Den danske ulandsbistand - Hvilken vej vil vi gå? 1
Dette policy paper er udarbejdet af Policyforum pa baggrund af et studieforløb om den danske ulandsbistand. Policyforum har i forløbet inddraget en række eksperter med akademisk og praktisk viden om den danske ulandsbistand, men ansvaret for anbefalingerne i nærværende policy paper bæres alene af Policyforum. Det er tilladt at citere og videreformidle indholdet, sa længe retmæssig kilde angives. Policyforum er en tværfaglig studenterforening for de samfundsvidenskabelige studier ved Københavns Universitet. Forma let med foreningen er at bygge bro mellem studerende, akademikere, praktikere og skabe tværfagligt engagement samt praktisk problemløsning. Policyforum arrangerer studieforløb af et semesters varighed, hvor studerende fordyber sig i konkrete problemstillinger i embedsværk, erhvervsliv, interesseorganisationer og i de politiske fora. Vi vil udfordre vores faglige kassetænkning og undersøge, hvordan verden virkelig ser ud bag universitets trygge rammer. Vi kalder det studieture til virkeligheden. Vi vil gerne give en stor tak til alle eksperter, som tog sig tid til at se os. Disse var Thomas Bustrup fra Dansk Industri, Christian Bjørnskov fra Aarhus Universitet, Gitte Husager fra Folkekirkens Nødhjælp, Knud Vilby, journalist og forfatter, Susan Ulbæk, evalueringschef i DANIDA, Morten Jespersen, Centerchef for Center for Global Udvikling og Samarbejde, Udenrigsministeriet og Handels- & Udviklingsminister Mogens Jensen. Ydermere vil vi gerne takke Peter Nedergaard for sin faglige assistance. Amalie Weimann Simon Buus Fanny Sørensen Lasse Frost Mariann Olsen Caroline Frejberg Ida-Marie Ulbæk Leonora Poulsen Michelle Adrian Sara Strøm Kasper Lindharth Mathias Christensen Viktor Madsen Emilie Christoffersen Jóhanna Brogård Amalie Jakobsen Andreas Madsen Marina Janell Kontakt vedrørende Den danske ulandsbistand-forløbet Fanny Sørensen (forløbskoordinator): Fanny@policyforum.dk Marina Janell (forløbskoordinator): Marina@policyforum.dk Michelle Adrian (forløbskoordinator): Michelle@policyforum.dk 2
Introduktion til forløbet Da dette forløb startede havde vi en klar forventning til, hvad vi skulle diskutere til møderne; danske handelsinteresser kombineret med fattigdomsbekæmpende bistand - kan vi tillade os det? Vi var skeptiske overfor en tendens til at tænke egennytte ind i den solidariske bistand, samt skeptiske overfor ekspliciteringen af dette ved sammenlægningen af Handels- og Udviklingsministeriet. Denne tilgang ændrede sig dog i mødet med den virkelige verden. Vi fandt snart ud af, at debatten på dette punkt var ganske lille selv fra modpol til modpol i den ellers sprængfarlige bistandsbranche. Undervejs i forløbet kom bistanden pludselig på den politiske dagsorden, da Venstre i deres finanslovsforslag lagde op til at skære 2,6 milliarder ud af de ca. 16 milliarder. Dette blev hurtigt efterfulgt af Regeringens ønske om at bruge 1,5 milliarder af bistanden på asylmodtagelse. Ved kombinationen af at alle praktikere anerkendte nødvendigheden af en vis grad af handelsfokus, samt de enorme nedskæringer, blev spørgsmålet om de forsvindende små erhvervsrettede initiativer en biting. I stedet blev det klart, at dansk bistand ikke er en selvfølgelighed og praktikerne spurgte således: Er der overhovedet en dansk ulandsbistand om 10 eller 20 år?, Hvor var ramaskriget i befolkningen, da massakren kom?, En æra med bistand lakker mod enden. Sammenlægningen var blot toppen af isbjerget i en debat, hvor der sættes spørgsmålstegn ved, om ulandsbistanden overhoved kan berettiges og bevares. Denne påstand skal forstås i lyset af en bistand, der har mistet sin folkelige forankring danskerne er ligeglade. Branchen er fyldt af