Høring over retningslinjer for udarbejdelse af LRAIC-prisfastsættelsesmodel

Transkript

1 LRAIC-arbejdsgruppen Sekretariat i IT-Brancheforeningen IT- og Telestyrelsen Att.: Dan Asbjørn Smitt Holsteinsgade København Ø Børsen, DK-1217 København K Telefon: itb@itb.dk Homepage: København, den 18. august 2008 Høring over retningslinjer for udarbejdelse af LRAIC-prisfastsættelsesmodel IT- og Telestyrelsen har ved brev af 13. juni 2008 sendt første udkast til Model Reference Paper, samt en foreløbig liste over produkter, der kan forventes omfattet af LRAIC-prismodellen fremover, i høring. Nærværende høringssvar er udarbejdet af LRAIC-arbejdsgruppen, der udgøres af selskaberne A+, Cybercity, Fullrate, Global Connect, og Telia Danmark. Af høringssvarets bilag 1 fremgår de specifikke, tekniske bemærkninger, som LRAIC-arbejdsgruppen har til første udkast af Model Reference Paper. Bemærkningerne i bilag 1 er udarbejdet på engelsk. LRAIC-arbejdsgruppen skal understrege, at arbejdsgruppen tager forbehold for yderligere bemærkninger til de af IT- og Telestyrelsen anførte kriterier, når det fremgår nærmere, hvorledes disse vil blive udmøntet i de reviderede modeller. LRAIC-arbejdsgruppen skal indledningsvist understrege, at arbejdsgruppen finder, at der er så fundamentale problemer ved den nuværende LRAIC-model, at det kræver et øjeblikkeligt indgreb og et betydeligt retningsskifte fra IT- og Telestyrelsens side. Reguleringen af engrospriserne er langt fra i overensstemmelse med udviklingen på detailmarkedet eller de politiske ambitioner om udviklingen på tele- og bredbåndsmarkedet. LRAIC-arbejdsgruppen skal påpege: At det er stærkt bekymrende, at IT- og Telestyrelsen tilsyneladende lægger op til en videreførelse af de gældende principper for access-modellen. Kobberprisen er steget markant gennem de seneste år og allerede nu er kobberprisen i Danmark blandt de højeste i EU. Med en videreførelse af de gældende principper, vil der ske yderligere betydelige prisstigninger i løbet af 2009 og Det i en situation, hvor kobberpriserne i resten af EU forventes at falde yderligere. At incitamentsreguleringen i Danmark er slået fejl. En væsentlig årsag hertil er, at de midler, som operatørerne skulle bruge til investeringer i alternativ infrastruktur tilfalder den allerede dominerende aktør på markedet som følge af de høje kobberpriser. Dette svækker konkurrencen og begrænser etableringen af alternativ infrastruktur. At det er yderst problematisk, at LRAIC-modellen i sin nuværende form er en statisk model, der ikke er i stand til at håndtere den dynamiske udvikling og det igangværende teknologiskifte i markedet. Side 1 af 8

2 I det følgende vil LRAIC-arbejdsgruppens synspunkter blive uddybet: Revision af core-modellen LRAIC-arbejdsgruppen har overordnet set noteret, at styrelsen lægger op til en ganske gennemgribende revision af core-modellen, mens der omvendt i det væsentlige lægges op til en uændret videreførelse af de anvendte principper for modelleringen af de øvrige delmodeller og herunder i særdeleshed access-modellen. LRAIC-arbejdsgruppen skal tilkendegive sin enighed omkring behovet for ændringer i core-modellen. I den nuværende udgave af modellen transporteres PSTN-trafikken på et TDM/SDH baseret net, BSAtrafikken på et Ethernet mens den øvrige datatrafik transporteres på en ikke-transparent måde. Det er væsentligt, at der foretages en revision af core-modellen, så alle trafikstrømme behandles i ét IPbaseret net. Stigende danske kobberpriser I relation til access-modellen finder LRAIC-arbejdsgruppen det stærkt bekymrende, at IT- og Telestyrelsen tilsyneladende ikke finder anledning til at foretage større ændringer af de gældende principper. Siden 2003 er kobberprisen i Danmark frem til i dag steget med over 17 pct., og der er yderligere betydelige prisstigninger i vente i både 2009 og 2010, såfremt access-modellen videreføres i sin nuværende form. Udviklingen i kobberprisen i Danmark siden 2003 er illustreret i nedenstående figur. Kobberprisudviklingen kr kr 950 kr 900 kr 850 kr 800 kr 750 kr 700 kr 650 kr Kilde: IT- og Telestyrelsen og egne beregninger. Udviklingen i kobberprisen bør sammenholdes med den samtidige udvikling i slutbrugerpriserne. Prisen på en 2Mbit/s forbindelse er i perioden fra 2003 og frem til 2008 faldet med knap 80 pct., jf. nedenstående figur. Side 2 af 8

