1 Delanalyse 1: Omkostningseffektiv indfrielse af internationale klimaforpligtelser

7. juni 2016 1 Delanalyse 1: Omkostningseffektiv indfrielse af internationale klimaforpligtelser Introduktion Ifølge kommissoriet skal der i regi af Energikommissionen analyseres på, hvordan Danmark så billigt som muligt kan opfylde de danske andele af de internationale klimaforpligtelser. Dette notat beskriver rammerne for byrdefordelingsaftalen, forventninger til Danmarks mulige reduktionsmål i perioden 2021-2030 samt mulige håndtag og estimater for omkostninger herved. Indhold 1 Delanalyse 1: Omkostningseffektiv indfrielse af internationale klimaforpligtelser... 1 Introduktion... 1 Hovedbudskaber... 2 EU s byrdefordeling 2013-2020... 3 Forventninger til Danmarks mål i EU s byrdefordeling frem mod 2030... 5 Den nye fleksibilitetsmekanisme... 7 Køb af andre medlemslandes udledningsrettigheder... 8 Overflytning af delsektorer under non-ets til ETS (opt-in)... 9 Baggrund... 9 Økonomisk relevante parametre... 9 Sammenfatning på opt-in... 12 LULUCF... 13 Mulige danske nationale virkemidler og klimatiltag... 13 Opsamling: Mulige udfaldsrum... 14 Konklusion og fokus for det videre arbejde... 15 Appendiks 1: Baggrund om fastlæggelsen af byrdefordelingen mellem medlemslandene i 2030... 17 Fordeling af udledningsrettigheder i 2030 mellem medlemslandende... 17 Indfasning af udledningsretten henover perioden 2021-30... 18 Appendiks 2: Tabel med udvalgte virkemidler fra Virkemiddelkataloget.... 23 1

Årlig emission og udledningsret (mio) Bilag 5.2 Hovedbudskaber Danmark vil i EU-regi få fastlagt et reduktionsmål for udledningen i de ikke kvotebelagte sektorer i perioden 2021-30 (det ikke kvotebelagte område forkortes ofte non-ets, mens det kvotebelagte område ofte betegnes ETS (Emission Trading Scheme)). De ikke-kvotebelagte sektorer omfatter transport, landbrug, husholdninger, bygninger, affald mm. Der ventes fastsat et dansk reduktionsmål for de ikke-kvotebelagte sektorer med udgangspunkt i EU-Kommissionens kommende forslag til en ny byrdefordelingsaftale. Forslaget forventes fremsat i juli 2016. Danmark kan forvente et reduktionsmål i den høje ende af skalaen, som går fra 0-40 pct. ift. udledningsniveauet i 2005. På nuværende tidspunkt forventes et reduktionsmål på 36-40 pct. Danmarks tildeling af udledningsrettigheder i perioden 2021-30 vil derfor med stor sandsynlighed ligge under den forventede drivhusgasudledning i Danmark. Det må således på det foreliggende grundlag forventes, at der vil skulle gennemføres nye klimapolitiske tiltag, for at Danmark vil kunne indfri reduktionsmålsætningen i perioden 2021-30. Figur 1: Illustration af den potentielle danske reduktionsudfordring 35 30 25 20 Udledningsret 36-40% ift. 2005 15 Udledning 2020-niveau 10 5 0 2030 2029 2028 2027 2026 2025 2024 2023 2022 2021 2020 Note: Danmarks endelige reduktionsmål kendes ikke endnu. Figuren tager udgangspunkt i et dansk reduktionsmål på 36-40 pct. sammenlignet med den forventede udledning i 2020. Skønnet er behæftet med betydelig usikkerhed. Figur 1 illustrerer den potentielle danske reduktionsudfordring, hvis den sammenholdes med det forventede udledningsniveau i 2020. Med det nuværende datagrundlag vil dette kunne udgøre ca. 37-45 mio. t. CO2- ækvivalent samlet set akkumuleret over årene i perioden 2021-30, jf. afsnit 3.5. Det bemærkes, at der er ubegrænset overførsel af eventuelle overskydende udledninger mellem årene i perioden. Eventuelle overskydende udledningsrettigheder i starten af perioden kan således videreføres til slutningen. Der forventes at være en række mulige elementer, som vil kunne indgå i Danmarks målopfyldelse i non-ets. Målet forventes at kunne indfris ved en kombination af følgende tiltag: a) Fleksibilitet til i et vist omfang at købe og bruge ETS kvoter til at øge udledningsrettigheder i non- ETS. b) Formentlig yderligere ubegrænset fleksibilitet i form af adgang til køb af andre medlemslandes eventuelle overskydende udledningsrettigheder for non-ets. 2

Reduktionsmål i 2020 ift. 2005 BNP pr. capita i 2005 [1000 Euro] Bilag 5.2 c) Unilateral overflytning af danske delsektorer under non-ets til ETSområdet, såfremt dette kan vedtages i EU evt. i samarbejde med andre medlemsstater. d) Nationale tiltag til reduktion af den ikke-kvotebelagte drivhusgasudledning. Herunder tiltag, hvor energisystemet potentielt kan understøtte reduktion af drivhusgasudledningen i de ikke-kvotebelagte sektorer samt modregning af optag af drivhusgasser i jorde og skove (såkaldt LULUCF 1 ). Der er stor usikkerhed om den mulige størrelsesorden af den fremtidige drivhusgasudledning og de potentielle omkostninger, der kan være knyttet til de forskellige håndtag til målopfyldelse. Der er også stor usikkerhed forbundet med at estimere de mulige priser på ETS-kvoter, på andre medlemslandes eventuelle overskydende udledningsrettigheder samt på potentielle nationale virkemidler og klimatiltag. På nuværende tidspunkt er det yderst vanskeligt at estimere de mulige omkostninger forbundet med at indfri Danmarks drivhusgasreduktionsmål i de ikke-kvotebelagte sektorer i perioden 2021-30. Når EU- Kommissionens forslag foreligger, vil der blive udarbejdet et foreløbigt omkostningsskøn, idet forslaget forventes at give større klarhed over Danmarks reduktionsmål samt formentlig nærmere fastsatte rammer for Danmarks mulighed for at anvende ETS-kvoter og LULUCF-tiltag. EU s byrdefordeling 2013-2020 EU har forpligtet sig til at reducere den samlede drivhusgasudledning med 20 pct. i 2020 ift. 1990. En del af reduktionsindsatsen skal ske i de ikke-kvotebelagte sektorer. Drivhusgasudledningen i de ikke-kvotebelagte sektorer skal på EU-niveau reduceres med ca. 9 pct. i 2020 ift. 2005. For at indfri dette mål er medlemslandene hver især pålagt bindende drivhusgasreduktionsmål i intervallet +20 pct. til -20 pct. i 2020 ift. niveauet i 2005 baseret på landenes BNP pr. indbygger. Danmark har et reduktionsmål i 2020 på 20 pct., jf. figur 2. Figur 2: Drivhusgasreduktionsmål for medlemslandenes ikke-kvotebelagte udledning i 2020 (ift. 2005) 20% BG RO LV 70 15% LT PL SK 60 10% EE HR HU CZ 50 5% MT SI 0% PT 40-5% GR CY 30-10% ES EU-28 20-15% IT DE FR BE 10 AT FI UK NL SE -20% Mål 2020 BNP pr capita 2005 DK IE LU 0 1 LULUCF står for Land Use, Land Use Change and Forestry 3

