Tema: Uddannelse ARBEJDS 20 04 MARKEDS RAPPORT Dansk Arbejdsgiverforening
Arbejdsmarkedsrapport 2004 Dansk Arbejdsgiverforening Dansk Arbejdsgiverforening (DA) består af 13 arbejdsgiverorganisationer inden for industri, handel, transport, service og byggeri. DA's formål er som hovedorganisation at koordinere overenskomstforhandlinger og varetage medlemsorganisationernes interesser i forhold til det politiske system. Ansvarsh. red. Christina Bjørnbak Hallstein Grafisk design: Ole Leif Produktion: DA Forlag Tryk: Schultz Grafisk DA-varenr.: 226-04 Udgivet: November 2004 ISBN: 87-7755-409-4
20 04 ARBEJDS MARKEDS RAPPORT Folkeskolen ressourcer og resultater 3.1 Indledning og sammenfatning... side 89 3.2 Stor investering, men begrænset afkast... side 90 3.3 Årsager til øgede udgifter... side 97 3.4 Kommunerne og folkeskolen... side 110 Appendiks: 3.1 Udgifter til folkeskoleområdet... side 117 3.2 Sammenligning af kommuner... side 119
Verdens dyreste, når det gælder de yngste elever 3.1 Indledning og sammenfatning Danmark prioriterer uddannelse højt. Vi er blandt de OECD-lande, der anvender flest ressourcer på uddannelse og ingen andre lande bruger flere penge på de yngste elever i folkeskolen end Danmark. Udgifterne til folkeskoleområdet er steget markant de seneste 10 år. Udgiften pr. elev er steget 15 pct., når man alene ser på de udgifter, der relaterer sig til undervisningen. Det faglige niveau i folkeskolen er middelmådigt Danmark foretager ikke systematiske målinger Alligevel er det faglige niveau blandt danske elever middelmådigt. Knap 20 pct. af eleverne forlader folkeskolen med så ringe læseevner, at de reelt er afskåret fra at komme videre i uddannelsessystemet. Desuden ligger danske skoleelever under OECD-gennemsnittet i læsning og naturfag. I Danmark bliver det ikke systematisk målt, om eleverne når de faglige mål, der er sat i lovgivningen. Der er ingen opfølgning på, om afkastet af folkeskolen står mål med investeringen. Samtidig kan det konstateres, at der er store kommunale forskelle på folkeskoleområdet. En folkeskoleelev koster knap 300.000 kr. mere i den dyreste kommune end i den billigste set over et helt skoleforløb. Ingen sammenhæng mellem udgifter og karakterer Der kan imidlertid ikke dokumenteres en sammenhæng imellem den kommunale udgift pr. elev og elevernes faglige niveau vurderet på baggrund af karaktergennemsnit. En af grundene til, at udgiften pr. elev er steget, er, at udgifterne til specialundervisning er mere end fordoblet siden 1992 uden nogen entydig forklaring. En anden årsag til øgede udgifter på skoleområdet er, at skolerne har overtaget opgaven med at passe skolebørn før og efter skoletid. Det har været med til at øge de samlede udgifter på folkeskoleområdet. I 2003 blev der i alt anvendt ca. 6 mia. kr. til pasning. Et kommuneeksempel viser, at disse penge kan anvendes, så de i højere grad er med til at understøtte børnenes faglige udvikling. 89
3.2 Stor investering, men begrænset afkast Danmark bruger relativt mange penge på uddannelse Danmark er et af de lande i OECD, der prioriterer uddannelse højest. Kun Korea og USA anvendte en større andel af BNP på uddannelse end Danmark i 2001, jf. figur 3.1. Figur 3.1 Danmark investerer meget i uddannelse Andel af BNP brugt på uddannelse, pct., 2001 Offentlige udgifter Private udgifter 8 8 6 6 4 4 2 2 0 0 Tyskland UK OECD,gns. Frankrig Finland Norge Sverige Danmark USA Korea ANM.: Udgifter til SU er ikke medregnet. Danmark er det land i OECD, der har de højeste offentlige udgifter til SU. KILDE: OECD (2004b). Uddannelse er i Danmark, ligesom i de øvrige nordiske lande, stort set offentligt finansieret, når der ses bort fra voksen- og efteruddannelsesområdet. Selv om vi anvender mange ressourcer på uddannelse, er vi ikke blandt de lande i OECD, der har det højeste uddannelsesniveau og vi er på vej til at blive overhalet af flere lande, jf. kapitel 1. Over halvdelen af udgifterne går til folkeskolen Det kan blandt andet skyldes, at over halvdelen af de offentlige ressourcer til uddannelse anvendes på folkeskoleområdet dvs. i starten af uddannelsessystemet, jf. figur 3.2. 90
Figur 3.2 Øgede investeringer på alle niveauer Udgifter, mia. kr., 2003-priser 105 90 75 105 90 75 60 45 30 15 Videregående uddannelser Ungdomsudannelser Folkeskoleområdet 60 45 30 15 0 1982 1984 1985 1986 1988 1990 1992 1994 1995 1996 1998 2000 2002 0 ANM.: Udgifter til SU m.v. er medtaget. Der er anvendt udgifter fra Danmarks Statistiks funktionelle fordeling, jf. appendiks 3.1. KILDE: Danmarks Statistik og egne beregninger. I 1992 var udgifterne på folkeskoleområdet 35 mia. kr., i 2003 var de steget til 50 mia. kr. Den væsentligste årsag er, at udgiften pr. elev er steget. Udgiftsvæksten på de øvrige uddannelser skyldes derimod primært, at flere unge tager en uddannelse, jf. Undervisningsministeriet (2003b). Dyrest i starten af uddannelsessystemet Danmark er det land i OECD, der bruger flest penge pr. elev i de yngste klasser. Udgifterne til 7.-10. klassetrin er også i den dyre ende, jf. tabel 3.1. 91
