1. INDLEDNING PROBLEMFELT PROBLEMFORMULERING Uddybning af problemformulering SPECIALETS PLACERING I DEBATTEN OG

Transkript

1 1. INDLEDNING PROBLEMFELT PROBLEMFORMULERING Uddybning af problemformulering SPECIALETS PLACERING I DEBATTEN OG AFGRÆNSNING VIDENSKABSTEORETISKE OVERVEJELSER METODE Specialets undersøgelsestype Metode for undersøgelse af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter Metode for undersøgelse af tanzaniansk forvaltningsvirkelighed Kvalitetsvurdering BEGREBSAFKLARING AF MONITORERING FREMKOMSTEN AF MONITORERING MONITORERING OVER FOR EVALUERING MONITORERING IFT. THE LOGICAL FRAMEWORK APPROACH (LFA) MONITORERINGS PLACERING I PROJEKTCYKLUSSEN OPSAMLING ACCOUNTABILITY OG KONTROL DEN PARLAMENTARISKE STYRINGSKÆDE Opsamling på den parlamentariske styringskæde ACCOUNTABILITY Definition af accountability Accountability i forhold til hvem? Accountability-former Forudætninger for accountability Kontrol som forudsætning for accountability Accountability blandt frontpersonalet BESKAFFENHEDEN AF KONTROL Kontrol i generel forstand Kontrol i den offentlige forvaltning Kontrolmåder Accountability- og kontrolproblemer OPSAMLING PÅ ACCOUNTABILITY OG KONTROL PRÆSENTATION OG ANALYSE AF CASENE PRÆSENTATION AF CASES HIMA On-Farm Seed Production (OFSP) District Agricultural Development Support (DADS) CASEANALYSE Relationerne i forbindelse med HIMA Monitoreringen i HIMA Relationerne i forbindelse med On-Farm Seed Production (OFSP) Monitoreringen i OFSP Relationerne i forbindelse med District Agricultural Development Support (DADS) Monitoreringen i DADS OPSAMLING PÅ CASEANALYSEN SAMMENSTØDETS UDTRYK OG FORKLARING SAMMENSTØDETS UDTRYK SAMMENSTØDETS KARAKTER TANZANIANSK FORVALTNINGSKULTUR ARBEJDSMARKEDSFORHOLD FORVALTNINGENS EKSTERNE OPHAV PATRON-KLIENT SYSTEMET OG HENGIVENHEDSØKONOMIEN KONKLUSION...110

2 LITTERATURLISTE BILAGSFORTEGNELSE

3 1. INDLEDNING Gennem de seneste år har man fra Danidas side forsøgt at forstærke monitoreringen af den danske udviklingsbistand. Formålet med denne indsats har blandt andet været at gøre sig selv i stand til i højere grad at kunne fremvise konkrete resultater af udviklingsbistanden over for den danske offentlighed i almindelighed og de bevilgende myndigheder i særdeleshed. Bestræbelserne for at styrke monitoreringen er kommet til udtryk på i hvert fald to konkrete måder, hvor den første var Danidas produktion og udgivelse af Manual for Output and Outcome Indicator System i Af denne manual fremgår det, at det system, der lægges op til, kan ses som et indledende byggeelement i opbygningen af et mere omfattende og vidtrækkende monitoreringssystem, og at de pågældende indikatorer årligt vil forsyne den danske offentlighed med eksempler på resultaterne af den danske bilaterale udviklingsbistand (Danida, 1999a, s.2). Et andet eksempel på arbejdet hen imod en mere indgående monitorering er den igangværende proces, der er blevet påbegyndt som følge af Rigsrevisionens (2002) kritiske rapport om Udenrigsministeriets styring af den bilaterale udviklingsbistand. Denne rapport indeholder krav om opstilling af klare mål på program- og projektniveau, effektiv og systematisk opfølgning og vurdering af resultater i forhold til de opstillede mål. På baggrund af Rigsrevisionens rapport og forårsaget af Udenrigsministeriets eget behov for 1) information om resultaterne af udviklingsbistanden til brug for styringen af selv samme og for 2) at kunne dokumentere resultaterne af udviklingsbistanden over for offentligheden er der igangsat en arbejdsproces for at opstille indikatorer for udviklingsbistanden generelt. Et håndgribeligt eksempel på denne proces er opgavebeskrivelsen for en konsulentopgave vedrørende definition af indikatorer til brug for monitoreringen af Danidas bistand under Blandede kreditter (se bilag 1). Inspireret af Rigsrevisionens kritik har denne proces også ført til, at Udenrigsministeriet i marts 2003 har etableret en kvalitetssikringsenhed, der skal indsamle, analysere og bearbejde informationer fra de danske ambassader i udviklingslandene (Christensen, 2003:6-8). Denne intensiverede opmærksomhed, der således har været og er på monitoreringen, gør det interessant og relevant at undersøge monitoreringen nærmere PROBLEMFELT For så at sige at få kød og blod på problemfeltet vil jeg i det følgende afsnit kort beskrive en problematik omkring betydningen af monitorering, som jeg erfarede under mit praktikophold fra januar til maj i 2001 i Mufindi distrikt i Tanzania ved det Danida-støttede HIMA-program (HIMA Hifadhi ya Mazingira, betyder miljøbeskyttelse på kiswahili): Hovedparten af HIMA s aktiviteter var undervisning af bønder i emner vedrørende bl.a. landbrug, skovbrug. For hver af disse undervisningsaktiviteter er der et mål for antallet af 3

