Jytte Terkildsen Specialkonsulent

Transkript

1 X Henvendelse vedrørende mulig inhabilitet i forbindelse med ændring af skolestruktur Du har den 7. februar rettet henvendelse til statsforvaltningen under henvisning til mulig inhabilitet i forbindelse med beslutning om ændring af skolestrukturen i Vesthimmerlands Kommune. Kortfattet gengivelse af statsforvaltnignens udtalelse Statsforvaltaningen finder, at der ikke forelå inhabilitet ved byrådets beslutninger af 25. november 2010 og 27. januar 2011 om skolestrukturen i Vesthimmerlands Kommune. Vedlagt følger en sagsfremstiling og en nærmere redegørelse for udtalelsen. Med venlig hilsen T I L S Y N E T S T A T S F O R V A L T N I N G E N N O R D J Y L L A N D A A L B O R G H U S S L O T S L O T S P L A D S E N A A L B O R G J O U R N A L N R. : / S A G S B E H A N D L E R : J Y T N O D I R E K T E T E L E F O N : T E L E F O N : T E L E F A X : G I R O : E A N - N R SE- N R n o r d j y l l a n s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k Anette Ravnholt Kontorchef Å b n i n g s t i d e r : M a n d a g - o n s d a g T o r s d a g F r e d a g Jytte Terkildsen Specialkonsulent

2 Sagsfremstilling Ved brev af 7. februar 2011 har du rettet henvendelse til statsforvaltningen som tilsynsmyndighed vedrørende mulig inhabilitet i forbindelse med beslutning om ændring af skolestrukturen i Vesthimmerlands Kommune. Du mente, at de 3 byrådsmedlemmer A, B og C var inhabile ved byrådets beslutning den 27. januar 2011 om ikke at etablere en overbygning på Gedsted Skole. Dagsordenpunktet stod mellem etablering af et kommunalt overbygningstilbud på Gedsted Skole eller et fuldt kommunalt betalt tilbud på den Private Realskole i Aalestrup (en privatskole). Du oplyste, at det var sådan, at ca. 70 % fra Gedsted Skole går til Aalestrup og 30 % til den kommunale overbygning i Farsø. Ved etablering af overbygning på Gedsted Skole kan det over en treårig periode betyde, at Aalestrup får tilført minimum 50 elever mindre. Som begrundelse anførte du, at såvel A som B er ansat som lærere på den Private Realskole i Aalestrup. Førstnævntes hustru er endvidere ansat samme sted som sekretær. C er udpeget af Vesthimmerlands Kommune til at sidde i bestyrelsen for at varetage kommunens interesser. Du mente i øvrigt også, at de 3 byrådsmedlemmer var inhabile ved en tidligere beslutning af 25. nove mber 2010 om forældrebetaling til 10. klasse på Realskolen, og om hvorvidt skolerne i Simested, Aalestrup og Gedsted skulle afgive 7. klasser til den Private Realskole. Af notat af 18. januar 2011 fra Rådhuset Aars, Juridisk kontor fremgår det, at Aalestrup Realskole hidtil havde været skoletilbud for klasses eleverne fra den gamle Aalestrup Kommune, herunder Gedsted. Vesthimmerlands Byråd har den 27. maj 2011 indsendt en udtalelse til sagen. Heri er bl.a. anført følgende: På mødet den 25. nov blev kommunens samlede skolestrukt ur behandlet. Blan dt mange andre ændringer i skolestrukt uren blev spørgsmålet om en mulig etabl e- ring af en overbygning på Gedsted Skole for 8. og 9. klasse (behandlet). Elevern e fra Gedsted har hidtil ove r- vejende gået på privatskolen Aalest rup Realskole, men ca. en tredjedel af eleverne har valgt Farsø Skole. Ele v- tallet i 7. klasse på Gedsted Skole vil ifølge vedlagte prognose for udgøre mellem 12 og 25 el e- S I D E 2

