Statsforvaltningen Syddanmarks udtalelse af 2012 til Patriotisk Selskab:

Transkript

1 Statsforvaltningen Syddanmarks udtalelse af 2012 til Patriotisk Selskab: 7. maj Statsforvaltningen Syddanmark, det kommunale tilsyn, har den 3. september 2009 modtaget en henvendelse fra Patriotisk Selskab vedrørende Svendborg Kommunes b e- handling af sager om miljøgodkendelse af husdyrbrug. T I L S Y N E T M E D K O M M U N E R N E I R E G I O N S Y D D A N M A R K Patriotisk Selskab gør gældende, at Svendborg Kommune tilsidesætter lovgivningen og anbefalet praksis i sagsb e- handlingen af husdyrbrug ssager herunder også i forhold til ansøgninger om arealgodkendelser efter husdyrgo d- kendelseslovens 16. Patriotisk Selskab oplyser, at Svendborg Kommune har udarbejdet et nitritkort, der stiller skærpede vilkår til samtlige arealer i kommunen og ikke kun til oplande til sårbare eller mindre sårbare vandområder. Ifølge Patriotisk Selskab anerkender Svendborg Kommune ikke afgrænsningen af, hvilke arealer der afvander til så r- bare eller mindre sårbare vandområder og stiller skærp e- de krav til samtlige arealer i alle tre kommuner til trods for det grundlæggende kriterie om, at arealerne skal ligge i oplande til meget sårbare eller mindre sårbare vando m- råder ikke er opfyldt. Svendborg Kommune er af den o p- fattelse, at det ikke direkte af lovgivningen og de tilh ø- rende vejledninger fremgår, at kommunen ikke må stille skærpede vilkår uden for de 85 % af landbrugsarealet i Danmark, der afvander til mindre eller meget sårbare vandområder. Efter Patriotisk Selskabs opfattelse fremgår det dog tydeligt under hvilke forudsætninger, der kan stilles skærpede vilkår, og er af den opfattelse, at kommunens nitritkort sætter skøn under regel ved at gøre samtlige arealer i Ærø, Langeland og Svendborg Kommuner være omfattet af disse særlige forhold. S T A T S F O R V A L T N I N G E N S Y D D A N M A R K S T O R E T O R V A A B E N R A A J O U R N A L N R. : / S A G S B E H A N D L E R : I M S O E D I R E K T E T E L E F O N : T E L E F O N : T E L E F A X : E A N - N R SE- N R t i l s y n s y s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k E K S P E D I T I O N S T I D : M A N D A G - O N S D A G : T O R S D A G : F R E D A G : T E L E F O N T I D : M A N D A G - O N S D A G : o g T O R S D A G : F R E D A G : Svendborg Kommune tilsidesætter ifølge selskabet beskyttelsesniveauerne i bekendtgørelse om tilladelse og godkendelse m.v. af husdyrbrug, bilag 3 og mulighederne for skærpede vilkår i samme bekendtgørelses bilag 4.