Aftalen indebærer, at der for hver medlemsstat fastlægges en årlig udledningsrettighed for perioden 2013-2020 i de ikke-kvotebelagte sektorer. Medlemslandenes årlige udledningsret aftrappes lineært fra 2013 til 2020. Udledningsretten i 2020 er defineret ud fra udledningen i basisåret 2005 ganget med reduktionsmålet (eksempelvis ganges 2005-udledningen med 0,8 ved et reduktionsmål på 20 pct.). Startpunktet for udledningsretten i 2013 er for lande med negative reduktionsmål fastsat på niveau med den gennemsnitlige udledning i årene 2008-10. For lande med ret til at øge udledningerne er startpunktet for udledningsretten i 2013 fastsat ift. en lineær fremskrivning fra året 2009 og gennemsnitsudledningen i perioden 2008-12 til slutpunktet i 2020. Overskydende udledningsrettigheder kan overføres til efterfølgende år indtil 2020. Medlemslande, der ikke reducerer drivhusgasudledningen, har mulighed for at købe andre landes eventuelle overskydende tildelte udledningsrettigheder. I perioden 2013-2020 har medlemslandene tillige adgang til at anvende et stort antal eksterne klimakreditter fra tredjelande. Denne option afskaffes efter 2020, idet EU har besluttet at reducere EU s interne drivhusgasudledning med 40 pct. i 2030. Medlemslandenes muligheder for at købe eksterne klimakreditter samt andre landes overskydende udledningsrettigheder har hidtil ikke været effektueret i nogen særlig grad. Det skyldes, at langt de fleste medlemslande forventer at overopfylde deres reduktionsforpligtelser i perioden 2013-20. Samlet set var EU s ikke-kvotebelagte drivhusgasudledning allerede i 2013 under 2020-målet. Danmark forventes også at opfylde reduktionsforpligtelsen i perioden 2013-20. Ifølge Basisfremskrivningen fra december 2015 forventes Danmarks udledning i 2020 at ligge en smule over udledningsretten i 2020, jf. figur 3, men da tiloversblevne udledningsrettigheder fra starten af perioden kan overføres og anvendes indtil 2020, forventes Danmark samlet set at opfylde målet. Figur 3: Danmarks forventede drivhusgasudledning 2013-20 ift. EU-målsætningen Note: Efter udarbejdelsen af den seneste basisfremskrivning er der vedtaget politiske initiativer (landbrugspakken mm.), som forventes at øge drivhusgasudledningen over perioden 2016-2020, hvorfor drivhusgasudledningen kan blive lidt højere end illustreret i figuren. Dette forventes ikke at have betydning for Danmarks opfyldelse af målet. 4

Der er stor usikkerhed forbundet med at estimere Danmarks fremtidige drivhusgasudledning. Der må endvidere tages forbehold for fremtidige justeringer af data for den historiske drivhusgasudledning, herunder i basisåret 2005, bl.a. fordi emissionsdata, ligesom fremskrivningen for emissionerne i øvrigt, vil skulle justeres (formentlig opad) ift. nye rapporteringskrav. Der skal desuden tages forbehold for, at EU-Kommissionen i medfør af den gældende byrdefordeling for 2013-2020 i 2016 kan tage initiativ til at justere Danmarks udledningsrettigheder i 2017-2020, alt afhængigt af i hvilken grad nye opgørelsesmetoder ændrer de historiske emissionsopgørelser. Dette kan medføre en forøgelse af Danmarks udledningsret i 2020. Det er på nuværende tidspunkt uvist, om EU-Kommissionen vil foretage en justering af udledningsretten, ligesom omfanget af en eventuel justering heller ikke kendes. Forventninger til Danmarks mål i EU s byrdefordeling frem mod 2030 Det Europæiske Råd (DER) vedtog i oktober 2014 et bindende EU-mål for reduktion af EU's egne drivhusgasemissioner på mindst 40 pct. senest i 2030 ift. 1990. I den forbindelse har DER fastlagt følgende principper for non-ets-sektorerne: Non-ETS skal på EU-niveau reducere udledningen med 30 pct. senest i 2030 ift. 2005. Medlemslandene pålægges reduktionsmål for non-ets-drivhusgasudledningen i intervallet 0-40 pct. Medlemslandenes reduktionsmål skal i udgangspunktet baseres på BNP pr. indbygger. Høj-BNP medlemslandes reduktionsmål skal justeres for omkostningseffektivitet, men hvilken metode EU-Kommissionen vil anvende ved justeringen er ukendt. Muligheden for køb af andre medlemslandes udledningsrettigheder skal forbedres. Medlemslande med nationale reduktionsmål, der ligger betydeligt over både EU gennemsnittet og deres omkostningseffektive reduktionspotentialer, skal i begrænset omfang have adgang til køb af ETS-kvoter til brug for målopfyldelse af deres non-ets reduktionsmål (vedtaget på dansk foranledning). Der skal udarbejdes en politik for inddragelse af ændringer i arealanvendelse og skovbrug (såkaldt LULUCF) i målopfyldelsen. Kommissionen ventes at fremsætte lovforslag i sommeren 2016. Baggrunden for, hvordan byrdefordelingen mere præcist kan blive tilrettelagt, er uddybet i Appendiks 1. Kommissionens lovforslag vil indledningsvist blive behandlet i den almindelige lovgivningsprocedure, men forventes i slutfasen at overgå til forhandling i Det Europæiske Råd. Der kan således forventeligt gå nogle år, før Danmarks bindende drivhusgasreduktionsforpligtelse for perioden 2021-30 er endeligt vedtaget i EU. Danmark kan forvente et mål i den høje ende af skalaen 0-40 pct. ift. 2005. Danmarks tildeling af udledningsrettigheder i perioden 2021-30 forventes således at ligge under den forventede danske drivhusgasudledning i perioden. For at indfri målsætningen for reduktion af Danmarks drivhusgasudledning, vil der med stor sandsynlighed være behov for gennemførelse af nye klimapolitiske tiltag. Der er en række håndtag, der kan anvendes til at indfri Danmarks mål i non-ets. Målet forventes at kunne indfries ved en kombination af følgende håndtag: a) Fleksibilitet i form af køb af ETS-kvoter. b) Fleksibilitet i form af køb af andre medlemslandes overskydende udledningsrettigheder i non-etssektoren. c) Unilateral overflytning af danske del-sektorer under ikke-kvote- til kvoteområdet (se separat notat). d) Modregning af LULUCF (CO2 optag i jord og skov). Forventes at kunne modregnes i visse nationale reduktionstiltag. 5