4 deltagere fra hver landsby. Dette mål er i overensstemmelse med den officielle politik om folkelig deltagelse og bottom-up styring blevet bestemt i samarbejde med beboere fra den enkelte landsby og derefter godkendt af landsbyrådet. Imidlertid var der flere eksempler på, at de tanzanianske rådgivere (extension workers) efterfølgende og uden om landsbybeboerne reducerede disse mål til et niveau, der efter deres mening og erfaring var mere realistisk. Dette skete ifølge dem selv bl.a. for at undgå beskyldninger fra projektledelsen om ikke at have udført deres arbejde godt nok i tilfælde af, at de oprindelige højere mål ikke blev indfriet. I forbindelse med opstarten af de forskellige undervisningsaktiviteter var det de reducerede mål, der blev givet videre til landsbysekretæren (Village Executive Officer) i den enkelte landsby. Det var ligeledes de reducerede mål, der kom til at figurere i projektets aktivitetsmonitoreringssystem. Landsbysekretæren havde til opgave at informere landsbybeboerne om muligheden for at deltage i de pågældende undervisningstilbud og dernæst at modtage tilmeldinger fra de interesserede bønder. I den forbindelse eksisterer muligheden, for at landsbysekretæren holder op med at informere flere landsbybeboere, når antallet af tilmeldinger stemmer overens med det af de lokale projektansatte oplyste mål. Det er dermed muligt, at en del landsbybeboere slet ikke får informationen om undervisningstilbudene og derfor ikke møder op til undervisningen, hvilket går ud over antallet af deltagere, som er indikatoren i forbindelse med mange af træningsaktiviteterne i projektets aktivitetsmonitoreringssystem. Denne iagttagelse danner baggrund for en formodning om, at de projektansatte opfatter monitoreringssystemet og den hertil hørende kritiske opfølgning og vurdering som en form for overvågning og kontrol af dem og som et redskab til at drage dem til ansvar for deres handlinger og/eller undladelser. Som reaktion herpå tager de nogle forholdsregler for lettere at kunne fremvise en succes og dermed undgå negativ kritik. Ovenstående iagttagelse og den deraf affødte formodning om de tanzanianske projektansattes opfattelse af monitoreringen som en form for kontrol og et middel til stille dem regnskab gør det relevant og interessant at problematisere og undersøge monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter med henblik på, om der i monitoreringen af disse projekter kan findes belæg for en sådan forståelse af monitoreringen. En årsag til relevansen af en sådan undersøgelse er med henvisning til iagttagelsen fra HIMA de uønskede effekter, som en sådan forståelse af monitorering tilsyneladende kan medføre. En undersøgelse af monitorering ud fra et kontrolperspektiv berettiges dog ikke udelukkende af den omtalte formodning på baggrund af iagttagelsen fra HIMA, men legitimeres også i litteraturen om kontrol inden for den offentlige forvaltning. Wirth udtrykker således, at kontrol i den offentlige forvaltning vedrører 4

5 monitoreringen og vurderingen af administrative beslutninger, procedurer og resultater (Wirth, 1985:599). Sammenkædningen af monitorering og kontrol er altså ikke ny og ukendt. Som et værktøj for styringen af udviklingsbistanden har Danida siden 1988 benyttet den såkaldte Logical Framework Approach (LFA) i styringen af udviklingsbistanden (Danida, 1999a, s.3). LFA er et styringsredskab, hvor opstillingen af mål spiller en stor rolle. Det er processen frem mod den eventuelle opnåelse af disse mål, der i monitoreringen indsamles oplysninger om. Efterfølgende rapporteres disse oplysninger videre. Monitorering indgår således som en del af styringen af udviklingsbistanden (Danida, 1996a), og da det for enhver form for offentlig styring er en fast, men ofte implicit opgave at have eller bestræbe sig på at have det eller de styrede under kontrol, findes der også heri en berettigelse af en undersøgelse af monitorering ud fra et kontrolperspektiv. I forlængelse heraf skal det kort anføres, at specialet arbejder ud fra en kontrolforståelse, hvor kontrollen består af henholdsvis 1) indsamling af gyldige og pålidelige informationer om den implementeringsproces, som skal kontrolleres, 2) vurdering af disse informationer med henblik på eventuelle afvigelser fra det planlagte mål og endelig 3) reaktion med en justering af implementeringsprocessen for øje (se kapitel 3 for en analyse af kontrol). Opfattelsen af monitorering som et middel til at stille en person eller selv at blive stillet til regnskab for sine handlinger og/eller undladelser giver anledning til også at medtænke ansvarsaspekterne i behandlingen af monitorering. Netop placeringen af ansvaret for implementeringen af udviklingsaktiviteter i relation til bilateral udviklingsbistand er der meget fokus på fra Danidas side. I forbindelse med de senere års overgang fra projektbistand til sektorprogramstøtte er der lagt op til, at modtagerlandenes regeringer og offentlige forvaltninger skal påtage sig ansvaret for styringen og anvendelsen af udviklingsbistanden (Danida, 1996b:4-5). Ansvarstilgangen til monitorering gør begrebet accountability interessant og relevant. Accountability skal her kun kort defineres som det at stå til ansvar over for nogen og kunne drages til regnskab af disse. Dette indebærer at forklare og begrunde ens handlinger og undladelser og at aflægge regnskab herfor (se kapitel 3 for en analyse af accountability) 1. Mellem accountability, kontrol og monitorering er der en sammenhæng, idet periodisk eller permanent monitorering af brugen af ressourcer og kontrol af processer eller adfærd ifølge Wirth kan anvendes til at sikre accountability og en bestemt adfærd (1985:604). Monitorering og kontrol kan således være midler til at opnå accountability. Iværksættelsen af en detaljeret monitorering i en forvaltning inklusiv på de nederste niveauer i forvaltningshierarkiet med rimelighed kan derudover siges at skabe et grundlag, for at 1 Da der ikke findes nogen præcis dansk oversættelse af accountability, anvendes dette engelske ord i specialet. 5

6 overordnede kan holde deres underordnede ansvarlige for deres handlinger og/eller undladelser, idet hver forvaltningsinstans handlinger og aktiviteter løbende rapporteres til den overordnede instans. Der er altså en sammenhæng mellem monitorering og ansvar og dermed også en forbindelse mellem monitorering og accountability, hvilket retfærdiggør en undersøgelse af monitorering ud fra et accountability-perspektiv. Indtil videre har opmærksomheden i præsentationen af dette problemfelt hovedsageligt været rettet mod monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter og det accountability- og kontrolperspektiv, som det er relevant at anlægge herpå. Med andre ord har koncentrationen ligget på selve monitoreringen af udviklingsbistanden og aspekter heraf. Men hvad sker der, hvis blikket i stedet rettes mod den kontekst, hvori monitoreringen af udviklingsbistanden foregår? Det er her relevant at undersøge Tanzania, som ud af Danmarks nu 15 programsamarbejdslande igennem mange år har tegnet sig som dén eller en af de største modtagere af dansk bilateral udviklingsbistand. Grundet Tanzanias position som det beløbsmæssigt sete største modtagerland (Danida, 2002a & 2001 & 1998 & 1997a) er det interessant og relevant at studere konteksten for monitoreringen Danida-støttede udviklingsprojekter i netop dette land. Monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter finder nemlig ikke sted i et historieløst og værdineutralt vakuum, men i en kontekst bestående af en offentlig forvaltning i et modtagerland med en historie og en kultur bestående blandt andet af tænkemåder, omgangsformer, værdier, normer, traditioner og vaner. Mere præcist drejer det sig i dette speciale om den offentlige forvaltning i Tanzania og dennes karakteristika. Med andre ord finder der altså et møde sted mellem på den ene side monitoreringen og dennes væsen og funktion og på den anden side den tanzanianske offentlige forvaltning og den virkelighed, som den opererer i og er præget af. Spørgsmålet er så, hvordan dette møde forløber. Er mødet kendetegnet af harmoni og overensstemmelse, eller er der snarere tale om et sammenstød mellem uoverensstemmende størrelser? Dette spørgsmål er blevet vigtigere og mere aktuelt på grund af Danidas overgang fra projektbistand til sektorprogramstøtte, idet modtagerlandenes forvaltninger og disses karakter som nævnt nu spiller en mere fremtrædende rolle, da tanken med sektorprogramstøtten netop er, at udviklingsbistanden skal ydes igennem modtagerlandets offentlige forvaltning (Danida, 1996b). Den ovenfor beskrevne iagttagelse fra HIMA illustrerer, at dette møde overvejende har karakter af et sammenstød, idet monitoreringen opfattes negativt af de tanzanianske offentligt ansatte, hvilket afstedkommer en forsvarsreaktion, der bevirker, at monitoreringen får nogle utilsigtede 6