3 DKK 1000 Prisudvikling i Danmark Bredbåndspriser pr. md. inkl. moms Engrospriser pr. år ekskl. moms Kilde: IT- og Telestyrelsen, EU-Kommissionen, Cullen International og egne beregninger De markant faldende slutbrugerpriser sammenholdt med de fortsat stigende kobberpriser betyder, at de alternative operatørers muligheder for at investere i ny teknologi og infrastruktur udviskes. Så sent som d. 10. april i år udtalte direktør for IT- og Telestyrelsen Jørgen Abild Andersen, at vi ser blandt andet endnu lavere priser og højere hastigheder som en stor udfordring i de kommende år. Forudsætningen for lavere priser for de danske forbrugere er imidlertid, at teleselskaberne får billigere adgang til det rå kobber. Kun derved har operatørerne mulighed for at skabe den konkurrence på markedet, der sikrer fortsat lavere slutbrugerpriser. Danmark var i 2003 det land i EU med de absolut billigste kobberpriser. Siden da har de markante prisstigninger medført, at Danmark i 2008 blot er nr. 10 ud af de oprindelige 15 EU-lande. Danmark har som det eneste af landene højere kobberpriser i dag end for fem år siden. Denne udvikling er illustreret i nedenstående tre figurer. Side 3 af 8

4 Prisen på rå kobber Euro pr. md Danmark Italien Holland Frankrig Grækenland Østrig Sverige Tyskland Belgien Portugal Spanien Finland Storbritanien Luxemburg Irland Kilde: EU-Kommissionen og Cullen International. Prisen på rå kobber Euro pr. md Italien Holland Storbritanien Grækenland Sverige Portugal Belgien Frankrig Spanien Danmark Østrig Tyskland Luxemburg Finland Irland Kilde: EU-Kommissionen og Cullen International. Side 4 af 8

5 % 20,0 Prisudvikling på rå kobber ,0 10,0 5,0 0,0-5,0-10,0-15,0 Storbritanien Luxemburg Portugal Sverige Belgien Finland Spanien Holland Grækenland Frankrig Tyskland Italien Østrig Irland Danmark -20,0-25,0-30,0-35,0 Kilde: EU-Kommissionen, Cullen International og egne beregninger. Det er bemærkelsesværdigt, at man i andre lande med LRAIC-regulering har formået at skabe en faldende prisudvikling på kobberet på trods af, at man også her har oplevet den markante nedgang i antallet af anvendte kobberforbindelser. Det lavere antal kobberforbindelser er ellers en stærk medvirkende årsag til prisudviklingen i Danmark, sådan som IT- og Telestyrelsen har udarbejdet LRAIC-modellen. Problemet ved de stigende kobberpriser i Danmark skal ses i lyset af en samtidig væsentlig forringelse af serviceniveauet. Eksempelvis er fejlretningsvilkåret fejlretning påbegyndt inden for 12 arbejdstimer, som oprindeligt var indeholdt i de LRAIC-regulerede engrospriser, blevet ændret til et best effort -vilkår af TDC. Eftersom servicevilkårene er en særdeles vigtig konkurrenceparameter, er TDCs engroskunder nærmest tvunget til at tilkøbe ekstra og dyre serviceydelser for blot at opretholde det oprindelige serviceniveau. Senest har TDC varslet, at det pr. 1. januar 2009 vil koste yderligere 80 kr. pr. kobberlinie om året for operatørerne at bevare en tilstrækkelig fejlretningsservice. Der er således behov for, at engrosprisen på rå kobber allerede med den nuværende model-revision bliver sænket betydeligt. Fejlslagen incitamentsregulering I en analyse af 4. juli 2008 om engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang fastslår IT- og Telestyrelsen, at der er indtil i dag kun i begrænset omfang sket en udrulning af alternativ (fiberbaseret) infrastruktur samt at TDC har og inden for den nærmeste årrække vil have SMP på engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang. I overensstemmelse med IT- og Telestyrelsens ovennævnte analyse er det LRAIC-arbejdsgruppens overordnede vurdering, at incitamentsreguleringen i Danmark har slået fejl. Oprindeligt var det tanken, at der skulle skabes et marked med stærk konkurrence mellem mange forskellige infrastrukturer (several pipes to the home). Virkeligheden i Danmark i 2008 er imidlertid, at kobbernettet anvendes til at levere over 60 pct. af alle bredbåndsforbindelser i landet. Selvom nye teknologier kommer til, vil kobbernettet fortsat i en længere årrække være den eneste reelle opkoblingsform til Internettet for størstedelen af de danske husstande. Reguleringen af kobberet vil derfor have væsentlig betydning for bredbåndsmarkedet i de kommende år. Side 5 af 8