betonmennesker, der ikke anerkender hinandens kritik. Usikre evalueringer, der skal leve op til diffuse mål, skaber skepsis i befolkningen. Ministeriet og ambassaderne er udsultede og underbemandede. Vi vil i dette policy paper først skitsere betydningen af en sammentækning af handel og udvikling og dernæst komme med vores anbefalinger til den fremtidige bistand. Præmissen for disse anbefalinger er ønsket om at bibeholde ulandsbistanden. Danmark skal fortsat give ulandsbistand i verdensklasse. Derfor vil vores anbefalinger søge at sikre bistandens fremtid, gennem en øget berettigelse, opbakning og legitimitet. Sammentænkningen af handel og udvikling I februar 2014 blev Handels- og Udviklingsministeriet sammenlagt, hvilket tydeliggjorde at det nu er legitimt at inddrage erhvervslivet i udviklingsbistanden. Dermed ser vi et øget fokus på at tænke handel ind i rammerne for bistandskronerne, hvor der bruges flere kræfter på at opbygge modtagerlandenes private sektor. De danske bistandskroner skal dermed hjælpe lokale virksomheder med at videretænke idéer og gennem samarbejdet med danske virksomheder kan man bane vejen for at skabe nye lokale virksomheder. Denne opbygning kan fremme landets økonomiske vækst, fordi det i høj grad er disse virksomheder, og dermed den private sektor, som skal skabe arbejdspladserne. Denne øgede indkomst i lokalområderne vil forhåbentlig have en spillover-effekt til omkringliggende områder, hvilket øger den 3
økonomiske vækst indenfor en større radius. Her skal man dog være opmærksom på risikoen ved, at resultaterne ensidigt fokuserer på økonomisk vækst. Dette kan medvirke til færre investeringer i meget udsatte områder med dårlig infrastruktur, korruption og ekstremt klima. Der vil i disse områder være et manglende incitament til at starte virksomheder, fordi det ikke er profitabelt. Dog skal det pointeres, at disse erhvervsrettede projekter stadig er en lille del af ulandsbistanden (afhængigt af definitionen: omkring 155 mio. kr). Denne omstrukturering med mere fokus på erhvervslivet, vil potentielt kunne være med til at sikre den ellers truede bistand. Dette fordi udviklingsbistanden over en længere periode er blevet anklaget for ikke at sikre en bæredygtig selvstændig vækst i ulandene. Dermed kan handelsfokusset sikre bistandens berettigelse da det kan skabe et fundament for langsigtet vækst i modtagerlandene, samt øget vækst i det danske erhvervsliv. Således blev der i vores møder lagt vægt på, at en udvikling mod delvis handelsorienteret bistand ikke nødvendigvis er en dårlig udvikling, men at den bestemt ikke kan stå alene. Det er der mange årsager til, bl.a. stilles der spørgsmålstegn ved, om det overhovedet giver mening at investere i en privat sektor i et land med en sultende befolkning. Om vi med dette fokus overser de fattigste og mest trængende lande. Og om denne vækst overhovedet er fattigdomsbekæmpende eller blot øger uligheden i modtagerlandet. Anbefaling 1: Folkelig forankring En udfordring, der var et gennemgående tema for flere af de praktikere vi mødte igennem processen, var bistandens manglende forankring i den danske befolkning. Helt konkret spurgte flere efter ramaskriget, da Venstre i efteråret foreslog at skære markant i bistanden. Samtidig vakte det heller ikke den helt store røre i andedammen, da Regeringen hævede udgifterne til asylmodtagelse, hvorved en større andel af bistanden blev omlagt til at dække udgifter inden for landets grænser (dette kategoriseres dog stadig som bistand jf. OECD s Development Assistance Committee). Spørgsmålet bliver herved, hvordan den danske ulandsbistand kan berettiges og derved sikres, når der ikke er opbakning til den blandt befolkningen. Ovenstående problematik leder frem til første