M E TA S T Y R I NG A F N E T VÆ R K, A K TØ R E R O G PRO C E S S E R Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Styr på beskæftigelsespolitikken Metastyring af netværk, aktører og processer
Bodil Damgaard & Eva Sørensen (red.) Styr på beskæftigelsespolitikken Metastyring af netværk, aktører og processer Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2011
Bodil Damgaard & Eva Sørensen (red.) Styr på beskæftigelsespolitikken Metastyring af netværk, aktører og processer 1. udgave, 1. oplag 2011 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Bo Helsted Forsideillustration: Væveren Kirstine Larsen Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Jysk Bogbind, Holstebro Printed in Denmark 2011 ISBN ISBN 978-87-574-2428-7 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks 2702 2100 København Ø Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk Jurist- og Økonomforbundets Forlag www.djoef-forlag.dk 2010
Indhold Indhold Indhold Oversigt over figurer og tabeller... 10 Forord... 11 Kapitel 1. Indledning... 13 Bodil Damgaard og Eva Sørensen Den metastyrende stat... 16 Valget af et governance-perspektiv... 18 Hvorfor analysere metastyring af styringsnetværk på beskæftigelsesområdet?... 21 Forskningens formål og bogens opbygning... 25 Litteratur... 29 Kapitel 2. Offentlig styring som metastyring... 33 Eva Sørensen og Jacob Torfing Indledning... 33 Metastyring vinder anerkendelse... 34 Teoretiske tilgange til metastyring... 37 Metastyringens betydning for statens rolle, magt og position... 40 Metastyringens formål og redskaber... 42 Metastyring: Udfordringer, begrænsninger og dilemmaer... 44 Nødvendige kompetencer og ressourcer... 46 Konklusion... 50 Litteratur... 51 Kapitel 3. Metastyret netværksstyring i beskæftigelsespolitikken. 55 Bodil Damgaard Indledning... 55 Institutionalisering af styringsnetværk i beskæftigelsespolitikken... 57 Metastyring i driftsfasen... 68 Metastyring som netværksdeltagelse og -facilitering... 72 Metastyringens resultater... 74 Konklusion... 77 Litteratur... 79 5
Indhold Kapitel 4. Konceptuelle og narrative tilgange til studiet af styringsnetværk... 81 Jacob Torfing Indledning... 81 Definition af styringsnetværk... 84 Analyse af styringsfortællinger... 88 Sammenligning af lokale beskæftigelsespolitiske styringsnetværk... 91 Vurdering af den konceptuelle og den narrative tilgang... 99 Konklusion... 104 Litteratur... 106 Kapitel 5. Er der styr på den aktive og koordinerede sygedagpengeindsats?... 109 Claus Brygger Jacobi Indledning... 109 Borgercentrerede implementeringsnetværk inden for sociale felter... 110 Sygedagpengefeltets struktur... 113 Borgercentrerede implementeringsnetværk i sygedagpengefeltet?... 118 Statslig metastyring i det nationale beskæftigelsespolitiske felt... 122 Metastyring i det kommunale beskæftigelsespolitiske felt... 128 Konklusion... 131 Litteratur... 132 Kapitel 6. Hjulpet godt på vej: Om metastyring af LBR i pilot- og almindelige jobcenterkommuner... 135 Bodil Damgaard Indledning... 135 Metastyringsredskaber, analyseramme og metode... 138 Resultater af den sammenlignende analyse af fire LBR s funktionsmåde... 143 Konklusion... 149 Litteratur... 152 6
Indhold Kapitel 7. Forandringsprocesser i Lokale Beskæftigelsesråd: Resultater fra anvendelsen af et dynamisk analysedesign... 159 Jacob Torfing Indledning... 159 Institutionelle forklaringer på forandring i styringsnetværk... 162 Hvad har forandret sig i de tre LBR?... 168 Udefrakommende påvirkninger... 178 Betydningen af metastyring... 180 Konklusion: Hvordan skabes der gode spiraler i LBR?... 183 Litteratur... 185 Kapitel 8. De Lokale Beskæftigelsesråd: effektive og demokratiske?... 187 Jacob Torfing Indledning... 187 De Lokale Beskæftigelsesråd efter styringsreformen... 188 Fra forsørgelse til aktivering på dansk... 190 Den danske styringsreform... 192 LBR s form og funktionsmåde... 195 LBR s bidrag til effektiv styring... 200 LBR s bidrag til demokratisk styring... 204 Metastyring på flere niveauer... 209 Konklusion og fremtidige forskningsperspektiver... 212 Litteratur... 214 Kapitel 9. Regionale beskæftigelsesråd: Fra korporatisme til netværksstyring... 217 Thomas Bredgaard og Flemming Larsen Indledning... 217 Netværksstyring og korporatisme... 218 Inddragelsen af interesseorganisationer i beskæftigelsesindsatsen... 222 Resultater fra spørgeskemaundersøgelse... 229 Konklusion... 237 Litteratur... 239 7
Indhold Kapitel 10. Netværksstyring og metastyring i de regionale beskæftigelsesråd... 241 Randi Frydensberg Hede Indledning... 241 Fra RAR til RBR... 242 RBR som ramme for netværksstyring... 243 Hvordan fungerer RBR?... 246 Hvordan metastyres RBR?... 256 Konklusion og perspektiver... 262 Litteratur... 263 Kapitel 11. Institutionelle effekter af EES og OMC på den ministerielle koordination og inddragelse af eksterne parter... 267 Anders Esmark, Birgitte Poulsen og Eva Sørensen Indledning... 267 Europæisering og institutionelle effekter... 268 Direkte og indirekte tilpasningspres... 270 Effekter på den interministerielle koordination af EU-politikken... 273 Inddragelse af arbejdsmarkedets parter og andre stakeholders... 279 Konklusion... 285 Litteratur... 286 Kapitel 12. Konsekvenser af EU s metastyring af beskæftigelsespolitikken i Danmark, Frankrig og Storbritannien.. 291 Peter Triantafillou Indledning... 291 Den Europæiske Beskæftigelsesstrategi og dens styringsmekanismer... 293 Danmark og EES... 300 Frankrig og EES... 304 Storbritannien og EES... 308 Konklusion... 312 Litteratur... 314 8