6 En væsentlig årsag til den fejlslagne incitamentsregulering er, at de selskaber, der skal skabe konkurrencen, må betale en stadig højere pris til den allerede dominerende aktør på markedet. I stedet for at de alternative operatører kunne bruge midlerne til at investere i ny teknologi og infrastruktur, sikres TDC en ekstra gevinst ved de forhøjede kobberpriser. Konkurrencen på markedet bliver dermed svækket, og TDC kan fastholde sin position som eneudbyder af netværksadgang. Incitamentsreguleringen har ikke bidraget til etableringen af eksempelvis fiber, Wimax og mobilt bredbånd af den årsag, at høje kobberpriser ikke får selskaberne til at investere i nye alternative infrastrukturer. For investorerne er det afgørende, om de med investeringen kan udbyde et produkt til en omkostning, der giver dem mulighed for at konkurrere med TDC på slutbrugermarkedet. Dermed er det niveauet af TDCs interne produktionsomkostninger, der har betydning for om et selskab vil vælge at investere i alternativ infrastruktur. Den kunstigt høje pris, som TDCs konkurrenter betaler for adgangen til kobberet er således irrelevant for selskabernes incitament til at etablere alternativ infrastruktur og kun medvirkende til at formindske de samme selskabers midler til at foretage disse investeringer. På den baggrund finder LRAIC-arbejdsgruppen, at der er massivt behov for en omgående ændring af den incitamentsregulering, som har været en stærk årsag til, at der endnu ikke er sket den udrulning af alternativ infrastruktur, som IT- og Telestyrelsen efterlyser. Det er LRAIC-arbejdsgruppens klare vurdering, at en ændring af incitamentsreguleringen ikke kan afvente modelrevisionen i 2010, men bør iværksættes allerede i forbindelse med prisopdateringen for I modsat fald vil den fortsatte anvendelse af den konkurrencenedsættende regulering blot være medvirkende til en yderligere indsnævring af selskabernes muligheder for at etablere alternativ infrastruktur. Dette forstærker kun afhængigheden af TDCs netværk i selskabernes forretningsplan. LRAIC-arbejdsgruppen skal understrege, at konkurrencen på markedet derved kan lide skade af så uoprettelig karakter, at den ikke vil kunne genskabes uanset modelrevisionen i Andre modelspecifikke bemærkninger I forhold til den specifikke udmøntning af LRAIC-reguleringen i Danmark finder LRAICarbejdsgruppen det problematisk, at modellen i sin nuværende form fungerer som en statisk model, der ikke kan håndtere den dynamiske udvikling i markedet. Den statiske modellering af access-nettet gør eksempelvis, at investeringerne ikke tilpasses ændringer i efterspørgslen, hvorved omkostningerne i modellen ikke vil afspejle det korrekte niveau. I den forbindelse skal LRAIC-arbejdsgruppen samtidig gøre opmærksom på, at anvendelsen af tiltede annuiteter kun er brugbar, når efterspørgslen er uændret over tid. Som IT- og Telestyrelsen har konkluderet i mobil LRAIC processen, er network output den væsentligste faktor ved valget af afskrivningsmetode. Siden 2003 er efterspørgslen efter kobberadgang faldet med 23 pct., og det må forventes, at dette fald vil fortsætte i den kommende årrække. På den baggrund må det konstateres, at der ikke er tale om uændret efterspørgsel, hvilket samtidig gør brugen af tiltede annuiteter uanvendelig. Økonomiske afskrivninger vil således være den eneste afskrivningsmetode, der tager højde for samtlige relevante faktorer. Anvendelsen af økonomiske afskrivninger vil endvidere være konsistent med valget af afskrivningsmetode i den netop udarbejdede mobil LRAIC model. Det skal påpeges, at anvendelse af økonomiske afskrivninger i en model, der skal kunne håndtere det igangværende teknologiskifte på fastnettet kun er meningsfyldt såfremt hele livscyklusen af både den afgående og den fremtidige teknologi modelleres både historisk og fremadrettet. Dette er ligeledes konsistent med metodikken i mobil LRAIC modellen. Derudover skal det påpeges, at som følge af TDCs ændring i foråret 2006 af status for 387 fremskudte punkter til centraler er de gennemsnitlige kobberlængder i Danmark blevet reduceret. De realiserede besparelser ved vedligehold, nyetablering m.v. er imidlertid ikke blevet konsekvensrettet i LRAICmodellen. Tværtimod er kobberlejen steget som følge af, at alle eksisterende og nyetablerede forbindelser til de pågældende 387 punkter ændres fra delstrækninger til fulde strækninger. Side 6 af 8