anbefaling: Øget folkelig forankring. Denne forankring kan vokse ud af flere forskellige arenaer. Ulandsbistanden skal være mere synlig i både mediebilledet og befolkningens bevidsthed. Dette kan ske på mange andre måder end DANIDA s Verdens bedste nyheder -avis. Eksempelvis kan der på Roskilde Festival være en udviklingslandsby, der sætter perspektiv på hvor langt pengene rækker, der hvor de ender. En velkendt måde at skabe forankring i en befolkning er gennem folkeskolens curriculum. Et middel til folkelig forankring kan således være obligatorisk undervisning om ulandsbistand. Det værende enten som en emneuge, en del af samfundsfag i udskolingen eller en national dag - lig Operations Dagsværk i gymnasiesektoren. Ulandsbranchen skal stå ved bistandens rolle og vigtighed, og synliggøre denne overfor befolkningen. DANIDA skal kalde en spade for en spade : Udviklingsbistanden er Danmarks mulighed for at have en rolle på den internationale scene. Det er en måde at pleje vores 4
diplomatiske interesser på, idet vi kan være stolte af det udviklingsarbejde Danmark lægger navn til ude i verden. Sidste men ikke mindst er DANIDA first movers, og påtager sig svære og nye opgaver i arbejdet med prioritetslandene. En branding eller italesættelse med vægt på dette antages desuden at skabe anerkendelse i befolkningen. Anbefaling 2: Fælles evalueringsgrundlag Der er en række problemer forbundet med evalueringen af bistanden. Disse problemer, mener vi især, er til stor skade for netop den folkelige forankring. Først og fremmest er det i det hele taget svært at måle bistandens effekt. Simpelt skitseret fordi det er svært at gå fra output til outcome og development objective. Det vil sige fra eksempelvis at måle, at man har fået flere skolebøger, og derfra til også at vise, at det har givet dygtigere elever, som er kommet i arbejde, og dermed har skabt vækst og bekæmpet fattigdom. Bistanden implementeres i områder, der er præget af hastig økonomisk og social forandring. I overgangen fra output til outcome er det særligt vanskeligt at adskille, hvorvidt virkningerne kommer af udviklingsinterventionen eller andre faktorer. Derudover er påvisningen af det langsigtede outcome og development objective en umulighed med et kortsigtet fokus. En medvirkende faktor, der gør det vanskeligt at dokumentere effekten af udviklingsbistanden, er ydermere meget diffuse og ambitiøse målsætninger. Bistanden skal bekæmpe fattigdom, forbedre handelsbetingelser såvel som klima, indføre ligestilling og meget andet. Dette gør, at evalueringen let er dømt til at fejle på forhånd. Ydermere ser vi en tendens til at de aktører, som beskæftiger sig med evaluering af udviklingsbistand i Danmark, benytter forskellige tilgange, metoder og datamateriale. I stedet for at skabe endnu bedre evaluering, ved at indgå i en dialog, er aktørerne uforstående overfor hinandens tilgange. Dette leder til vores anden anbefaling: Dannelsen af et fælles evalueringsgrundlag. Et stigende antal evalueringer bør gennemføres i fællesskab. I et samarbejde mellem ministeriet, donorer, internationale partnerlande, udenforstående forskere, NGO er og andre relevante aktører. Grundlaget skal accepteres af alle aktører, da det på denne måde vil hindre, at det ikke er metoderne, der benyttes til evalueringen, der bliver diskuteret, men i stedet substansen af de konkrete projekters resultater. Det fælles evalueringsgrundlag er desuden centralt, for at videreformidle udviklingsbistandens resultater til den danske befolkning. Flere konklusioner skal nå befolkningen, hvis vi skal legitimere, at vi benytter skattekroner til bistand. Man kan desuden overveje om vi bør revurdere vores projekters målsætning og således vores evalueringskriterier. Hvis vi