Oplæg for kommunalbestyrelserne i Holstebro og Struer 13. august 2015 Fordele og ulemper ved kommunesammenlægning eller øget samarbejde - Holstebro og Struer Kommuner v/ Kurt Houlberg og Ulf Hjelmar
2 Disposition Baggrund: de økonomiske udfordringer Fordele og ulemper ved sammenlægning eller øget samarbejde. Fire analysedimensioner: Økonomi Økonomisk styring, udgiftspolitik og udgiftsbehov Organisation og faglighed Demokrati og politisk lederskab Geografi Opsummering
3 Baggrund: de økonomiske udfordringer
Kommunernes økonomiske udfordringer Stigende overførsler Vigende indtægtsgrundlag Demografiske aldersforskydninger Statslig styring og begrænset/nulvækst Urbanisering I : Periferi-center Urbanisering II: Land-by Effektivisering, Prioritering, Budget- og styringskultur
Tab af arbejdspladser i 9 ud af 10 kommuner Langeland: -18,5 pct. Lolland: -15,9 pct. Struer: -17,6 pct. Holstebro: -6,3 pct. Lemvig: -6,0 pct. Horsens: -4,3 pct. København: 2,4 pct.
Affolkning i 3 ud af 4 kommuner Lolland: -10,1 pct. Langeland: -7,2 pct. Lemvig: -7,7 pct. Struer: -6,2 pct. Holstebro: 1,9 pct. Horsens: 9,6 pct. København: 18,6 pct.
Flere ældre - især i yderområderne Langeland: 19,9 (I dag: 13,7) Lolland: 16,9 (11,1) Lemvig: 14,9 (9,6) Struer: 14,8 (8,7) Holstebro: 11,2 (7,8) Horsens: 9,7 (6,9) Hele landet: 10,8 (7,5)
Økonomi 8
De økonomiske grundvilkår Udgiftsbehov Velstand Ressourcepres
Økonomiske grundvilkår Budget 2015 Holstebro Kommune Struer Kommune Hele landet Udgiftsbehov pr. indb. (ØIM) 97,7 104,8 100,0 Demografiske: 102,6 vs 104,1 Socioøkonomiske: 87,2 vs 106,2 Beskatningsgrundlag pr. indb. 92,1 91,7 100,0 Velstand pr. indb. 94,1 99,6 100,0 Ressourcepres 103,8 105,3 100,0 skal der være økonomisk balance kræver det, at beskatningsniveauet er 4-5 procent højere end landsgennemsnittet eller at service niveauet er 4-5 procent lavere 10
11 Økonomisk balance Budget 2015 Holstebro Kommune Struer Kommune Hele landet Udgiftsbehov pr. indb. (ØIM) Beskatningsgrundlag pr. indb. Velstand pr. indb. 97,7 104,8 100,0 92,1 91,7 100,0 94,1 99,6 100,0 Ressourcepres 103,8 105,3 100,0 Skattefinansierede nettodriftsudgifter pr. indb. Serviceniveau Beskatningsniveau 95,4 101,6 100,0 97,7 96,9 100,0 100,1 98,4 100,0 Skat/service forhold 102,5 101,6 100,0 Balanceindikator 98,8 96,5 100,0 Ud.pct. Holstebro: 25,3 Ud.pct. Struer: 24,9
Skattefinansieret driftsresultat (kr. pr. indbygger, 2015 pl) Kilde: ECO Nøgletal. 2015 er budgettal 12
Likviditet efter kassekreditreglen (kr. pr. indbygger, 2015 pl) Kilde: ECO Nøgletal. 2015 er budgettal 13
14 Grundvilkår og økonomisk balance, kort fortalt Periferiudfordring: Økonomisk afmatning, demografisk pres, tab af arbejdspladser og indbyggere (særligt i Struer) Vanskelige økonomiske grundvilkår: lægger et pres på de to kommuners ressourcer, der er 4-5 procent større end landsgennemsnitligt. Tendens til øget økonomisk ubalance: tiltagende misforhold mellem skattefinansierede udgifter og indtægter, svækket driftsresultat Stærk aktuel likviditet, især i Struer
Kan kommunesammenlægning være en vej til at reducere ressourcepresset og skabe bedre økonomisk balance? 15
Økonomiske effekter af sammenlægninger. Forskningsbaserede erfaringer fra kommunalreformen 2007 1. Større økonomisk robusthed og forbedret økonomisk styringskapacitet 2. Signifikante økonomiske stordriftsgevinster for administration og vejvæsen 3. - som er konverteret til øgede udgifter til udsatte børn/unge og arbejdsmarkedsområdet Kilde: Hansen, Sune Welling, Kurt Houlberg og Lene Holm Pedersen (2014). Do Municipal Mergers Improve Fiscal Outcomes?, Scandinavian Political Studies 37(2): 196-214 Blom-Hansen, Jens, Kurt Houlberg & Søren Serritzlew (2014). Size, Democracy, and the Economic Costs of Running the Political System. American Journal of Political Science, 58 (4): 790 803 Blom-Hansen, J., Houlberg, K., Serritzlew, S., & Treisman, D. (2015). Jurisdiction size and local government spending: Assessing the effect of municipal amalgamation. Upubliseret manuskript. 16
