Herning Kommunalbestyrelse Torvet 1 7400 Herning 26-04- 2011 Herning Kommunes tilsyn med Herning Vand A/S A har ved brev af 26. april 2010 rettet henvendelse til Statsforvaltningen Midtjylland, som i medfør af styrelseslovens 1 47 fører tilsynet med kommunerne i Region Midtjylland. A har gjort gældende, at Herning Kommunes tilsyn med det almene vandforsyningsanlæg Herning Vand A/S 2 ikke er i overensstemmelse med lovgivningen. A anfører, at Herning Kommune med sin godkendelse af takstblade for årene 2009 2010 har godkendt en ulovlig forskelsbehandling af grundejere med ejendomme, som er noteret med landbrugspligt, men ikke har erhvervsmæssig landbrugsproduktion, i forhold til grundejere med landejendomme, som ikke er noteret med landbrugspligt. Desuden mener A, at kommunen ved sin godkendelse har forsømt at påse, om forskellen i vandforsyningsanlæggets takster for forbrugere i landområde og byområde er sagligt begrundet. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Herning Kommune med sin godkendelse af takstblade for årene 2009 2010 har godkendt en ulovlig forskelsbehandling af grundejere i landområde med ejendomme, som er noteret med landbrugspligt, i forhold til grundejere med ejendomme i landområde, som ikke er noteret med landbrugspligt. Statsforvaltningen begrunder sin opfattelse med, at en ejendoms notering med landbrugspligt ikke er et sagligt kriterium for forskelsbehandling af grundejere i landområde, idet kriteriet ikke afspejler vandforsyningens omkostninger ved at forsyne ejendomme i landområde med vand. TILSYNET STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: 151 6950 RINGKØBING JOURNAL NR.: 2010-613/687 SAGSBEHANDLER: ASMID DIREKTE TELEFON: 7256 8544 TELEFON: 7256 8575 TELEFAX: 9732 4517 GIRO: 887 3747 EAN-NR. 5798000362314 midtjylland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-15.00 TORSDAG: 12.30-17.00 FREDAG: 09.00-12.00 EKSPEDITIONSTID: MANDAG-ONSDAG 09.00-15.00 TORSDAG 09.00-17.00 FREDAG 09.00-12.00 1 Lovbekendtgørelse nr. 1440 af 1. november 2010 om kommunernes styrelse med senere ændringer. 2 Før 1. januar 2010 hed Herning Vand A/S Energigruppen Jylland Vand A/S. Herning Vand har været et privat alment vandforsyningsanlæg siden 1997.
For så vidt angår Herning Kommunes godkendelse af forskellen i vandforsyningsanlæggets tilslutningstakster for forbrugere i landområde og byområde, er det statsforvaltningens opfattelse, at Herning Kommune ikke har handlet i strid med regler, hvis overholdelse påses af det kommunale tilsyn. Statsforvaltningen har anmodet Herning Kommune om at redegøre for, hvad den agter at foretage i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Takster for tilslutningsbidrag til Herning Vand A/S har i perioden 2008 2010 udviklet sig på følgende vis i henhold til de af Herning Kommune godkendte takstblade for perioden (kun takster for udvalgte takstgrupper er vist): Tilslutningsbidrag inkl. moms 2008 2009 2010 Enfamilie-, række-, klynge-, sommerhuse og haver 15.000,00 15.625,00 15.812,50 (byzone) Ejendomme i landområde 43.000,00 Med landbrugspligt 48.375,00 53.750,00 Uden landbrugspligt 45.000,00 45.500,00 På møde den 4. maj 2009 godkendte Herning Kommunes teknik- og miljøudvalg 12 vandværkers forslag til takstblade for 2009, heriblandt takstbladet fra vandforsyningsanlægget Energigruppen Jylland Vand A/S. Vandforsyningsanlæggets forslag til takstblad, herunder forslag til stigning i tilslutningsbidraget for forskellige takstgrupper, er ikke kommenteret specifikt i dagsordenen til mødet. I stedet er alle vandværkernes forslag til takstblade kommenteret generelt på følgende vis: 12 vandforsyninger har fremsendt takstblade til godkendelse. Opbygning af takstbladene varierer meget, og det er ikke muligt at give en overskuelig sammenligning, hvor alle takster er beskrevet, F.eks. giver nogle forsyninger rabat ved stort forbrugt vandforbrug, men der er stor forskel på, hvornår rabatten gives. Desuden varierer tilslutningsbidrag for industri og landbrug mellem fastpris eller afhængig af vandforbrug, målerstørrelse eller grundareal. SIDE 2
Det er således kun det enkelte vandværks takstblad, der giver det fulde billede af taksterne. Forvaltningen vil i forbindelse med den nye vandforsyningsplan tage initiativ til at diskutere takstbladenes udformning med vandforsyningerne. Forvaltningen vil opfordre vandværkerne til at ensrette beregning af taksterne De fleste vandpriser er uændrede. De fleste tilslutningsbidrag er hævet i forhold til indekstallet fra Dansk Vand og Spildevandsforening. Nogle få tilslutningsbidrag er øget mere, da de ikke har været ændret i mange år. I udateret brev fra Energigruppen Jylland Vand A/S til Herning Kommune om vandværkets indstilling til takster for 2009, som var vedlagt som bilag til dagsordenen, kommenterede vandværket sit forslag på følgende vis: Der er tilføjet en ny anlægsbidragstype, idet det tidligere tilslutningsbidrag for ejendomme i landområdet er delt op i to tilslutningsbidragstyper, ejendomme i landområdet med landbrugspligt og ejendomme i landområdet uden landbrugspligt. Opdelingen skyldes, at