilladelsen gives. Det siges videre, at tilladelse vil have undtagelsens karakter, og at bestemmelsen var tiltænkt et snævert anvendelsesområde. Ved en lovændring i 2002 blev bestemmelsen flyttet til 9 b med følgende ordlyd: 9 b. Der kan efter ansøgning gives opholdstilladelse til en udlænding, der uden for de i 7, stk. 1 og 2, nævnte tilfælde befinder sig i en sådan situation, at væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen. Stk.2. I forarbejderne til lovændringen anførtes det i de specielle bemærkninger (Folketingstidende 2001-02, 2. samling, tillæg A, lovforslag nr. L 152, spalte 4015), at den foreslåede bestemmelse svarede til den gældende bestemmelse i udlændingelovens 9, stk. 2, nr. 2, og forudsattes anvendt i overensstemmelse med gældende praksis, hvorefter bestemmelsen var givet et
- 4 - meget begrænset anvendelsesområde. Humanitær opholdstilladelse kunne således kun gives helt undtagelsesvis og kun efter en konkret vurdering af omstændighederne i den enkelte sag. Integrationsministeriets praksisnotater. I Integrationsministeriets notat af 6. april 2006 om ministeriets praksis for meddelelse af humanitær opholdstilladelse efter udlændingelovens 9 b, stk. 1, hedder det blandt andet, at det er en betingelse for humanitær opholdstilladelse, at ansøgeren ikke har mulighed for at modtage den fornødne sundhedsbehandling i sit hjemland. Hvis den fornødne behandling er tilgængelig i hjemlandet, kan der normalt ikke gives humanitær opholdstilladelse. I Integrationsministeriets praksisnotat af 2. september 2008 gentages i afsnit 3.2. om helbredsforhold, kriteriet om fravær af behandlingsmuligheder i hjemlandet, at det er en betingelse for humanitær opholdstilladelse, at ansøgeren ikke har mulighed for at modtage den fornødne sundhedsbehandling i sit hjemland. Herefter hedder det: Hvis den nødvendige sundhedsbehandling for ansøgerens meget alvorlige behandlingskrævende sygdom er tilgængelig i hjemlandet, men alene mod en egenbetaling af en størrelse, som ansøgeren ikke kan forventes at have en reel økonomisk mulighed for at udrede, kan der efter omstændighederne ligeledes gives humanitær opholdstilladelse. I sådanne tilfælde af en (uforholdsmæssig) høj egenbetaling foretages der i hver enkelt sag en vurdering af den pågældendes økonomiske og sociale situation. I vurderingen indgår den pågældendes erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder og familiemæssige eller sociale netværk m.v. I Integrationsministeriets notat af 1. august 2010 siges vedrørende kriteriet om fravær af behandlingsmuligheder i hjemlandet, at det vil være uden betydning for ministeriets afgørelse, om en given behandling alene er tilgængelig mod egenbetaling i den pågældendes land. Ministeriet vil således ikke foretage en beregning af udgifterne til behandlingen i hjemlandet, idet ansøgerens udgifter til den nødvendige behandling er uden betydning for ministeriets afgørelse. Der henvises herved i notatet til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelse af 25. november 2004 i sagen Amegnigan mod Holland. I Integrationsministeriets notat af 18. januar 2011 om sundhedssystemet og behandlingsmulighederne i Kosovo anføres det for ansøgninger indgivet forud for den 1. august 2010, at disse behandles efter praksis beskrevet i ministeriets notat af 2. september 2008. Hvis den nødvendige behandling for ansøgerens sygdom er tilgængelig i hjemlandet, vurderes det konkret, om den pågældende reelt har mulighed for at afholde de økonomiske udgifter til be-