Indhold Kapitel 13. Europa Kommissionen som metaguvernør af EU s beskæftigelsespolitik... 319 Susana Borrás og Kennet Lynggaard Indledning... 319 Udfordringer til litteraturen... 320 Kommissionen som metaguvernør... 324 Kommissionen som metaguvernør i EES... 330 Konklusion: Kommissionen den ukuelige metaguvernør... 334 Litteratur... 335 Kapitel 14. Konklusion... 337 Bodil Damgaard og Eva Sørensen De enkelte kapitler... 342 Litteratur... 348 Om forfatterne... 349 9
Oversigt over figurer og tabeller Figur 3.1: Arenaer og netværk i beskæftigelsespolitikken... 58 Figur 3.2: Metastyring af beskæftigelsespolitikken: Policy- og evalueringspapirer i samspil med vertikale regler og instrukser samt det regionale dialogværktøj... 70 Figur 5.1: Sygedagpengefeltets struktur... 118 Figur 5.2: Over- og understyring af sygedagpengefeltet... 123 Figur 6.1: Metastyrings virkning på LBR s funktionsmåde: analyseramme... 141 Figur 10.1: Metastyringspraksis i RBR... 257 Figur 13.1: Stærke og svage metaguvernørroller i EU policy-processer... 328 Tabel 4.1: Sammenligning af nationale kontekster... 92 Tabel 6.1: Opsummering af funktionsmåder: Opfyldelsesgrad ift. teoretisk optimal... 144 Tabel 7.1: Oversigt over forandringer i LBR-Storeby... 171 Tabel 7.2: Oversigt over forandringer i LBR-Lillestrup... 172 Tabel 7.3: Oversigt over forandringer i LBR-Mellemstrup... 173 Tabel 9.1: Sammensætning og opgaver for de nye beskæftigelsesråd, 2007-2009... 227 Tabel 9.2: Svarprocenter... 229 Tabel 9.3: Kan RBR efter din vurdering i praksis betegnes som en videreførelse af samarbejdet og aktiviteterne fra de regionale arbejdsmarkedsråd (RAR)?... 231 Tabel 9.4: Har RBR, efter din vurdering, fået styrket eller svækket indflydelse på beskæftigelsespolitikken sammenlignet med de regionale arbejdsmarkedsråd?v... 232 Tabel 9.5: Hvilken betydning har flg. aktører for den problemforståelse og tilgang, som benyttes over for kontanthjælpsmodtagere i jobcenteret?. 234 Tabel 9.6: I hvilken grad påvirkes aktiviteterne i RBR af den centrale styring af beskæftigelsesindsatsen?... 236 Tabel 9.7: Er du enig eller uenig i følgende udsagn: Den centrale styring af beskæftigelsesindsatsen hæmmer engagementet og følelsen af ejerskab i RBR?... 236 Tabel 9.8: RBR er i høj grad selvstyrende og finder regionale løsninger i fællesskab?... 237 Tabel 12.1: Beskæftigelsesretningslinjer og korresponderende indikatorer... 297 Tabel 13.1: Aktørernes metaguvernør-scorer i policy-netværk... 331 Tabel 13.2: Målinger af Aktørernes Centralitet i Policy-Netværk... 332 10
Forord Forord Forord Denne bog handler om hvorvidt og hvordan nye styreformer har slået igennem i dansk beskæftigelsespolitik og bygger på forskning gennemført over en længere årrække af et større forskerhold. Nogle af de samme styringsredskaber, som bogen beskriver, anvendes også på de danske universiteter. Det gælder f.eks. incitamentsstyring, der giver danske forskere stærke incitamenter til at publicere deres arbejde i engelsksprogede artikler og bøger. Ikke desto mindre føler vi et stærkt behov for også at udgive vores forskning i en dansksproget bog som den, der nu foreligger. Dels vil vi gerne formidle vores forskningsresultater til danske kolleger, og dels vil vi give de praktikere, der måtte være interesserede i, hvordan offentlig styring finder sted på beskæftigelsesområdet en nem og samlet adgang til centrale resultater. Vores forskningsprojekter og formidlingsbestræbelser havde ikke været mulige uden betydelige eksterne forskningsmidler såvel som intern finansieringsvilje fra en række universitetsinstitutter. Vi ønsker således at takke for bevillinger fra Det Frie Forskningsråd for Samfund og Erhverv, Beskæftigelsesministeriet, Beskæftigelsesrådet og Arbejdsmarkedsstyrelsen. Endvidere skal en tak lyde til Institut for Samfund og Globalisering på Roskilde Universitet og CARMA (Center for Arbejdsmarkedsforskning) på Aalborg Universitet for at have givet de involverede forskere tid og opbakning til at kunne gennemføre og formidle resultater fra forskningsprojektet. Forskningen har været forankret i Center for Demokratisk Netværksforskning (RUC) og har både nydt godt af og bidraget til centerets daglige aktiviteter. Finansieringen er en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for at kunne gennemføre et forskningsprojekt. Vi vil gerne takke de mange mennesker, der beredvilligt har stillet op til interviews, har svaret på spørgeskemaer og har ladet os kigge dem over skuldrene enten helt bogstaveligt i observationer eller mere indirekte igennem læsningen af man- 11