DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1 International handel og vandel - WTO fra Marrakesh til Cancún

Transkript

1 International handel og vandel - WTO fra Marrakesh til Cancún DIIS - København

2 Paul Kamau Kenyas erfaringer med deltagelse i WTO Introduktion Målene for Kenyas handelspolitik er at nærme sig et mere åbent handelssystem, en styrkelse og forøgelse af den oversøiske markedsadgang for landets produkter (specielt forarbejdede varer) og en bedre integration i verdensøkonomien (Kenya 2002; Nyangito 2003). For at forfølge disse mål er Kenya gået i gang med en unilateral liberalisering og regionale og bilaterale handelsforhandlinger, samtidig med at landet deltager i det multilaterale handelssystem. Derfor er Kenya medlem af blandt andet East African Community (EAC), Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA), African-Caribbean-Pacific-European Union (ACP- EU) og Verdenshandelsorganisationen (World Trade Organisation - WTO). 1 Kenya var med til at grundlægge WTO i 1995 og har været aktiv i WTO med det formål at forbedre landets konkurrenceevne og øge afsætningen af landets varer på de større internationale markeder. Kenyas handelspolitik har taget sigte på at øge indsatsen i forhandlingerne, for at sikre at landet får maksimalt udbytte af WTOs handelsaftaler. Verdenshandelsorganisationen er det vigtigste mellemstatslige organ til regulering af international handel. I WTO fastlægger medlemmerne reglerne for det internationale handelssamarbejde og udvikler mekanismer til at sikre, at reglerne overholdes. Hovedformålet med denne artikel er at undersøge de muligheder og begrænsninger, som Kenyas står overfor i arbejdet med at fremme sin handelspolitik inden for WTO. Et andet formål er at analysere udviklingen i Kenyas handel siden 1995, hvor landet blev medlem og medunderskriver af WTO-aftalerne. Kenyas deltagelse inden for WTO Som medlem af WTO er Kenya bundet både af alle de generelle handelsaftaler og af de aftaler, der gælder specifikt for udviklings- 101

3 Paul Kamau landene og som handler om at fremme konkurrencedygtighed og markedsadgang for alle medlemmer. Princippet om en enhedsaftale, som blev vedtaget ved Uruguay-rundens afslutning, betød at alle medlemmer, herunder Kenya, måtte acceptere det samlede resultat af forhandlingsrunden om multilateral handel, til forskel fra tidligere hvor de enkelte lande selv kunne beslutte, hvilke aftaler de ville tilslutte sig. Kenyas handel skal derfor opfylde og udmønte alle Uruguay-rundens aftaler som påbudt og foreskrevet på Marrakesh-, Singapore- og Doha-ministerkonferencerne. Det er gennem aktiv deltagelse, at et land som Kenya kan sikre, at der i de forskellige aftaler tages hensyn til dets interesser. Kenya har derfor lagt stor vægt på en effektiv deltagelse i handelsforhandlingerne på trods af ressourcebegrænsninger (WTO 2000). For nylig er Kenya gået i gang med en gennemgang af den nationale lovgivning og regulering, så den kommer i overensstemmelse med de aftaler og regler, som dikteres i Uruguay-rundens aftaler (Kenya 2003a). Som led i den proces har Kenya indledningsvis udpeget følgende prioritetsområder i forhold til Uruguay-rundens aftaler: Landbrug, tekstil og beklædning, ikke-toldmæssige handelshindringer, specielle og differentierede handelshindringer, instrumenter til beskyttelse mod dumping og handel med subsidierede eller underlødige produkter, samt økonomisk integration. 102 Kenya har også været i front, når det drejer sig om at fremføre særlige afrikanske spørgsmål i verdenshandelsforhandlingerne. I Doha-runden spillede Kenya en central rolle ved at fremføre de afrikanske nationers bekymringer, og Kenya deltog aktivt i arbejdet med at få de afrikanske lande til at tale med én stemme op til Cancún-forhandlingerne. Kenya har også taget stilling til spørgsmålene om landbrug, markedsadgang for ikke-landbrugsmæssige produkter, Singapore-spørgsmålene (se nedenfor s.5) og sundhedsog plantesundhedsforanstaltninger (sanitary and phytosanitary measures). I maj 2003 var Kenya vært for et af de møder, som blev holdt op til Cancún-mødet og som bragte de afrikanske handelsministre, lovgivere, repræsentanter for civilsamfundet, delegationer fra regionale og internationale organisationer og Afrikas bilaterale partnere sammen med henblik på at danne en fælles front i handelsforhandlingerne. Kenya har også været et aktivt medlem af G20, 2 hvis mandat er at fremføre udviklingslandenes behov og ønsker i WTO-forhandlingerne. Det var ved at tale med én stærk stemme i G20-regi, at udviklingslandene kunne stå fast på deres krav i Cancún. Kenya har styrket sin nationale politik og de institutioner, som er nødvendige for at fremme den internationale handel. Indførelsen af love og institutioner, som fremmer det private erhvervsliv og de frie markeder, har i de senere år givet handelen et løft. Det