der er indgået en ny aftale mellem vandværksforeningerne og de danske landbrugsforeninger omkring erstatning for placering af ledningsanlæg i landbrugsjord. Den nye aftale har resulteret i, at omkostningerne for etablering af vandforsyning til ejendomme i landområdet er steget gennemsnitligt med ca. 6.500 kr. pr. ejendom. Vandforsyningen har valgt at lægge omkostningen på de tilslutninger, som påvirkes af den stigende omkostning, samt er årsag til omkostningsstigningen. Det er valgt at lade tilslutningsbidraget for landledninger til ejendomme med landbrugspligt stige over to år, således at der først vil være dækning for de øgede omkostninger 2010. På møde den 30. november 2009 tiltrådte miljø- og teknikudvalget indstilling om, at Energigruppen Jylland Vand A/S s forslag til takstblad for 2010 blev godkendt, og at sagen blev fremsendt til kommunalbestyrelsen til godkendelse. Udvalget anbefalede desuden vandværkets bestyrelse at lave en omfordeling af gebyrstrukturen med henblik på at skabe et incitament til forbrugerne om at spare på vandet. Forslaget til takstblad er omtalt således i dagsordenen: Driftsbidragene for 2010 er dannet ud fra budgettet for 2010. Med de indstillede takster giver budgettet et driftsoverskud på ca. 173.000 kr. svarende til 0,6 % af nettoomsætningen. SIDE 3
Anlægsbidragene er reguleret med Dansk Vandteknisk Forenings indeks for 2010, svarende til en prisstigning på 1,17% i forhold til 2009. Undtaget herfra er dog anlægsbidrag for landejendomme med landbrugspligt, hvor stigningen er på 11 %. Dette skyldes, at man i 2009 besluttede at lade en omkostningsstigning i forbindelse med etablering af vandforsyning til disse ejendomme afspejle sig i tilslutningsbidraget ved en justering over 2 år, således at der først i 2010 vil være fuld dækning for omkostningsstigningen. Herning Kommune har oplyst, at årsagen til, at dette takstblad skulle godkendes i kommunalbestyrelsen, og ikke som de øvrige kun i miljø- og teknikudvalget, er at det nye vandselskab Herning Vand A/S blev dannet pr. 1. januar 2010 3. Kommunalbestyrelsen godkendte takstbladet på møde den 2. februar 2010. Det godkendte takstblad er, for så vidt angår tilslutningsbidragene, identisk med det oprindelig af vandforsyningsanlægget til miljø- og teknikudvalget fremsendte forslag til takstblad. Derimod er der i forhold til det oprindelige forslag foretaget en ændring af driftsbidragsabonnementet, således at vandforsyningen budgetmæssigt, i stedet for et driftsoverskud på 173.000 kr., må påregne et driftsunderskud på 248.000 kr. på det foreliggende budgetteringsgrundlag. Ved brev af 26. april 2010 rettede A henvendelse til statsforvaltningen. A ejer en landbrugsejendom i landområde, som han ønsker tilsluttet Herning Vand A/S. Han driver ikke landbrug på sin ejendom, og mener derfor, at han har ret til at blive tilsluttet vandværket efter taksten for ejendomme i landområde uden landbrugspligt. Han mener at finde hjemmel for sit synspunkt i vandforsyningslovens 4 49, hvorefter en ejer af en ejendom, som [k]an [ ] forsynes med vand fra en forsyningsledning, som et alment vandforsyningsanlæg har ført forbi ejendommen, har [ ] ret til at få vand til almindelig brug indlagt i ejendommen. A fandt desuden, at det var udtryk for usaglig forskelsbehandling, når tilslutningsbidraget for ejendomme i landområde med landbrugspligt i 2009 og 2010 var steget be- 3 Med dannelsen af Herning Vand A/S blev den vandforsyning, som det private selskab Energigruppen Jylland Vand A/S hidtil havde varetaget, samt spildevandsrensning, som hidtil havde været under kommunen, samlet i et nyt kommunalt ejet aktieselskab. 4 Lovbekendtgørelse nr. 635 af 7. juni 2010 om vandforsyning m.v. med senere ændringer SIDE 4
tydeligt mere end tilslutningsbidraget for ejendomme i landområde uden landbrugspligt. Ved brev af 17. februar 2011 har A endvidere anført, at kommunen ved sin godkendelse har forsømt at påse, om forskellen i vandforsyningsanlæggets takster for forbrugere i landområde og byområde er sagligt begrundet. På baggrund af As henvendelse anmodede statsforvaltningen Herning Kommune om en redegørelse. Kommunen redegjorde ved brev af 4. juni 2010 for sin godkendelse af takstblade for Herning Vand A/S. Herning Kommune oplyste bl.a. følgende: As ejendom ligger i forsyningsområdet til Herning Vand A/S. Herning Vand A/S har været et privat alment vandværk siden 1997. Der har ikke været en kommunal vandforsyning i Herning Kommune siden 1997. Takster og tilslutningspriser for Herning Vand A/S er hvert år blevet godkendt af byrådet/teknik- og miljøudvalget i Herning Kommune i henhold til vandforsyningsloven. Fra 2009 har Herning Vand opdelt prisen for tilslutninger for landejendomme i to, en for landejendom med landbrugspligt og en lavere pris for landhuse uden landbrugspligt. Opdelingen i de to tilslutningsbidrag var begrundet i den store stigning i erstatningsbeløb til landbruget i forbindelse med ledningsarbejde på deres jord. Herning Vand oplyste i forbindelse med godkendelse af taksterne for 2009, at stigningen i tilslutningstaksten for landbrugsejendomme