7 Endvidere gælder, at TDC siden 2003 løbende har omlagt produktionen til fremskudte punkter med TDC Privat og TDC Erhverv som de markant største kunder. Heller ikke den som følge heraf betydeligt reducerede kobberlængde er blevet tilrettet i LRAIC-modellen. LRAIC-arbejdsgruppen finder endvidere, at det er et væsentligt problem ved den nuværende model, at TDCs driftsomkostninger fastsættes på baggrund af TDCs drift af et forældet netværk. For at sikre LRAIC-princippets korrekte anvendelse i modellen er det nødvendigt at estimere TDCs omkostninger ved drift af et hypotetisk og optimalt konstrueret nyt netværk. LRAIC-arbejdsgruppen har oplevet, at TDC meddeler, at kobberstrækninger tages ud af drift uden nyetablering, med tilbud om overflytning af kunder til BSA eller opsigelse af kunder. LRAIC-modellen tager ikke højde for, at TDC ensidigt reducerer driftsomkostninger på anlæg ved mange fejl og dermed opnår betydelige driftsbesparelser. Samtidig bør den reviderede model tage højde for, at et nyt kobbernet ikke uden videre kan anses at være Modern Equivalent Asset (MEA) for et gammelt kobbernet. Et helt nyt netværk vil således være betydeligt mere funktionsdygtigt end det eksisterende kobbernet (eksempelvis mindre krydstale). Dette vil der nødvendigvis skulle justeres for i en MEA-korrektion. Ligeledes gælder, at enhver beregning af omkostninger for et indkoblingspunkt baseret på scorched node og MEA skal se bort fra ATM teknologi og udelukkende baseres på Ethernet i access-nettet helt frem til DLSAM. LRAIC-arbejdsgruppen skal desuden understrege, at uanset at det ikke er samtlige af TDCs engrosprodukter, der er underlagt regulering, skal alle de produkter, der deler omkostninger med de regulerede indgå i omkostningsgrundlaget. Kun således sikres en komplet og korrekt omkostningsallokering efter LRAIC-princippet. Det er endvidere væsentligt, at der i modellen foretages en modregning for de af TDCs omkostninger, som i praksis dækkes andetsteds fra. Det kan eksempelvis være fejlretningsgebyrer (over for både engroskunder og TDCs egne slutkunder), erstatningsbetalinger i forbindelse med overgravninger samt besparelser i form af omkostningsdeling med entreprenører ved nyudbygninger. Dette omfatter endvidere TDCs udrulning af UMTS, især HSDPA, hvor TDC etablerer fiberanlæg frem til en lang række mobile sendemaster. Størstedelen af strækningen på disse fiberstrækninger følger anlæg (ducts, rør, fiberkabler) til fremskudte indkoblingspunkter. LRAIC-arbejdsgruppen finder det nødvendigt at justere LRAIC-modellen således, at den kommercielle, ikke-regulerede og ekspanderende udbygning af mobilt bredbånd ikke subsidieres af de omkostningsbesparelser, der opnås i access-nettet ved at anlæggene har en omfattende grad af cost sharing. På tilsvarende vis skal LRAIC-modellen justeres i forhold til den cost sharing, der er ved TDCs udvidelser af fiberanlæg i forbindelse med udrulningen af DOCSIS 3 i YouSee s fordelernet. Behov for udvidelse af LRAIC-modellen Endelig skal LRAIC-arbejdsgruppen bemærke, at som det fungerer i dag, sker det alt for ofte, at den LRAIC-regulerede adgang til TDCs kobbernet bliver undermineret af nye gebyrer og services, der ikke er underlagt regulering. Dette sker, når TDC vælger at indføre et særskilt gebyr for en delydelse, der tidligere var inkluderet i hovedydelsen (f.eks. fejlretning). Siden sidste modelrevision i 2005 har TDC således indført en lang række nye gebyrer, der tilsyneladende er prissat uden hensyntagen til underliggende omkostninger. Gebyrerne for fejlretning og certificering i forbindelse med uledsaget adgang er blot to eksempler, som fremadrettet bør indgå eksplicit i LRAIC-modellen. For at undgå lignende situationer i fremtiden er det nødvendigt med en specifik og gennemarbejdet liste over de ydelser, som bør omfattes af modellen ligesom der er behov for at få beskrevet en klar procedure for, hvornår og hvordan leveringsbetingelser/kvalitetsparametre fremover kan ændres. Side 7 af 8

