Oplæg til VELFERDSKONFERENCEN 2009, Oslo, seminar B4 NPM fra A til Å SAS Scandinavia Hotel, 03. marts 2009 NEW PUBLIC MANAGEMENT generelt + NPM i Danmark Økonom, cand. Scient. Adm., Henrik Herløv Lund, Kendt fra Den Alternative Velfærdskommission i Danmark 1
INDHOLD AF OPLÆG Del 1: Baggrund og rødder for New Public Management. Del 2: Principiel kritik af teorierne bag NPM og af NPM s konsekvenser for velfærdsstaten. Del 3: NPM og nyliberalisme i Danmark. 2
PERSONLIG PRÆSENTATION: Navn: Henrik Herløv Lund. Uddannelse: Økonom. Baggrund: Den danske velfærdsbevægelse (Den Alternative Velfærdskommission) 3
PUBLIKATIONER om NPM NYLIBERALISMEN, VELFÆRDEN OG KVALITETSREFORMEN, 2007 NEW PUBLIC MANAGEMENT rehabilitering af markedet. 2008. MOD DET TODELTE SAMFUND? Udkommer maj 2009. Se www.henrikherloevlund.dk.4
NYHEDSBREV: KRITISKE ANALYSER Udgiver nyhedsbrevet: KRITISKE ANALYSER Abonnement gratis. Mail navn, organisation og mailadresse til herloevlund@mail.dk Eller kontakt via hjemmesiden: www.henrikherloevlund.dk 5
Del 1 New Public Management generelt Politisk baggrund og teoretiske rødder. 6
Indhold af del 1: 1.1. NPM modernisering af den offentlig forvaltning eller del af nyliberalt politisk projekt? 1.2. Politisk - filosofiske og økonomisk - teoretiske rødder til NPM. 1.3. Nyliberalismens og NPM s program for den offentlige sektor 7
1.1. NPM modernisering af den offentlige forvaltning eller del af nyliberalt samfundspolitisk projekt?8
NPM = MODERNISERING? Tradition siden 80 erne i Skandinavien: Indførelse af NPM reformer i den offentlige sektor betegnes som MODERNISERING. 9
Modernisering = camouflage betegnelse? Med betegnelsen modernisering fremstår NPM som fremskridtstænkning MEN betegnelsen camouflerer NPM s tilknytning til NYLIBERALISMEN 10
Fælles nyliberalistisk kerne i NPM reformer Fælles ideologisk udgangspunkt i Nyliberalismens dyrkelse af markedsøkonomi Fælles økonomisk - politisk mission: Markedets rehabilitering i f. t. velfærdsstaten Fælles nyliberalistisk tråd i policy - anbefalingerne: Markedsstyreformer til offentlige sektor 11
NPM del af nyliberalismen NPM altså klart del af et nyliberalt samfundspolitisk projekt for en mere nyliberal ssmafundsmodel 12
1.2. Politisk - filosofisk og økonomisk - teoretisk rødder til NPM. 13
1.2.1 NPM S POLITISK FILOSOFISKE UDGANGSPUNKT 14
NYLIBERALISMEN Liberalismens genfødsel i 60 erne/70 erne som nyliberalisme Centrale tænkere: Robert Nozick og Friedrich von Hayek Overordnet sigte: Markedets rehabilitering i f. t. velfærdsstaten 15
NYLIBERALISMENS GENERELELLE PROGRAM 1) Størst mulig liberalisering af selve markedsøkonomien. 2) Begrænsning af den velfærdsstatslige ressourcebeslaglæggelse og omfordeling 3) Indførelse af markedsløsninger og markedsstyring i den offentlige sektor 16
1.2.2. NPM S ØKONOMISK - TEORETISKE RØDDER 17
NPM s økonomisk teoretiske rødder NPM - teori PUBLIC CHOICE Teori: Nyliberal kritik af velfærdsstatens politiske styringssystem PRINCIPAL AGENT teori Nyliberal kritik af velfærdsstatens administrative styringssystem 18
Fælles sigte for nyliberale teorier: Revanchering af markedet Markeds fejl udgangspunkt for efterkrigstidens statslige regulering af markedet Mål for nyliberale teoretikere: At vise, at velfærdsstatens styring er lige så eller mere fejlbehæftet end markedets 19