blev delt over 2 år, således at vandforsyningen først fra 2010 blev kompenseret helt for de stigende erstatninger i forbindelse med etableringer i landområdet. Byrådet/teknik- og miljøudvalget har godkendt stigningerne i tilslutningspriserne, da de er begrundet i faktiske omkostninger for vandværket. Andre tilslutningspriser på takstbladene er reguleret i henhold til indekstal fra DANVA (Dansk Vand- og Spildevandsforening). Ejendommen er på 20 hektar og er derfor en ejendom med landbrugspligt. Tilslutningsprisen er beregnet ud fra de gennemsnitlige omkostninger vandværket har ved tilslutning af en ejendom med landbrugspligt. Forskellen mellem et landhus og et landbrug er, at erstatninger for gravearbejde i landbrugsjord er medregnet i prisen til et landbrug. SIDE 5
Stort set alle de almene vandværker i Herning Kommune har opdeling af taksten for landejendomme med i deres takstblade. Tilslutningsprisen for Herning Vand ligger midt i niveauet, når priserne for alle vandværker i kommunen sammenlignes. Der er stor spredning i prisen generelt, hvilket skyldes store geografiske forskelle i vandværkernes forsyningsområder, f.eks. hvor mange landejendomme eller landhuse, der er i området og hvor spredt disse ligger. Nogle af værkerne opdeler taksten ved erhvervsmæssigt ikke erhvervsmæssigt dyrehold, den opdeling skyldes større udgifter til ledning og installationer, Forskellen skyldes, at nogle vandværker historisk set har haft mange dyrehold i deres forsyningsområde og få plantebrug. Derfor har denne opdeling været nødvendig for beregning af deres takstblad. Andre definerer forskellen ud fra vandforbruget. Herning Kommune finder, at tilslutningspriserne for Herning Vand A/S er reelle og dækker de faktiske omkostninger for vandet. Statsforvaltningen besluttede på baggrund af kommunens redegørelse at rejse en tilsynssag, og meddelte kommunen dette ved brev af 15. juni 2010. På møde den 13. december 2010 godkendte miljø- og teknikudvalget takstblade for 2011 for en række vandforsyningsselskaber i kommunen, heriblandt takstforslag fra Herning Vand A/S. Mødepunktet er bl.a. kommenteret på følgende vis i den tilhørende dagsorden: Takstbladene for vandværkerne er opbygget meget forskelligt. I forslag til den nye vandforsyningsplan, som forelægges for udvalget først i det nye år, er der indarbejdet mål om, at kommunen i samarbejde med vandværkerne udarbejder retningslinjer for beregning og udformning af takstbladene. Formålet er at give mere gennemskuelige takster. Vandværkerne vil desuden fremover være forpligtet til at sende årsregnskab til forvaltningen, så taksterne kan bedømmes på et bedre grundlag.. SIDE 6
Ved brev af 7. februar 2011 har Herning Kommune på statsforvaltningens foranledning oplyst følgende om hvilke kriterier og oplysninger om vandværkets økonomi, som den hidtil har lagt til grund ved godkendelsen af Herning Vand A/S s forslag til takstblad: Taksterne skal understøtte selskabets økonomi og afspejle vandværkernes og ledningsnettets tilstand og ledningsnettets udbygning i forsyningsområdet. Prisen for vand bedømmes i forhold til selskabets regnskab og kendskab til vandværkernes tilstand. Herning Kommune vurderede om selskabets overskud/underskud og likvide beholdning har sammenhæng med værkernes vedligeholdelsesmæssige stand og eventuelle fremtidige renovering. Herning Vand A/S har fire vandværker som kommunen har været på tilsyn på i 2004 og 2009. På baggrund af tilsynene vurderer kommunen, at værkerne er i fornuftig stand og drives forsvarligt med hensyn til forsyningssikkerhed og økonomi. Regnskabet for det tidligere Energigruppen Jylland Vand A/S har Herning Kommune haft kendskab til via byrådets repræsentanter i selskabets bestyrelse. Den ene repræsentant har også siddet i teknik- og miljøudvalget for Herning Kommune. På dette grundlag finder Herning Kommune at have haft tilstrækkelig kontrol med selskabets regnskaber. Ledningsnettets udbygning i forsyningsområdet følges løbende via GIS-system og giver et billede af, hvor mange forbrugere vandværket er forpligtet til at forsyne, samt hvordan disse ejendomme ligger i forhold til eksisterende ledningsnet. Dette giver et indtryk af, hvilken økonomi selskabet skal regne med til nye tilslutninger. Vandsektorloven har dog ændret kommunens muligheder for at godkende takstbladet for Herning Vand A/S efter ovenstående kriterier. Herning Vand A/S s indtjening er nu underlagt et prisloft fastsat af forsyningssekretariatet under Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Kommunen oplyste endvidere følgende om den manglende opdeling af tilslutningsbidrag i hovedanlægs-, forsyningslednings- og stikledningsbidrag på Herning Vand A/S s takstblad: Den anvendte term tilslutningsbidrag er blot en anden og mere forklarende term end anlægsbidrag. Herning Vand A/S s tilslutningsbidrag omfatter både bidrag til hovedanlæg, ledningsanlæg og stikledning og er således den for forbrugeren interessante fulde pris for SIDE 7