4 multilaterale handelssystem har også forbedret adgangen til store eksportmarkeder, og adgangen til WTOs tvistbilæggelsessystem for handelsspørgsmål har bidraget til en harmonisering af den internationale handel, som har været til gavn for Kenya. Alt i alt forbedrer dette Kenyas muligheder for at forøge sin udenrigshandel og knytte an til globaliseringsprocessen og de eksisterende relativt liberale handelssystemer. I et forsøg på at styrke sin forhandlingskapacitet er kontoret for udenrigshandel i Ministeriet for Handel og Industri (MTI) blevet styrket, så det kan håndtere spørgsmål vedrørende WTO og regional og bilateral handel. WTO-kontoret, der er ansvarligt for koordineringen af regeringens indsats i WTO-sager, har ti fagfolk ansat, hvoraf de fleste er blevet uddannet i WTO-spørgsmål gennem deltagelse i et kursus i handelsforhandlinger. Afdelingen har også på Kenyas ambassade i Genève tre fagfolk ansat, der arbejder fuldtids med WTO-spørgsmål (Maxwell Stamp 2003). Ministeriet har påtaget sig at harmonisere og revidere Kenyas handelpolitik, som i lang tid har været spredt mellem forskellige ministerier og afdelinger. Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA) har haft en central rolle i udarbejdelsen af de reviderede politiske retningslinier. Kenya var også blandt de første lande, der nedsatte en nationalkomité vedrørende WTO (KNCWTO). Nationalkomiteen blev oprettet i 2001 med støtte fra Joint Integrated Technical Assistance Programme (JITAP), der finansieres af WTO, UNCTAD og ITC (International Trade Centre). KNCWTO er et organ, hvor regeringen kan rådføre sig med den private sektor, NGOer og det civile samfund i spørgsmål vedrørende den globale handel. Komiteens medlemmer er folk fra den offentlige sektor, den private sektor, NGOer og civilsamfundet, som har interesse i udenrigshandelsspørgsmål. Komiteen drøfter forskellige spørgsmål vedrørende handel og rådgiver regeringen om den påvirkning, en handelsaftale kan have på økonomien. KNCWTO har adskillige underkomiteer, som beskæftiger sig med f.eks. tjenesteydelser, varer, landbrug og ejendomsrettigheder (Kenya 2003, 28). Når et andet land ønsker at anmode Kenya om at åbne en specifik sektor, sender det en anmodning til WTOs sekretariat. Sekretariatet henvender sig til Kenya med den anmodning, som WTO-medlemmet ønsker at fremsætte. I Kenya diskuterer den specifikke underkomité i KN- CWTO anmodningen og rådgiver ministeriet og regeringen om, hvordan anmodningen bør besvares. I Kenya har nationalkomiteen for WTO imidlertid ikke været særlig aktiv. En af grundene hertil er mangel på incitamenter for medlemmerne til at deltage i møderne, idet medlemmerne for en stor dels vedkommende deltager på frivillig basis. For det andet er Kenyas erfaringer med deltagelse i WTO 103

5 Paul Kamau 104 repræsentationen fra den offentlige sektor meget stor, hvilket begrænser den private sektors og civilsamfundets effektive indflydelse på og interesse i at deltage i komiteens arbejde. Endelig er komiteens kommissorium begrænset til WTO-spørgsmål og omfatter ikke bilateral og regional handelspolitik, som ofte påvirker den multilaterale handelspolitik. KNCWTO ses derfor ofte som ineffektiv. For at gøre KNCWTO mere effektiv er der derfor behov for at udvide kommissoriet og forbedre koordinations- og konsultationsmekanismerne. På grund af landbrugssektorens store bidrag til økonomien er spørgsmål om handel med landbrugsvarer særligt vigtige for Kenya. Landbrug er ikke kun en vigtig udviklingssektor, men først og fremmest et spørgsmål om overlevelse. Kenyas bekymringer med hensyn til landbrug drejer sig især om markedsadgang og om subsidier og andre indenlandske støtteforanstaltninger. De udviklede landes høje og komplekse tariffer udgør en betydelig barriere for adgangen til disse landes markeder (Odhiambo 2003), og deres brug af subsidier forvrider den globale landbrugsvarehandel, fordi subsidierede produkter dumpes til priser, der ligger under verdensmarkedspriserne, hvilket skader Kenyas landmænd. Derfor er Kenya meget opmærksom på Uruguay-rundens aftale om landbrug. Landbrugsaftalen vil, når den bliver udmøntet, bringe radikale ændringer i det globale landbrugsmiljø både med hensyn til institutionelle rammer og til de regler, som i bred forstand styrer landbrugets produktionspolitik og handelsrelationer. Landbrugsaftalen har tre hovedsøjler: Forbedringer af markedsadgangen, reduktion af indenlandske støtteforanstaltninger og fjernelse af eksportsubsidier. Hovedindsatsen i landbrugsaftalen ligger på fjernelsen af produktions- og handelsforvridninger og fremme af fair og markedsorienterede handelssystemer inden for landbrugsområdet (Nyangito 2003). Generelt forventes landbrugsaftalen at forbedre markedsadgangen for eksport fra alle WTOs medlemslande gennem en reduktion af både toldmæssige og ikke-toldmæssige barrierer og en fjernelse af indenlandske produktionsstøtteordninger og eksportsubsidier. Kenya har deltaget aktivt i forhandlingerne om landbrugsaftalen. For eksempel var Kenya under ministerkonferencen i Cancún blandt de få udviklingslande, som blev inviteret indenfor i det Grønne Rum, 3 hvor USA og EU forsøgte at få en aftale igennem, der omfattede mulige reduktioner i landbrugssubsidierne, hvis udviklingslandene tillod, at Singapore-spørgsmålene blev introduceret. I landbrugsforhandlingerne har Kenya fastholdt, at Grøn Box -foranstaltninger, som støtter landmænd, men har en minimal handelsforvridende effekt, f.eks. støtte til landbrugsforskning og infrastrukturudvikling, skulle strømlines; Blå Box -foranstaltninger, som er støtte til landbrugsproduktion, der har en