7 konsekvenser. Der ses her et sammenstød mellem modstridende syn på monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter. Det nævnte eksempel på et sammenstød kan anses som et udtryk for en mere generel uoverensstemmelse mellem på den ene side styringsmetoder, der udviklet i Vesten såsom monitorering, og på den anden side tanzaniansk forvaltningsvirkelighed, som disse metoder forsøges overført til og anvendt i (Hyden, 1983: ). Konkretiseret ved monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter implementeret igennem den tanzanianske offentlige forvaltning vil specialet undersøge dette sammenstød nærmere. Ovenstående problemfelt leder frem til følgende problemformulering: 1.2. PROBLEMFORMULERING Hvordan kan monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania forstås ud fra et accountability- og kontrolperspektiv, og hvordan kommer sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed til udtryk, og hvordan kan dette sammenstød forklares? Uddybning af problemformulering Som det fremgår af problemformuleringen, indeholder den fem elementer. Det drejer sig om monitoreringen, accountability og kontrol, sammenstødet og dets udtryksform, tanzaniansk forvaltningsvirkelighed og endelig forklaringen af sammenstødet. Hvert af disse elementer undersøges i løbet af specialet (jf. beskrivelsen af metoden). Når der i problemformuleringen benyttes ordet forvaltningsvirkelighed, skyldes det et ønske om at undersøge og forstå ikke blot den tanzanianske offentlige forvaltnings karakter, men tillige baggrunde for dens karakter, herunder forholdet til og synet på accountability og kontrol, med henblik på at kunne forklare sammenstødet. Det brede begreb forvaltningsvirkelighed er derfor bevidst valgt for at kunne rumme de forskellige forklaringsfaktorer i forbindelse med den tanzanianske offentlige forvaltning inden for landbrugssektoren. Fire forklaringsfaktorer er valgt nemlig forvaltningens eksterne ophav, patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien, arbejdsmarkedsforholdene i den tanzanianske offentlige sektor, samt forvaltningskulturen. Mere om undersøgelsen af disse forklaringsfaktorer senere. 7

8 1.3. SPECIALETS PLACERING I DEBATTEN OG AFGRÆNSNING Ved at behandle ovenstående problemformulering indskriver denne specialerapport sig i en debat, der finder sted på flere niveauer. Debatten på et af niveauerne omhandler styringen og dermed også monitoreringen af anvendelsen af den bilaterale udviklingsbistand. I debatten på dette niveau er Rigsrevisionen som omtalt ovenfor fremkommet med krav om opstramninger i styringen af udviklingsbistanden (Rigsrevisionen, 2002). På den anden side stiller andre debattører sig kritiske over for denne fokus på kontrollen med udviklingsbistanden, og der argumenteres for, at den megen kontrol i virkeligheden gør hjælpen til udviklingslandene mindre effektiv (Politiken, 2002). Fra denne side i debatten anfører man, at den tiltagende tilstedeværelse af langtidsrådgivere udsendt af Danida til modtagerlandene modarbejder den officielle tanke og målsætning om et ligeværdigt partnerskab, som kommer tydeligt til udtryk i Danmarks udviklingspolitik, Partnerskab 2000 (Danida, 2000). Man mener, at langtidsrådgiverne, hvis antal målt i månedsværk steg fra 2.049,5 i 1996 (Danida, 1998:207) til i 2001 (Danida, 2002a:177), primært sendes ud af Danida for at føre kontrol med, om bistandsmidlerne bliver anvendt korrekt. Således siges det, at de mange langtidsrådgivere har undermineret ideen med partnerskaber, fordi de er kommet til at udgøre en dominerende kontrolfunktion over for de partnere, som de burde være loyale over for. Kontrollen er blevet en synlig barriere i hele partnerskabstanken (Weekendavisen, 2002, nr. 31). I forhold til debatten på dette niveau lægger specialet sig op ad de sidstnævnte kritiske røster, da udgangspunktet i specialet er, at der forekommer et sammenstød mellem monitoreringen i Danida-støttede udviklingsprojekter og forvaltningsvirkeligheden i Tanzania. I litteraturen omtales og behandles monitorering ofte i sammenhæng med evaluering og ofte med hovedvægten på sidstnævnte. Som eksempler herpå kan nævnes Casley & Lury (1982), Casley & Kumar (1987), Bowden (1988), OECD (1988), Valadez & Bamberger (1994), Netherlands Development Cooperation (1995) og Cracknell (2000). Herved fremstår monitorering som sekundær og kun som et middel i forhold til udførelsen af evaluering. Dette speciale giver et bidrag til at rette op på den skæve vægtlægning på evaluering, da det yder monitorering en selvstændig og grundig behandling, hvor monitorerings egenart og særligt accountability- og kontrolaspekterne heraf afklares. Debatten om monitorering af donorfinansierede udviklingsprogrammer og -projekter har hovedsageligt handlet om monitorering ud fra en teknisk og metodemæssig indgangsvinkel, der eksempelvis vedrører dataindsamling, analyse, præsentation og anvendelsen af data i forbindelse med monitoreringssystemer. Med andre ord har litteraturen i høj grad drejet sig om at gøre designet og udførelsen af monitoreringen så sofistikeret som muligt blandt andet med henblik på 8