2 Patriotisk Selska b oplyser videre, at Sv endborg Kommune truer med afslag på det ansøgte, hvis ikke ansøger frivi l- ligt retter sin ansøgning til efter kravene i medfør af a d- ministrationsgrundlaget, uanset ansøgningen overholder kravene i medfør af husdyrloven. Patriotisk Selskab anmoder derfor st atsforvaltningen om at tilkendegive, efter hvilke retningslinier sager efter hu s- dyrgodkendelsesloven skal afgøres, og en vurdering af hvorvidt administrationsgrundlaget er i strid med loven, herunder forvaltningsloven og offentlighedsloven. Svendborg Kommune har i brev af 21. april 2010 blandt andet udtalt følgende til statsforvaltningen: På den baggrund har husdyrsagsom rådet flere gange været behandlet i kommunens Udvalg for Miljø - og Teknik samt i komm unalbestyrelsen. Kommunalbestyrelsen har vurderet, at der ikke kan tillades en øget belastning med næringsstoffer (kvælst of og fosfor) til Det Sydfy n- ske Øhav og dermed til Nat ura 2000 området for kun på den måde sikres det, at komm unen lever op t il de inte r- nationale direktiver. Efter bestemmelserne i husd yrloven og bekendtgørelse om godkendelser kan kommunalbestyrelsen i særlige ti l- fælde fastlægge vilkår, der skærper de fastlagte besky t- telsesniveauer i loven. Kommunen stiller skærpede krav til udvaskningen af n æ- ringsstoffer til vandom råderne umiddelbart u denfor Natura om rådet, fordi vi vurderer, at de omgivende havom råder også påvirker Nat ure området i form af vandtilst rømning. Det betyder, at næringsstoffer der tilføres de omgivende havom råder også vil påvirke Nat u- ra om rådet. På denne baggrund blev der udarbejdet et administ rat i- onsgrundlag til forvaltningen/administ rationen for b e- handlingen af husdyrsager. I administrationsgrundlaget angives hvordan administr a- tionen skal behandle sagerne i forhold til beskyttelse af naturom råder og vandom råder- I hver enkelt sag foretager administrationen en konkret vurdering hvilke nat urområder og vandområder udle d- ningen fra husdyrbruget vil påvirke. H vis udledningen af næringsstoffer allerede overstiger eller vil overstige t å- legrænsen for nat urområdet eller vandom rådet, stilles der supplerende krav om udledningen af ammoniak til S I D E 2

3 naturom råder og om udledningen af næringsst offer til vandområderne. Adm inist rat ionsgrundlaget er udarbejdet, så det følger beregningsmetoderne i bilag 3 og 4 i bekendtgørelsen til husdyrbrugloven samt er i overensstemmelse med ve j- ledninger fra Miljøstyrelsen. Svendborg Komm une sætter dermed ikke skøn under r e- gel. ( ) Svendborg Komm une har forpligtende samarbejde med Langeland og Ærø Kommuner, som betyder, at komm u- nen skal administ rere miljøgodkendelser til husdyrbrug for dem. De to kommuner har besluttet, at administ rat i- onsgrundlaget også gælder for behandling husdyrsager i de to komm uner. ( ) Hvis en ansøgning om godkendelse vurderes t il at kunne have en væsentlig påvirkn ing af Nat ura 2000-om råder, fredede arter eller arter opført på habitatdirektivet s b i- lag IV, orienterer adm inist rationen ansøger om, at der må meddeles afslag, medmindre der stilles supplerende krav t il udledningen af næringsstoffer. Dette er i ove r- ensstemmelse med bekendtgørelsen. Det foreslås ans ø- ger at tilpasse ansøgningen, så udvaskningen af n æ- ringsstoffer bringes ned på et accept abelt niveau. Der er således ikke tale om, at kommunen t ruer ansøger, men derimod er vi i dialog med ham/hende. Det er vores erfaring, at ansøger oft est vælger at tilpasse sin ansø g- ning, så der kan meddeles godkendelse. Statsforvaltningen sendte den 21. december 2010 sagens akter til Miljøstyrelsen med anmodning om en generel og vejledende udtalelse om administrationsgrundlage t. Miljøstyrelsen udtaler den 17. august 2011 blandt andet følgende: ( ) Det er styrelsens vurdering, at hvis Svendborg komm une træffer afgørelser efter husdyrgodkendelsesl o- ven i overensstemmelse med denne tilkendegivelse, ti l- sidesætter kommunen ikke kra vet om en konkret vurd e- ring. Det fremgår imidlertid ikke klart af kommunens udt ale l- se, om kommunen i overensstemmelse med husdyrgo d- kendelsesbekendtgørelsen alene i særlige tilfælde fas t- sætter vilkår, der skærper de fastlagte beskyttelsesn i- veauer og anvender bekendtgørelsens kriterier for vi l- kårsfastsættelsen. ( ) S I D E 3