6 handelsforvridende effekt, skal fjernes; mens Gul Box -foranstaltninger, som er direkte subsidier for at støtte landbrugsproduktion og markedsføring med en klart forvridende effekt på landbrugshandelen, skal reduceres for at sikre en fair handel med landbrugsvarer (Odhiambo 2003, 3). Når forhandlingerne på ministerkonferencen i Cancún i september 2003 brød sammen, skyldtes det først og fremmest, at det ikke lykkedes at nå en konsensus mellem Nord og Syd om landbrugsaftalen og Singapore-spørgsmålene, fordi udviklingslandene var uvillige til at diskutere Singapore-spørgsmålene, som de udviklede lande var interesseret i, med mindre landbrugsproblemerne også blev løst. Aftalen om Sanitary and Phytosanitary Standarder (SPS) blev udformet for at fremme gennemsigtighed i processen med at udvikle ikke-diskriminerende standarder baseret på videnskabelige principper. Disse standarder, der kan begrænse den internationale handel, må kun anvendes når det er nødvendigt for at beskytte menneskers, planters og dyrs sundhed. SPS-aftalen skal fremme SPS-foranstaltninger baseret på internationale retningslinier og standarder baseret på deltagelse og konsensus. Det grundlæggende mål for SPS-aftalen er at opretholde den suveræne ret for enhver regering til at skabe det niveau for sundhedsbeskyttelse, som den finder passende, mens man samtidig sikrer, at disse suveræne rettigheder ikke misbruges til protektionistiske formål og resulterer i unødige handelsbarrierer (Nyangito 2002; Oyejide og Njinkeu 2002). For at undgå misbrug af SPS-foranstaltningerne omfatter aftalen adskillige bestemmelser om anmeldelse og bekendtgørelse af faktorer, som bør tages i betragtning ved etablering af nye standarder. SPS-aftalen har også en mekanisme, der skal tage højde for udviklingslandenes begrænsede kapacitet til at betale omkostningerne ved at overholde reglerne. WTO-medlemmerne enedes således under SPS-aftalen om gennem bilaterale og relevante internationale aftaler at yde teknisk assistance til de medlemmer, der er udviklingslande. Singapore-spørgsmålene drejer sig om handel og investeringer: handels- og konkurrencepolitik, fremme af handel, gennemsigtighed i offentlige indkøb, og arbejdsnormer og miljøstandarder. Der er stadig stor uenighed om disse spørgsmål i de globale handelsforhandlinger. Kenya tøver ligesom andre udviklingslande med at gå ind i forhandlingerne om disse spørgsmål, dels på grund af manglende kapacitet og dels på grund af de alvorlige økonomiske konsekvenser, sådanne aftaler kan få. Skønt disse spørgsmål kom på bordet i WTO første gang ved ministerkonferencen i Singapore i 1997, er der ikke sket meget siden. Faktisk var det divergerende meninger i de indledende forhandlinger om disse spørgsmål, som forstærkede uenigheden mellem landene i Nord og Syd og som førte til Singapore-konferencens sammenbrud. Handel og investeringer blev inddraget i WTO-forhandlingerne på grund af Kenyas erfaringer med deltagelse i WTO 105