e) Nationale reduktionstiltag, hvoraf visse kan understøttes af energisystemet. Den mest omkostningseffektive kombination af disse er ikke på nuværende tidspunkt klar. Dette vil blive genstand for yderligere analyse, når EU- Kommissionens forslag er kendt. Figur 4 illustrerer et eksempel på, hvordan en potentiel dansk reduktionsmanko ville kunne indfris ved brug af en kombination af gennemførelse af billigere 2 nationale reduktionstiltag og køb af ETS-kvoter samt potentielt dyrere (behæftet med betydelig usikkerhed) non-ets-udledningsrettigheder. Endelig kan der potentielt være behov for at gennemføre en række nationale reduktionstiltag, som kan vise sig dyrere end de øvrige virkemidler. Figur 4: Illustration af mulige virkemidler der vil kunne anvendes til indfrielse af en potentiel dansk reduktionsmanko i perioden 2021-30 Note: Størrelsen på den potentielle manko er behæftet med betydelig usikkerhed. Desuden vides det ikke på nuværende tidspunkt, i hvilken udstrækning ETS-kvoter, LULUCF-tiltag mv. vil kunne anvendes til målopfyldelse. Fokus for det videre arbejde med denne analyse er at se nærmere på ovenstående elementer mhp. at identificere muligheder for en optimal dansk sammensætning af disse, samt hvordan en optimal sammensætning kan variere alt efter, hvordan de relative priser mellem håndtagene varierer, og hvilket udviklingsscenarie man forventer at befinde sig i. Der vil i arbejdet endvidere være fokus på, at identificere hvordan optimale fordelinger mellem de forskellige mekanismer vil afhænge af deres konkrete udformning og de relative priser mellem disse mekanismer og nationale virkemidler. Dette vil blive afdækket nærmere, når EU-Kommissionens forslag foreligger, da det vil skabe større klarhed over Danmarks forventede reduktionsmål samt formentlig nærmere fastsatte modaliteter for Danmarks 2 Som beskrevet i afsnit 3.4 foreligger der ikke p.t. et tilstrækkeligt fyldestgørende, opdateret grundlag for at beregne omkostninger ved nationale klimatiltag for perioden 2021-2030. Der er derfor usikkerhed om, hvor mange billige virkemidler Danmark potentielt vil kunne igangsætte. 6

Totalt antal udledningsrettigheder i ETS og non-ets 2021-30 [mio] Bilag 5.2 mulighed for at anvende ETS-kvoter og LULUCF-tiltag. Med EU-Kommissionens forslag forventes det fortsat at være vanskeligt at fastlægge mere konkrete priser og omkostningsestimater. Nedenstående afsnit gennemgår de enkelte elementer nærmere. Den nye fleksibilitetsmekanisme På dansk foranledning har Det Europæiske Råd besluttet, at der vil blive indført ny fleksibilitetsmekanisme for medlemsstater med nationale reduktionsmål i 2030, der ligger betydeligt over både EU-gennemsnittet (på 30 pct. ift. 2005) og over deres omkostningseffektive reduktionspotentialer. Det kan ske gennem et begrænset enkeltstående køb af ETS-kvoter, der skal besluttes inden 2020 af de medlemsstater der får adgang til at anvende kvoter. DER-konklusionerne betinger samtidigt, at forudsigeligheden og den miljømæssige integritet bevares. Hermed må det forventes, at Kommissionen vil foreslå, at Danmark i et vist omfang vil kunne købe og anvende ETS-kvoter til at opfylde reduktionsforpligtelsen i non-ets i perioden 2021-30. Figur 5 illustrerer muligheden for via den nye fleksibilitetsmekanisme at overflytte udledningsrettigheder fra ETS til non-ets. Udledningsretten på EU-niveau i ETS i perioden 2021-30 vil, hvis EU-Kommissionens forslag til revision af kvotehandelsdirektivet vedtages, kunne udgøre ca. 15,5 mia. kvoter. Hertil kommer et forventet kvoteoverskud på ca. 3 mia. kvoter fra perioden 2008-20, som kan overføres til perioden 2021-30. En begrænset del af disse kvoter 'veksles' med den nye fleksibilitetsmekanisme til non-ets udledningsrettigheder og lægges oveni. Der forventes udledningsrettigheder i non-ets i EU i størrelsesorden ca. 22,5-23,1 mia. i perioden 2021-30 på EU-niveau (afhængigt af om startpunktet i 2021 fastsættes ift. 2016-18-udledningen eller 2020-målet). Dog med det forbehold, at udledningsretten i 2020 og 2030 kan blive justeret, som nævnt i afsnit 1. Figur 5: Illustration af den nye fleksibilitetsmekanisme 25 Den nye fleksibilitetsmekanisme 20 15 10 5 0 ETS non-ets Non-ets 2021-30 ETS 2021-30 ETS MSR New flexibility 7

Kvoteprisen i ETS forventes på nuværende tidspunkt at ligge langt under prisen for de fleste af de potentielle virkemidler til nationale reduktioner i non-ets. Den nye fleksibilitetsmekanisme kan derfor blive et væsentligt element i en omkostningseffektiv opfyldelse af Danmarks reduktionsforpligtelse. Hvordan fleksibilitetsmekanismen konkret vil blive indrettet er endnu uklart, idet der eksempelvis kan blive tale om, at Danmark enten skal 1) købe kvoter, 2) undlade auktionering af en del af de ca. 107 mio. auktionskvoter, der forventes at tilfalde Danmark, hvis EU-Kommissionens forslag til ændring af kvotehandelsdirektivet vedtages eller 3) evt. annullere nogle af de kvoter Danmark overfører til den i EU vedtagne markedsstabiliserende kvotereserve. Når kommissionens forslag kendes vil der blive regnet på mulighederne, der ligger i forslaget samt, hvordan det kan udnyttes i Danmark, herunder vurderingen af en hensigtsmæssig tilgang, hvis der er tale om en one off mulighed for anvendelse af mekanismen Disse analyser vil blive fremlagt for Energikommissionens på et senere tidspunkt. Køb af andre medlemslandes udledningsrettigheder Det Europæiske Råd har vedtaget at styrke mulighederne for fleksibilitet i form af tilgængeligheden og anvendelsen af de eksisterende fleksibilitetsinstrumenter i sektorerne uden for ETS. Formålet er at sikre en omkostningseffektiv kollektiv EU-indsats og en indbyrdes tilnærmelse af emissionerne pr. indbygger senest i 2030. Dette formodes at indebære, at medlemslandene fortsat vil kunne købe og sælge udledningsrettigheder inden for non-ets-sektoren. Køberlande vil formentlig fortsat kunne anvende disse udledningsrettigheder til at opfylde deres reduktionsforpligtelser i ubegrænset omfang. Der er ikke erfaringer med handel mellem medlemslandene af de udledningsrettigheder, der tildeles i perioden 2013-20. Det hænger formentlig sammen med, at kun få lande forventes at have vanskeligheder med at indfri deres reduktionsmål i 2020. Tilgængeligheden af og prisen for andre landes udledningsrettigheder i perioden 2021-30 er vanskelig at forudsige. Det vil bl.a. afhænge af, om der bliver overskud af udledningsrettigheder i andre medlemslande, og hvorvidt medlemslandene ønsker at sælge disse og til hvilken pris. Det vil endvidere afhænge af, om EU- Kommissionen vil lægge op til klarere retningslinjer for handel, herunder muligheden for en 'markedsplads' for handlen med sådanne udledninger. Dette håndtag kan således sikre yderligere udledningsrettigheder til non-ets-sektoren, hvilket kan vise sig at være en omkostningseffektiv metode til at indfri den danske reduktionsindsats. Dette vil imidlertid afhænge af det relative prisforhold mellem dette håndtag og andre håndtag. I det videre arbejde vil der med udgangspunkt i EU-Kommissionens forslag blive fokuseret på: Det mulige udbud af udledningsrettigheder Den mulige efterspørgsel Et udfaldsrum for omkostninger forbundet med køb af udledningsrettigheder En vurdering af om en øget facilitering af handel med udledningsrettigheder vil være hensigtsmæssig 8