4 Styrelsen kan på det foreliggende grundlag derfor hve r- ken fast slå eller afvise, at Svendborg Kommunes admin i- strationsgrundlag for behandlingen af husdyrgodkende l- sessager samlet set er i strid med lovgivningen.( ) Svendborg Kommune og Patriotisk Selskab har afgivet bemærkninger til styrelsens udtalelse. Retsgrundlag: Følgende fremgår af 10, 11, 12, 23 og 76 i den dagæ l- dende lov om miljøgodkendelse af husdyrbrug mv. (Hu s- dyrbrugloven - også kaldet husdyrgodkendelsesloven lov nr af 20. december 2006, nu lov nr af 4. d e- cember 2009 med senere ændringer): 10. Kommunalbestyrelsen kan meddele tilladelse til etablering, udvidelse eller ændring af husdyrbrug for mere end 15 og til 75 d yreenheder. St k. 2. H usdyrbrug om fattet af st k. 1 må ikke etableres uden kommunalbestyrelsens forudgående t illadelse. En udvidelse eller ændring af et husdyrbrug, der medfører, at husdyrbruget bliver større end 15 dyreenheder, må heller ikke påbegyndes ud en kommunalbest yrelsens fo r- udgående t illadelse. St k. 3. H usdyrbrug omfattet af st k. 1 må ikke udvides eller ændres på en måde, som kan indebære forøget fo r- urening eller andre virkninger på miljøet, uden komm u- nalbestyrelsens forudgående tilladelse til udvi delsen eller ændringen. 11. Komm unalbestyrelsen kan meddele godkendelse af etablering, udvidelse eller ændring af husdyrbrug for mere end 75 dyreenheder, som ikke er om fat tet af 12. St k. 2. H usdyrbrug om fattet af st k. 1 må ikke etableres uden kommunalbestyrelsens forudgående godkendelse. En udvidelse eller ændring af et husdyrbrug, der medf ø- rer overskridelse af den i stk. 1 fastsatte grænse, må heller ikke påbegyndes uden kommunalbest yrelsens fo r- udgående godkendelse af det samlede husdyrbrug. St k. 3. H usdyrbrug omfattet af st k. 1 må ikke udvides eller ændres på en måde, som kan indebære forøget fo r- urening eller andre virkninger på miljøet, uden komm u- nalbestyrelsens forudgående godkendelse af udvidelsen eller ændringen. 12. Komm unalbestyrelsen kan meddele godkendelse af etablering, udvidelse eller ændring af husdyrbrug for mere end 250 dyreenheder, dog 1) 270 dyreenheder, hvis mindst 90 pct. af dyreenh e- derne stammer fra søer med tilhørende smågrise indtil 30 kg, eller 750 st ipladser til søer, S I D E 4