des den for forbrugeren interessante fulde pris for tilslutning. Herning Kommunes opfattelse af regulativets 5 punkt 12.1 er, at alle bidragene skal være indeholdt i tilslutningsbidraget, således at selskabet ikke kan opkræve yderligere bidrag hos forbrugeren. Herning Kommune har ikke opfattet ordlyden i punkt 12.1 således, at tilslutningsbidraget skal være udspecificeret for de enkelte bidrag. Hovedparten af vandforsyningsselskaber i kommunen har kun et samlet tilslutningsbidrag på takstbladet. Gældende regler Vandforsyningsloven 6 : 1. Loven har til formål at sikre 1) at udnyttelsen og den dertil knyttede beskyttelse af vandforekomster sker efter en samlet planlægning og efter en samlet vurdering af de hensyn, der er nævnt i 2, 2) en samordning af den eksisterende vandforsyning med henblik på en hensigtsmæssig anvendelse af vandforekomsterne, 3) en planmæssig udbygning og drift af en tilstrækkelig og kvalitetsmæssigt tilfredsstillende vandforsyning og 4) kvalitetskrav til drikkevand til beskyttelse af menneskers sundhed. 7 2. Ved administrationen af loven skal der lægges vægt på vandforekomsternes omfang, på befolkningens og erhvervslivets behov for en tilstrækkelig og kvalitetsmæssigt tilfredsstillende vandforsyning, på miljøbeskyttelse 5 Fælles regulativ for almene vandforsyninger i Herning Kommune, godkendt den 31. august 2009 6 Lovbekendtgørelse nr. 1026 af 20. oktober 2008 om vandforsyning m.v. med senere ændringer, som gjaldt på tidspunktet for Herning Kommunes godkendelse den 4. maj 2009 af takstblad for 2009. På tidspunktet for Herning Kommunes godkendelse den 30. november 2009 af takstblad for 2010 gjaldt lovbekendtgørelse nr. 935 af 24. september 2009. Der vurderes ikke i de citerede bestemmelser at være forskelle mellem de to lovbekendtgørelser af betydning for den aktuelle sag. 7 Ved lov nr. 460 af 12. juni 2009 er indsat følgende bestemmelse: 1 a. Loven har til formål at sikre hensynet til princippet om omkostningsdækning, herunder miljømæssige og ressourcerelaterede omkostninger, og prissætning med tilskyndelsesvirkning. Derudover tages der hensyn til, at de forskellige vandanvendelsessektorer yder et passende bidrag, og til princippet om, at forurener betaler. Trådte i kraft den 1. januar 2010. SIDE 8
og naturbeskyttelse, herunder bevarelse af omgivelsernes kvalitet, og på anvendelse af råstofforekomster. 49. Kan en ejendom forsynes med vand fra en forsyningsledning, som et alment vandforsyningsanlæg har ført forbi ejendommen, har ejendommens ejer ret til at få vand til almindelig brug indlagt i ejendommen. 52a. 8 Ved levering af vand fra et alment vandforsyningsanlæg kan i prisen indregnes nødvendige udgifter til indvinding og distribution af vand, lønninger og andre driftsomkostninger, administration, driftsmæssige afskrivninger, forrentning af fremmedkapital og underskud fra tidligere perioder opstået i forbindelse med etablering og væsentlig udbygning af forsyningssystemerne og henlæggelser til nyinvesteringer. Desuden kan et alment vandforsyningsanlæg afholde udgifter til rådgivning af sine kunder om vandbesparelser, finansiering af vandbesparende foranstaltninger samt deltagelse i vandværkssamarbejder og lignende. Herudover kan indregnes udgifter til kortlægning, overvågning og beskyttelse af de vandressourcer, som anlægget indvinder fra eller i fremtiden kan forventes at indvinde fra, i det omfang en sådan supplerende overvågning og beskyttelse 8 Ved lov nr. 460 af 12. juni 2009 er bestemmelsen ændret således: Ved levering af vand fra et alment vandforsyningsanlæg kan der under overholdelse af det prisloft, som måtte være fastsat for forsyningen i medfør af 6 i lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold, i prisen indregnes de i denne bestemmelse anførte udgifter, jf. dog stk. 3 og 4. Udgifterne omfatter 1) nødvendige omkostninger til indvinding og distribution af vand, 2) lønninger og andre driftsomkostninger, 3) administration, 4) bidrag til dækning af udgifter til det forsyningssekretariat, der er oprettet i medfør af kapitel 4 i lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold, 5) driftsmæssige afskrivninger, 6) forrentning af fremmedkapital, 7) underskud fra tidligere perioder opstået i forbindelse med etablering og væsentlig udbygning af forsyningssystemerne, 8) henlæggelser til nyinvesteringer, 9) udgifter til rådgivning af vandforsyningens kunder om vandbesparelser, finansiering af vandbesparende foranstaltninger og deltagelse i vandværkssamarbejder og lign.,10) udgifter til kortlægning, overvågning og beskyttelse af de vandressourcer, som anlægget indvinder fra eller i fremtiden kan forventes at indvinde fra, i det omfang en sådan supplerende overvågning og beskyttelse ud over den offentlige kortlægning, overvågning og beskyttelse er nødvendig eller hensigtsmæssig for vandforsyningsanlægget, 11) udgifter til dækning af afgifter, jf. 24 a, 24 b og 35 i lov om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder, og 12) bidrag til dækning af udgifter til opgaver, der falder ind under Vandsektorens Teknologiudviklingsfond, jf. kapitel 7 i lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold. Bestemmelsen trådte i kraft den 1. januar 2011. SIDE 9