Overflytning af delsektorer under non-ets til ETS (opt-in) Der er åbnet op for en mulighed for, at overflytte en sektor eller delsektor fra den nationale reduktionsforpligtelse i de ikke-kvotebelagte sektorer til kvotehandelssystemet (ETS), hvor der er et fælleseuropæisk kvoteloft og tilhørende fælles reduktionsforpligtelse, idet det samlede antal udledningstilladelser i de to sektorer holdes konstant. Konkret kan en overflytning fra non-ets til ETS finde sted via en såkaldt opt-in-mekanisme, der allerede i dag principielt er en mulighed jf. Kvotedirektivets art. 24 og Byrdefordelingsaftalen for de ikke-kvotebelagte sektorer artikel, 10 (b). Hovedprincippet er, at den medlemsstat, der overflytter emissioner til kvotesektoren, samtidig vil miste udledningsrettigheder i ikke-kvotesektoren. De nærmere betingelser skal dog fastlægges i en separat beslutning fra EU-Kommissionen. Danmark arbejdede i forbindelse med forhandlingerne om EU s 2030- ramme for klima- og energipolitikken i 2014 for at få en generel overflytning af alt fossilt energiforbrug til kvotesektoren. Det lykkedes dog ikke bl.a. pga. manglende interesse hos andre medlemsstater. Baggrund Juridisk hjemmel og proces: De juridiske muligheder for unilateral overflytning af sektorer fra non-ets til ETS fremgår af artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets beslutning 406/2009/EF (non-ets byrdefordelingsaftalen for 2013-20) samt artikel 24 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet (kvotehandelsdirektivet). En opt-in vil ske ved, at et medlemsland ansøger EU-Kommissionen om at overflytte sektorer fra non-ets til ETS. EU-Kommissionen vil på den baggrund kunne vedtage et konkret forslag med de nærmere betingelser for den pågældende opt-in. Efter den igangværende ændring af kvotedirektivet vil det ske som en delegeret retsakt jf. den nye komiteprocedure under Lissabon traktaten. Retsakten kan (når EU-Kommissionens forslag fra juli 2015 til revision af kvotehandelsdirektivet er vedtaget og direktivet dermed overgået til Lissabontraktatens komiteprocedure) vedtages af EU-Kommissionen, medmindre et kvalificeret flertal af medlemslande i Rådet benytter en indsigelses- eller tilbagekaldelsesret og tvinger EU-Kommissionen til at trække eller ændre forslaget. Europa-Parlamentet har ligeledes indsigelses- eller tilbagekaldelsesret. Brugen af delegerede retsakter betyder, at kritiske medlemslande vil have sværere ved at blokere for en unilateral opt-in end tidligere, hvor der kun krævedes et blokerende mindretal for at stoppe et forslag. Økonomisk relevante parametre En opt-in beslutning vil bl.a. fastlægge følgende parametre: En specifikation af, hvor mange nye kvoter i kvotesektoren der evt. udstedes som hel eller delvis modsvar af de overflyttede emissioner. En specifikation af, hvem der modtager de nyudstedte kvoter herunder andelen til den danske stat. Udfaldet af disse parametre har betydning for, om det er økonomisk interessant for et medlemsland at foretage en given opt-in. Reglerne rummer kun få retningslinjer om de præcise udfald, og de har hidtil kun været brugt til opt-in af enkeltvirksomheder ikke hele delsektorer som vil være det interessante i Danmarks tilfælde. Den eneste sikre indikation fra hidtidig praksis er, at medlemsstatens udledningsret i de ikkekvotebelagte sektorer reduceres svarende til antallet af ny-udstedte kvoter. På den måde sikres et konstant antal udledningsrettigheder for kvote- og ikke-kvotesektorerne under ét og dermed at EU s overordnede reduktionsmål ikke påvirkes. 9

Vurderinger vedrørende øvrige parametre må derfor baseres på gæt om EU- Kommissionens holdning som må formodes at sigte mod beslutninger, der er rimeligt acceptable for alle medlemslande. En central overvejelse for EU-Kommissionen vil være hensynet til opretholdelse af det overordnede fordelingspolitiske kompromis i hele 2030-pakken, som har mange elementer. EU- Kommissionens forslag forventes bl.a. at fastholde den nuværende opdeling af reduktionsindsatsen i en kvotesektor og en ikke-kvotesektor. Kvotemængden reduceres kun i begrænset omfang, hvorved det nuværende kvoteoverskud kun ventes nedbragt i begrænset omfang. Det betyder formentlig, at der fortsat kan ventes relativt lave kvotepriser, hvilket mange lande ønsker herunder ikke mindst i Østeuropa. Desuden vil de rigeste medlemslande få de højeste reduktionsmål i ikke-kvotesektoren og samtidig afgive 12 % af provenuet fra auktionering af kvoter til fattigere medlemslande. Begge dele tillægges stor vægt af de fattigere medlemslande. Danmarks andel af et eventuelt ekstra auktionsprovenu er af central betydning for økonomien i en opt-in jf. tabel 1 nedenfor jo højere, desto bedre. Men andelen vil samtidig formentlig have betydning for, om en optin vil være acceptabel for andre medlemslande. Kommissionen forventes at skele til de fordelingsmæssige virkninger af antallet af ny-udstedte kvoter. Et gunstigt udfald for Danmark ved en opt-in kan medføre kritik af, at det er en omgåelse af den overordnede byrdefordeling, hvor rige lande påtager sig høje reduktionsbyrder i de ikke-kvotebelagte sektorer. Der er foretaget en række overslagberegninger med forskellige gæt på de enkelte parametre nævnt ovenfor samt på priserne på udledningsrettigheder, som også kan påvirke økonomien. Beregningerne er foretaget med en opt-in af den danske transportsektor som eksempel. Transportsektoren udgør omkring 40 pct. af de danske non-ets-udledninger. Baggrunden for dette valg er, dels at denne sektor i hidtidige analyser har vist høje samfundsøkonomiske reduktionsomkostninger i Danmark. Dels vil det administrativt være enkelt og let kontrollerbart at lade danske leverandører af transportbrændstof købe kvoter svarende til beregnede emissioner fra solgt brændsel. I forlængelse heraf antages videre, at hvis Danmark er alene om at udnytte opt-in-muligheden og især hvis Tyskland ikke går med uden samtidig at sænke afgifter på transportbrændsler - vil det være nødvendigt at sænke nationale brændstofafgifter med samme beløb som transportsektorens ekstraudgifter til at købe kvoter for at undgå øget grænsehandel med deraf følgende provenutab for staten. En væsentlig antagelse i beregningerne er, at flytning af emissioner fra den nationale Ikke-kvote pulje til kvotesystemet har en økonomisk værdi for staten svarende til prisen på en AEA (Annual Emission Allocations, se mere herom nedenfor). Endeligt antages det, at transportsektorens emissioner for 2021-30 følger Energistyrelsens seneste Basisfremskrivning fra 2015. Begrundelserne for de valgte parametre er følgende: Dansk andel af auktioneringsprovenu: Den første væsentlige parameter er, hvor stor en andel af de nyudstedte kvoter Danmark kan få tilbage til auktionering. På nuværende tidspunkt får Danmark 1,2 pct. af provenuet ved auktionering af kvoter i kvotesystemet. Overordnet omfordeles 12 pct. af det samlede kvoteauktionsprovenu til de fattigste medlemsstater som hjælp til omstilling af deres økonomier. Det sandsynlige udfaldsrum for denne parameter antages derfor at være mellem 1,2 pct. og 88 pct. Der er dog også beregnet et eksempel, S7, hvor det antages at procenten er 100. 10