9 at opnå en forøget gyldighed og pålidelighed af monitoreringsdataene, en rettidig rapportering af disse og på baggrund heraf en mere effektiv styring af udviklingsprogrammerne og -projekterne. Som eksempler herpå kan nævnes Casley & Lury (1982), Casley & Kumar (1987), Bowden (1988), Nielsen (1998) og Danida (1999a). Derimod har monitoreringslitteraturen kun i en meget beskeden udstrækning beskæftiget sig med den organisatoriske, samfundsmæssige og kulturelle kontekst, som monitoreringssystemerne og de personer, der er i berøring med monitoreringen af udviklingsprojekter, befinder sig i. Ligeledes er litteraturens behandling af monitoreringens væsen og funktion forholdsvis beskeden. Her forsøger dette speciale at sætte ind med en behandling af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania og denne monitorerings væsen og funktion med hensyn til accountability og kontrol set i forhold til den forvaltnings- og samfundsmæssige kontekst i Tanzania, som monitoreringen udspiller sig i. Heri ligger der samtidig en afgrænsning, eftersom dette speciale ikke undersøger de ovennævnte tekniske og metodemæssige problemstillinger i forbindelse med monitorering. Her tænkes f.eks. på de videnskabelige problemer, man står overfor i udførelsen af monitorering og evaluering, som bl.a. drejer sig om det generelle samfundsvidenskabelige problem med at opstille klare årsagssammenhænge (Nielsen 1998, anneks A), hvor f.eks. en forbedret sundhedstilstand hos en lokalbefolkning ikke nødvendigvis eller udelukkende er forårsaget af gennemførelsen af et sundhedsprojekt i lokalområdet 2. Den konkrete udførelse af monitorering beskrives kun med henblik på at identificere og opnå en forståelse af accountability- og kontrolaspekterne i monitoreringen af de udvalgte cases. Ligeledes ligger der implicit i valget af netop accountability- og kontrolperspektivet på monitorering en afgrænsning. For andre perspektiver på monitorering kunne også have været valgt. Et eksempel kunne være en læringstilgang, eftersom der i forbindelse med monitorering foregår en dataindsamling fra implementeringen af et program. Dataene for implementeringsprocessen behandles og kan danne basis for en erfaringsopsamling og læring om f.eks. problemerne i forhold til implementeringen. Læringstilgangen er dog fravalgt, idet læring i organisationer udgør et felt for sig, som ligger ud over den valgte accountability- og kontroltilgang. Eksempelvis findes der en omfangsrig litteratur om den lærende organisation. Et andet eksempel på en mulig indfaldsvinkel, som dette speciale dog afgrænser sig fra, er en demokratitilgang, hvor undersøgelsen eksempelvis kunne omhandle betydningen for demokratiseringen på landsbyniveau af accountability-aspekterne af et indført deltagelsesorienteret monitoreringssystem. En tredje alternativ tilgang til monitorering hænger 2 For en kort behandling af denne problematik se Folke (1998). 9

10 sammen med monitorerings nære tilknytning til planlægning og implementering, hvilket f.eks. kommer til udtryk i forbindelse med Logical Framework Approach. Var monitoreringen blevet undersøgt ud fra dens potentiale i forhold til at sikre en implementering, der følger planen og fører til opnåelsen af de ønskede resultater, havde anvendelse af planlægnings- og implementeringsteori været relevant. Dette er imidlertid ikke specialets ærinde, hvilket mere konkret kommer til udtryk ved, at specialet afgrænser sig fra at undersøge sammenstødets konsekvenser for resultaterne af udviklingsprojekterne. I forlængelse af problemformuleringen kunne det ellers være nærliggende at spørge, hvilken indvirkning sammenstødet mellem monitoreringen i Danida-støttede udviklingsprojekter og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed har på resultaterne af de monitorerede udviklingsprojekter. At det er nærliggende skyldes, at der ved et sammenstød er risiko for, at monitoreringen i stedet for at medvirke til en effektiv styring og dermed bidrage positivt til de pågældende projekters resultater tværtimod som antydet sidst i den berettede iagttagelse fra HIMA kan komme til at virke kontraproduktivt og altså forringe resultaterne af udviklingsarbejdet eventuelt pga. forsvarsmekanismer blandt de af monitoreringen berørte offentlige ansatte i modtagerlandene. Dette speciale afholder sig dog som nævnt fra at konkludere noget i forhold til denne problematik, da det for at opnå tilstrækkeligt belæg for at konkludere noget herom vil kræve undersøgelser og analyser, der vil blive for omfattende sammenlignet med de tilgængelige ressourcer for dette speciale. Endelig kunne det hævdes, at et speciale om monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter burde medtage en undersøgelse af Udenrigsministeriets oprettede kvalitetssikringsenhed. Specialet afgrænser sig dog herfra, da denne enhed først er blevet etableret den 3. marts 2003 (Christensen, 2003:6), hvorfor det ikke har været relevant at beskæftige sig med den, da den ikke har haft indflydelse på udformningen af monitoreringen af de tre valgte projekter/komponenter inden for landbrugssektorprogrammet i Tanzania VIDENSKABSTEORETISKE OVERVEJELSER Der arbejdes i denne specialerapport ud fra en ontologi, som indebærer en verdensanskuelse, hvori det enkelte individ er en del af en større sammenhæng. Individet er underlagt nogle strukturer, som har større eller mindre indvirkning på individets handlinger. Graden af denne påvirkning vil specialet dog ikke beskæftige sig med, men tilstedeværelsen af denne påvirkning fastholdes. Strukturernes indvirkning på individets handlinger, kan individet være mere eller mindre bevidst om, men i dagligdagen vil denne påvirkning dog oftest ikke være genstand for individets refleksion. I samme åndedrag skal det dog slås fast, at der ikke er tale om et viljesløst individ, hvis handlinger udelukkende bestemmes af påvirkningen fra strukturerne. Tværtimod er individets handlinger også motiveret af vedkommendes egeninteresse. Altså udgør 10