ud over den offentlige kortlægning, overvågning og beskyttelse er nødvendig eller hensigtsmæssig for vandforsyningsanlægget. Der kan endvidere indregnes udgifter til dækning af gebyrer, jf. 52 c og 35 i lov om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder. 53 9. Kommunalbestyrelsen fastsætter anlægs- og driftsbidrag ved levering af vand fra den kommunale vandforsyning. Anlægs- og driftsbidrag til andre almene vandforsyningsanlæg skal godkendes af kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor vandet forbruges, efter indstilling fra anlæggets ejer. For private almene vandforsyningsanlæg kan kommunalbestyrelsen træffe bestemmelse om forhøjelse af visse former for bidrag, hvis forhøjelsen er en nødvendig følge af, at kommunalbestyrelsen har nægtet at godkende forhøjelsen af andre former for bidrag. 55. For ethvert alment vandforsyningsanlæg skal der udfærdiges et regulativ, som skal indeholde nærmere regler om retten til forsyning fra forsyningsledningerne, herunder om forbruget skal måles ved vandmålere, og om grundejernes forpligtelser med hensyn til vandinlæg. Regulativet kan endvidere indeholde andre bestemmelser af almindelig betydning for vandforsyningen. Stk. 2. For kommunale vandforsyningsanlæg udfærdiges regulativet af kommunalbestyrelsen. Stk. 4. For andre almene vandforsyningsanlæg skal regulativet udarbejdes af kommunalbestyrelsen efter forudgående forhandling med anlæggets ejer. 65. Kommunalbestyrelsen påser, at loven og de regler, der er fastsat med hjemmel i loven, overholdes. 9 Ved lov nr. 460 af 12. juni 2009 er bestemmelsen ændret således: Et alment vandforsyningsanlæg fastsætter under overholdelse af det prisloft, der måtte være fastsat for forsyningen i medfør af 6 i lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold, anlægs- og driftsbidrag en gang årligt ved levering af vand fra forsyningen. De årligt fastsatte anlægs- og driftsbidrag skal efterfølgende godkendes af kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor det almene vandforsyningsanlæg er beliggende. Kommunalbestyrelsen kan for almene vandforsyningsanlæg, der ikke er omfattet af 2, stk. 1, i lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold, træffe bestemmelse om forhøjelse af visse former for bidrag, hvis forhøjelsen er en nødvendig følge af, at kommunalbestyrelsen har nægtet at godkende forhøjelsen af andre former for bidrag. Trådte i kraft den 1. januar 2010. SIDE 10
Stk. 2. Kommunalbestyrelsen påser, at påbud og forbud efterkommes, og at vilkår fastsat i tilladelser overholdes. Stk. 3. Bliver kommunalbestyrelsen opmærksom på et ulovligt forhold, skal den foranledige det ulovlige forhold bragt til ophør, medmindre der er tale om forhold af ganske underordnet betydning. Stk. 4. Er et påbud eller forbud ikke efterkommet inden den fastsatte frist, kan kommunalbestyrelsen lade foranstaltningen udføre for den ansvarliges regning. Herning Kommunale Værker. Leveringsbestemmelser (Vandregulativ): 10 1.2. Bestemmelserne om fastsættelse af anlægs- og driftsbidrag har hjemmel i vandforsyningslovens paragraf 53, stk.1. Anlægsbidrag omfatter bidrag til hovedanlæg, bidrag til forsyningsledningsnet og bidrag til stikledning. Driftsbidrag kan omfatte fast afgift og afgift pr. m3 leveret vand. Bidragene fremgår af vandforsyningens takstblad. 4.2 I forbindelse med, at en ejendom, der ikke tidligere har fået vand fra vandforsyningen, sluttes til en forsyningsledning, skal ejendommens ejer betale anlægsbidrag til vandforsyningens hovedanlæg og til dens forsyningsledningsnet efter satserne i vandforsyningens takstblad. 5.2. I forbindelse med tilslutningen af en ejendom til vandforsyningen skal ejendommens ejer betale bidrag til stikledning efter satserne i vandforsyningens takstblad. Fælles regulativ for almene vandforsyninger i Herning Kommune 11 : 12.1 Anlægsbidraget omfatter et bidrag til vandforsyningens hovedanlæg, et bidrag til forsyningsledningsnettet og et 10 Vedtaget af Herning Kommunalbestyrelse den 17. januar 1989. Stadfæstet af Miljøministeriet den 6. marts 1989. Trådte i kraft den 6. marts 1989. 11 Godkendt af Herning Kommunes miljø- og teknikudvalg den 31. august 2009. Trådte i kraft den 1. september 2009. SIDE 11
bidrag til stikledning. Bidragene skal fremgå af vandforsyningens takstblad. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen Midtjylland fører tilsyn med, at kommunerne i Region Midtjylland overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. Hertil hører vandforsyningslovens regler om kommunalbestyrelsens tilsynspligt i forhold til almene vandforsyningsanlæg og godkendelse af de anlægs- og driftsbidrag, som vandforsyningsanlægget fastsætter en gang årligt. Statsforvaltningens tilsyn er et rent legalitetstilsyn. Dermed kan den ikke tage stilling til rimeligheden eller hensigtsmæssigheden af en kommunal beslutning, disposition eller undladelse eller til kommunens skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat ved lovgivningen og almindelige retsgrundsætninger. Som almindelige retsgrundsætninger anses f.eks. lighedsgrundsætningen og grundsætningen om saglig