Administrative udgifter 2002-2014 9-10 pct. stordriftsgevinst Administrationsudgifter pr. indbygger 2002-2014 (2014 priser, 2014 opgaveniveau). Vægtede gennemsnit. Korrigeret for flytning af skatteopgaven 2005/2006, kommunalreform 2007 og kommunernes overtagelse af ansvaret for forsikrede ledige 1. august 2009 (med udgiftsvirkning fra 2010). Ikke korrigeret for andre opgaveændringer. 17
18 Udgiftsbehov og stordriftspotentialer efter kommunalreformen 1. Forskelle i økonomiske grundvilkår forklarer typisk 50-80 procent af forskellene i kommunernes udgifter på de centrale udgiftsområder Demografiske og socioøkonomiske udgiftsbehov Eventuelle stordriftsfordele 2. KORAs analyser viser, at de primære stordriftsfordele for kommunerne under ét knytter sig til: Administration Vejvæsen Folkeskolen Kilde: Houlberg, Kurt (2014): ECO Nøgletal. Teknisk vejledning 2014. København: KORA Houlberg, Kurt; Marianne Schøler Kollin, Eli Nørgaard og Bo Panduro (2014): Nøgletalsscreening af Esbjerg Kommunes økonomiske situation, økonomiske balance og udgiftspolitik. København: KORA.
19 Administrationsområdet som eksempel Disse faktorer forklarer 73 procent af forskellene i kommunernes adm.udgifter (2013)
Adm. stordriftsfordele før og efter reformen Kr. pr. indb. Før Efter Kommunestørrelse 30-50.000 indb.
21 Administrative stordriftsfordele (2013) Struer: 6200 kr. -800 kr. -200 kr. Holstebro: 5600 kr. Holstebro-Struer: 5400 kr. Samlet stordriftspotentiale = 6,3% af adm.udgifterne svarende til 29,3 mio (2015pl)
Estimerede udgiftsbehov og primære stordriftspotentialer på 10 områder (indeks, hele landet = 100, R2011) 22
Udgiftsbehov og stordriftspotentialer, kort fortalt De primære stordriftspotentialer knytter sig til Administration: 29,3 mio. Vejvæsen: 10,6 mio. Folkeskolen: 11,6 mio. 51 mio. = 1,6 pct. af de samlede serviceudgifter Der kan være yderligere potentialer og potentialer på andre områder Hverken primære eller sekundære potentialer kommer af sig selv Realisering kræver strukturelle og organisatoriske ændringer og politisk lederskab NB: Statistiske analyser! Ikke en konkret lokalt forankret vurdering af potentiale rne i Holstebro- Struer 23
24 Udgiftspolitik og harmoniseringsspænd, kort fortalt Struer har større udgiftsbehov og højere udgifter på overførselsområdet, særligt efter 2011 Udgiftspolitisk konvergens på de fleste serviceområder En udgiftsneutral kommunesammenlægning, med harmoniseres på et gennemsnitligt udgiftsniveau, vil kræve størst ændringer i udgiftspolitikken i Struer Kommune Størst harmoniseringsspænd for administration og størst stordriftspotentiale
25 Øvrige forhold Organisation og faglighed Demokrati og politisk lederskab Geografi
26 Betydningen af kommunesammenlægning - øvrige forhold Denne del baseres primært på forskningsbaseret viden om, hvordan disse forhold i kommunerne generelt påvirkes af kommunesammenlægning. Øget kommunalt samarbejde behandles til sidst. Kommunalreformen i 2007 har nu haft tid til at bundfælde sig: oplagt chance for at drage nytte af de erfaringer, som kommuner har gjort sig i forbindelse med sammenlægningerne Kan give overblik over fordele, ulemper og opmærksomhedspunkter i forbindelse med overvejelser om sammenlægning eller nye samarbejdsformer.