Tabel 3.1 Flest penge til de yngste elever Indeks OECD=100 1.-6. klasse 7.-10. klasse Danmark 156,1 (1) 132,2 (3) USA 155,9 (2) 144,4 (2) Norge 152,7 (3) 144,5 (1) Sverige 129,8 (4) 108,6 (6) OECD, gns. 100,0 (5) 100,0 (7) Frankrig 98,5 (6) 129,4 (5) Finland 97,1 (7) 129,5 (4) UK 91,0 (8) - Tyskland 87,4 (9) 92,7 (8) Korea 76,6 (10) 79,7 (9) ANM.: Indekset er beregnet på baggrund af årlig udgift pr. elev i dollar. Udgifterne er købekraftskorrigeret. KILDE: OECD (2004b). Middelmådige resultater Ingen sammenhæng mellem ressourceforbrug og resultater På trods af, at Danmark er et af de lande, der anvender flest ressourcer på folkeskolen, klarede de danske elever sig under middel i såvel læsning som naturfag i 2000, jf. tabel 3.2. 92
Tabel 3.2 Danske elevers færdigheder under middel PISA-score, 2000 Læsning Matematik Naturfag Finland 546 536 538 Korea 525 547 552 UK 523 529 532 Sverige 516 510 512 Frankrig 505 517 500 Norge 505 499 500 USA 504 490 487 OECD, gns. 500 500 500 Danmark 497 514 481 Tyskland 484 493 499 ANM.: PISA-score er et mål for elevens færdigheder inden for enten læsning, matematik eller naturfag. PISA-score er placeret omkring et OECD-gennemsnit på 500 point. Desuden er PISA-score opdelt i 5 niveauer, som hver repræsenterer et absolut færdighedsmål. PISA s færdighedsmål ligger i området 335-625 point. KILDE: OECD (2003c). Relativt få gode læsere Samtidig er der ikke så mange gode læsere i Danmark som i de lande, vi sammenligner os med. 30 pct. af eleverne i Danmark har et højt læseniveau, mens det i Finland gælder 50 pct. af eleverne, jf. tabel 3.3. 93
Tabel 3.3 Gode og dårlige læsere Andel 15-årige, pct., 2000 Lavt læseniveau Højt læseniveau Korea 6 37 Finland 7 50 Sverige 12 37 UK 13 40 Frankrig 15 32 Norge 17 35 USA 18 33 Danmark 18 30 OECD, gns. 18 32 Tyskland 23 28 ANM.: Unge, der læser på lavt læseniveau, vurderes at kunne blive begrænset i udviklingen af kundskaber og færdigheder på andre områder som følge af deres ringe læsefærdigheder. KILDE: OECD (2003c). Risiko for at tabe hver femte unge, der forlader folkeskolen PISA-undersøgelsen i 2000 viste, at 18 pct. af de danske elever læser så dårligt, at de sandsynligvis ikke er i stand til at gennemføre en ungdomsuddannelse. En relativt stor gruppe af de elever, der forlader folkeskolen, er dermed reelt afskåret fra at fortsætte i uddannelsessystemet. Selv om næsten alle unge ca. 95 pct. tilmelder sig en ungdomsuddannelse, er der alligevel 20 pct., der ikke får en ungdomsuddannelse. Det kan få konsekvenser for nogle elevers fremtidige arbejdsmarkedstilknytning, jf. kapitel 2. Udsigt til dyr reparation af manglende kvalifikationer Denne gruppe af unge vil formodentlig i stigende udstrækning have behov for at trække på voksenuddannelsestilbud med henblik på at reparere de manglende basale kundskaber, jf. kapitel 4. Dermed kommer samfundet til at betale to gange. 94
Det faglige niveau vigtigst for at få en uddannelse De boglige færdigheder har betydning for, om eleverne efter folkeskolen henholdsvis begynder på en ungdomsuddannelse, fuldfører uddannelsen, eller begynder på en ny efter afbrud, jf. tabel 3.4. Tabel 3.4 Hvad har betydning for, om unge får en uddannelse? Påvirker sandsynligheden for at: påbegynde ungdomsuddannelse fuldføre ungdomsuddannelse påbegynde ny uddannelse efter afbrud Familiens indkomst + 0 0 Boglige færdigheder + + + Ikke-boglige færdigheder 0 0 0 Antal afgangsprøver + + 0 Antal udvidede afgangsprøver + + 0 Fuldført 10. kl. - 0 0 Tro på, at uddannelse øger sandsynligheden for beskæftigelse og god løn + + 0 Venteperiode efter grundskolen na - 0 ANM.: (+) betyder, at sandsynligheden påvirkes positivt, (-) betyder, at sandsynligheden påvirkes negativt, mens 0 betyder, at der ikke er en signifikant effekt. Na betyder, at data ikke er tilgængelig. Resultaterne bekræftes i en nyere, men mindre omfattende analyse, jf. DØR (2003). KILDE: AKF (1997). Indvandrere og efterkommere læser ringere end andre PISA-undersøgelsen fra 2000 viser desuden, at danske indvandrere og efterkommere læser ringere end indvandrere og efterkommere i lande, vi sammenligner os med. 95