Ny-udstedelse af kvoter: Næste væsentlige parameter er, hvor mange kvoter der ny-udstedes for at kompensere for overflytning af en delsektors emissioner til kvotesystemet. Mange virksomheder og medlemsstater er imod høje kvotepriser, og er derfor kritiske overfor opt-ins, der kan føre til større knaphed og højere priser på kvoter. Det taler for, at EU-Kommissionen vil udstede nye kvoter nogenlunde svarende til de overførte emissioner. Omvendt skal alle emissioner i EU reduceres for at nå de overordnede reduktionsmål. Derfor kan der ved en opt-in argumenteres for en vis reduktion af kvotemængden i forhold til den aktuelle emission i en given sektor. Principielt burde man justere i EU's mål for ETS og non-ets ved en overflytning mellem sektorerne. Der er valgt to yderpunkter i beregningerne: Konsekvensanalysen bag EU's 2030-pakke angav, at transportsektorens omkostningseffektive reduktion i 2030 set i forhold til 2005 emissioner vil være 14 pct. Danmark vil formentlig få et nationalt reduktionsmål tæt på 40 pct. i 2030 og kvotesystemet under ét skal reducere med 43 pct. Derfor sættes det andet yderpunkt til 43 pct. Derudover er der to yderligere faktorer, som har betydelige effekter på økonomien i en opt-in, men som ikke kan styres af en opt-in-beslutning: Pris på udledningsrettigheder: Der er allerede et fungerende kvotemarked med en velkendt markedspris på kvoter. Efter 2020 forudsættes der at opstå et lignende marked for udledningstilladelser i Ikke-kvote (AEAs Annual Emission Allocations). Priserne på begge typer udledningstilladelser spiller en betydelig rolle for økonomien i en opt-in. I tabel 1 tager S1-S4 stort set udgangspunkt i de ét af de kvotepris forløb, der ligger til grund for Energistyrelsens seneste Basisfremskrivning 2015 (forløbet med høj kvotepris). Prisen på AEA er er i S1-S4 antaget at være 5 højere ud fra Kommissionens Konsekvensanalyse for 2030-pakken. I S5 og S6 antages AEA-prisen at være ca. 5 gange højere end kvoteprisen. Det skal understreges, at der er meget stor usikkerhed omkring såvel kvote og AEA-priser. AEA-pris i forhold til kvotepris: Forholdet mellem prisen på kvoter og AEAer spiller også en vigtig rolle for økonomien i en opt-in. Jo mere AEA-prisen procentuelt overstiger kvoteprisen, desto mere fordelagtig bliver økonomien i en opt-in. I beregningerne i tabel tages der i eksemplerne 1-4 udgangspunkt i en AEA pris ca. 20 pct. højere end kvoteprisen, mens det i eksempel S6 ændres til 5 gange kvoteprisen. Tabel 1: Statsfinansielle konsekvenser af forskellige opt-in scenarier DK % af auktionsprove nu % reduktion af kvote ifht. 2005 Gennemsnitlig kvote/aeapris 2021-30, DKK Scenar ie 1 Scenar ie 2 Scenar ie3 Scenar ie4 Scenari e 5 Scenar ie6 Scenar ie7 1,2 % 88 % 88 % 88 % 88 % 88 % 100 % 14 % 14 % 40 % 40 % 14 % 40 % 43 % 196/23 4 196/23 4 196/23 4 300/33 8 196/100 0 196/ 1000 196 / 234 AEA i % af 120 % 120 % 120 % 113 % 533 % 533 % 120 % 11

kvotepris, gnsn.2021-30 Nutidsværdi 2020 af statsprovenu 2021-30, DKK - 18,4 mia. -2,1 mia. -1,2 mia. -2,2 mia. +1 mia. +13,3 mia. +0,7 mia. Sammenfatning på opt-in Som det fremgår af tabellen, synes en opt-in kun at være budgetøkonomisk favorabel for den danske stat, hvis der samtidig kan opnås en høj andel af provenuet fra auktionering af ny-udstedte kvoter, hvis prisen på AEA er overstiger kvoteprisen i betydeligt omfang, og hvis der ikke udstedes ret mange nye kvoter. S7 viser dog, at der også kan opnås overskud, hvis Danmark kan få 100 pct. af auktioneringsprovenuet, og der kun udstedes få nye kvoter. Dette udfald anses dog som mindre sandsynligt. I scenarie 1 vil Danmark kun få den nuværende andel af provenuet fra auktionering af ny-udstedte kvoter svarende til de nu gældende regler. Det antages, at der udstedes relativt mange nye kvoter og at Danmark derfor må aflevere mange AEA er. Alt andet lige vil dette scenarie ikke være økonomisk interessant for den danske stat, mens transportsektoren holdes skadesløs. I scenarie 2 øges Danmarks andel af de ny-udstedte kvoter til 88 pct., mens de øvrige parametre svarer til scenarie 1. Det viser, at en høj andel af de ny-udstedte kvoter vil forbedre økonomien for staten dog uden at den bliver positiv. I scenarie 3 mindskes antallet af ny-udstedte kvoter med 40 pct. i forhold til transportsektorens 2005 emissioner, mens de øvrige parametre svarer til scenarie 2. Dette forbedrer også det budgetøkonomiske resultat for den danske stat, men ikke nok til at det bliver positivt. I scenarie 4 øges kvote- og AEA-priserne, mens de øvrige parametre svarer til scenarie 3. Det forværrer det budgetøkonomiske underskud for den danske stat set i forhold til scenarie 3. Scenarie 5 svarer til scenarie 2 (88 pct. af auktionsprovenu og kun 14 pct. reduktions af ny-udstedte kvoter relativt til 2005 emissioner) bortset fra, at prisen på AEA er er sat op til ca. 5 gange kvoteprisen. Herved fremkommer der et beskedent budgetøkonomisk overskud for den danske stat. Scenarie 6 opererer med høj dansk andel af auktioneringsprovenu fra ny-udstedte kvoter, relativ lille nyudstedelse af kvoter, og en AEA-pris på 5 gange kvoteprisen. Dette scenarie giver et solidt budgetoverskud for den danske stat. Endelig viser scenarie 7, at staten kan få budgetmæssigt overskud, hvis der kan opnås 100 pct. af provenuet fra ny-udstedte kvoter, og der udstedes relativt få nye kvoter. Gunstige udfald vil samtidigt være vanskelige at opnå på de vigtige faktorer jf. ovenfor. Det kan måske være forbundet med fordele at gå sammen med et antal lande om en opt-in. Det kunne dels mindske den politiske modstand og skabe bedre vilkår. Lykkes det at få især Tyskland med, kan den danske 12