- 5 - handlingen. Er dette ikke tilfældet, kan der efter Integrationsministeriets praksis efter omstændighederne ligeledes gives humanitær opholdstilladelse efter en konkret vurdering i hver enkelt sag af den pågældendes økonomiske og sociale situation, hvori indgår den pågældendes erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder og netværk m.v. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelse af 25. november 2004 i sagen Amegnigan mod Holland blev det fastslået, at det forhold, at en behandling i en ansøgers hjemland alene er tilgængelig mod en betragtelig egenbetaling, ikke udgør en overtrædelse af den europæiske menneskerettighedskonventions art. 3 om forbud mod tortur og umenneskelig og nedværdigende behandling. Ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 27. maj 2008 i sagen N mod Storbritannien blev det fastslået (præmis 42), at det forhold, at en ansøgers life expectancy ville blive markant forkortet ved en udsendelse til hjemlandet, ikke var tilstrækkeligt til at udgøre en krænkelse af den europæiske menneskerettighedskonventions art. 3. Alene i meget ekstraordinære tilfælde, hvor tvingende humanitære grunde talte imod udsendelse, kunne der rejses spørgsmål om krænkelse af art. 3. Domstolen fastslog videre (præmis 44), at art. 3 med undtagelse af i helt ekstraordinære tilfælde ikke giver de kontraherende stater en pligt til at yde gratis og ubegrænset sundhedsbehandling til udlændinge, der ikke har lovligt ophold i den pågældende stat. Det forhold, at ansøgeren gjorde gældende, at hun ikke havde mulighed for at betale for den fornødne behandling i hjemlandet (præmis 48), og det forhold, at en hjemsendelse kunne have betydning for ansøgerens sygdomsudvikling og forventede levetid, udgjorde ikke en krænkelse af art. 3 (præmis 50). Højesterets begrundelse og resultat Det hedder i Højesterets dom af 28. april 2006 (UfR 2006 s. 2095/2): Bestemmelsen i udlændingelovens 9 b, stk. 1, om humanitær opholdstilladelse er fra 1985 og indeholder en efter ordlyden meget begrænset adgang til at meddele en sådan tilladelse. Det er i forarbejderne til 1985-loven angivet, at tilladelse skal have undtagelsens karakter. I overensstemmelse hermed har administrativ praksis været restriktiv, og det fremgår af forarbejderne til ændringen af udlændingeloven i 2002, at bestemmelsen skal forstås i overensstemmelse med denne praksis.
- 6 - I et notat af 21. marts 1995 til Folketingets Retsudvalg oplyste Integrationsministeriet, at ministeriet på baggrund af oplysninger om levevilkårene i Kosovo, herunder oplysninger om forholdene i sundhedssektoren, havde besluttet at anlægge en lempeligere vurdering over for etniske albanere fra Kosovo i forbindelse med sygdomme. Ved dom af 16. januar 2008 (UfR 2008 s. 876) fandt Højesteret, at Integrationsministeriet havde været berettiget til som sket at forlade den lempelige praksis over for etniske albanere fra Kosovo som følge af ændrede faktiske forhold i Kosovo. Af Højesterets dom af 29. november 2007 (UfR 2008 s. 489) fremgår det, at der efter udlændingelovens 9 b, stk. 1, er overladt udlændingemyndighederne et skøn, og at der kan opstå spørgsmål om tilsidesættelse af Integrationsministeriets skønsmæssige vurderinger blandt andet i tilfælde, hvor der er mangler ved sagsoplysningen. Det fremgår af Integrationsministeriets afgørelse af 7. juli 2008, at ministeriet har lagt til grund, at A fortsat lider af en meget alvorlig hjertesygdom, som efter ministeriets praksis kan begrunde opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens 9 b. Det fremgår endvidere af afgørelsen, at ministeriet har lagt til grund, at A kan modtage den fornødne behandling for sygdommen i hjemlandet. Højesteret tiltræder, at dette kan lægges til grund efter ministeriets undersøgelse, der omfattede såvel en afklaring af behandlingsbehovet gennem As læger som en gennemgang af ministeriets oplysninger om behandlingsmuligheder i Kosovo. Det bemærkes herved, at det afgørende er, om behandlingen kan fås i Kosovo, ikke om den er tilgængelig i det område, hvor A bor. Ministeriet har ved afgørelsen yderligere lagt til grund, at de månedlige udgifter til den fornødne behandling for sygdommen i form af medicin og kontrol i hjemlandet vil udgøre ca. 552 kr. Højesteret finder, at denne konklusion byggede på en forsvarlig undersøgelse af udgifterne, og A havde ikke bemærkninger hertil i forbindelse med høringen den 9. maj 2008. Der er heller ikke under sagen fremkommet oplysninger, der kan føre til at fastslå, at ministeriets antagelse om prisniveauet er forkert. Det bemærkes herved, at udtalelser om størrelsen af egenbetalingen fra en læge i det område, hvor A bor, ikke ville have været af betydning for sagen, jf. retsplejelovens 341.