Indvandrere og efterkommere i Danmark læser i gennemsnit betragtelig ringere end andre børn i Danmark, jf. OECD (2003c). Risiko for, at integration ikke lykkes Ingen systematisk overvågning af kvalitet og effektivitet Voksne indvandrere mødes med krav om at bestå danskkurser, men for deres børn og de øvrige børn i folkeskolen er der ingen absolutte krav til læsefærdighederne. En væsentlig forudsætning for integration er, at indvandrere og efterkommere lærer at læse i folkeskolen. I Danmark kan de høje udgifter til folkeskoleområdet ikke aflæses i elevernes faglige niveau. Der gennemføres i dag ikke systematiske nationale målinger af kvalitet og effektivitet i folkeskolen, som det f.eks. ses i England og Sverige. Resultatet af indsatsen på skoleområdet kan derfor ikke vurderes år for år, kommune for kommune eller skole for skole. Resultatet kan kun vurderes ud fra internationale sammenligninger, som Danmark deltager i, f.eks. OECD s PISA-undersøgelse, jf. boks 3.1. Boks 3.1 Evalueringskulturer på folkeskoleområdet Danmark: Danmarks Evalueringsinstitut (EVA) evaluerer i dag med mellemrum enkeltfag eller områder i folkeskolen. EVA gennemfører også enkelte systemanalyser af skoleområdet i udvalgte kommuner. Der foretages derimod ikke nationale systematiske evalueringer af elevernes faglige kvalifikationer eller af effektiviteten i ressourceanvendelsen. EVA s evalueringer kan ses på www.eva.dk. Sverige: Sverige har netop besluttet, at der skal gennemføres landsdækkende evalueringer af de svenske folkeskoler. Evalueringen skal give en vurdering af: (1) Børnenes normer og værdier set i forhold til læreplanernes målsætning om bl.a. demokrati og medindflydelse; (2) Opnåede kundskaber i forhold til de nationalt definerede målsætninger; (3) Arbejds- og indlæringsmiljø; (4) Undervisning og arbejdsformer; (5) Ledelsesstruktur; (6) Tilgang til omsorg og uddannelse; (7) Ressourcer til bl.a. personale, efteruddannelse, lokaler m.v. 96
3.3 Årsager til øgede udgifter Vækst skyldes både flere børn og øgede udgifter pr. elev Udgifterne på folkeskoleområdet er siden 1992 steget 15,5 mia. kr. i faste priser. En del af stigningen kan forklares ved, at børneårgangene i 1990 erne har været store, men øgede udgifter pr. elev bidrager isoleret set med den største stigning, jf. tabel 3.5. Tabel 3.5 Årsager til udgiftsvækst på folkeskoleområdet Mia. kr. (2003-priser) 1982-1992 1992-2003 Antal børn -8,6 6,7 År pr. barn 1,0-0,5 Udgift pr. elev 5,2 9,3 I alt -2,4 15,5 ANM.: År pr. barn varierer efter, hvor mange børn, der går i børnehaveklasse og 10. klasse. KILDE: Danmarks Statistik, Undervisningsministeriet og egne beregninger. En nærmest konstant vækst i udgiften pr. elev har således bidraget med en stigning på godt 9 mia. kr. fra 1992 til 2003, svarende til 60 pct. af den samlede udgiftsstigning på folkeskoleområdet. År pr. barn har isoleret set bidraget med en lille udgiftsreduktion fra 1992 til 2003. Det skyldes især, at andelen af elever i 10. klasse i den sidste del af perioden har været faldende. Få børn holdt udgifterne nede i 1980 erne Når udgifterne fra 1982 til 1992 faldt en smule, skyldes det alene, at antallet af elever i denne periode faldt, hvilket bidrog til at holde udgifterne nede. Udgiften pr. elev steg imidlertid også i denne periode, jf. figur 3.3. 97
Figur 3.3 Støt stigende udgifter til folkeskolen Årlige ændringer i folkeskoleudgifter, mia. kr., 2003-priser Antal børn År pr. barn Udgift pr. elev Udgiftsvækst i alt 2,5 1,5 0,5-0,5-1,5-2,5 1982 1984 1985 1986 1988 1990 1992 1994 1995 1996 1998 2000 2002 2,5 1,5 0,5-0,5-1,5-2,5 KILDE: Danmarks Statistik, Undervisningsministeriet og egne beregninger. Antallet af børn i skolealderen stiger frem til 2008. Hvis udgiften pr. elev og antal år pr. barn er uændret fra i dag, vil væksten i børnetallet betyde, at udgifterne på folkeskoleområdet stiger til knap 52 mia. kr. i 2008, jf. figur 3.4. Figur 3.4 Udgifter til folkeskolen fremover Mia. kr., 2003-priser 60 50 40 30 20 10 60 50 40 30 20 10 0 0 1982 1985 1986 1990 1990 1994 1995 1998 2000 2002 2005 2006 2010 2010 2014 2015 2018 2020 2022 ANM.: Udgift pr. elev og år pr. barn er antaget uændret fra 2003 og frem. Udgiftsudviklingen fra 2004 og frem er dermed alene baseret på fremskrivning af børnetallet. KILDE: Danmarks Statistik og egne beregninger. 98
Børnetal falder igen fra 2008 Behov for fokus på udgiftsstyring Fra 2008 til 2022 vil demografien kunne bidrage til faldne udgifter på folkeskoleområdet. Historisk har det dog vist sig vanskeligt at tilpasse udgifterne i nedadgående retning til et faldende børnetal. Den demografiske udfordring, som Danmark står over for i de kommende år hvor færre skal forsørge flere lægger et betydeligt pres på de offentlige finanser, jf. Velfærdskommissionen (2004). Hvis ikke det lykkes at sikre udgiftsstyringen på folkeskoleområdet i en situation, hvor børnetallet igen falder, vil dette pres øges yderligere. Hvad bliver pengene brugt til? Kommunale udgifter til folkeskoleområdet kan opdeles i tre kategorier: Udgifter, der er relateret til undervisning i folkeskolen, udgifter til pasning af skolebørn, samt tilskud til andre skoler, som betales, når børn fra kommunen går på privatskole eller efterskole, jf. appendiks 3.1. I alt brugte kommunerne 40 mia. kr. på folkeskoleområdet i 2003. Heraf blev knap 33 mia. kr. anvendt til formål med relation til undervisningen af børn i folkeskolen, 4 mia. kr. blev anvendt til pasning af skolebørn, og 3 mia. kr. gik til tilskud til andre skoler, jf. figur 3.5. 99