PUBLIC CHOICE = politisk styring er imperfect Teoretikere: Buchanan, Downs Markedsmodellen overføres på politik = politik ses som konkurrence om maksimere stemmer Hovedtese: Demokrati ikke effektivt beslutningssystem Konkluderende påstand: Markedet ligeså eller mere effektivt styresystem som politik 20
PRINCIPAL AGENT teori = administrativ styring er imperfekt Central teoretiker: Niskanen. Markedsmodellen overføres på bureaukratiet = de offentligt ansatte maksimerer egne interesser i forhold til befolkning og politikere Konkluderende påstand: Heller ikke bureaukratiet afspejler befolkningens behov så effektivt som markedet. 21
1.3. NYLIBERALISMENS PRINCIP PROGRAM FOR DEN OFFENTLIGE SEKTOR 22
Konklusion Public choice og Principal Agent teorier Der er fejl i markedet, men de mere end opvejes af fejl ved velfærdsstatens politiske og administrative styresystemer ERGO SIKRES DEN MEST EFFEKTIVE SAMFUNDSØKONOMISKE STYRING OG FORDELING BEDRE GENNEM MARKEDET (end gennem velfærdsstaten) 23
GRUNDSTENEN FOR NPM ENDELIG PÅSTAND: MARKEDET MÅ REHABLITERES I FORHOLD TIL DEN IKKE MARKEDS-STYREDE OFFENTLIGE SEKTOR 24
NPM s reformprogram..(1) Højeste niveau: MARKEDSGØRELSE = dvs at offentlig produktion flyttes til privat sektor. Former : Privatisering, udlicitering 25
NPM s reformprogram..(2) Næsthøjeste niveau: MARKEDSSTYRING dvs at offentlig produktion styres / reguleres af markeds(lignende) mekanismer. Former: Brugerbetaling, frit valg, brugertilfredshedsundersøgelser, evalueringer, mål og resultatstyring. 26
NPM s reformprogram..(3) Laveste niveau: VIRKSOMHEDS- MÆSSIGE ORGANISATIONS - OG LEDELSESFORMER. Former: Virksomheds og koncern - struktur, managementledelse 27
- SAMMENFATNING AF DEL I 28
VI HAR SET.(1) At NPM ikke bare repræsenterer modernisering af den offentlige sektor Men er en del af et nyliberalt samfundspolitisk projekt 29
VI HAR SET.(2) At NPM ideologisk udspringer af liberalismens genfødelse som nyliberalistisk politisk og økonomisk filosofi Og at NPM teoretisk bygger på to nyliberalistisk funderede teorier: Public Choice skolen og Principal Agent teorier 30
VI HAR SET.(3) At nyliberalismen OG NPM - har overordnet mål: Markedets rehabilitering ift velfærdsstaten. Og at NPM reformer i den offentlige sektor bidrager hertil gennem: 1) Markedsgørelse 2) Markedsstyring 3) Managementledelse 31
Del II Kritik af teorierne bag NPM og Kritik af konsekvenserne af NPM for velfærden. 32
Indhold af del 2: 2.1. Kritik af de bagved NPM liggende teorier: Udtryk for grov forenkling og fordrejning af virkeligheden 2.2. Kritik af NPM som konkret forvaltningspolitik: - Begrænsning af demokratiet - Bureaukratisering af administrationen - Topstyring af offentligt ansatte 33
2.1. NYLIBERALISTISK TEORI UDTRYK FOR GROV FORENKLING OG IDEOLOIGSK FORDREJNING AF VIRKELIGHEDEN 34
Markedskonomien projiceres ned over ikke økonomiske områder Grundlæggende kritikpunkt mod nyliberalistisk teori: Økonomien - den markeds-økonomiske model projiceres ned over ikke økonomiske samfundsområder og styresystemer (politik, administration) 35
Økonomistisk reduktionisme Kritik: Grov forenkling og fordrejning, hvorved politik og administration reduceres til (markeds)økonomi. De særlige træk og funktioner og hensyn i politik og administration, som netop adskiller dem fra økonomi, forsvinder. 36