5 2) 100 dyreenheder, hvis der er tale om slagtekyllinger, eller stipladser til slagtekyllinger, 3) 230 dyreenheder, hvis der er tale om æglæggende høns, eller stipladser til æglæggende høns eller 4) 210 dyreenheder, hvis der er tale om sl agtesvin (over 30 kg ), eller st ipladser til slagtesvin (over 30 kg ). St k. 2. Husdyrbrug om fattet af st k. 1 må ikke etableres uden kommunalbestyrelsens forudgående godkendelse. En udvidelse eller ændring af et husdyrbrug, der medf ø- rer overskridelse af de i stk. 1 fastsatte grænser, må heller ikke påbegyndes uden kommunalbest yrelsens fo r- udgående godkendelse af det samlede husdyrbrug. St k. 3. H usdyrbrug omfattet af st k. 1 må ikke udvides eller ændres på en måde, som kan indebære forøget fo r- urening el ler andre virkninger på miljøet, uden komm u- nalbestyrelsens forudgående godkendelse af udvidelsen eller ændringen. 23. Kommunalbest yrelsen skal ved vurderingen af en ansøgning om godkendelse efter 11 eller 12 varet age følgende hensyn: 1) Anvendelse af den bedste tilgængelige teknik. 2) Beskyttelse af jord, grundvand, overfladevand og n a- tur med dens best ande af vilde planter og dyr og deres levesteder, herunder områder, der er beskytt et mod ti l- standsændringer eller fredet, udpeget som int ernationalt naturbeskyttelsesområde eller udpeget som særlig så r- bart over for næringsstofpåvirkning. 3) Begrænsning af eventuelle gener for naboer (lugt -, støj-, støv-, flue - og lysgener, affaldsproduktion m.v.). 4) Hensynet til de landskabelige værdier. 76. Medmindre andet fremgår af lovens bestemmelser, jf. dog 78, kan kommunalbestyrelsens afgørelser og beslutninger efter loven eller regler, der er fastsat med hjemmel i loven, påklages til det Miljøklagenævn, der er nedsat i henhold til lov om miljøbeskyt telse. Stk. 2. Tilsvarende gælder for afgørelser truffet af mi l- jøministeren i medfør af 65 og afgørelser truffet af miljøm inisteren i medfør af 50, 51 og 53 i sager, hvor ministeren har beslutt et at overtage kommunalbestyre l- sens beføjelser i medfør af 65. Følgende fremgår af 9, stk. 1 og 11 i den dagældende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse (bekendtgørelse nr. 648 af 18. juni 2007, nu bekendtgørelse nr. 294 af 31. marts 2009 om tilladelse og godkendelse af husdyrbrug m.v.): 9. Kommunalbest yrelse n kan ikke tillade eller godke n- de husdyrbrug efter 10, 11, 12 og 16 i lov om milj ø- godkendelse m.v. af husdyrbrug, hvis et ableringen, u d- S I D E 5

6 videlsen eller ændringen vurderes at medføre væsentlige virkninger på miljøet, jf. stk En godkendelse til etablering, udvidelse eller æ n- dring af et husdyrbrug omfattet af lovens 11 og 12, skal indeholde en vurdering, jf i lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug en begrundelse for a f- gørelsen samt vilkår for virksomhedens et ablering og drift. Vilkårene skal sikre, at kravene i 27 og 29 i lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug opfyldes, og skal fastsætte 1) produktionens om fang med angivelse af dyrearter og dyretyper samt inden for h vilke grænser den maksimale produktion kan finde st ed, 2) grænseværdier, tekniske foranst altninger eller tilsv a- rende parametre, 3) krav om maksimale støjgrænser, 4) krav til den egenkontrol, som husdyrbruget skal for e- tage, herunder angivelse af beregninger, målinger, pr o- cedurer m v. Der skal fastsættes krav til hyppighed, a f- rapportering og metode til at vurdere om grænseværd i- erne er overholdt, tidspunkterne for indberetning af r e- sultaterne af egenkont rollen, samt angivelse af om pr ø- veudtagning og analyse kan udføres af husdyrbruget selv eller skal udføres af et akkrediteret laboratorium, 5) krav om placering og udformning af ny bebyggelse til varetagelse af de landskabelige værdier, 6) krav om afskærmende beplantning om kring beholdere til flydende husdyrgødning som opføres uden tilknytn ing til de hidtidige bebyggelsesarealer samt nedrivning a f beholderen, når den ikke længere er nødvendig for dri f- ten af den pågældende ejen doms drift, 7) valg af til - og frakørselsforhold, 8) krav til beskyttelse af jord, grundvand, overfladevand og natur, med dens bestande af vilde planter og dyr og deres levesteder, herunder om råder, der er beskyttet mod tilstandsændringer eller fredet, udpeget som inte r- nationalt nat urbeskyttelsesområde eller udpeget som særligt sårbart overfor næringsst ofpåvirkning, 9) krav t il håndtering og opbevaring af husdyrgødning på husdyrbruget, herunder angivelse af opbevaringskapac i- tet, 10) krav til håndtering og opbevaring af affald, 11) krav om begrænsning af eventuelle gener for naboer (lugt -, støj-, støv-, flue - eller lysgener fra anlægget), 12) krav om, hvordan husdyrbruget skal forholde sig i unormale drift ssituationer, 13) krav om husdyrbruget s indretning og drift, der er nødvendige for at sikre, at husdyrbruget ikke påfører omgivelserne væsentlig forurening, herunde r ved uheld, og S I D E 6