7 Paul Kamau ønsket om at udvikle en multilateral ramme til at sikre gennemsigtighed og stabile og forudsigelige betingelser for langsigtede investeringer over grænserne, specielt udenlandske direkte investeringer. Konkurrencepolitik blev introduceret for at udvikle en ramme til styrkelse af kapacitetsopbygning og teknisk assistance til gavn for udviklingslandene. Skønt gennemsigtighed i statens indkøb ikke er en del af den eksisterende multilaterale WTOaftale, betragtes det som noget vigtigt og som en måde at styrke den tekniske assistance og kapacitetsopbygning på. Diverse arbejdsgrupper har arbejdet med rækkevidden og definitionen af disse spørgsmål. Nogle af de spørgsmål, som stadig udestår, er en antidumping-praksis, som er skævvredet til fordel for de rigere lande, en tvistbilæggelsesproces, større adgang for udviklingslande til markeder i de udviklede lande og en revision af Trade Related Aspects of Intellectural Property Rights (TRIPs). Forslaget om at forhandle multilaterale WTO-regler vedrørende arbejdsog miljøstandarder var baseret på argumentet om, at sådanne aftaler ville nyde godt af effektive håndhævelsesmekanismer, som mangler i den Internationale Arbejdsorganisation (ILO) (når det drejer sig om arbejdsnormer) og i flere multilaterale miljøaftaler. Da arbejds- og miljøstandarder har en tendens til stige med et lands udviklingsniveau, vil forsøg på at indføre harmoniserede høje standarder i lavindkomstlande sandsynligvis have en negativ effekt, fordi de bliver for omkostningskrævende og derfor gør at disse lande blive mindre konkurrencedygtige i den globale handel (Oyejide og Njinkeu 2002). Kenyas bekymring for disse standarder er dobbelt. For det første vil indførelsen af høje standarder gennem WTO betyde en fjernelse af den komparative fordel i international handel. For det andet ville WTO-regler for disse standarder eksplicit invitere til misbrug af handelspolitik til at løse udviklingsproblemer, som ikke er forårsaget af international handel, og som derfor ikke bør løses ved at bruge handelspolitiske midler. 106 Kenyas handelsmuligheder under WTO Vedtagelsen af princippet om et enhedssystem, som resultat af Uruguay-rundens handelsforhandlinger, og Marrakesh-aftalens ikrafttræden, der førte til etableringen af WTO i 1995, var et stort fremskridt i de multilaterale handelssystemers historie. For første gang blev handel med landbrugsvarer, tjenesteydelser og handelsrelaterede intellektuelle ejendomsrettigheder bragt ind under verdenshandelssystemet (Chemengich 2002). Adgangen til WTOs tvistbilæggelsesmekanisme har også bidraget til en harmonisering af international handel, der er gavnlig for Kenya. Det multilaterale handelssystem giver således nye markedsmuligheder og styrker en spredning i de eksportrelaterede strategier.

8 For at drage fordel af disse muligheder indledte Kenyas regering først i 1990erne en proces med strukturmæssige og makroøkonomiske reformer og bevægede sig fra importsubstitution mod et udadrettet liberalt handelssystem. Denne proces resulterede i en hurtig liberalisering af handelen med en betydelig reduktion af både toldtariffer og andre handelsbarrierer. Målet var at forbedre den oversøiske markedsadgang for landets produkter og at befordre integrationen ind i verdensøkonomien. Man har stræbt efter at gennemføre denne politik ved en unilateral liberalisering, regionale og bilaterale handelsforhandlinger og gennem deltagelse i de multilaterale handelssystemer (Nyangito 2003). For at leve op til WTOs regler, er Kenya i øjeblikket i gang med at udarbejde et omfattende handelspolitisk rammeprogram og en eksportfremmestrategi. På grund af de politiske reformer, som allerede blev gennemført under strukturtilpasningsprogrammet, fandt Kenya det relativt let at indføre nogle af WTO-aftalerne, f.eks. landbrugsaftalen, men da landbrugsstøtten allerede var fjernet under strukturtilpasningen, vil den støtte, som landbrugsaftalen giver mulighed for, sandsynligvis ikke gavne landet. Der vil formentlig også være andre spørgsmål, som det vil blive vanskeligt at leve op til, f.eks. Singapore-spørgsmålene. Kenyas erfaringer med deltagelse i WTO Kenya har også styrket den indenlandske politik og de institutioner, som er nødvendige for at fremme den internationale handel. Indførelsen af love og institutioner som styrker private virksomheder og frie markeder har i de seneste år givet udenrigshandelen et skub fremad. Adgangen til de store eksportmarkeder er også blevet forbedret som følge af det multilaterale handelssystem. Alt i alt skulle disse fordele give Kenya en mulighed for at forøge sin udenrigshandel og knytte an til globaliseringsprocessen. Tabel 1, som viser udviklingen i Kenyas internationale handel mellem 1980 og 2000, illustrerer imidlertid, at udviklingen i udenrigshandelen ikke har været særligt stabil, og at det er vanskeligt at give WTO æren for udviklingen. Tabellen viser, at eksporten af varer og tjenesteydelser i procent af bruttonationalproduktet havde en opadgående tendens fra 27,9% i 1980 til 32,8% i 1996, men faldt igen efter De gode resultater i den første halvdel af 1990erne hænger i hvert fald delvis sammen med oprettelsen af toldfri eksportproduktionszoner, hvor firmaer, der hovedsageligt producerer til eksportmarkeder, kan opnå betydelige fordele. Nedgangen efter 1996 skyldes, at mange industrier efter den økonomiske liberalisering i midten af 1990erne skar ned eller lukkede på grund af konkurrence fra den stigende import. Udviklingstendensen for eksport og import ser ud til at være nogenlunde den samme. Den årlige vækst i eksporten svinger mellem -14,4% og 22,5%, men perioden er præget af lave vækstrater. I 1999 og 2000 blev der imidlertid igen registreret en højere vækst i eksporten. Det er 107