Reduktion af politiske mål Ikke-økonomiske mål i politik skubbes i baggrunden Men politik handler om meget andet end økonomi Fx lighed og solidaritet med de svageste 37
Reduktion af offentlige ansattes motivation Offentligt ansattes motivation reduceres til økonomisk egennytte Men: Offentligt ansatte motiveres også af faglighed og professionsetik, af embedsmands loyalitet samt af solidaritet med brugerne, demokratiske værdier Nyliberalismen tegner karikatur af offentligt 38 ansatte
2.2. Kritik af NPM som konkrete forvaltningsreformer: 39
2.2.1 NPM begrænser det politiske demokrati 40
Et udvidet offentligt produkt Offentligt leverede velfærdsydelser skal ikke blot tjene til individuelt forbrug Det offentlige skal levere et udvidet produkt Skal også sikre ikke økonomiske mål: fx lighed og hensyn til de svage, natur og miljø samt demokratiske mål 41
Markedsstyring på bekostning af ikke økonomiske hensyn På markedet bestemmer betalingsevne og købekraft dvs. de økonomisk stærke KRITIK: Når den offentlige sektor indrettes efter markedsstyring trænges de demokratiske mål for det offentlige i baggrunden: fx hensyn til de svage, 42 lighed
2.2.2 NPM fører til topstyring af de offentligt ansatte 43
NPM baseret på mistillid til offentligt ansatte NPM baseret på low trust- teorier dvs. mistillid til offentligt ansatte Offentligt ansatte ses ikke som medarbejdere, men som modspillere Derfor fører NPM til topstyring og øget kontrol af de offentligt ansatte 44
FORMER FOR TOPSTYRING Opbygning af hierakiske kontrol og rapporteringssystemer vedr. de offentligt ansattes indsattes Indførelse af management ledelsesformer dvs. hierakiske og centralistiske ledelsesformer Opsplitning og standardisering af de 45 offentligt ansattes arbejdsopgaver (lean)
TILSIDESÆTTER FAGLIGT OG PROFESSIONELT RÅDERUM KRITIK: Topstyring og centralisme medfører indskrænkning af offentligt ansattes faglige og professionelle råderum Og af offentlige mellemlederes ledelsesmæssige råderum 46
2.2.3 NPM bureaukratiserer den offentlige administration 47
Kvantitative målinger NPM indebærer, at offentlig produktion af velfærdsydelser underlægges markedsøkonomisk rationalitet Heraf følger, at produktionsresultatet skal opgøres dvs. at offentlige ydelser skal kunne måles og vurderes. 48
NPM medfører voldsom målings - og dokumentationsvækst NPM ledsages af voldsom vækst i måle - og rapporteringssystemer Hvilket sluger tid og personaleressourcer fra de borgerrettede ydelser og belaster de offentligt ansatte arbejdsmæssigt 49
KRITIK AF BUREAUKRATISERING Men disse målesystemer retter sig primært mod det kvantitativt målbare KRITIK: Ikke - kvantitative mål for offentlige ydelser skubbes i baggrunden: Faglighed, kvalitet og omsorg 50
- SAMMENFATNING AF DEL II 51
VI HAR SET.(1) At nyliberalistisk teori søger at revanchere markedsmodellen i forhold til velfærdsstaten ved at påvise lige så store eller større styringsfejl i velfærdsstatens politiske og administrative styring end i markedet 52
VI HAR SET.(2) Men at nyliberalistisk teori herved bygger på grov forenkling af virkeligheden, idet politik og administration teoretisk reduceres til markeder Der sker hermed en økonomistisk reduktionisme 53