27 Forskningsbaserede erfaringer - litteraturen Vi har fundet en række forskningsbaserede studier: Organisation og faglighed: 16 studier Demokrati og politisk lederskab: 21 studier Geografi: 7 studier Primært erfaringer fra Danmark, men også relevante erfaringer fra særligt øvrige nordiske lande. Plus erfaringsbaseret viden
28 Kommunesammenlægningen på Bornholm Dokumenteret i en række AKF/KORA-rapporter : Unikt studie af frivillig kommunesammenlægning uden landsreform (i Danmark). Folkeafstemning 2001 (74% ja), sammenlægning i 2003, erfaringsmålinger i efteråret 2003 og 2005. Forventninger ikke umiddelbart indfriet (52% ja i 2003), men efter 2 år overvejende meget positive særlig ift. kommunal økonomi, den overordnede planlægning og ensartet serviceniveau (primært borgere i Rønne, veluddannede, venstreorienterede). Valgdeltagelsen er steget en smule fra 1997 til 2005.
29 Bornholm forventningsafstemning der vil være en kritisk periode i de nye kommuners første leveår, hvor man vil opleve et fald i opbakningen til sammenlægningsprojektet. Når kommunesammenlægninger gennemføres, sker det nemlig, fordi man tror, at man på det lange sigt kan indhøste nogle gevinster (økonomiske og faglige), som mere end opvejer de ulemper (omstillingsvanskeligheder og -omkostninger), man godt ved, man løber ind i på det helt korte sigt. AKF rapport, 2004 På baggrund af erfaringerne fra Bornholm lægges op til, at man retter fokus mod at få afstemt forventningerne blandt borgerne til, hvad en kommunesammenlægning kan, og hvad den ikke kan.
