I den påklagede afgørelse af 20. december 1993, der ikke indeholder klagevejledning, skrev Erhvervs- og Selskabsstyrelsen:

Transkript

1 Kendelse af 8. februar Spørgsmål om hjemmel til opkrævning af årsgebyr. Årsregnskabslovens 64, stk. 1 og 6 i takstbekendtgørelsen. (Ellen Andersen, Eskil Trolle og Niels Larsen) Advokat K, København, har i skrivelser af 7. januar og 24. februar 1994 klaget over, at Erhvervsog Selskabsstyrelsen i skrivelse af 20. december 1993 har bestemt, at alle i Erhvervs- og Selskabsstyrelsen registrerede selskaber skal betale et årsgebyr i henhold til 6, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 301 af 30. april 1992, hvorefter der for indsendelse og bekendtgørelse af årsregnskaber m.v. betales et nærmere fastsat årligt gebyr, selvom selskaberne ikke har eller har været forpligtet til at indsende årsregnskab. Sagens omstændigheder: I november måned 1993 modtog klageren Advokat K fra Hypotekbanken giroopkrævninger på årsgebyrer til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen på ialt kr ,- for en række selskaber, der alle var stiftet i 1993, men hvor første regnskabsår i ingen af selskaberne var udløbet, hvorfor der heller ikke var indsendt årsregnskab. Ved skrivelse af 2. december 1993 klagede Advokat K til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen over opkrævningen med henvisning til, at der efter hans opfattelse hverken var hjemmel hertil i 6 i bekendtgørelse nr. 301 af 30. april 1992 om takster eller i aktieselskabslovens 154, stk. 4, eller anpartsselskabslovens 124, stk. 2, som bekendtgørelsen var udstedt med hjemmel i. Den påklagede afgørelse af 20. december I den påklagede afgørelse af 20. december 1993, der ikke indeholder klagevejledning, skrev Erhvervs- og Selskabsstyrelsen: "Årsgebyrerne blev indført den 30. april 1992 samtidig med, at der skete en væsentlig nedsættelse af de gebyrer, der skal betales til styrelsen i forbindelse med registreringsanmeldelser. Det kan f.eks. nævnes, at afgiften på 4 promille, der skulle betales af en kapitalforhøjelse faldt bort, ligesom ændringsanmeldelser blev nedsat fra kr. 900,- til kr. 600,-. Tidligere har kun de virksomheder, der indsendte anmeldelser til styrelsen betalt gebyrer, men da der til stadighed er en del arbejde med at vedligeholde og drive registrene, fandt man det mere rimeligt, at alle registrerede selskaber bidrager til driften (jf....for indsendelse og offentliggørelse af årsregnskaber m.v.). Endelig bemærkes, at opkrævning på årsgebyrer udsendes én gang årligt, og at gebyret ikke knytter sig til en bestemt regnskabsperiode. De udsendte opkrævninger på årsgebyrer skal således betales."

2 Den skriftlige forberedelse af sagen i Erhvervsankenævnet. Ved skrivelser af 7. januar og 24. februar 1994 klagede klageren over afgørelsen til ankenævnet. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen har redegjort for sagen i en udtalelse af 4. maj 1994, som klageren har kommenteret i et indlæg af 24. juni Dette indlæg har styrelsen kommenteret i en supplerende udtalelse af 15. august 1994, som klageren igen har kommenteret i et indlæg af 6. september Ved skrivelse af 6. oktober 1994 fremkom Erhvervs- og Selskabsstyrelsen med et sidste indlæg, som klageren er gjort bekendt med og har haft lejlighed til at kommentere. Den 7. oktober 1994 afsluttede ankenævnet skriftvekslingen og tog sagen op til afgørelse. Klagen af 7. januar og 24. februar Klageren har gjort gældende, at den af Erhvervs- og Selskabsstyrelsen foretagne opkrævning er uberettiget, da den hverken har hjemmel i aktieselskabslovens 154, stk. 4, henholdsvis anpartsselskabslovens 124, stk. 4, eller i den i henhold til disse bestemmelser udstedte bekendtgørelse nr. 301 af 30. april De nævnte bestemmelser indeholder alene bemyndigelse til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen til at fastsætte gebyrer for de ydelser, som styrelsen, i kraft af selskabernes positive handlinger, udfører. Der ses derfor ikke efter klagerens opfattelse at være fornøden lovhjemmel til at opkræve et fast årsgebyr f.eks. for selskaber, der ikke har aflagt første årsregnskab. Lovens forarbejder angiver heller ikke støtte herfor. Klageren har henvist til "Dansk Forvaltningsret", 2. udg. af Poul Andersen s. 390: "Uden særlig Hjemmel kan Forvaltningsmyndighederne naturligvis ikke kræve Gebyrer for deres Ekspeditioner, jfr. Indmin. Det medfører, at opkrævningen er sket i strid med princippet om lovmæssig forvaltning. Da de opkrævede gebyrer ikke modsvares af en tilsvarende speciel modydelse fra Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, er gebyrerne - uanset benævnelsen - efter klagerens opfattelse reelt en skat, jf. tillige Alf Ross, Statsforfatningsret, 3. udg. ved Ole Espersen, s Klageren har også henvist til Justitsministeriets skrivelse af 18. marts 1986, der er citeret i Østre Landsrets dom af 12. februar 1993, samt til Justitsministeriets skrivelse af den 23. januar 1987, citeret i samme dom. Heraf fremgår det ifølge klageren klart, at "gebyr" er betaling for en direkte modydelse, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag, idet der ikke ses at foreligge en modydelse fra det offentlige ved opkrævning af årsgebyret for nyregistrerede selskaber, der på opkrævningstidspunktet endnu ikke har aflagt første årsregnskab. Da den således pålagte skat ikke har lovhjemmel, er opkrævningen efter klagerens opfattelse tillige sket i strid med Grundlovens 43. Under alle omstændigheder må det af love og bekendtgørelsen klart fremgå, hvad der kan opkræves gebyr/skat for. "M.v." som anført i Aktieselskabslovens 124, stk. 4, henholdsvis Anpartsselskabslovens 124, stk. 4, giver ikke et tilstrækkeligt klart grundlag for at opkræve gebyr/skat i de her omhandlede selskaber. Det fremgår endvidere af Erhvervs- og Selskabsstyrelsens egen orientering pr. 1. maj 1992 i anledning af den udstedte bekendtgørelse, at "Særskilt anmeldelse om ændring af regnskabsår, selskabsnavn, hjemsted eller revisor er omfattet af et årligt gebyr på kr. 350 for aktieselskaber og kr. 200 for anpartsselskaber." Denne formulering må ifølge klageren forstås på linie med det ovenfor nævnte. Da de i denne sag omhandlede selskaber ikke har modtaget ydelser fra styrelsen, er der derfor ikke noget grundlag for opkrævning af gebyrer. Klageren har endelig henvist til eksempelvis Bernhard Gomard: Aktieselskaber & Anpartsselskaber, 2. udg., 1992, s Erhvervs- og Selskabsstyrelsens udtalelse af 4. maj 1994 i anledning af klagen.