8 LRAIC-arbejdsgruppen finder, at nedenstående ydelser/services fremover bør indgå i modellen (listen er ikke nødvendigvis udtømmende): - Integreret modellering af tillægsgebyrer for højere kvalitetsfejlretning end best effort. Herunder: o Hverdag 8-18 o Hverdag 8-20 plus o Alle dage 8-20 o Alle dage Annulleringsgebyr II (rå kobber og delt rå kobber) - Dæmpningsberegning (rå kobber og delt rå kobber) - Fall back (rå kobber og delt rå kobber) - Konverteringsgebyr (administrativ rå kobber) - Genetablering af trunks (delt rå kobber) - Gebyr for manuelle ordrer (rå kobber og delt rå kobber) - Teknikerbesøg startgebyr (rå kobber og delt rå kobber) - Strømudtag: o 48V 30A o 48V 60A - Forgæves fejlretning - Certificering i forbindelse med uledsaget adgang LRAIC-arbejdsgruppen skal opfordre IT- og Telestyrelsen til at gennemgå samtlige af TDCs aftaler for produkter, der bør være indeholdt i modellen. I relation til samhusningsomkostninger skal LRAIC-arbejdsgruppen påpege, at LRAIC-modellen skal opdateres, så der skelnes klart mellem interne anlæg og eksterne anlæg for alle former for kabelføring, herunder kobbertrunks (f.eks. internt i samhusning og delstrækninger med træk til anden lokalitet i nærheden af fremskudte indkoblingspunkter) og fiberkabler (in-span kabling internt i bygning og frem til brønd er fuldstændig udokumenteret i praksis). Såfremt IT- og Telestyrelsen har spørgsmål til eller ønsker uddybning af ovenstående betragtninger, er styrelsen meget velkommen til at kontakte LRAIC-arbejdsgruppen. Med venlig hilsen Nicholai Kramer Pfeiffer Formand for LRAIC-arbejdsgruppen Side 8 af 8