Figur 3.5 Kommunale udgifter til skoleområdet 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Nettoudgifter, mia. kr., 2003-priser Folkeskoler Specialundervisning mv. Øvrige Tilskud til andre skoler SFO Fritidshjem 1982 1985 1988 1990 1991 1994 1995 1997 2000 2003 ANM.: Tallene i figuren svarer ikke til tallene i figur 3.2, her er anvendt kommunale regnskabstal jf. appendiks 3.1. KILDE: Danmarks Statistik. 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Staten afholder herudover også en række udgifter til skoleområdet, primært til privat- og efterskoler. I 2003 var statens nettoudgifter til skoleområdet 2,2 mia. kr., jf. Finansloven 2004. Flere penge brugt på tillægsydelser Kommunernes udgifter til folkeskoleområdet har været konstant stigende siden starten af 1990 erne. Mens udgifterne til folkeskoler som dækker almindelig undervisning og dermed er kerneydelsen på folkeskoleområdet er steget 30 pct., er udgifterne til vidtgående specialundervisning mere end fordoblet. Udgifterne til skolefritidsordninger (SFO) og tilskud til øvrige skoler er ligeledes steget markant. Mindre andel af udgifterne går til undervisning I 1982 gik 80 pct. af de kommunale udgifter på folkeskoleområdet til kerneydelsen undervisningen i folkeskolerne. I 2003 var deres andel reduceret til 70 pct. Højere udgifter pr. elev Konstant stigende udgifter pr. elev Udgiften pr. elev har været konstant stigende fra 1992, jf. figur 3.6. 100
Figur 3.6 Kommunale udgifter pr. elev Nettoudgifter, 1.000 kr., 2003-priser Folkeskoler Specialundervisning mv. Øvrige Tilskud til andre skoler SFO Fritidshjem 60 50 40 30 20 10 60 50 40 30 20 10 0 0 1982 1985 1988 1990 1991 1994 1995 1997 2000 2003 ANM.: Se figur 3.5. KILDE: Danmarks Statistik, Undervisningsministeriet og egne beregninger. Realstigning på 15 pct. i udgifter til undervisning Der har således været en realstigning i kommunernes udgift pr. elev på 23 pct. siden 1992. De udgifter, der er relateret til undervisningen af børn i folkeskolen, er steget med 15 pct. fra 1992 til 2003. Heraf kan de 13 pct. henføres til øgede udgifter pr. elev på kerneydelsen den almindelige undervisning, mens de resterende 2 pct. skyldes, at udgifterne til specialundervisning er mere end fordoblet. Årsagerne til, at udgiften pr. elev er steget på de enkelte udgiftsområder, er meget forskellige. Lønnen er den største udgiftspost i folkeskolen Løn er den store udgiftspost Løn til lærerne er den væsentligste udgiftspost, når det drejer sig om udgifterne til kerneydelsen den almindelige undervisning af børn, jf. figur 3.7. 101
Figur 3.7 Udgifter til løn vejer tungest 1.000 kr., pr. elev, 2003-priser Løn Øvrig drift Anlæg 60 50 40 30 20 10 60 50 40 30 20 10 0 0 1982 1985 1988 1990 1991 1994 1995 1997 2000 2003 ANM.: I figuren er anvendt kommunale bruttoudgifter, jf. appendiks 3.1. KILDE: Danmarks Statistik og egne beregninger. Udgiften til lønninger udgjorde 79 pct. af de samlede udgifter ekskl. anlægsudgifter i 2003. Lønnens andel har siden 1982 ligget omkring dette niveau. Danmark bruger flere penge pr. elev pr. time Sammenlignet med andre lande bruger Danmark flere penge på at undervise én elev i én undervisningstime. Det gælder især i forhold til undervisningen på de yngste klassetrin, jf. figur 3.8. 102
Figur 3.8 Danske elever koster mest i lærerløn Udgift pr. undervisningstime pr. elev, US$, 2002 1.-6. klasse 7.-10. klasse 6 6 5 5 4 4 3 3 2 2 1 1 0 0 Korea Frankrig USA OECD, gns. Finland Tyskland Norge Danmark KILDE: OECD (2003b og 2004b) og egne beregninger. Få elever pr. lærer i Danmark Klassekvotienten i Danmark er 19, jf. Undervisningsministeriet (2003b). Antallet af elever pr. lærer er derimod langt lavere. Det skyldes dels tolærerordninger i de mindste klasser og dels, at der i specialundervisningen ofte er meget få elever pr. lærer. Når én undervisningstime er så dyr i Danmark, er en af grundene, at antallet af elever pr. lærer er lavt i Danmark sammenlignet med andre lande, jf. tabel 3.6. 103
Tabel 3.6 Få elever pr. lærer i Danmark For 2001 1.-6. klasse 7.-10. klasse Danmark 10,0 11,1 Norge 11,6 9,3 Sverige 12,4 12,4 USA 16,3 17,0 Finland 16,1 10,9 OECD, gns. 17,0 14,5 Frankrig 19,5 13,5 Tyskland 19,4 15,7 UK 20,5 17,3 Korea 32,1 21,0 KILDE: OECD (2003b). Få elever pr. lærer styrker ikke nødvendigvis faglighed Selvom Danmark anvender flere lærerkræfter pr. elev end andre lande, betyder det ikke nødvendigvis bedre vilkår for fagligheden. OECD påpeger i en undersøgelse af den danske folkeskole, at der anvendes meget tid på børnenes sociale og følelsesmæssige problemer i stedet for at fokusere på den faglige udvikling Vi konkluderede således, at balancen mellem den unge elevs sociale og intellektuelle udvikling var blevet forskudt til fordel for den sociale udvikling, og at der er fare for, at behovet for at fremme den intellektuelle udvikling som følge heraf bliver overset, jf. OECD (2004c). Denne forskydning i retning af elevernes sociale udvikling skal ses i lyset af folkeskolens formålsparagraf, som lægger mere vægt på elevernes personlige og sociale udvikling end på den faglige udvikling og forberedelsen til arbejdslivet, jf. boks 3.2. 104