3 I udtalelsen udtalte styrelsen bl. a.: "Styrelsen er enig med advokaten i, at selve optagelsen i styrelsens register er dækket af anmeldelsesgebyret og således ikke omfattet af årsgebyret. Derimod er styrelsen uenig i advokatens påstand om, at styrelsen ikke har hjemmel til at opkræve årsgebyr af registrerede selskaber, som ikke har modtaget ydelser af den af advokaten anførte art fra styrelsen. De omhandlede årsgebyrer er opkrævet i henhold til 6 i den dagældende bekendtgørelse nr. 301 af 30. april 1992 om Erhvervs- og Selskabsstyrelsens takster for aktie- og anpartsselskaber m.v. (nu 6 i bekendtgørelse nr. 963 af 13. december 1993, som er uændret bortset fra en forhøjelse af årsgebyrets størrelse). I bekendtgørelsen sondres der imellem to former for gebyrer: 1) ydelsesrelaterede gebyrer, som opkræves for hver enkelt ydelse (f.eks. registrering af et nystiftet selskab), jf. 1, 2, 3 og 5, stk. 1, og 2) årsgebyrer, jf. 6. De under 1) anførte ydelser er relativt meget administrationskrævende og er derfor gebyrbelagt i forhold til den faktiske udnyttelse af dem. De under 2) anførte årsgebyrer bidrager til dækning af styrelsens samlede administrationsomkostninger i forbindelse med nogle ydelser, som omtales nærmere nedenfor. 6 i bekendtgørelse nr. 301 af 30. april 1992 lyder således: " 6. For indsendelse og bekendtgørelse af årsregnskaber m.v. betales et årligt gebyr på 350 kr., for anpartsselskaber dog 200 kr. Stk. 2. Anmeldelse om ændring af regnskabsår, revisor, navn, eller hjemsted dækkes af det i stk. 1 nævnte gebyr. Stk. 3. Gebyret forfalder ved modtagelsen af særskilt opkrævning. Selskaber, der er under opløsning på det tidspunkt, hvor der udsendes opkrævning, skal ikke betale gebyr." Den nævnte bestemmelse blev udstedt med hjemmel i 64, stk. 1, i årsregnskabsloven, som affattet ved lovbekendtgørelse nr. 661 af 25. september 1991, som havde følgende ordlyd: "Industriministeren fastsætter bestemmelser om indsendelse og offentliggørelse af årsregnskaber m.v. i henhold til denne lov. For genparter af årsregnskaber m.v. og

4 for bekendtgørelse af modtagelse af årsregnskaber betales afgift efter regler, der fastsættes af industriministeren." Ved den dagældende bekendtgørelse nr. 146 af 16. marts 1988 (nu bekendtgørelse nr. 690 af 25. august 1993) henlagde industriministeren ovennævnte beføjelser til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. Hjemlen og grundlaget for det af Erhvervs- og Selskabsstyrelsen opkrævede årsgebyr er efterfølgende blevet præciseret i lov nr. 122 af 18. februar 1994 om ændring af årsregnskabsloven m.fl. love, hvorefter der i 64, stk. 1, indsættes et 3. pkt., som lyder således: "Industriministeren fastsætter regler om betaling af et årligt gebyr for administration af årsregnskabsloven og den hermed forbundne undersøgelsesvirksomhed, for administrationen af de selskabsretlige regler vedrørende kapitaltab, aktionærlån m.v. samt for ikke særligt prissatte ydelser." I bemærkningerne til ovennævnte bestemmelse, jf. lovforslag nr. L 83 fremsat den 24. november 1993 af industriministeren, Folketingstidende , 1. samling, anføres følgende: "Herudover foreslås det at præcisere hjemlen og grundlaget for opkrævelsen af Erhvervs- og Selskabsstyrelsens årlige gebyr i et 3. pkt. i 64, stk. 1. Det årlige gebyr skal modsvare styrelsens omkostninger ved administration af årsregnskabsloven og den hermed forbundne undersøgelsesvirksomhed. Ligeledes skal styrelsens omkostninger ved administrationen af de selskabsretlige regler, hvis overtrædelse kan fremgå af årsregnskabet, fx kapitaltab, aktionærlån m.v., dækkes. Endelig skal det årlige gebyr dække styrelsens registrering af ændringer, der ikke er prissat. I øjeblikket: Ændringer i et selskabs navn, hjemsted, regnskabsår, revisor eller adresse." Styrelsen skal på denne baggrund bemærke, at det fremgår af advokat Ks skrivelser - henholdsvis af 2. december 1993 til styrelsen og af 24. februar 1994 til Erhvervsankenævnet - at advokaten fejlagtigt er gået ud fra, at bestemmelsen i 6 i bekendtgørelse nr. 301 af 30. april 1992 om styrelsens årsgebyrer er udstedt med hjemmel i henholdsvis aktieselskabslovens 154, stk. 4, og anpartsselskabslovens 124, stk. 4. Hjemmelen for styrelsens opkrævning af årsgebyrer findes imidlertid ikke i de af advokaten anførte bestemmelser i selskabslovene, men derimod, som styrelsen ovenfor har redegjort for, i årsregnskabslovens 64, stk. 1, som der også er henvist til i slutningen af bekendtgørelsens indledning. Styrelsen understreger, at man, således som det også fremgår af citatet af lovbemærkningerne, ved ændringen af årsregnskabslovens 64, stk. 1, ved lov nr. 122 af 18. februar 1994 alene foretog en præcisering af hjemmelsgrundlaget for opkrævningen af årsgebyrerne, idet den før lovændringen gældende 64, stk. 1, 2. punktum, antoges at indeholde den fornødne hjemmel.