9 Paul Kamau blevet tilskrevet væksten i den regionale handel i Afrika, mens der ikke er tegn på vækst i den globale handel, hverken med hensyn til mængde eller værdi. De udenlandske direkte investeringer, som man havde regnet med ville stige i takt med globaliseringen, er steget, men kun marginalt fra 0,36% af bruttonationalproduktet i 1995 til 1,07% i Endelig varierer den andel som handel (summen af eksport og import) udgør af bruttonationalproduktet fra 51,7% til 71,4%. I årene 1995 og 1996 blev der registreret unormalt høje andele på henholdsvis 71,4% og 69,2%, og de to år har samtidig imponerende eksportresultater på henholdsvis 32,6% og 32,8%. Skønt handelsandelen ligger over 50% af bruttonationalproduktet i hele perioden, afslører en nærmere undersøgelse, at importen generelt er større end eksporten. Tabel 1. Indikatorer for handel med udlandet Samlet mindste andel af import med begrænsninger, som skal være integreret (%) Integrationsdato faser og inden for hvilken fasen skal være afsluttet Procent med hvilke kvo- terne skal for- øges i forhold til den eksisterende stig- ningstakt (%) Samlet andel import med begræns- ninger som faktisk er integreret (%) EU USA Canada Norge I 1/ n/ a n/ a n/ a n/ a II 1/ , 7 1, 1 n/ a 100 III 1/ , 0 19, 5 n/ a 100 IV 1/ n/ a 100 n/ a n/ a n/ a Kilde: World Bank Det er imidlertid i de senere år lykkedes Kenya i nogen grad at sprede eksporten på flere varegrupper, samtidig med at eksportdestinationerne også har ændret sig. Mens Kenya indtil midt i 1980erne var stærkt afhængig af de europæiske markeder for eksport af de traditionelle eksportvarer, især landbrugsvarer, er det regionale marked i løbet af 1990erne blevet det vigtigste og her eksporterer Kenya i høj grad industrivarer, hvilket har fremmet diversificeringen af eksporten. Uden for regionen er Kenyas eksport imidlertid stadig domineret af traditionelle landbrugsvarer, og

10 bortset fra succes inden for nogle få ikke-traditionelle eksportvarer, som f. eks. blomster og friske frugter og grønsager, har det vist sig vanskeligt at inddrage nye varegrupper i eksporten (McCormick og Pedersen 1999). Kenyas landbrugssektor har udvist blandede resultater som følge af liberaliseringen af den kenyanske økonomi. De fleste af de store statslige monopolvirksomheder, der før liberaliseringen dominerede handelen med de vigtigste landbrugsvarer, er blevet nedlagt. Det har ført til reducerede markedsomkostninger og i nogle tilfælde også til højere priser til landmændene. Til gengæld har ukontrolleret import af både landbrugs- og industrivarer i nogle tilfælde svækket motivationen til at have en indenlandsk produktion og ført til en væsentlig reduktion af indtægterne til de berørte landmænd og af jobmulighederne i de ramte industrier. Der er et stærkt ønske om at sikre et hurtigt opsving i landbrugssektoren til en vækstrate på 4% pr. år eller mere (Nyangito 2003). Det vil kræve at landmændene motiveres ved at begrænse importen af dumpede landbrugsvarer. En sådan begrænsning af importen har været en vanskelig opgave, fordi markederne ifølge WTO-reglerne skal liberaliseres, så der gives tilladelse til import af industrilandenes subsidierede landbrugsvarer til priser under verdensmarkedsprisen. Det har bidraget til den betydelige svækkelse, man har set i landbrugssektoren. Samtidig har regeringens manglende evne eller villighed til at udnytte de eksisterende told- og beskatningsmuligheder imidlertid også været et stort problem. Kenyas erfaringer med deltagelse i WTO På trods af den liberale handelspolitik har økonomien således haft lave vækstrater med et bruttonationalprodukt pr. indbygger, der var lavere ved slutningen af 1990erne end i begyndelsen af 1990erne, og med en stigende fattigdom som følge (Kenya 2003b; Maxwell Stamp 2003). Udfordringer som Kenyas handel står overfor På trods af de lovede fordele og en fortsat forøget vækst og udvikling i verdenshandelen i de seneste år er Kenyas andel af den globale handel og de globale udenlandske investeringer faldet. Skønt Kenya har taget aktiv del i WTO-forhandlingerne og andre spørgsmål vedrørende de multilaterale handelssystemer, skaber erfaringerne tvivl om, hvorvidt landet har haft fordel af det multilaterale handelssystem, og hvis det har, hvorfor handelen ikke er forøget, så det afspejler de forventede fordele ved den globale handel. Der er en række faktorer, som kan forklare at de multilaterale handelssystemer har haft dette utilfredsstillende resultat for Kenya, f.eks. begrænsningen i administrativ kapacitet og ressourcer, en begrænset udbudsreaktion, forhandlingsmekanismernes kompleksitet og be- 109