3 ver. Det å rlige elevbidrag til Aalest rup Realskole er s åledes i gennemsnit 12 elever eller 36 elever over 3 år. Ved en etablering af en overbygning i Gedsted ville Aalestrup Realskole formentlig m iste disse elever. Tidligere havde Byrådet besluttet, at eleverne i k ommunens 7. klasse skulle overflyttes fra grundskolerne til overbygningsskolerne. I Aalestrup betød det, at eleverne i 7. klasse i Aalestrup Skole og Simested Skole, der sku l- le lægges sammen fra det kommende skoleår, skulle overføres til Aalest rup Realskol e. Elevt allet for Aalestrup Skole ligger i den tilsvarende periode i den nævnte prognose på mellem 29 og 50 elever, mens elevbidraget fra Simested skole ligger på mellem 4 og 12, i alt me l- lem 33 og 62 elever årligt til Aalestrup Realskole.. Samlet set vi lle de 2 t iltag efter elevprognoserne for de kommende 12 år sandsynligvis medføre uændret elevt al eller måske en lille stigning i elevt allet på Aalestrup R e- alskole. Spørgsm ålet om etablering af overbygning på Gedsted Skole udgik af den samlede beslutning om skolest ruktur og blev sendt tilbage til fornyet behandling i Børn og Skole Udvalget, idet Byrådet ønskede en udtalelse om en event uel etablering af en overbygning fra skolebest yre l- sen på Gedsted Skole. Skolest rukt uren blev i øvrigt go d- kendt med samtlige tilstedeværende medlemmers ste m- me. På byrådsmødet i januar 2011 forkastede et flertal på 20 medlemmer et forslag på etablering af overbygning på Gedsted Skole. For forslaget stemte 6. Nærmere om de 3 byrådsmedlemmers forbindelse til Aalest rup Realskole C er af Vesthimmerlands Kommune udpeget til at være komm unens repræsent ant i bestyrelsen på Aalestrup R e- alskole. B og A er begge ansat som lærere på skolen. A har dog haft orlov siden 2007 på grund af offent ligt hverv. Det er nu oplyst, (at) As hustru og så er ansat på skolen som skolesekret ær.. Bestyrelsesmedlemmet Da det pågældende medlem netop er udpeget til at være det offentliges repræsentant, vil der som hovedregel i k- ke foreligge nogen int eressekonflikt og derm ed ikke n o- gen inhabilitet. S I D E 3

4 Der er ikke tale om st illingtagen til hans virke som b e- styrelsesmedlem, spørgsmål om kontrol og tilsyn i fo r- hold til skolen eller gensidigt bebyrdende aft aler mellem komm unen og skolen, så der foreligger ikke særlige fo r- hold, der skulle føre til inhabilitet. De an satte lærere Det afgørende ved vurderingen af de pågældendes habil i- tet er, om de har en særlig personlig eller økonomisk i n- teresse i sagen, der skulle betyde at usaglige hensyn skal veje ind ved deres stillingtagen, og i givet fald om interessen har den fo rnødne styrke. Begge lærere er uden ledelsesansvar, så ved vurderingen skal kun t ages hensyn til deres interesse som ansat medarbejder. Sagen på byrådsmødet i november 2010 vedrørte ko m- munens generelle skolestrukt ur, dvs. sagen er af almen karakter og berørte adskillige skoler ud over Aalestrup Realskole. Under hensyntagen hertil og det ovenfor anførte om p å- virkningen af Aalest rup Realskole fastholder byrådet, at der ikke forelå den fornødne interessekonflikt til at der kunne stat ueres inhabilitet for de pågældende lærere. Det forehold, at den enes hustru også er ansat på sk o- len, påvirker ikke denne vurdering, idet der ikke forve n- tes ændringer af antallet af skolesekret ærer som følge af den ændrede elevsammensætning. Sagen på byrådsmødet i januar 2011 vedrørte alene etablering af overbygning på Gedsted Skole og dermed også ele vtilførslen til Aalest rup Realskole. Imidlertid f o- relå der ikke mulighed for så alvorlige indskrænkninger, at der kunne være fare for lærernes ansættelsesforhold, jfr. nytilgangen af 7. klasses elever, endsige tale om skolelukning. Herudfra konkluderede et flertal i Byrådet, at der ikke med den fornødne styrke forelå en interess e- kon flikt til at konst atere inhabilitet i denne sag. Nærmere redegørelse for statsforvaltningens udtale lse Indledningsvis bemærkes, at det tilsyn, som udøves af statsforvaltningen i henhold til kommunestyrelseslovens 47, stk. 1 er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen fører he r- efter tilsyn med, at kommunalbestyrelserne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. kommunestyrelsesloven 48, stk. 1. S I D E 4