i højere grad satser på projekter med konkrete mål og lader disse mål være langsigtede, vil projektet få en reel mulighed for at blive realiseret, og målene vil være betydeligt nemmere at evaluere. Dette vil medføre et lettere verificerbart og kommunikativt resultat til både udviklingsbistandens aktører samt den danske befolkning. Omvendt indebærer dette et trade-off mellem på den ene side store og vigtige mål og på den anden side konkrete og målbare mål og leder således til et valg mellem et højt ambitionsniveau eller et målbart ambitionsniveau. Vi mener ikke, at 5
målsætningerne direkte skal bestemmes af, hvad der er muligt at evaluere, men det er nødvendigt at vi erkender og italesætter, at abstrakte mål, som dem vi har i Retten til et bedre liv (2012), svækker muligheden for en succesfuld evaluering. Denne anbefaling belyser således evalueringsudfordringerne. Vores to bud på forbedringer er 1) fælles evalueringsgrundlag og vidensdeling blandt aktører og 2) erkendelse af diffuse måls betydning for evalueringens udfald. Anbefaling 3: Prioritering af ambassader Danmark er et af de fem lande i verden, som overholder FN målsætningen om at give 0.7 % af BNI i ulandsbistand, og DANIDA har i en lang årrække været førende i arbejdet. Dette gør at befolkningen, regeringen og DANIDA selv stiller meget høje krav og forventninger til ulandsbistanden, som den anklages for ikke altid at leve op til. Dette er delvist grundet nedskæringer, men også fordi vi netop påtager os de sværeste opgaver og er meget ambitiøse i vores målsætninger. Vores bistandskroner er altså under stort pres, fordi en mindre pose penge skal dække stadig flere udgifter, herunder asylmodtagelse og handelsinitiativer, men også fordi verden oplever flere katastrofer, som kræver humanitær nødhjælp. Vi oplever altså både et fald i ressourcer samtidig med, at vores ambitioner bliver stadig højere, hvilket gør ulandsbistanden mere og mere omdebatteret. Der forventes mere af vores ambassader, idet de skal kunne være linket mellem bistandskronerne og behovene i modtagerlandets private sektor, samtidig med at udføre deres almindelige arbejdsopgaver. Der synes altså at være en uoverensstemmelse mellem ambitionerne og ressourcerne, som tildeles området, hvilket specielt er problematisk vedrørende ambassadernes arbejde, fordi de skal udfolde projekterne. Ovenstående problematik leder frem til tredje anbefaling: Flere ressourcer til ambassaderne. Hvis vi fortsat ønsker, at påtage os de svære opgaver kræver det, at vi respekterer vigtigheden af det arbejde som ambassaderne udfører. Denne respekt skal ikke kun italesættes, men også komme til udtryk i en stigning i de økonomiske ressourcer, som ambassaderne tildeles. De skal kunne udnytte, at de har de bedste muligheder for at etablere kontakter til ulandenes erhvervsliv, virksomheder, regering og civilbefolkning. De skal ikke være tvunget til at sende yngste fuldmægtig til et møde med modtagerlandets departementschef i Finansministeriet. 6
Afsluttende bemærkning Meget er på spil, når en hel branche pludselig erkender, at deres eksistensgrundlag vakler. Derfor har det været en rutsjebanetur at møde de meget engagerede og dybt passionerede bistandsaktører. Vi var dog enige om, at vi med disse anbefalinger ønskede, at give vores bud på, hvordan vi bevarer bistanden. Der er ingen tvivl om, at vi spændte kommer til at følge den fremtidige udvikling. Vil danskerne begynde at interessere sig for bistandsarbejdet? Vil branchens aktører nærme sig hinanden? Og vil bistanden overhovedet bestå? Udenrigsministeriet d. 25. februar 2015: Forløbet blev afsluttet på fornemmeste vis, hvor Handels- & Udviklingsminister Mogens Jensen og forløbsdeltagere diskuterede ovenstående anbefalinger. 7