forvaltning. Statsforvaltningens tilsyn efter styrelsesloven retter sig mod kommuner, regionen og kommunale fællesskaber. Den kan således ikke føre tilsyn med f.eks. private almene vandforsyningsanlæg, men derimod med kommunens opgaver i relation til disse vandforsyningsanlæg. I det følgende udtaler statsforvaltningen sig først generelt om kommunens forpligtelser efter lovgivningen ved varetagelsen af opgaven som godkendelses- og tilsynsmyndighed i forhold til et privat alment vandforsyningsanlæg. Dernæst forholder statsforvaltningen sig til Herning Kommunes varetagelse af denne opgave i relation til Herning Vand A/S. Der er pr. 1. januar 2011 indført nye regler om, at vandværker ved deres takstfastsættelse skal overholde et prisloft. Reglerne betyder, at der fra 2011 gælder et modificeret hvile-i-sig-selv-princip for almene vandforsyningers takstfastsættelse. Statsforvaltningen vil nedenfor alene tage stilling til Herning Kommunes godkendelse af takstblade for Herning Vand A/S for perioden 2009-2010, idet takstfastsættelsen for 2011 således er omfattet af et andet retsgrundlag, som ikke var gældende på tidspunktet for As henvendelse til statsforvaltningen. Generelt om kommunens forpligtelser efter lovgivningen som godkendelses- og tilsynsmyndighed I henhold til vandforsyningslovens 53, stk. 1, afgiver private vandforsyningsanlægs ejere, og siden 1. januar SIDE 12
2010 almene vandforsyningsanlæg, indstilling til kommunalbestyrelsen om anlægs- og driftsbidrag. Indstillingen skal godkendes af kommunalbestyrelsen. Godkendelsen må antages at skulle foreligge, inden taksterne lovligt kan opkræves. Det kan ikke antages, at takstgodkendelsen er omfattet af delegationsforbud, jf. Hans B. Thomsen m.fl., Lov om kommunernes styrelse. Normalforretningsorden, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udgave, 2010, s. 320 321. Det vil sige, at kommunalbestyrelsen kan delegere sin kompetence til at træffe beslutning om godkendelse af takster til et udvalg eller den kommunale forvaltning. Kommunalbestyrelsen skal efter statsforvaltningens opfattelse ved sin godkendelse for det første påse, at de indstillede takster ikke strider mod vandforsyningslovens bestemmelser. Kommunalbestyrelsen er herunder berettiget og efter omstændighederne forpligtet til at påse varetagelse af almene hensyn, navnlig sådanne, som omtales i vandforsyningslovens kapitel 1. Forudsætning herom er gjort i Miljøstyrelsens vejledning nr. 1 af 1986 om vandværkstakster. Heri er givet en række ikke retligt bindende - henstillinger vedrørende kommunalbestyrelsernes godkendelse. Det anbefales f.eks., at der tilstræbes større lighed mellem leveringsvilkårene for de forskellige vandværker i samme kommune. Ifølge vejledningen kan det f.eks. ske ved, at der fastsættes ensartede principper for vandværkernes prisberegning. For det andet skal kommunalbestyrelsen påse, at taksterne fastsættes på et sagligt grundlag, herunder at et vandværks monopollignende stilling i forhold til forbrugere ikke udnyttes til at belaste eller begunstige enkelte forbrugere eller forbrugergrupper. Det fremgår af vandforsyningslovens 52a, hvilke udgifter for vandværker, der lovligt kan indregnes i de takster, som fastsættes for tilslutning til og forbrug af vandværkets ydelser. Der er tale om såvel driftsudgifter som kapitaludgifter, herunder forrentning af lånekapital, afskrivning af tidligere foretagne investeringer og henlæggelser til forventede fremtidige, udgifter til rådgivning af kunder, deltagelse i vandværkssamarbejder, kortlægning, overvågning og beskyttelse af vandressourcer mv. Bestemmelsen afspejler, at almene vandværker som udgangspunkt økonomisk skal hvile i sig selv. Hver enkelt vandforsyning må således kun afholde nødvendige udgifter, dvs. udgifter som er direkte relateret til den pågældende vandforsynings almindelige aktiviteter, og vandforsyningsanlæggets indtægter må ikke overstige dets udgifter. For Herning Vand A/S betyder det f.eks., at selskabet SIDE 13
ikke må lade indtægter fra selskabets spildevandsvirksomhed finansiere selskabets vandforsyningsvirksomhed og omvendt. Det er statsforvaltningens opfattelse, at kommunalbestyrelsen som takstgodkendende myndighed skal påse, at de af værket indstillede takster under ét sikrer, at vandforsyningsanlæggets økonomi over en vis kortere årrække balancerer, således at der hverken sker over- eller underfinansiering af vandværkets udgifter. På Herning Vand A/S s takstblad er taksterne opdelt i driftsbidrag og tilslutningsbidrag. Ifølge de for nærværende sag relevante gældende regulativer for vandforsyningen i Herning Kommune består tilslutningsbidraget af et bidrag til vandforsyningens hovedanlæg, et bidrag til forsyningsledningsnettet og et bidrag til stikledning. På Herning Vand A/S takstblade for 2009 og 2010 er tilslutningsbidraget ikke opdelt i de delkomponenter, som det ifølge regulativet udgøres af, dvs. hovedanlægsbidrag, forsyningsledningsbidrag og stikledningsbidrag. Det fritager dog ikke vandværket og kommunen fra forpligtelsen til - som led i sin godkendelse af taksterne - at påse og ved given lejlighed