5 Statsforvaltningen kan således ikke tage stilling til, om de kommunale myndigheders sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsud ø- velse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsforvaltningen kan heller i k- ke tage stilling til, om de kommunale myndigheders sag s- behandling er i overensstemmelse med god forvaltning s- skik. Det fremgår af 14, stk. 1 i den kommunale styrelseslov, at kommunalbestyrelsen træffer beslutning om, hvorvidt et medlem har en sådan interesse i en sag, at et medlem er udelukket fra at deltage i afgørelsen af en sag. Styrelsesloven indeholder imidlertid ingen angivelse af, hvornår en interesse har en sådan karakter, at et medlem er udelukket fra at deltage i afgørelsen af sagen. Ved vurderingen af spørgsmålet om eventuel inhabilitet finder principperne i forvaltningsloven 1 anvendelse. Inhabilitetsbestemmelsen i 3 i forvaltningsloven, har følgende ordlyd: 3. st k. 1. Den, der virker inden for den offentlige fo r- valtning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis 1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse, 2) vedkommendes ægt efælle, beslægtede eller besvo g- rede i op- eller nedst igende linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller andre nærstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens u d- fald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan interesse, 3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til e t selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald, 4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol - eller tilsynsvirksomhed over for en anden offentlig my n- dighed, og vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den afgørelse eller ved gennemføre l- sen af de foranstaltninger, sagen angår, eller 5) der i øvrigt foreligger omst ændigheder, som er egn e- de til at vække t vivl om vedkommendes upartiskhed. Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens kara k- 1 Jf. lovbekendtgørelse nr af 7. december 2007 S I D E 5

6 ter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt me d- virke ved behandlingen af den pågældende sag. Afgørelsen af inhabilitetsspørgsmål beror på en skøn s- præget vurdering, hvor flere forsk ellige hensyn skal afv e- jes. Den pågældende er afskåret fra at deltage i en sags behandling, hvis pågældende har et sådant forhold til s a- gen eller dens parter, at det ud fra en objektiv vurdering er egnet til at vække tvivl om, hvorvidt pågældende vil kunne behandle sagen uden at tilgodese usaglige eller i øvrigt uvedkommende hensyn. Formålet med inhabilitetsreglerne er således grundlæ g- gende at sikre saglig forvaltning. Ud over at sikre, at den enkelte sag behandles korrekt er formålet med inhabilitetsreg lerne tillige at fastholde till i- den til den offentlige forvaltning. I overvejelserne bør dog tillige indgå, at der ikke i unødigt omfang lægges hindringer i vejen for, at kommunalbest y- relsesmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i ko m- munalbestyrelsen. Angivelsen i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1 af, at den personlige eller økonomiske interesse skal være særlig, indebærer, at ikke en hvilken som helst interesse i en sag medfører inhabilitet. Det må kræves, at interessen har en vis styrke. Det er en dvidere en forudsætning, at der ikke er tale om en interesse af mere almen karakter eller blot en fagmæssig eller professionel interesse i sagsforholdet. Afgørende er, om der i den konkrete sag foreligger en særlig interesse, som må anses for uvedkommende, og som må antages ud fra en generel, objektiv vurdering at kunne påvirke den pågældendes stillingstagen til s a- gen. En sådan interesse vil efter omstændighederne kunne foreligge, hvor udfaldet af den pågældende sag vil få b e- tydning for den pågældendes ansættelses- eller arbejdsforhold. Fra praksis kan bl.a. nævnes U H vedrørende et kommunalbestyrelsesmedlems deltagelse i den endel i- ge vedtagelse af en kommuneplan. Højesteret fandt, at pågældende ved erhvervelse af 4 ejendomme kort før ve d- tagelsen af kommuneplanen fik en forøget, aktuel og væ- S I D E 6