VI HAR SET.(3) Og at NPM reformer har i den offentlige sektor 3 negative effekter 1) Fortrængning af politiske mål som lighed og demokrati 2) Bureaukratisering af den offentlige forvaltning 3) Topstyring af offentligt ansatte 54
Del III Nyliberalisme og NPM i Danmark - En introduktion. 55
INDHOLD 3.1. Træk af nyliberalismen i Danmark 3.2. Økonomisk udhuling af velfærden og den offentlige sektor i Danmark 3.3. NPM - styrereformer i den offentlige sektor i Danmark: Markedsgørelse, markedsstyring og Kvalitetsreform. 56
3.1. TRÆK NYLIBERALISMENS HISTORIE I DANMARK 57
Nyliberalismen i Danmark 90 erne: Socialdemokratisk new labour inspireret regering introducerer NPM som modernisering af den offentlige sektor 2001 i dag: Nyliberalistisk inspireret højre regering udbygger NPM Endvidere tages fat på økonomisk udhuling af offentlig sektor 58
DEN NYLIBERALISTISKE REGERINGS STRATEGI OG TAKTIK Strategiske MÅL: (ny)liberal omformning af samfunds- og velfærdsmodel Taktisk METODE: Gradvist fremadskridende nyliberale reformer 59
3.2. Økonomisk udhuling af velfærdsstaten og den offentlige sektor 60
Velfærdsstaten afsnøres fra Skattestop: finansieringssiden - Beløbsmæssig størrelse af ejendomsskat og punktafgifter fastfrosset siden 2001 - Direkte skatter ikke steget siden 2001 61
Skattelettelser Udover skattestoppet har den borgerlige regering gennemført skattelettelser i 2002 og 2007 62
Det offentlige i DK mister skatteindtægter Takket være skattestop og skattelettelser har det offentlige i Danmark 01 09 mistet 47 mia. kr i skatteindtægter Konsekvens på udgifts- /ydelsessiden: Gennem modsvarende udgiftsloft langsom økonomisk udhuling af velfærdsydelserne 63
KONSEKVENS På sigt vil offentlig velfærdsservice udgøre en aftagende del af samfundsøkonomien i forhold til privat forbrug/privat sektor Og når ressourcerne ikke øges i takt med demografi og velstand, forringes standard og kvalitet i offentligt leverede velfærdsydelser 64
3.3. NPM i den offentlige sektor i Danmark 65
3.3.1. MARKEDSGØRELSE 66
PRIVATISERING Omfattende privatisering af offentlige virksomheder påbegyndt allerede i 90 erne under socialdemokratisk regering Og videreført under den borgerlige regering siden 2001 67
Eksempler på privatiseringer Gennemførte privatiseringer: Københavns lufthavn Tele Danmark Postgiro busser + færger Privatiseringer undervejs: DSB (tog) Post Danmark TV2 68 Dansk Olie og Naturgas, herunder elselskaber
UDLICITERING Udlicitering også påbegyndt under Socialdemokratisk regering i 90 erne, her dog fortrins af offentlige hjælpefunktioner (fx rengøring) Udlicitering intensiveret under borgerlige regering fra 2001, nu også ind i velfærdens kerneydelser (hjemmehjælp, sygehusoperationer) 69
Udliciteringens omfang 70
3.3.2. MARKEDSSTYRING 71
INDFØRELSE AF MARKEDSSTYRING 90 erne: Markedsstyring internt i den offentlige sektor: Koncernmodeller, managementledelse, konkurrence og frit valg indenfor det offentlige, kontraktstyring, mål - og resultatstyring Fra 2001: Frit valg mellem privat og offentlig leverandør indenfor ældrepleje 72 og indenfor sundhed
Frit valg af hjemmehjælp 73
3.3.3. KVALITETS REFORM 74
KVALITETSREFORM FOR UDBREDELSE AF NPM Den borgerlige regering 2007 gennemført en såkaldt kvalitetsreform Kvalitetsreform = program for yderligere udbredelse og intensivering af NPM i den offentlige sektor, navnlig i kommunerne 75
- SAMMENFATNING AF DEL III 76