- 7 - Integrationsministeriets notat af 2. september 2008 redegjorde for gældende praksis forud for notatet, og parterne er enige om, at notatet omfatter perioden, da afgørelsen blev truffet den 7. juli 2008. Ifølge notatet er spørgsmålet herefter, om de 552 kr. om måneden indebar en egenbetaling af en størrelse, som ansøgeren ikke kan forventes at have en reel mulighed for at udrede. Ifølge notatet foretages der i tilfælde af en (uforholdsmæssig) høj egenbetaling i hver enkelt sag en vurdering af den pågældendes økonomiske og sociale situation. I vurderingen indgår den pågældendes erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder og familiemæssige eller sociale netværk m.v. Fire dommere Børge Dahl, Per Walsøe, Jens Peter Christensen og Lars Hjortnæs udtaler herefter: Det er i overensstemmelse med notatets beskrivelse af praksis, at omfanget af den konkrete undersøgelse af den pågældendes økonomiske muligheder må bero på størrelsen af de nødvendige behandlingsudgifter. Integrationsministeriets afgørelse af 7. juli 2008 om ikke at forlænge As midlertidige humanitære opholdstilladelse blev truffet på grundlag af en vurdering af As økonomiske og sociale situation. Som grundlag for afgørelsen forelå der oplysninger om levevilkårene for befolkningen i Kosovo og om A og hans familiemæssige netværk, der omfattede hans ægtefælle og to voksne hjemmeboende børn. Da egenbetalingen alene udgjorde ca. 552 kr. om måneden, finder vi, at der ikke er grundlag for at kritisere, at ministeriet ikke fandt anledning til at foretage mere detaljerede undersøgelser af As erhvervsog indkomstmæssige forhold mv. og ikke i forbindelse med partshøringen af A angående de nødvendige behandlingsudgifter udtrykkeligt udbad sig bemærkninger om hans betalingsmuligheder. Uanset at ministeriet i sin afgørelse kunne have gjort mere udtrykkeligt rede for det faktiske grundlag for vurderingen af As økonomiske muligheder, finder vi herefter, at ministeriet ikke har baseret sin afgørelse på et utilstrækkeligt faktuelt grundlag. Der er heller ikke i det, som i øvrigt er anført, grundlag for at ophæve afslaget på ansøgningen om fortsat humanitær opholdstilladelse. Det bemærkes herved vedrørende den europæiske menneskerettighedskonventions art. 6, at vidneafhøring af læge Valton Saito som nævnt ville være uden betydning for sagen, og at der ikke under sagen er fremsat begæring om partsafhø-
- 8 - ring for Højesteret, hvorfor udlændingemyndighedernes afvisning af at give indrejsetilladelse er uden betydning. Vi stemmer herefter for at stadfæste landsrettens dom. Dommer Niels Grubbe udtaler: Jeg finder, at den skønnede egenbetaling på 552 kr. om måneden ikke var af så ringe størrelse, at Integrationsministeriet efter sit praksisnotat kunne undlade konkret at vurdere As økonomiske og sociale situation for at bedømme, om han havde en reel økonomisk mulighed for at udrede behandlingsudgifterne. Partshøringen af A angik efter ordlyden af høringsbrevet af 9. maj 2008 opgørelsen af de nødvendige behandlingsudgifter og ikke hans mulighed for at udrede dem. Ministeriet har derfor efter min opfattelse ikke kunnet anse og der er heller ikke grundlag for at antage, at ministeriet rent faktisk har anset reaktionen på høringsbrevet som udtryk for, at A var enig i, at han kunne udrede behandlingsudgifterne, hvis de kun var på 552 kr. om måneden. Der foreligger ikke oplysninger om, at Integrationsministeriet havde modtaget eller søgt at indhente oplysninger om As erhverv og uddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder eller sociale netværk m.v. Ministeriet havde heller ikke inddraget oplysninger om familiens faktiske muligheder for at understøtte A, herunder med hensyntagen til familiens samlede behov. Da sådanne oplysninger som ovenfor nævnt efter Integrationsministeriets praksisnotat skulle indgå i den skønsmæssige vurdering af, om der var grundlag for opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens 9 b i et tilfælde som det foreliggende, finder jeg, at afgørelsen ikke er truffet på grundlag af de nødvendige oplysninger og med inddragelse af alle relevante forhold. Jeg finder derfor, at Integrationsministeriets afgørelse af 7. juli 2008 er truffet på et mangelfuldt grundlag. Efter manglens karakter sammenholdt med afgørelsens indgribende betydning stemmer jeg derfor for at tage A og Bs påstand om ophævelse af Integrationsministeriets afgørelse til følge og hjemvise sagen til fornyet behandling i Integrationsministeriet.
- 9 - Det bemærkes herved, at jeg er enig i det, flertallet har anført om den europæiske menneskerettighedskonvention, herunder konventionens art. 6. Afgørelsen træffes efter stemmeflertallet. Thi kendes for ret: Landsrettens dom stadfæstes. I sagsomkostninger for Højesteret skal A og B solidarisk til Integrationsministeriet betale 25.000 kr. De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens 8 a.