Boks 3.2 Folkeskolens formålsparagraf 1. Folkeskolens opgave er i samarbejde med forældrene at fremme elevernes tilegnelse af kundskaber, færdigheder, arbejdsmetoder og udtryksformer, der medvirker til den enkelte elevs alsidige, personlige udvikling. Stk. 2. Folkeskolen må søge at skabe sådanne rammer for oplevelse, virkelyst og fordybelse, at eleverne udvikler erkendelse, fantasi og lyst til at lære, således at de opnår tillid til egne muligheder og baggrund for at tage stilling og handle. Stk. 3. Folkeskolen skal gøre eleverne fortrolige med dansk kultur og bidrage til deres forståelse for andre kulturer og for menneskets samspil med naturen. Skolen forbereder eleverne til medbestemmelse, medansvar, rettigheder og pligter i et samfund med frihed og folkestyre. Skolens undervisning og hele dagligliv må derfor bygge på åndsfrihed, ligeværd og demokrati. Vækst i vidtgående specialundervisning Vidtgående specialundervisning mere end dobbelt så dyr Der har været en stor vækst i udgifterne til vidtgående specialundervisning og skolepsykolog. Fra 1992 til 2003 er udgifterne mere end fordoblet. Udgiftsstigningen skyldes dels, at flere elever modtager vidtgående specialundervisning, og dels, at udgiften pr. elev er steget, jf. figur 3.9. 105
Figur 3.9 Stigende udgifter til specialundervisning Udgift pr. elev, 1.000 kr., 2003-priser 300 250 200 150 100 50 0 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 300 250 200 150 100 50 0 ANM.: Der er tale om udgifter til elever i vidtgående specialundervisning. Der findes ikke tal for bestanden af elever i vidtgående specialundervisning i 1991. Der er derfor brugt et gennemsnit af bestanden i 1990 og 1992. KILDE: Undervisningsministeriet (2003d) og egne beregninger. Specialundervisning kan effektiviseres Det er vanskeligt præcist at forklare udgiftsstigningerne på specialundervisningsområdet. I 2000 blev der gennemført en ændring af loven om vidtgående specialundervisning, der bl.a. indebar, at det takstbeløb, en kommune betaler til amtet for børn i vidtgående specialundervisning, blev sat op fra ca. 60.000 kr. årligt til ca. 170.000 kr. årligt. Det har ændret incitamentsstrukturen, så kommunerne i dag kun henviser de mest udgiftskrævende elever til vidtgående specialundervisning. Alligevel er antallet af elever, der modtager vidtgående specialundervisning, fortsat stigende. Det fremgår af en rapport om specialundervisning, at hele specialundervisningsområdet rummer et meget stort effektiviseringspotentiale, jf. Undervisningsministeriet m.fl. (2003e). Det er en af begrundelserne for, at ansvaret for den vidtgående specialundervisning overføres fra amter til kommuner som led i strukturreformen i 2007. 106
Boks 3.3 Specialundervisning Der sondres i folkeskoleloven mellem to former for specialundervisning. Den almindelige specialundervisning, som er kommunernes ansvar ( 20, stk. 1), og som finansieres som led i driften af folkeskolerne, samt den vidtgående specialundervisning ( 20, stk. 2), som er særlig specialiseret og omkostningsfuld, og som er amternes ansvar. I kommunerne arbejder man generelt med tre typer af specialundervisning. (1) Specialundervisning besluttet af skolelederen ( 20, stk. 1), hvor undervisningen foregår på skolen; (2) Specialundervisning besluttet af kommunalbestyrelsen ( 20, stk. 1), kaldet kommunal specialundervisning; (3) Vidtgående specialundervisning ( 20, stk. 2), hvor kommunen henviser eleven til amtet. Organiseringen af specialundervisningen er meget forskellig. Samme type af specialundervisning kan i den ene kommune varetages som kommunal specialundervisning og i den anden kommune som vidtgående specialundervisning. Kommunerne kan frit henvise, men skal betale en takst på 176.000 kr. pr. elev pr. år til amtet. Amterne finansierer udgifter ud over det kommunale takstbeløb. Elever med behov for vidtgående specialundervisning henvises af kommunen til et amtsligt specialundervisningstilbud, hvis kommunen ikke har et tilbud, der passer, eller hvis udgiften til at løse opgaven overstiger taksten for at sende en elev i amtslig specialundervisning. Den vidtgående specialundervisning kan foregå på fire forskellige måder: (1) Eleven undervises som enkeltintegreret med ekstra støtte i en almindelig folkeskoleklasse; (2) Eleven undervises i en special-/centerklasse bestående af en mindre gruppe børn med særlige behov; (3) Eleven undervises på en amtslig specialskole for elever med særlige behov; (4) Eleven undervises internt på et anbringelsessted eller i dagbehandlingstilbud. Ansvaret for den vidtgående specialundervisning overføres i 2007 som led i strukturreformen fra amterne til kommunerne. 107