7 sentlig økonomisk interesse i kommuneplanens gennemførelse. Ligeledes fandtes kommunaldirektøren samt en af komm u- nen engageret advokat for inhabile i FOB De p å- gældende havde anparter i et selskab, der solgte grunde og bygninger til brug for et hotelprojekt. Begge havde en direkte, personlig interesse i kommunens dispositioner i sagen og måtte som følge heraf anses for inhabile i fo r- bindelse med kommunens behandling af sagen. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i et brev af 23. juni 1983 til et kommunalbestyrelsesmedlem udtalt, at et kommunalbestyrelsesmedlem, hvis ægtefælle var ansat som lærer ved en af kommunens skoler, ikke kunne anses for at være inhabil ved kommunalbestyrelsens behandling af en sag om ombygning af den pågældende skole. Efter indenrigsministeriets opfattelse, var det ikke i sig selv tilstrækkeligt til at erklære inhabilitet, at sagen ve d- rører den institution, hvor den pågældende er ansat, eller arbejdsforholdene på stedet. Der må foretages en nærm e- re vurdering af den interesse, medlemmet har i sagen. Et kommunalt ansat medlem vil således f.eks. være inhabil, såfremt sagen direkte vedrører den pågældendes eget a n- sættelsesforhold (f.eks. lønforhold, avancementmuligh e- der eller nedlæggelse af stillingen). Endelig kan nævnes U Ø. Her fandtes en skol e- inspektør samt en overlærer ikke at være inhabile i fo r- bindelse med kommunalbestyrelsens drøftelse af en æ n- dret skolestruktur og besparelser. For så vidt angår overlæreren (Carsten Abild) fremgår bl.a. følgende af domsudskriftet fra sagen i Østre Land s- ret: Kommunen har efterfølgende til brug for tilsynsrådet u d- arbejdet en oversigt over konsekvenserne ved tiltrædelse af forslaget vedrørende etablering af parskoler. For inge n af de to lærere er angivet økonomiske konsekvenser. Af arbejdsmæssige konsekvenser anføres for Jørgen Ly s- holt:. For Carsten Abild: Elev- og klassetal i Otterup skoles overbygning reduc e- res, idet eleverne fra nuværende Lunde skoledistrikt, der i øjeblikket overføres til Otterup skoles overbygning efter forslaget flyttes til Krogsbølle skoles overbygning. Det vil således ---- betyde begrænsede muligheder med hensyn til at fortsætte undervisningen i de fag og årgange. pågæ l- dende hidtil har undervist i. S I D E 7

8 Carsten Abild havde under sagen oplyst, at han i det p å- gældende skoleår hovedsageligt underviste i klasse. Skoledirektøren havde under sin forklaring til landsretten anført, at for Carsten Abild ville afgørelsen i april 1983 betyde, at Otterup skole enten ville få flere eller færre elever. Det kunne ikke på forhånd siges, hvilken betydning det ville få for den enkelte lærer. Tilsynsrådet var under sin behandling af sagen forud for Østre Landsrets dom nået til et andet resultat end land s- retten. Tilsynsrådet fandt, at det ud fra en generel b e- tragtning ville være egnet til at vække tvivl om forslagene om en ændret skolestruktur, hvis skoleinspektøren og overlæreren havde deltaget heri. Tilsynsrådet havde de r- for tilsluttet sig kommunalbeslutningens beslutning om udelukkelse. Sagen blev efterfølgende indbragt for Inde n- rigsministeriet, som var enig i tilsynsrådets udtalelse. Østre Landsret nåede imidlertid frem til, at drøftelserne om en ændret skolestruktur med betydelige nedskæringer ikke på nogen måde berørte skoleinspektøren og overl æ- reren økonomisk og kun i yderst begrænset omfang de to skoler, hvortil, de var tilknyttet. De ansatte lærere, B og A Statsforvaltningen finder, at B og A ikke var inhabile, ved de politiske behandlinger af sagen om fremtidig skolestruktur i Vesthimme rlands Kommune. Det fremgår af sagens akter, at ingen af lærerne eller den enes ægtefælle indtager en ledende stilling på skolen, og spørgsmålet om inhabilitet skal derfor vurderes efter principperne i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1 og 2 og 5. Det vil sige, om det kan antages, at de havde en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald. Statsforvaltningen lægger ved vurderingen vægt på, at der ikke foreligger oplysninger i sagen om, at de pågældende eller As ægtefælle kunne risikere afskedigelse eller v æ- sentligt ændrede ansættelsesforhold som følge af de tru f- ne beslutninger på byrådsmøderne den 25. november 2010 og 27. januar 2011 om etablering af ov erbygning på Gedsted Skole. Beslutningen af 25. november 2010 omhandlede komm u- nens generelle skolestruktur, herunder at alle eleverne i kommunens 7. klasse skulle overflyttes fra grunds kolerne til overbygningsskolerne. Under henvisning hertil og til den kommunale myndigheds oplysning om, at beslutni n- S I D E 8