11 egeninteressen og påvirkningen fra strukturerne og institutionerne tilsammen baggrunden for individets handlinger. Hvordan vægten er mellem disse to størrelser, kan der ikke siges noget om her. Ligeledes afstås der i dette speciale fra at udforske betydningen af egeninteressen for individets handlinger. I forhold til emnet for dette speciale influerer virkeligheden i den tanzanianske offentlige forvaltning på den enkelte offentlige ansattes ageren, f.eks. en tanzaniansk landbrugsrådgivers syn på og omgang med måltal opstillet for antallet af bønder, som skal undervises i plantning af frugttræer, og efterfølgende registrering af antallet af deltagende bønder. Som nævnt arbejder dette speciale ud fra en antagelse om, at individet påvirkes af dets omgivelser. Med andre ord er individet under indflydelse af de sociale strukturer, det indgår i. Hermed er der tale om anvendelse af en metodologisk kollektivistisk tilgang, hvor forklaringsretningen går fra egenskaber ved sociale fænomener til egenskaber ved individet og dets handlinger (Gilje & Grimen 1993:186). Specialets metodologisk kollektivistiske tilgang kommer til udtryk ved at sammenstødets udtryk, som er et resultat af enkeltindividers handlinger i form af de tanzanianske rådgiveres forsvarsreaktion og undvigemanøvrer, forsøges forklaret ud fra nogle strukturelle påvirkninger af rådgiverne fra de henholdsvis forvaltningskulturen, arbejdsmarkedsforholdene, forvaltningens eksterne ophav samt patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien. Skelner man mellem et aktørniveau og et strukturniveau med hensyn til på hvilket plan, man arbejder med en problemstilling, bevæger dette speciale sig på strukturniveauet. Årsagen hertil er, at sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed undersøges og forsøges forklaret ud fra de fire forklaringsfaktorer. Disse størrelser kan ifølge Gilje og Grimen karakteriseres som værende strukturbegreber, der kan benyttes til at forklare noget om sociale fænomener (1993:177). Inspireret af en skelnen mellem årsagsforklaringer, om f.eks. hvorfor en bestemt type motivation opstår, og formålsforklaringer 3 omhandlende hensigten med aktørers handlemåder kan det siges, at dette speciale fremkommer med strukturelle årsagsforklaringer og i mindre grad med individuelle formålsforklaringer (Gilje & Grimen, 1993: ; Fivelsdal & Jensen, 1994: & ). Dette skal forstås på den måde, at de strukturelle årsager øver indflydelse på karakteren af de individuelle formål og intentioner. At der benyttes flere faktorer til at forklare sammenstødet er et udtryk for, at der i specialet arbejdes ud fra en antagelse om multikausalitet, eftersom hver af de fire forklaringsfaktorer 3 Formålsforklaringer benævnes i litteraturen også intentionelle forklaringer. 11

12 formodes at virke forårsagende i relation til det samme forhold, nemlig hvordan der ses og reageres på accountability- og kontrolaspekterne af monitoreringen i tanzaniansk offentlig forvaltning inden for landbrugssektoren. Endvidere er specialet karakteriseret ved at have en rationel til de undersøgte emner. Der kan undervejs i specialet identificeres enkelte dryp af social-konstruktivistisk karakter såsom vigtigheden af overensstemmelse mellem parterne i en accountability-relation omkring opfattelsen af, hvad der udgør god adfærd og en fyldestgørende forklaring (jf. afsnit ). Et andet eksempel er de tanzanianske overordnede autoritære selvopfattelse (jf. afsnit 5.3). Disse eksempler udgør dog undtagelsen fra den i øvrigt rationelle tilgang METODE I det følgende redegøres der såvel for nogle overordnede metodiske overvejelser om specialets undersøgelse som for de konkrete anvendte metoder i forbindelse med arbejdet med specialets undersøgelsesobjekt. Som det fremgår af problemformuleringen, er undersøgelsesobjektet i dette speciale på den ene side monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania, der studeres i specialets første del, og på den anden side sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed, som undersøges i anden del af specialet. Opgaven for specialet er som følge af sammenstødet at stille de to undersøgelsesobjekter monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed over for hinanden, hvilket gøres ved at undersøge begge objekter med henblik på accountability og kontrol Specialets undersøgelsestype På baggrund af en undersøgelses kundskabsmæssige formål anfører Andersen og Gamdrup forskellige undersøgelsestyper. De opdeler i 1) beskrivende, 2) forklarende og forudsigende, 3) kritisk-diagnosticerende og 4) ændringsorienterede undersøgelser (1994a:36-43). Inspireret af denne typificering kan undersøgelsen i dette speciale overordnet karakteriseres som værende kritisk-diagnosticerende i sin form. Begrundelsen herfor ligger for det første i, at udgangspunktet for problemstillingen i denne undersøgelsestype er en umiddelbar erkendelse af, at der er noget galt, hvilket blev antydet i forlængelse af den indledende iagttagelse fra HIMA. For det andet indeholder undersøgelsen en kritisk behandling af undersøgelsesobjektet forholdet mellem monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. 12

13 Den kritiske behandling af monitoreringen hænger sammen med dette speciales kritiske syn på monitorering som fokuserende på afvigelser og særligt de negative af slagsen (jf. kapitel 3). Denne undersøgelsestype er diagnosticerende, fordi man på baggrund af et symptom det man oplever er galt undersøger de bagvedliggende og ikke umiddelbart iagttagelige mulige årsager. Herved forsøges diagnosen stillet (Andersen & Gamdrup, 1994a:39-40, 42). I dette speciale undersøges accountability- og kontrolaspekterne af monitoreringen, samt de fire tidligere nævnte forklaringsfaktorer, der har betydning for omgangen med accountability og kontrol i tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. Disse størrelser udgør i nærværende sammenhæng de bagvedliggende og ikke direkte synlige mulige årsager. Rettes blikket mere specifikt mod specialets to dele, kan undersøgelsen i første del karakteriseres som en beskrivende undersøgelse, da monitoreringen her beskrives angående dens væsen og funktion med det formål at identificere accountability- og kontrolaspekterne af monitoreringen. Undersøgelsen i anden del har derimod karakter af at være en forklarende undersøgelse, eftersom sammenstødet her søges forklaret ud fra de valgte forklaringsfaktorer. Det skal dog i forlængelse af den overordnede karakteristik af specialet som en kritiskdiagnosticerende undersøgelse bemærkes, at specialet ikke beskæftiger sig med at forklare baggrunden for det konkrete erfarede symptom den specifikke iagttagelse fra HIMA idet undersøgelsen ikke er udformet som et tilbundsgående studie af de enkelte offentligt ansatte, der indgik i HIMA. I stedet anses symptomet som et strukturtræk og undersøges fra en mere generel og overordnet synsvinkel. Der ligger altså her en formodning om, at symptomet er en manifestation af en mere grundlæggende og almen sygdom altså et misforhold mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed Metode for undersøgelse af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter Der redegøres her for den anvendte undersøgelsesmetode i forbindelse med besvarelsen af det første spørgsmål i problemformuleringen: Hvordan kan monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania forstås ud fra et accountability- og kontrolperspektiv?. I undersøgelsen af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter tager specialet udgangspunkt i en diskurs om, at monitorering er nødvendig. Specialet sætter således ikke spørgsmålstegn ved dette. Den kritiske læser vil måske indvende, at der burde sættes spørgsmålstegn herved, når specialet som omtalt gør brug af en kritisk-diagnosticerende 13