11 Paul Kamau 110 grænsninger i udmøntningen af handelsaftalerne. Med mindre der tages fat på disse problemer, er det ikke sandsynligt at Kenya vil drage fordel af den stigende globale handel. Som resultat heraf kan Kenya komme til at indtage en mindre aktiv rolle i WTO-forhandlingerne i fremtiden. Administrativ kapacitet er en vigtig komponent i handelsforhandlingerne. Både på landsniveau og i WTO er Kenyas administrative kapacitet lav, hvilket hæmmer mulighederne for at forhandle effektivt. WTO-kontoret i MTI har kun ti professionelle medarbejdere og i Genève, hvor WTO-spørgsmål behandles, er der kun tre. Skønt medarbejderne har fået træning i WTO-spørgsmål, er der bekymring for, om de er tilstrækkeligt trænede til at kunne håndtere de komplicerede WTO-spørgsmål. På ministerieniveau har kontoret begrænset kapacitet til at analysere de handelspolitiske spørgsmål og virkningerne af toldnedsættelser. Især i Genève, hvor Kenya for nylig har åbnet en mission, er de få medarbejdere ikke i stand til at overkomme alle de mange WTO-møder, der ofte holdes parallelt og i nogle tilfælde sent om aftenen (det Grønne Rums taktik). Mangelen på computere og internetfaciliteter ved MTI begrænser samtidig medarbejdernes effektivitet (Maxwell Stamp 2003, 23). Ud over den utilstrækkelige bemanding i ministeriet er der i Kenya kun få personer med tilstrækkelig viden om adskillige af de væsentlige emner, der er til forhandling. Ifølge Oyejide (2002) står nogle afrikanske lande (heriblandt Kenya) over for store vanskeligheder med at samle et tilstrækkeligt antal uddannede fagfolk i hjemlandet på grund af den diffuse karakter, som den handelspolitiske beslutningsproces har, og den deraf følgende mangel på samarbejde og koordinering mellem de involverede organer. Den konsultative proces, der involverer regeringen, den private sektor og andre interessenter i WTO-spørgsmål, er i Kenya, som i mange andre udviklingslande, generelt svag og ukoordineret (Chemingich 2002). I Kenya holder KNCWTO kun få møder og medlemmerne mangler motivation til at komme til møderne. Det begrænser deres deltagelse i og input til diskussionerne om WTO-spørgsmål på nationalt niveau. Handelsforhandlinger har deres egen specielle dynamik, som man har lettere ved at forstå, når man deltager i dem (learning-by-doing), men på grund af den ringe kapacitet har Kenyas forhandlere begrænsede muligheder for at opnå sådan praktisk erfaring. Der er en sammenhæng mellem den begrænsede administrative kapacitet og de begrænsede ressourcer, der er et akut problem i Kenya. Det er bekosteligt at opretholde en delegation i Genève, og derfor er der kun en håndfuld medarbejdere i Genève-missionen. Selv under ministerkonferencerne er Kenyas delegation lille sammenlignet med delegationerne fra de udviklede lande. Derfor er Kenya ikke i stand til at deltage i alle de møder, landet burde deltage i. I Cancún 2003 blev delegationen suppleret med deltagere

12 fra den private sektor og det civile samfund, som finansierede deres egne folk, så de kunne deltage i forhandlingerne. Da forhandlingerne er så omfattende og bliver mere og mere komplekse, gør de begrænsede ressourcer det umuligt for Kenya at opstille et forhandlingsteam, som er i stand til på en kompetent måde at dække alle spørgsmål. Det er bredt erkendt, at øget marginalisering i den globale handel ikke nødvendigvis skyldes mangel på markedsadgang. Således mangler Kenya også en tilstrækkelig udbudsreaktion til at udnytte de allerede eksisterende markedsadgange. Dette fremgår klart af, at Kenya på grund af strukturen i landets eksport ikke har været i stand til at drage fordel af handelspræferencerne under Lomé, medens andre udviklingslande i løbet af de sidste 20 år har været i stand til at forøge deres del af eksporten til det europæiske marked, selv om de havde lille eller ingen formel markedsadgang. Manglende kapacitet til at producere konkurrencedygtige varer og til at sprede produktionen på flere varegrupper begrænser Kenyas eksport, selv hvor der eksisterer formel markedsadgang. Et element i udbudsbegrænsningerne er de høje transaktionsomkostninger, som præger den typiske afrikanske økonomi som et resultat af dårlig infrastruktur og et høj usikkerhedsniveau (Kimuyu 1999). Det er en vigtig grund til, at der i Kenya ikke er blevet udviklet moderne industrisektorer, der af natur er transaktionsintensive. Arven fra importsubstitutions-industrialiseringen med små nationale markeder, og en makroøkonomisk valuta- og handelspolitik, som ikke var eksportfremmende, har bidraget til den underudviklede udbudsreaktion i Kenya. Derudover har mangelen på finansielle ressourcer og uddannet arbejdskraft forhindret udviklingen af global handel i Kenya. Kenyas aktive deltagelse i handelsforhandlingerne er blevet hindret af kompleksiteten i WTOs forhandlingsmekanismer. Kenyas forhandlingskapacitet er, som for mange andre udviklingslande, for begrænset til at opstille et team til næsten ethvert komitémøde, der finder sted i WTO-handelsforhandlingerne. For at løse dette problem er Kenya gået ind i G20-gruppen af lande, der i fællesskab stiller teams, der repræsenterer disse landes interesser, og præsenterer deres ideer i fællesskab. En fælles aktion er imidlertid kun i stand til at begrænse behovet for forhandlingsressourcer, den er ikke i stand til at vise en politisk profil eller styrken i det enkelte deltagerlands forslag. Det er heller ikke lykkedes Kenya at opbygge den relevante kapacitet, som gør landet i stand til at bidrage effektivt til udformningen af regler og reguleringer til håndtering af systemerne. Kenyas erfaringer med deltagelse i WTO Princippet om enhedsaftaler i WTO betyder, at alle medlemmer skal acceptere resultaterne af multilaterale handelsforhandlinger 111