9 gen medfører en stigning i ele vtallet på mellem 33 og 62 elever årligt for Aalestrup og ikke en nedgang i elevtallet - finder vi det ikke sandsynliggjort, at beslutningen ind e- bar, at de 2 lærere og skolesekretæren havde en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald. For så vidt angår forslaget i dagsordenpunktet af 25. n o- vember 2010 om at overenskomsten med Aalestrup Rea l- skole skulle opsiges med henblik på at få tilrettet, at der gives tilskud til forældrebetalingen for 7. klasse samt ti l- skud til forældrebetalingen for 10. klasse bortfalder b e- mærkes, at der for så vidt angår 7. klasser alene ses at være tale om en konsekvensbeslutning som følge af ove r- flytningen af 7. klasserne fra Aalestrup Skole. Angående beslutningen om forældrebetaling for 10. klasse foreligger der ikke oplysninger om, at den i sig selv ville kunne medføre væsentlige ændringer for de pågældende personer og deres ansættelsesforhold. Vedrørende beslutningen af 27. januar 2011 har vi lagt vægt på, at en beslutning om etablering af overbygning på Gedsted Skole, set i sammenhæng med beslutningen fra 25. november 2010, ikke ville betyde en nedgang i elevantallet. Bestyrelsesmedlem C Statsforvaltningen lægger vægt på, at C af Vesthimmerlands Kommune er udpeget til at være kommunens repr æ- sentant i bestyrelsen for Aalestrup Realskolen. I Forvaltningsloven med kommentarer af John Vogter, Jurist og Økonomforbundets Forlag 2001 er side 185 anført følgende: Det er jævnligt forekommende, at kommunalbestyre l- sesmedlemmer er udpeget af komm unalbestyrelsen eller efter dennes indst illing er indvalgt i selskabs - eller fo r- eningsbestyrelser eller lignende for dér at varet age komm unale interesser. Et sådant repræsent ationsforhold antages ikke i almindelighed at bevirke, at den pågæ l- dende er inhabil i forhold til kommunalbestyrelsens b e- handling af en sag, hvori den pågældende forening m.v. er part, eller som denne i øvrigt er berørt af.. Se fra praksis FOB 1985, side 75 ff. Det forhold, at en borgmester som kommunens repr æ- sentant var født medlem af en erhvervsfonds bestyrelse, fandtes ikke i sig selv at gøre ham inhabil i forhold til komm unalbest yrelsens afgørelse af sager, hvori fonden S I D E 9

10 er part. Borgmesteren varetog alene kommuna le intere s- ser, og Folketinget s Ombudsmand henviste til, at det i bemærkningerne til lovforslaget var forudsat, at der ikke skulle ske ændringer i den kommunalretlige praksis, hvorefter et sådant repræsentationsforhold ikke i almi n- delighed kan bevirke, at d en pågældende er inhabil i fo r- hold til kommunalbestyrelsens behandling af en sag, hvori den pågældende enhed er part, eller som denne i øvrigt er berørt af. Statsforvaltningen finder ikke, at der foreligger særlige forhold som i henhold til princippet i forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 3 eller 5 medfører inhabilitet. Statsforvaltningen foretager herefter ikke yderligere i a n- ledning af din henvendelse. S I D E 10