5 For at lette administrationen med opkrævning af årsgebyr har styrelsen valgt, at alle selskaber, der er registreret og ikke under opløsning på opkrævningsdagen - i 1993 den 11. november - skal betale gebyret, uanset hvor lang tid, selskabet har været registreret, idet årsgebyret ikke knytter sig til en bestemt regnskabsperiode. Til gengæld skal selskaber, der er opløst på opkrævningsdagen, ikke betale, selvom de har indsendt regnskab det pågældende år. Styrelsen skal således fastholde, at styrelsen har haft hjemmel til at opkræve årsgebyrer fra advokat Ks selskaber i henhold til 6 i bekendtgørelse nr. 301 af 30. april 1992, selvom regnskaberne endnu ikke var indsendt, og at bekendtgørelse nr. 301 har fornøden hjemmel i årsregnskabslovens 64, stk. 1, nu 3. punktum. Advokat K gør i sin skrivelse af 24. februar 1994 til Erhvervsankenævnet yderligere gældende, at styrelsens årsgebyrer udgør en "skat" i grundlovens 43's forstand, og at opkrævningen er sket uden lovhjemmel og derfor tillige i strid med grundlovens 43. Advokaten henviser herved bl.a. til Østre Landsrets domme af 12. februar 1993 og Højesterets dom af 29. juni 1993 i "Gebyrsagerne", refereret i Ugeskrift for Retsvæsen 1993, side 757. Under henvisning til det ovenfor anførte skal styrelsen bestride, at der er tale om en "skat" i grundlovens forstand, eftersom gebyret modsvares af en række konkrete modydelser fra styrelsen, såvel prisfastsatte som ikke-prisfastsatte, som er til gavn for samtlige registrerede selskaber. Styrelsen understreger, at denne opfattelse tillige har været lovgivers, som må anses for accepteret ved Højesterets dom i UfR 1993, side 757. Højesteret godkender netop, at gebyrer opkræves med henblik på dækning af myndigheders administrations-omkostninger. Det kan herved ikke tillægges nogen vægt, om afgiften forfalder til betaling, før de administrative opgaver er udført. Styrelsen skal herefter fastholde, at selskaberne har været forpligtet til at betale det opkrævede årsgebyr. Det kan ikke fritage et selskab fra pligten til at betale årsgebyr, at selskabet et enkelt år har valgt ikke at gøre brug af de ovenfor nævnte ikkeprissatte ydelser, idet selskabet som registreret i styrelsens register må være forpligtet til via årsgebyret at bidrage til dækning af den generelle administration som anført ovenfor." Klagerens indlæg af 24. juni Klageren har i anledning af styrelsens udtalelse af 4. maj 1994 bemærket, at sagen for ham at se ikke stiller sig anderledes, fordi man vælger at søge hjemlen specielt i den dagældende årsregnskabslovens 64, stk. 1. Denne indeholder heller ikke hjemmel til det pålagte gebyr. Nævnte 64, stk. 1, indeholdte i 2. pkt. følgende: "For genparter af årsregnskaber m.v. og for bekendtgørelse af modtagelse af årsregnskaber betales afgift efter regler, der fastsættes af industriministeren." Det fremgår af bestemmelsen, at kun ekspeditioner i forbindelse med et selskabs indlevering af årsregnskab kan pålægger gebyr efter nærmere regler. Der ses således ikke efter klagerens opfattelse at være hjemmel til den foretagne gebyropkrævning hos selskaber, der endnu ikke har eller er forpligtet til at indlevere årsregnskab, og specielt ikke for selskaber der er registreret kort tid før opkrævningen af "årsgebyrer". Klageren har endelig peget på, at der ikke er tale om en præcisering af hjemlen for gebyrerne i lov nr. 122 af 18. februar Når den tidligere