stat måske undgå at skulle sænke brændstofafgifterne efter en opt-in. Det sidste ville bedre den statslige økonomi betydeligt, men ramme transportsektoren i form af højere brændstofpriser. I det videre arbejde vil det med udgangspunkt i EU-Kommissionens forslag, i det omfang det er muligt, blive vurderet om opt-in mulighederne kan foldes yderligere ud, herunder om det eksempelvis er muligt at konkretisere aspekter ift. transportsektoren. LULUCF Det Europæiske Råds konklusioner fra oktober 2014 opfordrer EU-Kommissionen til at undersøge, hvordan man på den ene side kan fremme en bæredygtig intensivering af fødevareproduktionen, og på den anden side kan optimere fødevaresektorens bidrag til modvirkning af drivhusgasemissioner og kulstofbinding, herunder ved skovplantning. Så snart de tekniske betingelser tillader det, og under alle omstændigheder inden 2020, vil der blive udarbejdet en politik for, hvordan arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug kan medtages i 2030-rammen for modvirkning af drivhusgasemissioner. Det forventes således, at EU-Kommissionen vil foreslå, at forbedring af kulstofoptag i jord og skov kan medregnes i det enkelte medlemslands drivhusgasregnskab i et eller andet omfang. Det er endnu uklart, hvordan og i hvilken grad EU-Kommissionen vil foreslå LULUCF inddraget i klimareguleringen. Inddragelse kan teoretisk set ske på mange måder og betydningen for klimaregnskabet kan potentielt være stor. Omfanget vil bl.a. afhænge af, hvorvidt der evt. fastsættes begrænsninger for, hvilke typer af LULUCF-aktiviteter (eksempelvis håndtering af landbrugsjord, græsmarker, skovrejsning, skovforvaltning af eksisterende skov osv.) der inkluderes. Ligeledes er det væsentligt om, LULUCFemissioner og -optag inkluderes i reduktionsmålet og opgørelsen af basisårsemissionerne, eller om aktiviteterne så at sige håndteres separat opgørelsesmæssigt. Endelig kan det have betydning, hvordan regnereglerne (eksempelvis fastsættelse af basisår eller reference baseret på fremskrivninger) for beregning af potentielle kreditter/debits fra LULUCF-aktiviteter fastlægges, samt om der fastsættes lofter for medregning af kreditter/debits i medlemslandenes eller evt. i EU s klimaregnskaber. På baggrund af usikkerheden om, hvordan LULUCF-aktiviteter vil blive inkluderet i EU s klimaregulering, er det endnu for tidligt at forsøge at estimere den mulige størrelsesorden af kreditter/debits, som tilfalder Danmark og andre medlemslande. Dette vil blive estimeret på baggrund af EU-Kommissionens forslag. Mulige danske nationale virkemidler og klimatiltag Som nævnt kan Danmark forvente at blive pålagt et bindende reduktionsmål i den høje ende af skalaen 0-40 pct. i 2030 ift. 2005. Det forventes at være forbundet med betydelige omkostninger at skulle indfri dette mål. Der foreligger ikke et tilstrækkeligt fyldestgørende og opdateret grundlag for at beregne omkostninger ved nationale klimatiltag for perioden 2021-2030. Det seneste virkemiddelkatalog fra 2013 over virkemidler for perioden 2013-2020 viste, at de mest virkningsfulde nationale tiltag i transportsektoren, som f.eks. vejafgifter og nedsættelse af tophastighed på motorveje, generelt er forbundet med høje samfundsøkonomiske omkostninger. På landbrugsområdet blev der identificeret et vist reduktionspotentiale med relativt set lavere samfundsøkonomiske omkostninger, som f.eks. reducerede kvælstofnormer, gylleforsuring og udtagning af kulstofrige jorde, men realisering heraf vil have betydelige erhvervsøkonomiske og/eller statsfinansielle 13

0,0 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,6 0,8 1,0 1,1 1,2 1,3 1,8 1,9 2,2 2,6 2,7 2,7 2,7 3,3 4,0 4,1 4,1 4,2 5,5 5,6 Kr. pr. t. CO2-ækvivalent Bilag 5.2 omkostninger. Landbruget er stærkt konkurrenceudsat på EU-niveau, hvorfor høje krav til landbruget i Danmark kan skade erhvervets konkurrenceevne, med mindre staten eller danske forbrugere betaler for reduktionsindsatsen. Ifølge virkemiddelkataloget fra 2013 kan der være nationale virkemidler til reduktion af den ikke-kvotebelagte drivhusgasudledning, som ligger under kvoteprisen i ETS. En del af de billige potentialer fordrer, at LULUCFtiltag vil kunne medregnes. Som det ses af figur 6, kan op til ca. 1 mio. ton reduktioner årligt (svarende til groft skønnet ca. 10 mio. ton i perioden 2021-30) tænkes at kunne gennemføres billigere end køb af ETSkvoter. Kvoteprisen er på nuværende tidspunkt ca. 55 kr., og ifølge kvoteprisestimater anvendt i basisfremskrivningen kan prisen tænkes at stige til ca. 55-120 kr. i 2021 og 55-210 kr. i 2030. Det er dog uklart, om potentialet for nationale reduktionstiltag samt samfundsøkonomiske omkostninger knyttet til tiltagene i 2020 er repræsentativt for potentialer og omkostninger i perioden 2021-30. Bemærk i øvrigt, at de i virkemiddelkataloget anvendte prisestimater er samfundsøkonomiske omkostninger, hvorfor kvoteprisen skal tillægges en skatteforvridningsfaktor samt en nettoafgiftsfaktor for at kunne sammenlignes med de i figuren eksemplificerede marginale omkostninger forbundet med forskellige virkemidler og klimatiltag. Figur 6: Marginale samfundsøkonomiske omkostninger forbundet med at reducere et ekstra ton CO2- ækvivalent i non-ets i Danmark i 2020 15000 10000 5000 MAC excl. LULUCF MAC incl. LULUCF 0-5000 -10000-15000 Mio t. reduktion af årlig ikke-kvotebelagt drivhusgasudledning i 2020 Tabellen i appendiks 2 illustrerer, hvilke typer af virkemidler fra virkemiddelkataloget der indgår i figur 6. Opsamling: Mulige udfaldsrum Figur 7 illustrerer det mulige udfaldsrum for hhv. Danmarks drivhusgasudledning og Danmarks udledningsret i perioden 2021-30: Det blå felt forneden illustrerer udfaldsrummet for Danmarks udledningsret i non-ets i perioden 2021-30, under forudsætning af at Danmarks reduktionsmål i 2030 vil ligge indenfor spændet 36,4-40 pct. ift. 2005. 14