13 Paul Kamau til forskel fra det tidligere GATT, hvor udviklingslandene kunne beslutte, hvilke aftaler de ville implementere. Dette har betydet, at Kenya skal implementere alle de aftaler, der er indgået af komiteerne i WTO-forhandlingerne, hvad enten landet deltog i forhandlingerne eller ej. Udmøntningen af nogle af WTOaftalerne i Kenya har været vanskelig, specielt justeringen af de hjemlige love så de kommer i overensstemmelse med WTO-reglerne. En effektiv opfølgning og udmøntning af alle aspekter af Uruguay-rundens aftaler er en omkostningsfuld affære for udviklingslande som Kenya. Mangelen på økonomiske ressourcer og teknisk viden har begrænset Kenyas evne til at implementere WTO-bestemmelserne og samtidig sikre de nationale interesser. Manglende kapacitet har især gjort det vanskeligt at gennemføre antidumpning-, subsidie- eller kompensationsforanstaltninger for at beskytte den indenlandske industri. På den anden side har de udviklede landes udmøntning af WTO-forpligtelserne ikke skabt de markedsmuligheder for Kenya, som forudset under Uruguayrunden. Maksimumtariffer og told-eskalering hæmmer væksten i og diversificeringen af Kenyas eksport. Under forhandlingerne i WTO anvender de industrialiserede lande og regioner armvridnings- og del-og-hersk-taktikker, hvis hårde form ikke passer til et land som Kenya. Nogle af de taktikker, der anvendes, er at forhindre nogle lande i at deltage i forhandlingerne, hvis forhandlingsresultatet ventes at påvirke dem negativt; at true med at stoppe for bistanden eller tilbyde bestikkelse i form af gældslettelse, præferencehandelsaftaler og tilbud om teknisk assistance (Ikiara 2003). Samtidig sætter den konsensus-baserede beslutningsproces, som følges i WTO, til tider Kenya i en ufordelagtig position under forhandlingerne, fordi landet ikke er i stand til at forsvare sin sag på den rigtige måde. Konklusion 112 Det multilaterale handelssystem er relevant for Kenya. Ved at institutionalisere et regelbaseret handelssystem skal WTO skabe sikkerhed og stabilitet i handelssystemerne og dermed stimulere en ekspansion i handelen (Ikiara 2003). WTO står imidlertid i øjeblikket over for den opgave at skulle vinde tillid i udviklingslandene, som er blevet frustrerede over de udviklede landes brutale fremfærd. De faktorer, som førte til kollaps i de forskellige ministermøder (Seattle og Cancún), rejser tvivl om, hvorvidt WTO virkelig er en retfærdigt platform for handelsforhandlinger. Forhandlinger er i virkeligheden et spil, hvor der gives og tages. De udviklede lande forventede, at udviklingslandene ville give sig i Singapore-spørgsmålene, uden at de selv behøvede at oplyse, hvad de var villige til at give. I Cancún lød det I erklærer jer enige i Singapore-spørgs-

14 målene, og så kan vi forhandle om andre spørgsmål (Bernal 2003; Mbithi 2003, Githinji 2003). Det er stadig uklart, om de udviklede medlemmer af WTO i virkeligheden er villige til at hjælpe udviklingslandene med at sikre en gavnlig og meningsfyldt integration i det multilaterale handelssystem og den globale økonomi, sådan som de forpligtede sig til på Marrakesh, Singapore-, Genève- og Dohaministerkonferencerne. De spørgsmål, der er vigtige for Kenya i WTO-forhandlingerne, er landbrug, udvikling, markedsadgang for ikke-landbrugs produkter, TRIPs og offentlig sundhed. Den kendsgerning, at de udviklede lande hængte forhandlingerne op på Singapore-spørgsmålene, som Kenya mener er skadelige for landets økonomi, skaber yderligere tvivl om, hvor oprigtige de udviklede lande og WTO-rammen er. Men på trods af manglerne har WTOs politik skubbet Kenya i den rigtige retning mod en markedsliberalisering, som specielt frigiver den hjemlige handel og adgangen til hjemmemarkedet for dets handelspartnere. Der er imidlertid frygt for, at Kenya ikke får den samme markedsadgang for sin eksport fra handelspartnerne. Kenyas erfaringer med deltagelse i WTO Som andre udviklingslande vil Kenya kun få fordel af de multilaterale systemer, hvis der findes håndfaste regler til at beskytte landet mod pression fra de mere magtfulde lande, og hvis reglerne kommer til at forbedre den indenlandske handels- og produktionspolitik (Nyangito 2003). Uanset de blandede erfaringer kan Kenya ikke undgå at deltage aktivt i de multilaterale handelsforhandlinger, fordi Uruguayrundens aftaler allerede har givet landet en række forpligtelser, af hvilke en hel del må genovervejes, og om muligt modificeres. Det er kun gennem aktivt engagement, at dette mål kan opfyldes. Kenyas deltagelse burde imidlertid være mere proaktiv, således at det sammen med andre udviklingslande kan ændre WTO-rammen, så den bliver mere udviklingsorienteret. Mens WTO bør være mere lydhør over for udviklingslandenes behov for større gennemsigtighed, bør Kenya udbygge sin forhandlingskapacitet for at kunne få indflydelse på dagsordenen i WTO. Derudover bør Kenya opbygge en stærk økonomisk og politisk regional integrationsplan sammen med andre udviklingslande. Mens Kenya fortsætter med at revurdere unødvendige handelsbarrierer, forventer landet, at dets partnere i WTO hurtigt og i betydeligt omfang afvikler forvridninger og begrænsninger i handelen, således at man kan nå WTOs mål. Kenya tillægger liberalisering og globalisering stor betydning og fortsætter med at deltage effektivt i formuleringen og udmøntningen af en politik, der er rettet mod at nå dette mål. Kenya anerkender også den rolle, som WTO spiller i forsvaret af et regelbaseret, mere frit og forudsigeligt internationalt handelsmiljø gennem 113