7 14) krav om, at der ved ophør af driften skal træffes de nødvendige foranstaltninger for at undgå forureningsfare og for at bringe stedet tilbage i tilfredsstillende tilst and. Udtalelse: Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommuner ne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i lov om kommunernes st y- relse (styrelsesloven lovbekendtgørelse nr af 1. november 2010, som senest er ændret ved 1 i lov nr. 606 af 14. juni 2011). Det tilsyn, som de kommunale tilsynsmyndigheder udøver, er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen fører dog ikke tilsyn i det omfang sæ r- lige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag, jf. styrelseslovens 48, stk. 3. Ifølge lovbemærkningerne til denne bestemmelse vil stat s- forvaltningens tilsyn i alle tilfælde vige for andre rekurs - eller tilsynsmyndigheder, uanset hvilke reaktionsmuligh e- der og særligt kendskab den pågældende myndighed må t- te have i den konkrete sag. Dette gæl der også, selvom myndigheden alene måtte have kompetence til at afgive en retligt uforbindende udtalelse. Det er dog en betingelse, at vedkommende rekurs - eller tilsynsmyndighed kan tage stilling til den pågældende sag. Har rekurs- eller tilsynsmyndigheden truffet afgørelse i sagen, vil det kommunale tilsyn være udelukket fra at b e- handle sagen. Begrundelsen herfor er, at statsforvaltni n- gen alene fører tilsyn med kommunerne og ikke de særl i- ge klage- og tilsynsmyndigheder. Det falder uden for statsforvaltn ingens kompetence at tage stilling til kommunernes skønsudøvelse i det omfang, skønnet er udøvet inden for de rammer, lovgivningen sæ t- ter. Det følger af husdyrgodkendelseslovens 10, 11 og 12, at kommunalbestyrelsen kan meddele godkendelse (till a- delse) af etablering, udvidelse eller ændring af husdy r- brug, som kan medføre øget forurening. Af husdyrgodkendelseslovens 23 fremgår, at kommuna l- bestyrelsen ved vurderingen af en ansøgning om godke n- delse efter 11 og 12 skal varetage hensynet til besky t- S I D E 7

8 telse af jord, grundvand, overfladevand og natur med dens bestanddele af vilde planter og dyr og deres levesteder, herunder områder der er udpeget som internationalt n a- turbeskyttelsesområde mv. Husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens 11 fastlægger kr i- terier for, hvorledes kommunalbestyrelserne skal stille eventuelle skærpede vilkår, der rækker ud over det fas t- lagte beskyttelsesniveau i bekendtgørelsen, i forhold til kravene i habitatbekendtgørelsen. Husdyrgodkendelsesb e- kendtgørelsen fastslår, at kommunalbestyrelse n skal afslå ansøgningen, hvis de skærpede vilkår ikke vurderes ti l- strækkelige til at udelukke, at det ansøgte i sig selv eller i sammenhæng med andre planer eller projekter kan sk a- de et Natura 2000 område. Kommunalbestyrelsen kan ikke godkende husdyrbrug omfattet af husdyrgodkendelseslovens 11, hvis etableri n- gen, udvidelsen eller ændringen vurderes at medføre v æ- sentlige virkninger på miljøet, jf. bekendtgørelsens 9, stk. 1. Statsforvaltningen konstaterer, at husdyrgodkendelsesl o- ven med tilhørende bekendtgørelse forudsætter, at go d- kendelse (tilladelse) eller afslag meddeles på baggrund af en konkret og individuel vurdering af hver enkelt sag ud fra grundsætninger, hvor afgørelsen ikke er fuldt ud no r- meret i loven, men hvor der forudsættes inddraget en lang række hensyn, der skal afvejes i forhold til hinanden. Der således overladt kommunalbestyrelsen et skøn i fo r- hold fastlæggelsen af afgørelsens indhold. Der er forvaltningsretligt ikke noget til hinder for, at der politisk fastiægges et administratio nsgrundlag med nærmere retningslinjer for forvaltningens behandling af sager om husdyrbrug. Sådanne retningsli nier kan også lovligt omfatte en intern hovedregel om, hvordan sager med en bestemt problematik som udgangspunkt skal afgøres, fo r- udsat at afgø relsen i den enkelte sag tillige beror på en konkret vurdering. Det bemærkes, at det forhold, at husdyrgodkendelsesl o- ven henlægger beføjelserne til at træffe afgørelse til kommunalbestyrelsen, indeholder ikke noget delegation s- forbud, men blot en tilkendegivelse af, at opgaven er placeret i kommunalt regi. Borgerne har således ikke noget krav på at få deres sag afgjort af det efter loven kompetencebærende organ normalt kommunalbestyrelsen og kan ikke modsætte sig, at en sag bliver afgjort på et lavere n iveau i henhold S I D E 8