14 undersøgelsestype. Hertil kan der svares, at grunden, til at specialet lægger sig op ad denne diskurs, er, at en afskaffelse af monitoreringen anses for urealistisk. Derimod ønsker specialet at pege på forhold, der skal have opmærksomhed, og som kan være problematiske, i forbindelse med monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i en tanzaniansk kontekst. Undersøgelsen af monitorering lægger ud med i kapitel 2 at diskutere fremkomsten af monitorering og derudover at placere monitorering i forhold til evaluering, LFA og projektcyklussen. Diskussionen af monitorering i forhold til LFA er nyttig til at typificere forskellige monitoreringsformer alt efter den præcise genstand for monitoreringen. Kapitlets formål er at opnå en begrebsafklaring af monitorering og dermed at tydeliggøre, hvad der tænkes på, når der i specialet skrives monitorering. Efter denne indledende afdækning af monitorering følger behandlingen af de teorier, der danner den forståelsesramme, som bruges i den empiriske analyse af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania. Teorierne behandles altså for at opstille og anskueliggøre den synsvinkel, der anlægges på monitoreringen. Da monitoreringen finder sted i et politisk system, som den offentlige forvaltning udgør en del af, er det nødvendigt i første omgang at undersøge dette system og dets funktionsmåde nærmere. Dette gøres ud fra Johan P. Olsens (1978) teori om den parlamentariske styringskæde. Valget af denne teori skyldes, at den fremhæver relationerne mellem de forskellige instanser i styringskæden, hvilket er relevant for dette speciales problemstilling, da det netop er i disse relationer, spørgsmålene om accountability og kontrol er aktuelle og betydningsfulde. Med andre ord udgør den parlamentariske styringskæde den teoretiske ramme for accountability og kontrol. På trods af at Olsen fremkom med teorien om den parlamentariske styringskæde for 25 år siden, er den stadig relevant, da dens tankegang om et demokratisk politisk system kan siges at ligge til grund for donorernes nutidige krav til modtagerlandene om god regeringsførelse (for mere herom se kapitel 3). Ydermere kan teorien om den parlamentariske styringskæde siges at udtrykke den styringsrationalitet, der ligger bag monitorering. I overensstemmelse med den kritisk-diagnosticerende undersøgelsestype er det for at blive i stand til at identificere og forstå de ikke direkte iagttagelige accountability- og kontrolaspekter af monitoreringen ligeledes nødvendigt at komme i besiddelse af en god forståelse af karakteren af accountability og kontrol. Eftersom monitoreringen og den dertilhørende rapportering finder sted på og mellem forskellige niveauer inden for den hierarkisk organiserede offentlige forvaltning, er der derfor valgt teoretikere, der beskæftiger sig med beskaffenheden af accountability og kontrol med særligt henblik på den offentlige forvaltning. Day og Klein (1987) anvendes til at definere 14

15 accountability og til at opnå en erkendelse af forskellige former for accountability. Valget af netop Day og Klein til at undersøge beskaffenheden af accountability skyldes, at såvel Newell og Bellour (2002) som Therkildsen (2001) anvender Day og Klein som udgangspunkt i deres respektive kortlægning af accountability i forbindelse med en undersøgelse af accountability i relation til forskellige aktører på udviklingsscenen og forståelse af accountability i tilknytning til en undersøgelse af bl.a. accountability-aspekterne af reformer i den offentlige sektor i det øst- og sydlige Afrika. Ligeledes gør March og Olsen (1995:150) og Hood (1991:4) brug af Day og Klein i deres henholdsvise diskussion af tankegangen bag accountability og accountability som en retfærdiggørelse af nogle af doktrinerne i New Public Management. Day og Klein har altså en central status i forbindelse med forståelsen af accountability. Desuden er Day og Klein relevant for dette speciale, da deres analyse af accountability bygger på det britiske offentlige forvaltningssystem, som søgtes overført til Tanzania, der er en tidligere britisk koloni. I undersøgelsen af accountability benyttes tillige Lipsky (1980) blandt andet for at få indsigt i de specielle accountability-problematikker, der er til stede i forbindelse med den direkte kontakt mellem den offentlige forvaltnings frontpersonale og borgerne. Lipsky s undersøgelse af frontpersonalet er nyttig for dette speciale, da den belyser, hvordan individer handler under påvirkning fra strukturer. For at opnå viden om kontrol i generel forstand, kontrol i den offentlige forvaltning og kontrollens genstand og måder inden for det offentlige forvaltningshierarki bruges Dunsire (1978) og Wirth (1985), idet disse teoretikere netop beskæftiger sig hermed. I behandlingen af kontrol nævnes principal-agent teorien kort, da denne er nyttig til at anskueliggøre de problemstillinger, der er forbundet med en principals kontrol af en agents gøren og laden. Undervejs i behandlingen af accountability og kontrol henvises der også til Casley og Kumar (1987) og Putte (1991), da disse og især sidstnævnte beskæftiger sig med monitorering af udviklingsprojekter ud fra en betragtning af monitorering som en art kontrol. Det overordnede formål med denne teoretiske behandling af den parlamentariske styringskæde og af accountability og kontrol er at komme i besiddelse af et teoretisk begrebsapparat og en forståelsesramme, som er relevant og brugbar i forbindelse med den empiriske undersøgelse af monitorering af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania. Den empiriske undersøgelse er udformet som et casestudie. At casestudiet er valgt som undersøgelsesmetode skyldes karakteren af specialets opgave at sammenholde accountabilityog kontrolaspekterne af monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. Det drejer sig således om at undersøge og opnå viden om accountability- og kontrolaspekterne af monitoreringen i forhold til den kontekst, monitoreringen foregår i. Til det formål er casestudiet 15