Årlig emission og udledningsret (mio) Bilag 5.2 Den øverste blå linje illustrerer en tænkt situation, hvor drivhusgasudledningen fortsætter på det i Basisfremskrivningen forventede 2020-niveau efter 2020. Arealet mellem den øverste blå linje (konstant 2020-udledning) og det blå felt forneden (udfaldsrummet for udledningsretten) illustrerer reduktionsudfordringen henover årene set ift. udledningen i 2020 3. Det sort-skraverede område imellem 2020-udledningsniveauet og udledningsretten illustrerer mulige udfaldsrum for reduktion af drivhusgasudledningen fra husholdninger, energi, erhverv og transport i tre scenarier der illustreres i notatet Delanalyse 2: Energisystemets bidrag til klima-målopfyldelse. Den gule linje illustrerer den samlede mulige reduktionsindsats for alle sektorer, der er identificeret i scenariet elektrificeringssporet, inklusive reduktionspotentialer i landbrug. Selvom udledningsretten (som nævnt ovenfor) evt. kan blive justeret opad, illustrerer figur 7, at Danmark formentlig står foran en betydelig reduktionsudfordring. Ved et dansk reduktionsmål på 36-40 pct. kan den akkumulerede reduktionsmanko i perioden 2021-30 blive på ca. 37-45 mio. tons CO2-ækvivalenter sammenholdt med en flad udvikling af udledningerne fra 2020. Mankoen vil kunne indfris ved en kombination af de forskellige fleksibilitetsmekanismer, overflytning af Ikkekvoteudledninger til kvotesektoren og indenlandske reduktionstiltag samt LULUCF-tiltag. Ser man på de forskellige teoretiske scenarier afbildet i figur 7 udgør restmankoen ift. nedre del af reduktionsspændet for de tre scenarier ca. 14-23 mio. tons, mens restmankoen ved inkludering af potentielle tiltag i landbruget udgør ca. 4-12 mio. tons. Figur 7: Illustration af mulige udfaldsrum 35 30 Udledningsret 36-40% ift. 2005 25 Udledning 2020-niveau 20 15 10 5 Reduktionsspænd 3 scenarier (husholdninger, erhverv, energi & transport) Reduktion elektrificeringssporet, alle sektorer inkl. landbrug 0 2030 2029 2028 2027 2026 2025 2024 2023 2022 2021 2020 Konklusion og fokus for det videre arbejde Det danske reduktionsmål i 2030 er endnu ikke kendt, men forventes at ligge mellem 36-40 pct. ift. 2005. Det forventes at afstedkomme et reduktionsbehov set ift. den forventede udledning i 2020. EU-Kommissionen vil foreslå en række mekanismer, der skal tillade medlemslandene større fleksibilitet i opfyldningen af 3 Den fremtidige ikke-kvotebelagte drivhusgasudledning forventes ifølge Basisfremskrivningen 2015 at falde efter 2020. Dog er landbrugspakken ikke indregnet i Basisfremskrivningen 2015, hvorfor den i Basisfremskrivningen 2015 forventede 2020-udledning kan være et udmærket sammenligningsgrundlag i figur 7. Udviklingen i drivhusgasudledningen er usikker og vil i høj grad afhænge af aktivitetsudviklingen samt teknologiudviklingen. Hvis forbrugsmønstre og verdensmarkedspriser ændrer sig, kan det eksempelvis få betydning for mængden af kvæg og svin i dansk landbrug, hvorved udledningen af køernes metanbøvser samt udledningen af metan og lattergas fra svinenes gylle kan blive enten øget eller reduceret. Tilsvarende, hvis eksempelvis elbilteknologien billiggøres på verdensplan, og der dermed opstår en stor udbredelse af elbiler i Danmark, kan det reducere transportens CO2-udledning og i en vis grad overflytte transportens ikke-kvotebelagte udledning til elproduktionen i den kvotebelagte sektor. Endnu et eksempel kunne være en udvikling hvor olie- og naturgasfyr i højere grad erstattes af eldrevne varmepumper. 15

reduktionsforpligtelsen. Den optimale fordeling mellem de forskellige mekanismer vil afhænge af deres konkrete udformning og de relative priser mellem disse mekanismer og nationale virkemidler. Sammenfattende vil fokus for det videre arbejde med denne analyse være: De overordnede udfordringer ved tilrettelæggelse af en omkostningseffektiv reduktionsindsats, herunder i muligt omfang: o Hvad der er de bestemmende faktorer i fastsættelsen af de enkelte instrumenters omkostningseffektivitet. o Hvad der er bestemmende for den relative omkostningseffektivitet mellem de enkelte instrumenter. o Den generelle usikkerhed ift. teknologiske udvikling og økonomiske konjunkturer. Sammenhængen mellem ovenstående og de forskellige scenarier for Danmarks fremtidige non-ets udledninger vil blive afdækket. Om der er grundlæggende barrierer og udfordringer for anvendelsen af de enkelte håndtag. Hvilke fordelinger af de forskellige typer af reduktionstiltag samt timingen af anvendelsen af disse der vil være optimale under forskellige antagelser og med variation på de centrale forudsætninger. Det skal pointeres, at det er et vilkår, at arbejdet vil være forbundet med stor usikkerhed. 16

Reduktionsmål i 2030 ift. 2005 BNP pr. capita i 2013 [1000 Euro] Bilag 5.2 Appendiks 1: Baggrund om fastlæggelsen af byrdefordelingen mellem medlemslandene i 2030 Byrdefordelingsaftalen vil indeholde bindende nationale mål for medlemslandenes reduktionsindsats i de ikke-kvotebelagte sektorer i perioden 2021-2030. DER besluttede, at byrdefordelingen skal baseres på BNP pr. indbygger indenfor spændet 0-40 pct. ift. udledningen i 2005. Da Danmark ifølge Eurostat har det næsthøjeste BNP pr. indbygger, kan Danmark således forvente et højt reduktionsmål, jf. figur 8. Figur 8: Eksempel på mulig 2030-byrdefordeling baseret på BNP pr. capita 0% -5% -10% -15% -20% -25% -30% -35% -40% Bulgaria 2030-mål baseret på BNP pr. capita EU-28 Spain Cyprus Malta Slovenia Greece Portugal Czech Republic Estonia Slovakia Lithuania Latvia Poland Hungary Croatia Romania Mål 2030 BNP pr. capita 2013 Luxemburg Denmark Sweden Ireland Netherlands Austria Finland Belgium Germany France United Kingdom Italy 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Dog har DER besluttet, at der for lande med et BNP pr. indbygger over EU-gennemsnittet skal tages højde for omkostningseffektive reduktionspotentialer. Danmark har formentlig, set i forhold til andre medlemsstater, relativt set færre potentialer for at gennemføre omkostningseffektive nationale klimatiltag, hvorfor justering herfor forventes at reducere Danmarks mål til under 40 pct. Det vides dog ikke, hvilken metodik Kommissionen vil anvende til justering af medlemslandenes reduktionsmål, og hvor meget justeringen kan betyde for Danmarks reduktionsmål. Fordeling af udledningsrettigheder i 2030 mellem medlemslandende Antallet af udledningsrettigheder på EU-niveau i 2030 er givet ved DER s beslutning om at reducere drivhusgasudledningen i ikke-kvotebelagte sektorer med 30 pct. i 2030 ift. 2005. Hvis der tages udgangspunkt i en samlet 2005-udledning i EU på ca. 2.914 mio. ton CO2-ækvivalent, bliver udledningsretten i målåret 2030 på ca. 2.040 udledningsrettigheder (30 pct. lavere end 2005-udledningen). Fordelingen af disse udledningsrettigheder i målåret 2030 er et nulsumspil mellem medlemslandene. Hvis et medlemsland skal have et lavere reduktionsmål og dermed flere gratis udledningsrettigheder skal et andet medlemsland have et højere reduktionsmål og dermed færre gratis udledningsrettigheder. 17