Skolefritidsordning en ny opgave på skoleområdet SFO er en ny opgave til skolerne Skolerne har i starten af 1990 erne fået en ny opgave i forbindelse med oprettelsen af skolefritidsordninger (SFO). Skolefritidsordningerne er et pasningstilbud for skolebørn før og efter skoletid, der primært retter sig mod 6-10-årige. Antallet af børn, der passes i SFO, er steget betragteligt i løbet af 1990 erne. I 1994 gik 89.000 børn i SFO, mens ordningen i 2003 var udbygget til at omfatte 186.000 børn, svarende til 53 pct. af de 6-10-årige. Udgiften pr. elev i SFO har i de sidste fem år stort set holdt sig i ro, jf. figur 3.10. Figur 3.10 Flere SFO-elever lavere udgift pr. SFO-elev 1.000 kr., 2003-priser 22 21 20 19 18 17 16 Andel SFO-elever (højre akse) Udgift pr. SFO-elev Pct. af 6-10-årige 60 50 40 30 20 10 15 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 ANM.: SFO er primært et tilbud til elever i børnehaveklasse og 1.-3. klasse. Der kan være SFO-elever, som er 5 år eller 11-13 år. KILDE: Danmarks Statistik og egne beregninger. 0 Ingen krav om indhold i fritidsordninger Der eksisterer ikke centrale krav til, hvad børnenes tid i fritidsordninger skal bruges til f.eks. om tiden skal bruges til indlæring, eller om eleverne skal have tilbud om lektielæsning, som de ellers skal bruge tid på om aftenen. 108
Fritidshjem er alternativ til SFO Pasning af skolebørn koster over 6 mia. kr. om året Gevinst ved at gentænke Nogle kommuner tilbyder pasning af skolebørn i fritidshjem i stedet for i SFO. Fritidshjem er selvstændige institutioner, der ikke er underlagt en skoleleder. Andelen af børn i fritidshjem er dog blevet mindre i takt med den udbygning af SFO, der har fundet sted. Den samlede udgift til pasning af skolebørn i Danmark er over 6 mia. kr. Kommunernes udgift til pasning af 6-10- årige skolebørn i SFO og fritidshjem udgjorde i 2003 4,1 mia. kr. Hertil kom en forældrebetaling på omkring 2,3 mia. kr., jf. Danmarks Statistik. Der kan være store gevinster forbundet med at gentænke forholdet mellem pasning og undervisning. For eksempel har Esbjerg kommune valgt at lade skoledagen for de yngste elever vare til kl. 14, og til gengæld indføre en mere fleksibel og billigere SFO, hvor forældrene kan vælge pasningsmoduler til og fra efter behov. Skoletiden er udvidet, og servicen på pasningsområdet er opretholdt, og samtidig har omlægningen frigivet ca. 20 pct. af de tidligere SFO-udgifter til andre formål. 109
3.4 Kommunerne og folkeskolen Ingen krav til måling af, om faglige mål nås Der er ingen krav om systematisk måling af, om eleverne når de mål, der er fastsat for de enkelte klassetrin i lovgivningen. Desuden er folkeskolens afgangsprøve frivillig. Dermed bliver det op til den enkelte elev og dennes forældre, om elevens faglige færdigheder efter 9 års undervisning skal måles. Folkeskoleloven udgør den grundlæggende ramme for, hvordan folkeskolerne skal drives. Den nationale lovgivning fastsætter, hvilke fag eleverne skal undervises i, og beskriver, hvilke faglige mål eleverne skal have nået på bestemte klassetrin samt ved afslutningen af skolegangen. Desuden angiver lovgivningen et minimumstimetal for de forskellige fag. Kommunerne har ansvaret for, at faglige mål nås Med udgangspunkt i denne ramme er det op til kommunerne at organisere og drive folkeskolerne. Kommunerne er det centrale forvaltningsniveau i forhold til folkeskolerne. De har ansvaret for drift og finansiering af folkeskolerne, og de skal føre tilsyn med, at skolerne lever op til lovens krav. Det er dermed kommunerne, der har ansvaret for kvaliteten af undervisningen samt for, at eleverne når de faglige mål, undervisningsministeren har sat. Kommunalbestyrelsen skal således godkende skolernes læseplaner samt beskrivelser af udviklingen i undervisningen frem mod de opstillede mål. Forskelle mellem kommuner Ingen entydig sammenhæng mellem udgift og karakterer Der er store forskelle mellem kommunerne på folkeskoleområdet, både når det gælder udgift pr. elev, og når det gælder karaktergennemsnit. Samtidig er der ingen entydig sammenhæng mellem en kommunes udgifter til folkeskoleområdet og de karakterer, eleverne opnår, jf. figur. 3.11. 110
Figur 3.11 Udgifter og resultater i folkeskolen Nettodriftsudgift pr. elev, 1.000 kr. Gennemsnitskarakter 75 70 65 60 55 50 45 40 35 Gns. karakter (højre akse) Udgift pr. elev Kommuner ANM.: Karaktererne er korrigeret for forældres uddannelsesbaggrund og elevernes herkomst. Karaktergennemsnit og udgift pr. elev er beregnet som et gennemsnit af 2002- og 2003-tallene, jf. appendiks 3.2. KILDE: Specialkørsel UNI-c, Danmarks Statistik, Undervisningsministeriet og egne beregninger. 8,6 8,4 8,2 8 7,8 7,6 7,4 7,2 7 Dyreste kommune bruger 77 pct. mere end den billigste Den dyreste kommune anvender 67.400 kr. pr. elev i folkeskolen, mens den billigste kommune anvender 38.000 kr. pr. elev. En elev er dermed op til 77 pct. dyrere i en kommune end i en anden kommune. Set over et helt skoleforløb koster en folkeskoleelev knap 300.000 kr. mere i den dyreste kommune end i den billigste. Det kommunale karaktergennemsnit i skriftlig dansk og skriftlig matematik varierer ligeledes. Når der er korrigeret for betydningen af forældrenes uddannelsesbaggrund og elevernes herkomst varierer, karaktergennemsnittet fra 9. klasses afgangsprøver mellem 7,3 og 8,3 altså med én karakter. Ingen statistisk sammenhæng mellem udgift og karakter Der er ikke noget, som tyder på, at en kommune alene ved at anvende flere penge pr. elev kan sikre et højt karaktergennemsnit. Ligesom der heller ikke er nogen sammenhæng den anden vej. 111