16 velegnet, idet der netop i brugen af denne metode produceres kontekstafhængig viden, fordi casen anskues i sammenhæng med dens kontekst og ikke uafhængigt af den. Endvidere er casemetoden gavnlig for dette speciale på grund af dens mangfoldige detailrigdom (Flyvbjerg, 1991: ), eftersom belysningen af detaljerne i monitoreringen er formålstjenlig for i overensstemmelse med den kritisk-diagnosticerende undersøgelsestype at søge efter og blive i stand til at identificere de ikke direkte iagttagelige accountability- og kontrolaspekter. Et sådant detaljeret studie er med de forhåndenværende ressourcer kun muligt at udføre på nogle få cases og ikke på et større udvalg af monitoreringssystemer. Som det fremgår af problemformuleringen, er interessen rettet mod landbrugssektoren. Casene er derfor hentet fra denne sektor. Årsagen til interessen for landbrugssektoren er, at udviklingsaktiviteterne inden for denne sektor ofte indebærer en direkte kontakt mellem på den ene side de offentligt ansatte, såsom landbrugsrådgivere, og på den anden side målgruppen i form af de enkelte bønder i landsbyerne. Denne kontakt går ofte ud på, at bønderne skal undervises af de offentligt ansatte. Den direkte interaktion mellem tanzanianske offentligt ansatte landbrugsrådgivere og bønderne åbner op for nogle særlige og interessante problematikker omhandlende eksempelvis landbrugsrådgivernes syn på landsbybeboerne, og at landbrugsrådgiverne reelt er afhængige af lokalbefolkningens samarbejdsvilje og interesse i undervisningstilbudene for at kunne opnå de mål, som er sat for det pågældende udviklingsprojekt. Dette slår igennem i monitoreringen, da denne følger op på, hvorvidt målsætningerne indfries, og fordi antallet af undervisningssessioner og underviste personer ofte anvendes som indikator for træningsaktiviteter. De resultater, der rapporteres gennem monitoreringssystemet, påvirkes således af samspillet mellem landbrugsrådgiverne og bønderne i landsbyerne. At der i forbindelse med implementeringen af udviklingsaktiviteterne foregår en sådan direkte interaktion ude på landsbyniveau, og at disse aktiviteter monitoreres, har udgjort et kriterium i udvælgelsen af casene. Et andet kriterium er udsprunget af ønsket om at undersøge sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. Casene skulle derfor være projekter, der implementeres igennem den tanzanianske offentlige forvaltning i modsætning til projekter, der implementeres inden for den private sektor såsom Private Agricultural Sector Support (PASS) komponenten i landbrugssektorprogrammet i Tanzania, hvor en privat kommerciel bank spiller en vigtig rolle i implementeringen (Danida, 2002b:54). Endelig er et aktualitetskriterium også blevet benyttet i udvælgelsen af casene. Det var derfor et ønske at undersøge igangværende eller nyligt afsluttede projekter. Derved gives specialets 16

17 konklusion nemlig mere vægt, da specialet omhandler monitoreringen af projekter inden for landbrugssektorprogrammet, sådan som monitoreringen udføres nu eller er blevet det i nær fortid. På baggrund af disse kriterier er de følgende tre landbrugsprojekter/-komponenter og monitoreringen af disse valgt som cases: HIMA (Hifadhi ya Mazingira) OFSP (On-farm Seed Production) DADS (District Agricultural Development Support) Alle de tre valgte cases, som præsenteres nærmere i kapitel 4, opfylder de nævnte kriterier, og der er således tale om relativt ensartede cases, hvad udvælgelseskriterierne angår. Når der er valgt flere cases og ikke kun én, er det for at opnå et bedre grundlag at konkludere på og for at få mulighed for at identificere gennemgående træk i monitoreringen af de tre cases. Resultaterne af undersøgelsen af monitoreringen af de tre cases forventes at kunne generaliseres til andre landbrugsprojekter, der opfylder udvælgelseskriterierne, og som er støttet af en udenlandsk statslig donor. Begrundelsen herfor er konsensussen i det internationale donorsamfund angående forståelsen af monitorering (jf. kapitel 2). Endvidere skaber Danidas ledende position i donorsamfundet (DAC, 2003) en formodning om, at andre donorer lader sig inspirere af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter. Som metode til at belyse de valgte cases er der blevet anvendt studier af relevante dokumenter og kvalitative interviews. Hvad angår HIMA, kan det hævdes, at deltagerobservation indirekte også har spillet en rolle, idet jeg under mit omtalte praktikophold ved HIMA netop beskæftigede mig med monitoreringen heraf og således har erfaret monitoreringen i HIMA med egne øjne. Der er altså tale om kvalitative metoder. I relation til besvarelsen af problemformuleringens første del udgøres den sekundære empiri, dvs. de studerede dokumenter, af programdokumenterne for landbrugssektorprogrammets fase I og II, komponentbeskrivelserne for HIMA, OFSP og DADS, to aktivitetsmonitoreringsrapporter fra HIMA s aktiviteter i Mufindi distrikt, en konsulentrapport med udkast til monitoreringen af OFSP og DADS samt to Monitoring Guides for henholdsvis OFSP og DADS. Disse dokumenter er blevet nærlæst med henblik på at identificere accountability- og kontrolaspekter af de benyttede og foreskrevne procedurer for monitoreringen. Herudover har mere generelle dokumenter såsom et Danida-hæfte om overgangen fra projektbistand til sektorprogramstøtte, 17

18 nogle af Danidas årsberetninger samt Danidas retningslinjer om sektorprogramstøtte fundet anvendelse som baggrundsmateriale. Den primære empiri, dvs. de kvalitative interviews, består af fire interviews. Interviewene er foretaget med danskere, der har været udsendt til HIMA. Tre af dem var udsendt af Danida 4, hvoraf den ene stadig arbejder i Tanzania, men nu på en mere central placering inden for landbrugssektorprogrammet, hvilket nu indbefatter OFSP og DADS. Den sidste var udsendt af Mellemfolkeligt Samvirke til HIMA. De fire interviewpersoner dækker med deres tidligere placeringer inden for HIMA både divisions-, distrikts- og regionsniveauet. To af personerne har i deres tid ved HIMA arbejdet på to af disse tre niveauer og har dermed erfaring med monitoreringssystemet og -procedurerne i HIMA fra flere forskellige forvaltningsniveauer. Interviewene med de fire personer er blevet udført som semi-strukturede interviews. Denne interviewform er kendetegnet ved at være åben og fleksibel (Kvale, 1997:91-92), hvilket vil sige, spørgsmålene i udgangspunktet er åbne og uden definerede svarkategorier. Mere snævre og lukkede spørgsmål kan dog være nødvendige for at få bekræftet den umiddelbare forståelse af interviewpersonens udsagn eller for at afprøve formodninger om sammenhænge. På grund af dens åbenhed har denne interviewmetode den fordel, at relevante, men uforudsete pointer og emner kan bringes op af interviewpersonen. Derudover giver denne interviewmetode mulighed for, at der kan spørges ind til interviewpersonens svar, f.eks. på baggrund af måden, hvorpå interviewpersonen formulerer sig. Det strukturerende element i interviewene ligger i, at de er blevet udført ved brug af en interviewguide (Kvale, 1997: ). Mere konkret fik de fire personer forud for interviewet tilsendt en kort oversigt over hovedemnerne for interviewet med henblik på, at de kunne være forberedt på spørgsmålene i selve interviewsituationen. Desuden kan en sådan oversigt bevirke, at interviewpersonen kan føle sig tryg ved, hvad interviewet kommer til at omhandle. Hovedemnerne fordelte sig ligeligt i forhold til at dreje sig om såvel monitoreringen som om tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. Til eget brug under selve interviewene havde jeg udarbejdet en mere udspecificeret interviewguide (se bilag 2 og 3) med formulerede spørgsmål i tilknytning til hvert af de hovedemner, interviewpersonerne var blevet præsenteret for forud for interviewet. Denne interviewguide fungerede som en huskeseddel, hvilket gav mig frihed til at kunne lytte aktivt til interviewpersonernes udsagn. 4 En af disse var først udsendt af Mellemfolkeligt Samvirke, men trådte senere ind i en Danida-stilling i HIMAprojektet. 18