Organisation og faglighed 30
Organisation ved sammenlægning Organisatoriske erfaringer i forbindelse med kommunesammenlægninger: På kort sigt førte sammenlægningerne i 2007 til et øget antal forvaltninger og flere stående politiske udvalg end i fortsætterkommunerne. Mere behov for overordnet styring og formaliseret ledelse i sammenlægningskommuner. Bedre mulighed for udviklings- og innovationsprojekter. Kommunesammenlægning giver mulighed for mere radikale organisatoriske fornyelser typisk fokus på tværgående udvikling og sammenhænge i opgaveløsningen 31
Organisatorisk fornyelse Ift. topledelsens organisering: Større brug af direktionsmodel i sammenlægnings-kommuner (8 procentpoint forøgelse i tiden umiddelbart efter kommunalreformen): Bornholm erfaring, 2003 indføring af direktionsmodel: En radikal organisatorisk fornyelse kan lette den organisatoriske sammenlægning. Alle medarbejdere, uanset hvilken kommunal enhed de kommer fra, er nemlig underlagt det samme vilkår: Man skal omstille sig til noget nyt. Ingen skal kunne sige, at det var en enkelt kommunes organisation, som blev ført videre, mens de øvrige kommuners organisationer så blev tabere. Det ser ud til at have fremmet sammenføringen af de vidt forskellige organisatoriske kulturer. 32
Faglig bæredygtighed efter sammenlægning Sammenlægning skaber generelt mere faglig bæredygtighed: - sammenlagte kommuner (98% positive) har i langt højere grad end fortsætterkommunerne (50% positive) en positiv oplevelse af forbedringer i den faglige bæredygtighed ifm. kommunalreformen (2009 undersøgelse). - Sammenlægningskommuner: Bedre muligheder for at rekruttere kvalificerede medarbejdere (58% positive i sammenlægningskommuner mod 28% i fortsætterkommuner). Mere robuste enheder (ferie, sygdom) Strukturkommissionen definerede en faglig bæredygtig enhed, som en enhed der personalemæssigt, teknologisk, organisatorisk, og ledelsesmæssigt, har forudsætninger for at løse opgaverne med høj grad af målopfyldelse. 33
34 Faglig bæredygtighed særlige områder Positive fagmiljøeffekter er særlig tydelige inden for forholdsvis smalle tjenesteområder, hvor større enheder kan skabe en volumen, der markant kan øge den faglige bæredygtighed: Den faglige bæredygtighed er først og fremmest øget ift. et specialiseret område som Natur, miljø og planlægning (41% har den som 1. prioritet) men også på sundhedsområdet (22%) og det sociale område (de specialiserede områder) (18%) og på tværgående funktioner: jura, kommunikation.
35 Demokrati og politisk lederskab
Demokrati set fra borgerne Valgdeltagelsen er en vigtig indikator for lokaldemokratiets tilstand: Holstebro: 78,5% Struer: 78,7% Valgdeltagelsen er generelt lavere i større kommuner (1970-2013) - Men i forbindelse med kommunalreformen ingen forskel ml. udviklingen i sammenlagte og ikkesammenlagte kommuner 36
Lokaldemokratiske konsekvenser 6 år efter Det seneste studie i Danmark (Hjelmar og Hansen 2015): Analyserne viser, at borgernes vurdering af lokaldemokratiet er robust over for ændringer i størrelsen på det lokale politiske system, og kun på få dimensioner finder vi belæg for systematiske ændringer på længere sigt - Store kommuner er ikke mindre demokratiske end små. Ikke et valg mellem (nær)demokrati og kommunal effektivitet (Bornholm, Strukturkommissions debatten). Opmærksomhedspunkter: borgernes følelse af tilknytning til deres kommune borgernes opfattelse af lokalpolitikernes lydhørhed 37
Kommunalpolitikernes vilkår Kommunalpolitikernes rolle og råderum påvirkes af en kommunesammenlægning: Større brug af direktionsmodel i sammenlægningskommuner kræver andre kompetencer af lokalpolitikerne: styring via politiske mål, mindre drifts- og enkeltsagsorientering Politikere i sammenlægningskommunerne oplever i højere grad end politikere i fortsætterkommuner, at indflydelsen har forskubbet sig mod politiske nøglepersoner (fx borgmester) og mod administrationen. Politikerne i sammenlægningskommunerne oplever således, at de har mistet indflydelse, og at det er blevet sværere at gå på tværs af de ledende embedsmænd. 38
Kommunalpolitikernes vilkår (2) Politikere fra kommuner, som udgør en relativ lille del af den nye sammenlagte kommune, oplever generelt mindre indflydelse end politikere fra kommuner, der udgør en stor del af den nye kommune. Denne problematik gælder for såvel de faktiske beslutninger som mulighederne for at præge dagsordenen. De nye storkommuner har medført, at politikerne ikke længere har mulighed for at have konkret, fysisk kendskab til de geografiske lokalområder eller institutioner, der bliver behandlet i en sag på dagsordenen. Det indebærer, at politikerne skal forholde sig til mere overordnede forhold som principper, serviceniveau mv., og det er erfaringen i sammenligningskommunerne, at en del politikere, har svært ved denne nye rolle. 39
Nogle kortsigtede politiske effekter Vælgerne er optaget af om den kommunale service forbedres eller ej. Der synes at være a cost of ruling du bliver som borgmesterparti straffet, hvis den kommunale service vurderes negativt. Efter kommunalreformen sås det tydeligt, at borgmesterpartierne i sammenlægningskommunerne blev straffet af vælgerne ved det første valg i 2009. Eks. på en forestilling hos borgerne: Kommunesammenlægning har ført til skolelukninger! Men: det er elevtætheden, dvs. antal 6-16-årige pr. km2, og udviklingen i samme, der har betydning for forandringen i skolestrukturen og ikke, om kommunen er sammenlagt eller ej (KORA 2012). Gælder også dagtilbudsområdet. 40