6 formulering af årsregnskabslovens 64, stk. 1, sammenholdes med den ændrede formulering, er der klart tale om en udvidelse af bestemmelsens omfang. Klageren har opfordret styrelsen til at redegøre for, hvorfor en præcisering af hjemlen var nødvendig, når gebyropkrævningen efter styrelsens opfattelse på opkrævningstidspunktet havde tilstrækkelig klar og præcis lovhjemmel. Efter klagerens opfattelse synes det som om, styrelsen ikke fuldt ud mente at have fornøden hjemmel og derfor har anmodet industriministeren om at formulere de af styrelsen anførte bemærkninger til lovforslaget i Folketingstidende , 1. samling. Endelig har klageren anført, at det fremgår af orientering fra Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, at de ændrede gebyrer pr. 1. maj 1992, dækker "...indsendelse og bekendtgørelse af årsregnskaber samt ændring af regnskabsår, revisor, selskabsnavn eller hjemsted." Årsgebyrer i den foreliggende situation ses således ikke at være omtalt i orienteringen. Erhvervs- og Selskabsstyrelsens supplerende udtalelse i anledning af klagerens indlæg af 24. juni I den supplerende udtalelse udtalte styrelsen: "...bestemmelsen om årsgebyr blev indført ved bekendtgørelse nr. 301 af 30. april 1992, 6, som trådte i kraft den 1. maj Årsgebyr for 1992 og 1993 er blevet opkrævet efter samme retningslinier.... Styrelsen må fastholde, at den dagældende 64, stk. 1, i årsregnskabsloven indeholder tilstrækkelig hjemmel til bekendtgørelsens 6. Efter 6, stk. 1, betales et gebyr " for indsendelse og bekendtgørelse af årsregnskaber m.v.", og efter lovens 64 skal der efter regler fastsat af industriministeren betales afgift "for genparter af årsregnskaber m.v. og for bekendtgørelse af modtagelse af årsregnskaber".... Styrelsen finder derfor ikke belæg for at betvivle rigtigheden af bemærkningerne til lov nr. 122 af 18. februar 1994, hvor det om ændringen af årsregnskabslovens 64 anføres, at der er tale om en præcisering af grundlaget for gebyropkrævningen. Den omstændighed at lovgivningsmagten - muligvis under indtryk af den opmærksomhed, der havde været fremkaldt om gebyrerne inden for andre ministerområder - ønskede at foretage en præcisering af lovteksten, kan selvsagt ikke opfattes som en erkendelse af, at den hidtidige bestemmelse var utilstrækkelig til at danne grundlag for den udstedte bekendtgørelse. Advokat K anmoder styrelsen om at fremlægge al forudgående korrespondance m.v. mellem styrelsen og Industriministeriet i forbindelse med fremsættelse af lovforslag nr. L 83 af 24. november 1993, idet advokaten bemærker, at det kunne synes som om styrelsen ikke fuldt ud mente at have fornøden hjemmel og derfor anmodede industriministeren om at formulere de af styrelsen anførte bemærkninger til lovforslaget.

7 Styrelsen skal bestride, at det forholder sig som anført af advokat Stakemann. Efter styrelsens opfattelse indeholder den dagældende 64, stk. 1, i årsregnskabsloven fornøden hjemmel til bekendtgørelsens 6 som anført ovenfor. I udkast til lovforslag nr. L 83 af 24. november 1993 er der foreslået indsat et 3. pkt. i 64, stk. 1, alene med det formål at præcisere hjemlen og grundlaget for opkrævningen af årsgebyr. Udkast til L 83 er udarbejdet i et uformelt samarbejde imellem departementet og styrelsen. Udkastene er blevet drøftet på møder og pr. telefon, og dokumenter er blevet udvekslet formløst imellem sagsbehandlere fra departementet og styrelsen pr. telefax eller post uden følgeskrivelse. Kopi af udvekslede dokumenter, som beror på sagen vedrørende præcisering af hjemlen for opkrævning af årsgebyr ved indsættelse af et 3. pkt. i årsregnskabslovens 64, stk. 1, vedlægges i ekstrakt til orientering..." Klagerens indlæg af 6. september I indlægget skriver klageren bl.a.: "Umiddelbart efter at jeg havde modtaget opkrævningerne på årsgebyrer for 1993 for de i denne sag omhandlede selskaber, henvendte jeg mig telefonisk til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen for at forhøre, om der ikke forelå en fejl. De med styrelsens skrivelse