Selv om der ingen statistisk sammenhæng er mellem udgifter og karakterer, er det bemærkelsesværdigt, at der er flere kommuner, som har kombinationen høje udgifter og lave karakterer eller lave udgifter og høje karakterer, end der er kommuner, der har den forventede kombination, hvor udgifter og karakterer følges ad, jf. tabel 3.7. Tabel 3.7 Fire kommunetyper Antal kommuner Udgifter under gennemsnit Udgifter over gennemsnit I alt Karakter under gennemsnit Karakter over gennemsnit 58 70 128 88 52 140 I alt 146 122 268 ANM.: Højt karakterniveau er højere end 7,8959 i gennemsnit, høje udgifter er højere end 50.366 kr. pr. elev. Der er kun 268 kommuner, da der ikke er data for Bornholm, Aalestrup og Vinderup. KILDE: Specialkørsel fra UNI-c, Danmarks Statistik og egne beregninger. Dyre kommuner bruger 1,3 mia. kr. mere Ingen objektive forklaringer på prisforskelle 122 kommuner har højere udgifter end gennemsnittet. Hvis alle disse kommuner fik udgiften pr. elev ned på landsgennemsnittet, ville den samlede udgift på landsplan være ca. 1,3 mia. kr. mindre. Desuden viser data, at der ikke er sammenhæng mellem udgifterne til skoleområdet og kommunernes gennemsnitlige skolestørrelse og klassekvotienter, antallet af specialklasseelever eller andelen af tosprogede elever. 112
Det, der har størst betydning for udgifterne på folkeskoleområdet, er, hvor velhavende kommunerne er. Jo mere velhavende en kommune er, desto flere penge anvendes på folkeskoleområdet, jf. AKF (2003). En tidligere undersøgelse har dog vist, at andelen af to-sprogede elever medfører en stigning i udgiften pr. elev, jf. AKF (1999). Klar forskel mellem Øst- og Vestdanmark Der er generelt en klar forskel mellem Østdanmark og Vestdanmark. jf. figur 3.12. En elev koster i gennemsnit 5.300 kr. mere om året på Sjælland end i Jylland, selv om der er korrigeret for, at lærerne pga. af stedtillæg typisk får mere i løn på Sjælland end i Jylland. 113
Figur 3.12 Stor forskel mellem Øst- og Vestdanmark Karakterer over gns. / Udgifter under gns. Karakterer over gns. / Udgifter over gns. Karakterer under gns. / Udgifter under gns. Karakterer under gns. / Udgifter over gns. ANM.: Jf. figur 3.11 og appendiks 3.2. KILDE: Specialkørsel fra UNI-c, Danmarks Statistik, Undervisningsministeriet samt egne beregninger. Forskelle mellem to kommuner et eksempel Esbjerg billigere end Frederiksberg Esbjerg og Frederiksberg er begge store byer med 80-90.000 indbyggere. En elev koster ca. 10.000 kr. mere om året i Frederiksberg kommune end i Esbjerg, og alligevel er gennemsnitskarakteren lidt højere i Esbjerg, jf. tabel 3.8. 114
Tabel 3.8 Frederiksberg og Esbjerg Frederiksberg Esbjerg Nettoudgift kr. pr. elev 57.500 47.800 Korrigeret gennemsnitskarakter 7,78 7,98 KILDE: Specialkørsel fra UNI-c, Danmarks Statistik, Undervisningsministeriet samt egne beregninger. Esbjerg og Frederiksberg adskiller sig bl.a. ved, at uddannelsesniveauet blandt indbyggerne i Frederiksberg er langt højere end uddannelsesniveauet i Esbjerg. Samtidig har Esbjerg både flere førtidspensionister og flere kontanthjælpsmodtagere end Frederiksberg. Andelen af indvandrere i kommunerne er til gengæld stort set ens. Hvis udgiften pr. elev i Frederiksberg blev reduceret til samme niveau som udgiften pr. elev i Esbjerg, kunne Frederiksberg frigøre 46 mio. kr. til andre formål. Det kan ikke udelukkes, at kommunernes valg af styring på skoleområdet kan have indflydelse på udgiftsniveauet. I Esbjerg har man valgt en styring, hvor de enkelte skoler primært bliver tildelt økonomiske ressourcer ud fra elevtallet, jf. boks 3.4. 115
Boks 3.4 Styring af folkeskolerne i Esbjerg I Esbjerg kommune er folkeskolerne rammestyret. Kommunen udmelder en økonomisk ramme til den enkelte skole, som skolen frit kan disponere over, så længe den overholder folkeskolelovens krav og opfylder de kommunale mål på området. Kommunen fastsætter primært skolernes økonomiske rammer ud fra objektive kriterier. Således fordeles hele lønsummen efter antallet af elever på skolen med udgangspunkt i en model, hvor hver elev udløser et antal undervisningstimer, som igen udløser et bestemt antal lærertimer. Det samlede antal lærertimer på skolen omsættes til budgetkroner med udgangspunkt i kommunalt fastsat gennemsnitspris pr. lærertime. De øvrige driftsmidler uddeles ligeledes, så hver skole får samme grundtilskud, mens de resterende midler fordeles efter antal elever og antal lærere. 