Geografi 41
42 Holstebro-Struer Kommune? (79.000 indb.) Struer: 21.500 indb. Holstebro: 57.500 indb.
43 Ny sammenlægningskommune Befolkningsmæssigt: ca. 79.000 indbyggere, 16. største kommune. På størrelse med Sønderborg Kommune. Lidt mindre end Herning, Silkeborg og Viborg kommuner, Arealmæssigt: Godt 1000 kvadratkilometer, 9. største kommune. Mindre end Viborg, Herning og Ringkøbing-Skjern kommuner. Kommunesammenlægning kan give: større regional gennemslagskraft styrket mulighed for byudvikling (erhvervs,- uddannelses- og bosætningspolitik)
Lokalt tilhørsforhold Harmonisering af borgeres dagligdag lokale særkender betyder mindre (globalisering), større mobilitet, mere pendling Vælgerne ønsker, at de gamle kommunegrænser skal slettes hurtigst muligt fra de mentale landkort, mens politikerne ifølge vælgerne stadig tænker ganske geografisk. Ved den frivillige sammenlægning af kommunerne på Bornholm i 2003 fremgik det af en borgerundersøgelse foretaget et år efter kommunesammenlægningen, at 50% af borgerne ikke længere tænkte over de gamle kommunegrænser og mente, at de ikke længere havde nogen politisk betydning. 44
Lokalt tilhørsforhold kan dog ikke ignoreres Erfaringer fra Norge viser, at man ikke kan ignorere dette forhold... To kommunesammenlægningsprocesser blev ikke til noget primært på grund af borgere i mindre bysamfund og deres frygt for at blive en del af en meget større enhed, hvor deres identitet ville forsvinde udkantsproblematik. 45
Pendling og mellemkommunal sammenhæng Den geografiske udstrækning, befolkningstæthed, naturlige grænser i form af skove, søer, samt den eksisterende infrastruktur (veje mm) har stor betydning for borgernes muligheder for at transportere sig til de kommunale enheder og følelsen af lokalt tilhørsforhold. Samme norske undersøgelse viser, at en fælles infrastruktur var væsentlig for, at en sammenlægning fandt sted - fælles arbejdsmarked, delt handelscentrum, fælles skolemarked, fælles institutioner (idræt, kultur, lokalavis) og en sammenhængende transportinfrastruktur. De konkrete sammenlægninger i Danmark var ikke drevet af politisk og økonomisk ensartethed mellem kommunerne i sammenlægningen men i højere grad af social forbundenhed i form af pendling mellem kommunerne (Bhatti & Hansen 2011). 46
Ændret kommunal lokalisering Erfaringer efter kommunalreformen viser endvidere, at mange af de sammenlagte kommuners forvaltninger er spredt over store afstande og ofte i utidssvarende bygninger. Det kan medføre meget transporttid, høje driftsomkostninger og en uhensigtsmæssig spredning af kompetencer. Sammenlægningen har dog også givet mange kommuner mulighed for at optimere placeringen af servicetilbud på baggrund af den ændrede geografi og ofte større bygningsvolumen. Udvidet brug af borgerservicecentre (typisk i tidligere rådhuse) har medvirket til at holde lyset tændt i det gamle rådhus og sikre borgerne en nærhed til kommunen. 47
Kommunalt samarbejde 48
Øget kommunalt samarbejde Kommunerne har etableret en række samarbejder på tværs af kommunegrænser. Kategorien andet dækker bl.a. over de samarbejder, der følger af lovgivningen om forpligtigende kommunale samarbejder, som blev vedtaget i forbindelse med kommunalreformen. Køb og salg af ydelser mellem kommuner (institutionspladser mv.) kan også karakteriseres som kommunalt samarbejde 49