af 15. august 1994 fremsendte "Notater" synes alle dateret efter min telefoniske henvendelse og kan efter min opfattelse kun skyldes, at styrelsen herved blev klar over, at der forelå en fejl. Men da gebyrerne for både 1992 og 1993 var opkrævet, blev formuleringen "Præcisering" bevidst benyttet i kommentaren til lovændringen, således som den foreligger ved lov nr. 122 af 18. februar På basis af ovennævnte og de af Erhvervs- og Selskabsstyrelsen nu fremlagte oplysninger, synes det mig, at hele problemstillingen kan skyldes en fejl i forbindelse med styrelsens edb-programmering. Ved udstedelsen af bekendtgørelse nr. 301 af 30. april 1992 har der formentlig kun været tænkt på at opkræve gebyrer for indsendte regnskaber, herunder gebyrer for regnskaber, som skulle være indsendt, men ikke er indsendt." Klageren mener, at denne antagelse - og mere end en antagelse kan det i sagens natur ikke være - skriver klageren - er korrekt, for herved fås efter klagerens mening en relevant forklaring på følgende: "1. Det forklarer det ulogiske i, at årsgebyrer for 1993 opkræves for alle selskaber, der er registreret i året 1993 indtil november 1993, og altså ikke for selskaber registreret i november/december Betegnelsen "Årsgebyr" er også ulogisk for selskaber, som er registreret få måneder, før opkrævningen udsendes.

8 2. Det forklarer, hvorfor Erhvervs- og Selskabsstyrelsen ikke tidligere har søgt den fornødne lovhjemmel til opkrævning af gebyrer allerede i Styrelsen har simpelthen ikke været klar over problemet. 3. Det forklarer også, at Styrelsen efter i november 1993 at være gjort opmærksom på, at der i medfør af edb-programfejlen også udsendes gebyrer til selskaber, der ikke skal indsende regnskab, efterfølgende søger at skaffe sig lovhjemmel herfor; nu lov nr. 122 af 18. februar Det forklarer endvidere også bemærkningerne i den omhandlede bog "Årsregnskaber - Kommentarer til Regnskabslovgivningen", Det væsentligste indhold i det i Styrelsens skrivelse af 15. august 1994 foretagne "er, at opkrævning af årsgebyrer kan udsendes samlet een gang årligt for alle indsendte regnskaber", istedet for at udsende opkrævninger hver gang et selskab aflægger årsregnskab. Dette er Styrelsens edb-program nemlig programmeret til, men som sagt, man overså, at man også fik de selskaber med, som ikke skulle indsende regnskaber. 5. Da styrelsen opdager programfejlen, er årsgebyret for 1992 og 1993 imidlertid allerede opkrævet, og styrelsen betegner derfor Lov nr. 122 af 18. februar 1994 som "en præcisering", simpelthen for at skaffe hjemmel til at have opkrævet årsgebyrer for de her i sagen omhandlede selskaber for året 1992 og Klageren har derfor fastholdt, at årsgebyrerne for selskaber omhandlet i nærværende sag ikke kan opkræves i 1992 og 1993, når første regnskabsår ikke er afsluttet i henholdsvis 1992 og 1993, og at opkrævningen af de omhandlede årsgebyrer derfor ikke har haft den fornødne lovhjemmel. Erhvervs- og Selskabsstyrelsens afsluttende udtalelse af 6. oktober 1994 i anledning af klagerens indlæg af 6. september I udtalelsen har styrelsen fastholdt sine tidligere udtalelser. Ankenævnet udtaler: Der ses ikke efter indholdet af 6 i bekendtgørelse nr. 301 af 30. april 1992, jfr. 64, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 661 af 25. september 1991, årsregnskabsloven, grundlag for ankenævnet til at tilsidesætte de omhandlede gebyropkrævninger, som Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, som led i dækningen af den udgift styrelsen angiveligt har ved bekendtgørelse og modtagelse af årsregnskaber, har valgt at fordele på alle registrerede selskaber, uanset om de har indsendt årsregnskab, og at opkræve samtidigt for alle een gang om året.