VI HAR SET.(1) At indførelse af nyliberalistisk politik og NPM i Danmark sker i to omgange: 1) I 90 erne introduceres NPM af en new labour inspireret Socialdemokratisk regering 2) Efter 2001 forstærkes NPM af en nyliberalistisk inspireret centrum højre regering 77
VI HAR SET.(2) At introduktionen af NPM i 90 erne sker som modernisering og omfatter både markedsgørelse, markedsstyring og managementledelse At indførelsen af NPM fortsættes og intensiveres efter 2001 med særlig vægt på udlicitering og frit valg samt mål og resultatstyring (kvalitetsreformen) 78
VI HAR SET.(3) At nyliberalistisk politik efter 2001 endvidere går i gang med økonomisk udhuling af velfærdsstaten gennem skattestop og skattelettelser 79
- TAK FOR OPMÆRKSOMHEDEN 80
APPENDIKS (kun hvis tid) PERSPEKTIVER FOR OG ALTERNATIVER TIL NPM 81
4.1. PERSPEKTIVER for NPM I DANMARK 82
MARKEDSGØRELSES PERSPEKTIV Privatisering, udlicitering og frit valg mellem offentlige og private tømmer det offentlige for ressourcer og udhuler de offentlige tilbud Risiko for en opdeling af velfærdsydelserne: 1. klasse: Privat leverede betalingsydelser af høj kvalitet for den bedrestillede del af befolkningen 2. klasse: Et offentligt leveret minimum af gratis -, men lavkvalitets ydelser for fattigrøvene 83
PERSPEKTIV AF MARKEDSSTYRING Øget topstyring af den offentlige sektor. Offentligt ansattes professionelle og faglige råderum og indflydelse indskrænkes Arbejdet i den offentlige sektor bureaukratiseres. Medarbejderne i den offentlige sektor belastes mere og mere af administration og dokumentation og kontrol Tiden går fra kerneopgaven: de egentlige borgerrettede ydelser 84
4.2. ELEMENTER I ALTERNATIV TIL NPM 85
NEJ TIL MARKEDSGØRELSE AF OFFENTLIG VELFÆRD DE BREDE VELFÆRDSYDELSER BØR FORTSAT FORDELES EFTER BEHOV, IKKE EFTER MARKEDSMEKANISMER OG BETALINGSEVNE DERFOR MÅ MARKEDSMEKANISMER FOR VELFÆRDSYDELSER AFVISES: - Frit valg tilbagerulles helt eller som minimum må kommunerne stilles frit - velfærdens kerneydelser skal forblive produceret af det offentlige 86 - brugerbetaling af velfærdsydelser må afvises
KAMP FOR DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTOR Markedsstyring bureaukratiserer, indskrænker de offentlige ansattes råderum og trænger fagligheden i baggrunden ALTERNATIV tillidsreform : - De offentligt ansatte skal have styrket det professionelle og faglige råderum - Institutionerne skal have øget selvforvaltning og offentlige mellemledere øget råderum 87
- SAMMENFATNING AF APPENDIKS 88
Vedr. perspektiver af NPM og nyliberalisme Den nyliberalistiske markedsgørelsesstrategi for den offentlige sektor, som den fx kommer til udtryk i Kvalitetsreformen sigter på, at: Skabe grundlag for at middelklassen går over til private betalingsydelser og gratisydelserne reduceres til et skrabet minimumssikkerhedsnet for fattigrøvene Inddæmme offentligt ansattes råderum og indflydelse på indhold og kvalitet af offentlige 89 velfærdsydelser
Vedr. alternativer til nyliberalisme og NPM NPM betyder udhuling af den nordiske velfærdsmodel mod et mere neoliberalt samfund Vi skal heroverfor fastholde at velfærdsopgaver løses solidarisk, decentralt, med høj medarbejder- og brugerindflydelse og med høj faglighed og kvalitet. VI SKAL FASTHOLDE OG STYRKE DEN SKANDINAVISKE, UNIVERSELLE 90 VELFÆRDSMODEL.