19 De samme spørgsmål vedrørende HIMA blev stillet til alle fire interviews med det formål, at interviewpersonerne ud fra hver deres erfaringer skulle beskrive og forholde sig til de samme emner såsom monitoreringsprocedurerne i HIMA og formålet med monitoreringen (se interviewguiden i bilag 2). Ud over spørgsmål vedrørende HIMA blev personen, der stadig arbejder i Tanzania, dog også udspurgt om monitoreringen af OFSP og DADS (se interviewguiden for dette interview i bilag 3). Spørgsmålene i interviewguiderne var formuleret som hvad- og hvordan-spørgsmål, da jeg var interesseret i information i form af så nøgterne beskrivelser og observationer som muligt og ikke i interviewpersonernes meninger. De meningstilkendegivelser, der alligevel er kommet frem, er blevet betragtet som sidegevinster. På baggrund af interviewpersonernes beskrivelser af monitoreringen er der under interviewene blevet spurgt ind til de forhold i deres udsagn, der relaterede sig til accountability og kontrol. Steinar Kvale skelner mellem en interviewperson som værende repræsentant et analyseobjekt eller informant et vidne. Som repræsentant er interviewpersonen en del af analysegenstanden, og i dette tilfælde er det personens eget forhold til de fænomener, personen beskriver, der er interessant. I egenskab af informant tilvejebringer interviewpersonen oplysninger og vidner om noget, der ligger ud over vedkommende selv (Kvale, 1997: ). Inspireret af denne skelnen har de fire interviewpersoner karakter af at være informanter, idet de vidner om og leverer information om monitoreringen. Da interviewpersonerne har været udsendt fra Danmark til et Danida-støttet udviklingsprojekt, kan der dog argumenteres for, at de er "repræsentanter". Det gælder antageligt i særlig grad for den person, der fortsat er i Tanzania som Danida-udsending. Sandsynligvis gælder det i mindre grad for de tre andre, der har afsluttet deres ansættelse hos Danida og er vendt tilbage til Danmark i løbet af 2002 og første kvartal af Når vægten lægges på, at interviewpersonerne er informanter, skyldes det, at de står uden for analysegenstanden monitoreringen af Danidastøttede udviklingsprojekter. De er så at sige ikke en del af skemaerne og formularerne i monitoreringssystemerne. To af interviewene fandt sted ved et personligt møde i interviewpersonernes hjem, mens de to andre blev udført som et telefoninterview, bl.a. interviewet med den person, der fortsat er bosat i Tanzania. Interviewene blev optaget på bånd 5 og er blevet transskriberet for at lette analysen af udsagnene og med henblik på at kunne anvende citater i rapporten til at underbygge argumentationen. Med baggrund i den ovennævnte opfattelse af interviewpersonerne som 5 Interviewet med en af interviewpersonerne blev foretaget to gange, da båndoptagelsen af det første interview var for ringe. 19

20 primært informanter og kun i mindre grad som repræsentanter har analysen af udsagnene fokuseret på indholdet af interviewpersonernes observationer og ikke på personen selv og dennes relation til den beskrevne monitorering. Den konkrete behandling af interviewene er foregået ved, at brudstykker fra de fire interviewudskrifter omhandlende de samme emner efter samtidig gennemlytning af interviewoptagelserne og gennemlæsning interviewudskrifterne er blevet sat sammen for derved at give overblik over udsagnene. Denne databehandlingsmåde har fundet anvendelse i forbindelse med undersøgelsen af såvel monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter som af de fire forklaringsfaktorer. Opsamlende om metoden for besvarelsen af problemformuleringens første del kan det kort anføres, at formålet så at sige er at søge ind i monitoreringen og undersøge denne isoleret fra beskaffenheden af dens samfundsmæssige kontekst med den hensigt at identificere accountability- og kontrolaspekterne heraf. Heri ligger også, at der i specialets første del anlægges et overvejende rationelt perspektiv på accountability, kontrol og monitorering. Valget af dette perspektiv skyldes, at der ligger et rationelt tankegods bag monitorering. Undersøgelsen af monitorering foretages dermed så at sige på dens egne præmisser. I modsætning hertil er fokus i specialets anden del rettet mod konteksten nemlig tanzaniansk forvaltningsvirkelighed Metode for undersøgelse af tanzaniansk forvaltningsvirkelighed I det følgende redegøres der for den benyttede undersøgelsesmetode i relation til besvarelsen af problemformuleringens anden del: hvordan kommer sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed til udtryk, og hvordan kan dette sammenstød forklares? I den forbindelse begrundes også valget af de fire ovennævnte forklaringsfaktorer. Som metode til at besvare problemformuleringens anden del er der benyttet interviews og litteraturstudier. Vægten mellem anvendelsen af disse to metoder varierer dog mellem undersøgelsen af sammenstødet og behandlingen af de fire forklaringsfaktorer. Således benyttes interviews til at undersøge og belyse sammenstødet. Hvad angår den forklaringsfaktor, der omhandler forvaltningskulturen i den tanzanianske offentlige forvaltning inden for landbrugssektoren anvendes hovedsageligt interviews, mens litteraturstudier her har karakter af hjælpemetode. I forhold til undersøgelsen af arbejdsmarkedsforholdene i den offentlige sektor i Tanzania herunder den offentlige forvaltning benyttes fortrinsvis litteraturstudier, mens interviewene fungerer som hjælpemetode. Endelig bygger behandlingen af den tanzanianske offentlige forvaltnings eksterne ophav og af patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien på litteraturstudier. 20