Ved anvendelse af et 2005-basisårstal for Danmark på 38 mio. ton CO2- ækvivalent tildeles Danmark i 2030 ved et reduktionsmål på 40 pct. ca. 23 mio. udledningsrettigheder (0,6 * 38 = 23). Ved et reduktionsmål på eksempelvis 36 pct. øges tildelingen af udledningsrettigheder til Danmark i 2030 til ca. 24 mio. Hvis basisårstallene for 2005 op- eller nedjusteres for de enkelte medlemslande, vil også 2030-tildelingen blive op- eller nedjusteret. Det kan f.eks. ske som følge af ændringer i FN s opgørelsesregler og emissionsfaktorer eller ved flytning af emissioner fra ikke-kvote til kvotesektoren. Desuden kan basisårsemissioner i Ikke-kvote evt. blive korrigeret for overflytning af aktiviteter til kvotesektoren. Indfasning af udledningsretten henover perioden 2021-30 Det er ikke kun selve reduktionsmålene i hhv. 2020 og 2030, som har betydning for byrdefordelingen mellem medlemslandene. Også indfasningen af reduktionsmålene henover årene 2013-20 og igen over årene 2021-30 kan have stor og afgørende betydning for, hvor mange udledningsrettigheder, der tildeles gratis til de enkelte medlemslande. DER har ikke fastlagt konkrete principper for, hvorledes reduktionsmålene skal indfases over perioden 2021-30. Udledningsretten i perioden 2021-30 kan i princippet indfases på forskellig vis. En metode kunne være, at reducere udledningsretten med udgangspunkt i medlemslandenes udledningsret i 2020, jf. den blå graf i figur 9. En sådan tilgang kan dog også opfattes som problematisk, idet udledningsretten i den indledende del af perioden 2021-30 samlet for medlemslandene i så fald forventes at ligge langt højere end medlemslandenes forventede udledning - selv uden vedtagelse af nye nationale klimatiltag. Dette skyldes, at medlemslandene allerede i dag har reduceret udledningen til under 2020-målet, og samlet set forventer at reducere udledningen yderligere frem mod 2020. 18

Mio. udledningsrettigheder pr. år for EU28 Bilag 5.2 Figur 9: Indfasning af udledningsretten fra 2021 med udgangspunkt i enten 2020- målet eller 2016-18-udledningen, hvis denne er lavere end 2020-udledningsretten 3500 3000 Startpunkt 2021 indfaset fra 2020-mål Startpunkt 2021 indfaset fra mindste af hhv. 2020-mål eller 2016-18 udledning 2500 2000 1500 1000 500 0 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Konteksten er, at der samlet set er et betydeligt overskud af udledningsrettigheder i perioden 2013-20,og at de fleste lande derfor har ringe incitament til at nedbringe udledningerne yderligere, da disse udledningsrettigheder ikke kan overføres til perioden 2021-30. Tilsvarende indikerer de nuværende fremskrivninger, at en del lande med udsigt til lave reduktionsmål i 2030 fortsat vil have overskud af udledningsrettigheder langt hen mod 2030, jf. figur 10. 19

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Mio. udledningsrettigheder/emissioner pr år EU 28 Bilag 5.2 Figur 10: Forventet reduktionsindsats i EU 2021-30, startpunkt for udledningsretten i 2021 indfaset fra 2020-målene 2800 2700 2600 WAM - Fremskrivning med additionelle virkemidler Udledningsret 2013-30 2500 2400 2300 2200 2100 2000 Note: Baseret på medlemslandenes fremskrivninger med additionelle klimapolitikker og virkemidler indregnet (WAM With Additional Measures) indberettet til EU s miljøagentur i efteråret 2015. En anden metode (jf. det røde område i figur 9) kunne derfor være at fastsætte udledningsretten i 2021 på niveau med udledningen i eksempelvis årene 2016-18, men kun for medlemslande hvis udledning ligger under 2020-målene. Dette ville modsvare den metode, der blev anvendt i perioden 2013-20 for medlemslande med negative reduktionsmål. I en sådan tilgang ville man undgå, at mange medlemslande potentielt tildeles store overskud af udledningsrettigheder (såkaldt varm luft ), hvilket både ville være godt for klimaet, men samtidig også kunne opfattes som et led i at opnå en mere fair byrdefordeling mellem medlemslandene. En sådan model vurderes at kunne reducere udledningsretten med i størrelsesordenen 675 mio. udledningsrettigheder i perioden 2021-30 fra ca. 23,1 mia. til ca. 22,5 mia. (med forbehold for, at historiske udledninger og udledningsretten i 2020 kan blive justeret). Samtidig vil en reduktion af tildelingen af udledningsrettigheder reducere udbuddet af overskydende udledningsrettigheder til potentielle køberlande, jf. figur 11. 20

Mio. udledningsrettigheder/emissioner pr år EU 28 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Bilag 5.2 Figur 11: Forventet reduktionsindsats i EU 2021-30, startpunkt for udledningsretten i 2021 indfaset fra 2016-18-udledningen eller 2020-målene såfremt udledningen i 2016-18 ligger over 2020-målet 2800 2700 2600 WAM - Fremskrivning med additionelle virkemidler Udledningsret - startpunkt fremskrevne 2016-18 emissioner uden additionelle virkemidler 2500 2400 2300 2200 2100 2000 Eventuel anvendelse af 2016-18 udledningen som startpunkt forventes ikke umiddelbart at få betydning for Danmarks tildeling af udledningsrettigheder i 2021. Det ville kræve, at Danmarks ikke-kvotebelagte emissioner reduceres væsentligt mere i perioden 2016-18 end forventet i Basisfremskrivning 2015. Det vurderes ikke på nuværende tidspunkt at være sandsynligt. Det skal dog understreges, at der er stor usikkerhed forbundet med at estimere Danmarks fremtidige drivhusgasudledning. Men for lande, som i 2016-18 har reduceret udledningen til under 2020-målet, vil tildelingen af udledningsrettigheder fra 2021 og fremad blive reduceret. Figur 12 illustrerer dette for hhv. Danmark og Bulgarien. Det Europæiske Råds konklusioner fra oktober 2014 opfordrer EU-Kommissionen til at undersøge, hvordan man på den ene side kan fremme en bæredygtig intensivering af fødevareproduktionen, og på den anden side kan optimere fødevaresektorens bidrag til at modvirke drivhusgasemissioner og fremme kulstofbinding, herunder ved skovplantning. Så snart de tekniske betingelser tillader det, og under alle omstændigheder inden 2020, vil der blive udarbejdet en politik for, hvordan arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug kan medtages i 2030-rammen for modvirkning af drivhusgasemissioner. 21