50 pct. af den samlede bevilling til specialundervisning fordeles mellem skolerne med udgangspunkt i elevantal, mens kommunen fordeler de resterende 50 pct. på baggrund af skolernes subjektive behov set over en 5-årig periode. Behovet er vurderet af Pædagogisk Psykologisk Rådgivnings psykologer. Der er tale om en rammestyring med en meget høj grad af sammenhæng mellem aktivitet målt som antallet af elever og ressourcetilførsel. Styringen har stærke paralleller til taxameterstyring og selveje på erhvervsskoleområdet. Skolerne disponerer frit over både løn- og driftsmidler. Det har medført øget omkostningsbevidsthed på skolerne, og f.eks. anvendes der nu flere steder studentermedhjælpere til opsætning af bøger på skolebibliotekerne, hvor det tidligere var lærere, der udførte denne opgave. Samtidig øges kommunens muligheder for at tilskynde til effektivisering gennem økonomistyringen. 116
Appendiks 3.1 Udgifter til folkeskoleområdet I figur 3.2, 3.3, 3.4 og tabel 3.5 er udgifterne fra Danmarks Statistiks register OFF19 Funktionel fordeling af drifts- og kapitaludgifter for offentlig forvaltning anvendt. Der er tale om udgifter, som er udtryk for de samlede økonomiske aktiviteter på folkeskoleområdet. I figur 3.5, 3.6, 3.9, 3.10, 3.11, 3.12 og tabel 3.7 og tabel 3.8 er udgifterne fra Danmarks Statistiks register REG31 Kommunale regnskaber efter område, funktioner, dranst og art samt REG71 Driftsregnskab (skolevæsen) efter område, funktion og udgifter/indtægter anvendt. Der er anvendt nettoudgifter, som er udtryk for kommunernes reelle udgifter til folkeskoleområdet når en kommune f.eks. sælger specialundervisning til amtet, så modregnes indtægten fra amtet i kommunens udgifter. I figur 3.7 er udgifterne fra Danmarks Statistiks register REG31 anvendt. Her er anvendt bruttoudgifter, som er udtryk for kommunens samlede udgifter til løn, drift og anlæg. I kapitlet er de kommunale regnskabsoplysninger grupperet på følgende måde: Udgifter til undervisning af børn i folkeskolen Folkeskoler (konto 3.01) som dækker udgifter til løn og drift i forbindelse med undervisningen på folkeskolerne, herunder også udgifter til den almindelige specialundervisning. Specialundervisning m.v. (konto 3.04 og 3.07) undervisning af børn med vidtgående handicap (vidtgående specialundervisning) og skolepsykolog. 117
Øvrige (konti 3.02, 3.03, 3.06, 3.08, 3.09, 1.22, 2.32, 3.76) serviceforanstaltninger, syge- og hjemmeundervisning, amtscentraler, observationsskoler, skolebiblioteker, skolebusdrift, kommunaltandpleje, ungdomsskolevirksomhed. Pasning af skolebørn SFO (konto 3.05) skolefritidsordning, der er et pasningstilbud primært rettet mod de 6-10-årige før og efter skoletid. SFO er en del af skolens virksomhed, og SFO en er underlagt skolelederens ledelse. Fritidshjem (konto 5.15) et pasningstilbud, som nogle kommuner tilbyder de 6-10-årige før og efter skoletid. Fritidshjem er selvstændige kommunale institutioner og er ikke underlagt skolelederens ledelse. Tilskud til andre skoler Tilskud til andre skoler (konto 3.10 og 3.12) bidrag til statslige og private skoler, efterskoler og ungdomsskoler. Efterskoler og ungdomskostskoler indgår fra og med 1991. 118
Appendiks 3.2 Sammenligning af kommuner De enkelte kommuners karaktergennemsnit ved folkeskolens afgangsprøve er sammenlignet. Der er blevet konstrueret en samlet kommunal gennemsnitskarakter ud fra karaktererne ved afgangseksamen i 9. klasse i hhv. skriftlig dansk og skriftlig matematik. For at undgå den usikkerhed, der kan være forbundet med at ramme ind i en skæv årgang, er der anvendt et gennemsnit af den kommunale gennemsnitskarakter ved afgangseksamen i hhv. 2002 og 2003. Karaktergennemsnittet er korrigeret for forskelle i forældrenes uddannelsesbaggrund og elevernes herkomst i de enkelte kommuner. Hver kommunes karaktergennemsnit er korrigeret, så det ser ud, som det ville have set ud, hvis kommunens elever havde haft samme herkomst og forældre med samme uddannelsesbaggrund, som gennemsnittet af landets elever har. Baggrunden for at korrigere for disse forskelle er, at kommunerne ikke direkte har indflydelse på dem, og samtidig er det de sociale baggrundsvariabler, der har vist sig at have størst betydning for forskellene i elevernes karakterniveau, jf. Undervisningsministeriet, 2003. Kommunernes udgifter til folkeskoleområdet er også sammenlignet. De udgifter, der sammenlignes, er et gennemsnit af udgifterne i skoleåret 2001/02 og skoleåret 2002/03. Når kommunens udgifter til folkeskoleområdet er beregnet, er der taget udgangspunkt i de kommunale nettodriftsudgifter, som fremgår af de kommunale regnskaber. Følgende konti er medtaget i udgiftsopgørelsen: 2.32 Skolebusdrift, 3.01 Folkeskolen, 3.02 Serviceforanstaltninger, 3.03 Syge- og hjemmeundervisning, 3.04 Skolepsykolog, 3.07 Undervisning af børn med vidtgående handicaps, 3.08 Observationsskoler, 3.09 Skolebiblioteker. På 3.01 Folkeskolen er lønningerne korrigeret for lærernes stedtillæg. 119