at kunne dokumentere, at tilslutningsbidraget alene udgøres af de nævnte delbidrag, og at de enkelte delbidrag i store træk modsvarer det finansieringsbehov, vandværket har for udgifter i de tilsvarende kategorier for forskellige forbrugergrupper. Det gælder uanset, om det i regulativet måtte være fastlagt eller ej, at tilslutningsbidraget skal være udspecificeret på takstbladet. I det omfang der er forskelle i tilslutningsbidraget for forskellige forbrugergrupper, er kommunen efter statsforvaltningens opfattelse forpligtet til at påse, at disse forskelle er sagligt begrundet i vandværkets forskellige udgifter til ledningsanlæg til de enkelte forbrugergrupper. Det må i den forbindelse antages, at tilslutningsbidraget kan variere over tid, afhængigt af f.eks. antallet af nytilsluttede forbrugere og behovet for investeringer i anlæg eller ledninger, således at vandværket og kommunen i et eller andet omfang med jævne mellemrum må tage stilling til tilslutningsbidragets niveau og opdeling. Til brug for sin godkendelse af vandværkets takster skal kommunen indhente de fornødne økonomiske oplysninger fra vandværket i form af regnskab og budget m.m. I det omfang de af vandværket foreslåede takster er ændret fra et år til et andet, skal kommunen efter statsforvaltningens opfattelse påse, at disse ændringer i grove træk modsva- SIDE 14
rer ændringer i vandværkets udgifter eller et behov for fremtidige investeringer. Herning Kommunes varetagelse af sin godkendelses- og tilsynsopgave i relation til Herning Vand A/S 1) Herning Kommune har til statsforvaltningen oplyst, at den ved godkendelse af takster for Herning Vand A/S bedømmer prisen for vand i forhold til selskabets regnskab og ud fra sit kendskab til vandværkernes tilstand. Kommunen vurderer i den forbindelse om selskabets overskud/underskud og likvide beholdning har sammenhæng med værkernes vedligeholdelsesmæssige stand og eventuelle fremtidige renovering. Kommunen oplyser, at den har foretaget sin vurdering af disse forhold på grundlag af tilsynsbesøg på Herning Vand A/S fire vandværker i henholdsvis 2004 og 2009, som efter kommunens opfattelse viste, at værkerne er i fornuftig stand og drives forsvarligt med hensyn til forsyningssikkerhed og økonomi. Kommunen har videre oplyst, at den har haft kendskab til vandværkets regnskab via kommunalbestyrelsens repræsentanter i selskabets bestyrelse, hvoraf en af repræsentanterne også har siddet i miljø- og teknikudvalget. For så vidt angår hvilken økonomi selskabet skal regne med til nye tilslutninger, har kommunen vurderet dette ud fra sit kendskab til ledningsnettets udbygning i forsyningsområdet, som ifølge kommunen giver et indblik i hvor mange forbrugere vandværket er forpligtet til at forsyne, samt hvordan disse ejendomme ligger i forhold til eksisterende ledningsnet. Det fremgår endvidere af dagsorden til miljø- og teknikudvalgets møde den 13. december 2010, at det er kommunens mål fremover i samarbejde med vandværkerne at udarbejde retningslinjer for beregning og udformning af takstbladene, og at vandværkerne fremover vil være forpligtet til at sende årsregnskab til forvaltningen, så taksterne kan bedømmes på et bedre grundlag. Herning Kommunes oplysninger om grundlaget og kriterierne for dens godkendelse af Herning Vand A/S s takstblade giver ikke statsforvaltningen anledning til bemærkninger. Statsforvaltningen finder således ikke, at Herning Kommune, for så vidt angår dens godkendelse af forskellen i vandforsyningsanlæggets tilslutningstakster for forbrugere i landområde og byområde på takstblade for 2009 og 2010, har handlet i strid med regler, hvis overholdelse påses af det kommunale tilsyn. 2) Det fremgår af sagens oplysninger, at Herning Vand A/S begrunder opdelingen af tilslutningsbidraget for landejendomme fra 2009 og fremefter, og den samtidige ekstraordinære stigning i bidraget for landbrugsejendom- SIDE 15
me i 2009 og 2010, med vandværkets stigende omkostninger ved placering af ledningsanlæg i landbrugsjord. I forbindelse med Herning Kommunes godkendelse af takstblad for 2009, oplyser vandværket herom til Herning Kommune, at takststigningen skyldes, at vandværket har indgået en ny aftale mellem vandværksforeningerne og de danske landbrugsforeninger omkring erstatning for placering af ledningsanlæg i landbrugsjord. Den nye aftale har resulteret i, at omkostningerne for etablering af vandforsyning til ejendomme i landområdet er steget gennemsnitligt med 6.500 kr. pr. ejendom. Vandforsyningen har valgt at lægge omkostningen på de tilslutninger, som påvirkes af den stigende omkostning, samt er årsag til omkostningsstigningen. Herning Kommune har i redegørelse af 4. juni 2010 til statsforvaltningen oplyst, at opdelingen i de to tilslutningsbidrag var begrundet i den store stigning i erstatningsbeløb til landbruget i forbindelse med ledningsarbejde på deres jord. Herning Vand oplyste i forbindelse med godkendelse af taksterne for 2009, at stigningen i tilslutningstaksten for landbrugsejendomme blev delt over 2 år, således at vandforsyningen først fra 2010 blev kompenseret helt for de stigende