9 til delegation, jf. Preben Espersen, Delegation i komm unestyret, 1985, side 52. Det er dog samtidigt væsentligt at fastslå, at kommunalbestyrelsen altid kan tage en sag op til behandling, jf. styrelseslovens 2, jf. 11. Sådan som sagen er oplyst, er det statsforvaltningens o p- fattelse, at administrationsgrundlaget for beskyttelsen af natur i landbrugssager er at betragte som kommunalb e- styrelsens retningslinier til forvaltningen om, hvilke a n- søgninger efter husdyrgodkendelsesloven, der ka n behandles administrativt uden at blive løftet op til behan d- ling i udvalg eller i kommunalbestyrelsen. Kommunalbestyrelsen har således overladt kompetencen til forvaltningen til at sagsbehandle og træffe afgørelse i de sager, hvor der ifølge oplysningern e i sagen ikke sker en merdeposition til naturområder. At overlade kompetencen til forvaltningen og i den forbi n- delse fastsætte retningslinier for, hvilke sagstyper, der er omfattet af delegationen, er ikke i strid med lovgivningen. Taget ud af en kontek st synes administrationsgrundlaget for beskyttelsen af natur i landbrugssager på forhånd at normere, hvordan visse sager skal afgøres. Retningslin i- erne er udformet som standardiserede regler, der umi d- delbart betragtet ikke levner plads til en konkret vurd e- ring. Klager over konkrete afgørelser efter husdyrgodkendelse s- loven skal rettes til Miljø - og Naturklagenævnet, der er rekursinstans, jf. lovens 76. Miljø- og Naturklagenævnet kan foretage en prøvelse af såvel retlige spørgsmål, faktum som en fuld efte rprøvelse af skønnet. Nævnet kan således foretage en konkret efte r- prøvelse af, om skønnet er sat under regel. Under hensyn til, at administrationsgrundlaget efter statsforvaltningens opfattelse er at betragte som lovlige interne retningslinier til forvalt ningen, og idet der findes en klage-/rekursinstans på området, der kan tage stilling til klager over afgørelser efter husdyrgodkendelsesloven og dermed i de konkrete tilfælde foretage en vurdering af, om kommunen ved behandlingen af sagen har sat skønnet under regel, finder statsforvaltningen ikke grundlag for at foretage videre i anledning af Patriotisk Selskabs klage. Jeres henvendelse giver herudover ikke grundlag for at antage, at regler, hvis overholdelse påses af det komm u- nale tilsyn, er tilsidesat. S I D E 9

10 Statsforvaltningen skal beklage den lange sagsbehan d- lingstid. I øvrigt Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Svendborg, Ærø og Langeland Kommuner. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforval t- ningens hjemmeside på internettet: ( Med venlig hilsen Ninna Würtzen direktør / Ingeborg Mamsen Nissen fuldmægtig S I D E 10