Kommunalt samarbejde Struer og Holstebro Antal samarbejder mellem Struer og Holstebro kommuner: Erhverv, turisme og landdistrikt: 13 samarbejder Plan, miljø og forsyning: 7 samarbejder Uddannelse og beskæftigelse: 7 samarbejder Kultur: 5 samarbejder Handicap, social og psykiatri: 8 samarbejder Sundhed og ældre: 2 samarbejder Andet: 5 samarbejder (Karup Lufthavn, Indkøb mm) I alt 47 samarbejder (meget samarbejde!) 50
Kommunalt samarbejde - læringspunkter Typisk på specialiserede områder (f.eks. Natur, teknik og miljø samt specialiseret socialområde), hvor der er særligt behov for faglig dybde og robusthed, økonomiske stordriftsfordele eller mulighed for en bredere tilbudsvifte. Det fremhæves af kommuner, at potentialet er størst ved forpligtende samarbejder (fremfor et mere løst samarbejde). Ulempen kan være et forøget bureaukrati, hvis der ikke foreligger tydelige mål og resultatkrav i forhold til samarbejdet kræver enighed på tværs af kommuner om politiske og faglige prioriteringer. Der kan opstå et demokratisk problem ved selskabsdannelser, tværkommunale bestyrelser mv. Flere kommuner foretrækker en fleksibel samarbejdsstruktur med mange kommuner i stedet for en enkelt samarbejdspartner. 51
Opsummering 52
53 Opsummerende vurdering af fordele og ulemper ved øget kommunalt samarbejde Fordele Ulemper Mulige effekter på kort sigt (1-2 år) Kan skabe øget faglig bæredygtighed - særligt på specialiserede områder Økonomisk besparelsespotentiale (ved stordriftsfordele) Kan give en større tilbudsvifte Kan skabe et demokratisk problem ved selskabsdannelse mv. Kræver en høj grad af tværkommunal koordinering og kan medføre øget bureaukrati Kan typisk ikke alene kompensere for en kommunes begrænsede størrelse NB: Stor forskel på sammenlægning og samarbejde
Opsummerende vurdering af fordele og ulemper ved kommunesammenlægning Fordele Ulemper Mulige effekter på kort sigt (1-2 år) Øget økonomisk styringskapacitet Økonomiske stordriftsfordele for administration og vejvæsen Større robusthed økonomisk og planlægningsmæssigt Større faglig bæredygtighed på specialiserede områder Fælles servicestandarder Mulighed for organisatorisk fornyelse Sammenlægningsomkostninger Harmonisering af skat og udgifter (herunder reduceret mulighed for lokal tilpasning af service) Borgerforventning om højere faglig kvalitet på kort sigt Borgerforventning om fælles infrastruktur og korte afstande til kommunen Mere negativ borgerholdning til lokaldemokratiet Mulige effekter på længere sigt (3 år+) Øget økonomisk styringskapacitet Økonomiske stordriftsfordele for administration og vejvæsen Større robusthed økonomisk og planlægningsmæssigt Større faglig bæredygtighed på specialiserede områder Økonomiske stordriftsfordele for folkeskolen og evt. andre serviceområder Større gennemslagskraft regionalt Styrket mulighed for byudvikling (erhvervs,- uddannelses- og bosætningspolitik) Større afstand mellem politikere og borgere Borgernes tilknytning til kommunen kan mindskes Menige lokalpolitikere kan miste indflydelse særligt i lillebrorkommunen 54