erstatninger i forbindelse med etableringer i landområdet. Byrådet/Teknik- og miljøudvalget har godkendt stigningerne i tilslutningspriserne, da de er begrundet i faktiske omkostninger for vandværket. Tilslutningsprisen er beregnet ud fra de gennemsnitlige omkostninger vandværket har ved tilslutning af en ejendom med landbrugspligt, forskellen mellem et landhus og et landbrug er, at erstatninger for gravearbejde i landbrugsjord er medregnet i prisen til et landbrug Herning Kommune finder, at tilslutningspriserne for Herning Vand A/S er reelle og dækker de faktiske omkostninger for vandværket. Statsforvaltningen forstår ovenstående oplysninger således, at takststigningen for landbrugsejendomme beror på en generel aftale mellem vandværket og landbrugsforeningerne om erstatningsbetaling for vandværkets nedlæggelse af ledningsanlæg i landbrugsjord. Takststigningen beror således på en privatretlig aftale om erstatning mellem vandværket og en organisation, som repræsenterer en gruppe af vandværkets forbrugere. SIDE 16
gruppe af vandværkets forbrugere. Statsforvaltningen antager, at en sådan erstatningsbetaling, og heraf følgende forhøjelse af tilslutningsbidraget, skal baseres på markedsprisen for den landbrugsjord, som vandværket nedlægger sine ledninger i, eventuelt den ekspropriationserstatning, som vandværket ville skulle udrede efter kendelse, såfremt jorden blev eksproprieret. Under forudsætning af at den aftalte erstatningsbetaling, som forhøjelsen af tilslutningsbidraget for landbrugsejendomme skal dække, modsvarer jordens markedspris, eventuelt den ekspropriationserstatning, der ville skulle udredes, har statsforvaltningen ikke bemærkninger til Herning Kommunes godkendelse af forhøjelsen af tilslutningsbidraget. Statsforvaltningen har ikke bemærkninger til, at der opkræves forskellig tilslutningsafgift i byområde og landområde, således at de opkrævede tilslutningsafgifter fra ejendomme i henholdsvis byområde og landområde i det store og hele modsvarer vandværkets tilslutningsudgifter for hver af de to grupper af ejendomme. Statsforvaltningen skal ikke bestride, at der lovligt kan foretages yderligere opdeling af brugergrupperne efter standardiserede kriterier, eller at dette kan være sagligt velbegrundet. Statsforvaltningen finder imidlertid ikke, at landbrugspligt er et sagligt vedkommende og dermed lovligt kriterium for opkrævning af det forhøjede tilslutningsbidrag. Som udgangspunkt er der landbrugspligt på enhver ejendom, der er noteret som landbrugsejendom i Kort- og Matrikelstyrelsens matrikelregister, og ikke på andre ejendomme. Det fremgår af landbrugslovens 12 2, stk. 1 2. Landbrugspligten på en ejendom kan ophæves på ejerens foranledning i visse situationer; i andre tilfælde vil landbrugspligtens bortfald endvidere være den afledte konsekvens af dispositioner, der foretages med et andet formål, jf. 6-7. De historiske omstændigheder, der begrunder, at nogle ejendomme er undergivet landbrugspligt, andre ikke, og de forhold, der måtte have motiveret ophævelse af landbrugspligten på enkelte ejendomme, forekommer at være uden relevans for vandforsyningens omkostninger ved at tilslutte forbrugere, og i øvrigt uden relevans for de pågældende ejeres brugerstatus i vandforsyningen. Der er tilfælde, hvor der drives landbrug fra ejendomme, der ikke har landbrugspligt, ligesom der er ejendomme med landbrugspligt, hvorpå der ikke faktisk drives landbrug. Det vil næppe være ønskeligt, hvis vandforsyningsafgifternes struktur bliver motiverende for ejere til at fastholde eller opnå en bestemt retlig status for deres ejendom- 12 Lovbekendtgørelse nr. 616 af 1. juni 2010 om landbrugsejendomme. SIDE 17
me efter en helt anden lov end vandforsyningslovgivningen. Den omstændighed, at vandforsyningens udgifter til erhvervelse af ejer- eller brugsrettigheder til jord beror på en aftale med landbrugsorganisationer, hvis medlemmer alle eller typisk ejer ejendomme med landbrugspligt, kan efter statsforvaltningens opfattelse ikke sagligt begrunde, at samtlige ejere af landbrugspligtige ejendomme pålægges forhøjet tilslutningsbidrag. Statsforvaltningen forudsætter som nævnt, at den almene vandforsynings udgifter til erhvervelser modsvarer markedsprisen på det erhvervede. Hvorvidt en ejendom er noteret med landbrugspligt eller ej, er derfor efter statsforvaltningens opfattelse ikke et sagligt kriterium for vandværkets forskelsbehandling af forbrugere i landområder. Statsforvaltningen finder således, at Herning Kommune med sin godkendelse af takstblade for årene 2009 2010 har godkendt en ulovlig forskelsbehandling af grundejere i landområde med ejendomme, som er noteret med landbrugspligt, i forhold til grundejere med ejendomme i landområde, som ikke er noteret med landbrugspligt. Statsforvaltningen anmoder Herning Kommune om at redegøre for, hvad denne udtalelse giver kommunen anledning til at foretage. Statsforvaltningen imødeser orientering herom inden tre måneder. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til A. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Torben Sørensen /Ane Skak SIDE 18