15 Paul Kamau fjernelse af unødvendige handelshindringer. Kenya tror, at landets integration i det multilaterale system langt hen ad vejen vil være en hjælp til at nå dets mål om at blive et nyindustrialiseret land i Oversat af Ellen-Marie Bentsen Paul Kamau er økonom og forsker ved Institute for Development Studies, Nairobi Universitet Noter 1. For flere detaljer om regionale og internationale handelsforpligtelser henvises til Kenya 2002: Kinas optagelse i WTO for nylig har styrket udviklingslandene, idet det er gået sammen med Indien, Brasilien og Sydafrika om at skabe fundamentet for G20, en gruppering af udviklingslande som nu udfordrer USAs og EUs kontrol med WTOs dagsorden 3. Green Room-møder er nu et permanent begreb i WTO, og disse møder holdes ofte sent om aftenen, når USA og EU inviterer nogle få udviklingslande, som de anser for at have indflydelse, så de kan lave aftaler. Litteratur Bernal, R.L Trade negotiations after Cancún: All parties must reeval-uate their positions. The Courier ACP-EU Development Cooperation nr. 200: Chemengich, M.K The challenges African countries face in the multilateral trading system. AERC Research News, The African Economic Research Consortium nr. 7: 2-5. Githinji, M.K ACP group disappointed with the outcome of Cancún. The Courier, ACP-EU Development Cooperation nr. 200: Ikiara M.M World Trade Organisation: Is it relevant to Kenya? Kenya Trade and Poverty Programme (KTPP) newsletter issue no. 1 & 2: 8-9. Kenya, Republic of National development plan Nairobi: Government Printers. Kenya, Republic of. 2003a. Economic recovery strategy for wealth and employment creation Nairobi: Government Printers. Kenya, Republic of. 2003b, 1999, 1995, Economic Surveys. Nairobi: Government Printers. Kimuyu, P Structure and performance of the manufacturing sector in Kenya. I Kenya s strategic policies for the 21st century, eds. P. Kimuyu et al. Nairobi: IPAR.

16 McCormick, D. & P.O. Pedersen Globalisation and regionalisation of Kenya s foreign trade and production. CDR Working Paper København: Center for Udviklingsforskning. Maxwell Stamp Kenya trade and poverty programme: Institutional review [unpublished draft report for the Ministry of Trade and Industry]. Nairobi: Ministry of Trade and Industry. Mbithi, M The Cancún WTO ministerial conference: Lessons for developing countries. Kenya Trade and Poverty Programme (KTPP) newsletter, issue no. 1 & 2: 4-7. Nyangito H.O Agriculture trade reforms in Kenya under the World Trade Organisation. Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA) Discussion Paper 25. Nairobi: KIPPRA. Nyangito H.O Post-Doha African challenges in the sanitary and phytosanitary and trade related intellectual property rights agreement. Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA) occasional paper 4. Nairobi: KIPPRA. Odhiambo, W No deal in Cancún as the fifth WTO ministerial talks collapse. Kenya Trade and Poverty Programme (KTPP) Newsletter, issue no. 1 & 2: 1-3. Oyejide A. and D. Njinkeu African Preconditions and Positive Agenda for a new round of multilateral trade negotiations, African Economic Research Consortium (AERC), Special Paper 40, March 2002, Nairobi. Oyejide A Negotiating African integration into the global economy. African Economic Research Consortium (AERC) special paper 38. Nairobi: AERC. World Bank World development indicators cd rom. Washington D.C.: World Bank. WTO Kenya: Trade Policy Review. Geneve: WTO. Kenyas erfaringer med deltagelse i WTO 115

17 Paul Kamau 116