1. INDLEDNING PROBLEMFELT PROBLEMFORMULERING Uddybning af problemformulering SPECIALETS PLACERING I DEBATTEN OG

Transkript

1 1. INDLEDNING PROBLEMFELT PROBLEMFORMULERING Uddybning af problemformulering SPECIALETS PLACERING I DEBATTEN OG AFGRÆNSNING VIDENSKABSTEORETISKE OVERVEJELSER METODE Specialets undersøgelsestype Metode for undersøgelse af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter Metode for undersøgelse af tanzaniansk forvaltningsvirkelighed Kvalitetsvurdering BEGREBSAFKLARING AF MONITORERING FREMKOMSTEN AF MONITORERING MONITORERING OVER FOR EVALUERING MONITORERING IFT. THE LOGICAL FRAMEWORK APPROACH (LFA) MONITORERINGS PLACERING I PROJEKTCYKLUSSEN OPSAMLING ACCOUNTABILITY OG KONTROL DEN PARLAMENTARISKE STYRINGSKÆDE Opsamling på den parlamentariske styringskæde ACCOUNTABILITY Definition af accountability Accountability i forhold til hvem? Accountability-former Forudætninger for accountability Kontrol som forudsætning for accountability Accountability blandt frontpersonalet BESKAFFENHEDEN AF KONTROL Kontrol i generel forstand Kontrol i den offentlige forvaltning Kontrolmåder Accountability- og kontrolproblemer OPSAMLING PÅ ACCOUNTABILITY OG KONTROL PRÆSENTATION OG ANALYSE AF CASENE PRÆSENTATION AF CASES HIMA On-Farm Seed Production (OFSP) District Agricultural Development Support (DADS) CASEANALYSE Relationerne i forbindelse med HIMA Monitoreringen i HIMA Relationerne i forbindelse med On-Farm Seed Production (OFSP) Monitoreringen i OFSP Relationerne i forbindelse med District Agricultural Development Support (DADS) Monitoreringen i DADS OPSAMLING PÅ CASEANALYSEN SAMMENSTØDETS UDTRYK OG FORKLARING SAMMENSTØDETS UDTRYK SAMMENSTØDETS KARAKTER TANZANIANSK FORVALTNINGSKULTUR ARBEJDSMARKEDSFORHOLD FORVALTNINGENS EKSTERNE OPHAV PATRON-KLIENT SYSTEMET OG HENGIVENHEDSØKONOMIEN KONKLUSION...110

2 LITTERATURLISTE BILAGSFORTEGNELSE

3 1. INDLEDNING Gennem de seneste år har man fra Danidas side forsøgt at forstærke monitoreringen af den danske udviklingsbistand. Formålet med denne indsats har blandt andet været at gøre sig selv i stand til i højere grad at kunne fremvise konkrete resultater af udviklingsbistanden over for den danske offentlighed i almindelighed og de bevilgende myndigheder i særdeleshed. Bestræbelserne for at styrke monitoreringen er kommet til udtryk på i hvert fald to konkrete måder, hvor den første var Danidas produktion og udgivelse af Manual for Output and Outcome Indicator System i Af denne manual fremgår det, at det system, der lægges op til, kan ses som et indledende byggeelement i opbygningen af et mere omfattende og vidtrækkende monitoreringssystem, og at de pågældende indikatorer årligt vil forsyne den danske offentlighed med eksempler på resultaterne af den danske bilaterale udviklingsbistand (Danida, 1999a, s.2). Et andet eksempel på arbejdet hen imod en mere indgående monitorering er den igangværende proces, der er blevet påbegyndt som følge af Rigsrevisionens (2002) kritiske rapport om Udenrigsministeriets styring af den bilaterale udviklingsbistand. Denne rapport indeholder krav om opstilling af klare mål på program- og projektniveau, effektiv og systematisk opfølgning og vurdering af resultater i forhold til de opstillede mål. På baggrund af Rigsrevisionens rapport og forårsaget af Udenrigsministeriets eget behov for 1) information om resultaterne af udviklingsbistanden til brug for styringen af selv samme og for 2) at kunne dokumentere resultaterne af udviklingsbistanden over for offentligheden er der igangsat en arbejdsproces for at opstille indikatorer for udviklingsbistanden generelt. Et håndgribeligt eksempel på denne proces er opgavebeskrivelsen for en konsulentopgave vedrørende definition af indikatorer til brug for monitoreringen af Danidas bistand under Blandede kreditter (se bilag 1). Inspireret af Rigsrevisionens kritik har denne proces også ført til, at Udenrigsministeriet i marts 2003 har etableret en kvalitetssikringsenhed, der skal indsamle, analysere og bearbejde informationer fra de danske ambassader i udviklingslandene (Christensen, 2003:6-8). Denne intensiverede opmærksomhed, der således har været og er på monitoreringen, gør det interessant og relevant at undersøge monitoreringen nærmere PROBLEMFELT For så at sige at få kød og blod på problemfeltet vil jeg i det følgende afsnit kort beskrive en problematik omkring betydningen af monitorering, som jeg erfarede under mit praktikophold fra januar til maj i 2001 i Mufindi distrikt i Tanzania ved det Danida-støttede HIMA-program (HIMA Hifadhi ya Mazingira, betyder miljøbeskyttelse på kiswahili): Hovedparten af HIMA s aktiviteter var undervisning af bønder i emner vedrørende bl.a. landbrug, skovbrug. For hver af disse undervisningsaktiviteter er der et mål for antallet af 3

4 deltagere fra hver landsby. Dette mål er i overensstemmelse med den officielle politik om folkelig deltagelse og bottom-up styring blevet bestemt i samarbejde med beboere fra den enkelte landsby og derefter godkendt af landsbyrådet. Imidlertid var der flere eksempler på, at de tanzanianske rådgivere (extension workers) efterfølgende og uden om landsbybeboerne reducerede disse mål til et niveau, der efter deres mening og erfaring var mere realistisk. Dette skete ifølge dem selv bl.a. for at undgå beskyldninger fra projektledelsen om ikke at have udført deres arbejde godt nok i tilfælde af, at de oprindelige højere mål ikke blev indfriet. I forbindelse med opstarten af de forskellige undervisningsaktiviteter var det de reducerede mål, der blev givet videre til landsbysekretæren (Village Executive Officer) i den enkelte landsby. Det var ligeledes de reducerede mål, der kom til at figurere i projektets aktivitetsmonitoreringssystem. Landsbysekretæren havde til opgave at informere landsbybeboerne om muligheden for at deltage i de pågældende undervisningstilbud og dernæst at modtage tilmeldinger fra de interesserede bønder. I den forbindelse eksisterer muligheden, for at landsbysekretæren holder op med at informere flere landsbybeboere, når antallet af tilmeldinger stemmer overens med det af de lokale projektansatte oplyste mål. Det er dermed muligt, at en del landsbybeboere slet ikke får informationen om undervisningstilbudene og derfor ikke møder op til undervisningen, hvilket går ud over antallet af deltagere, som er indikatoren i forbindelse med mange af træningsaktiviteterne i projektets aktivitetsmonitoreringssystem. Denne iagttagelse danner baggrund for en formodning om, at de projektansatte opfatter monitoreringssystemet og den hertil hørende kritiske opfølgning og vurdering som en form for overvågning og kontrol af dem og som et redskab til at drage dem til ansvar for deres handlinger og/eller undladelser. Som reaktion herpå tager de nogle forholdsregler for lettere at kunne fremvise en succes og dermed undgå negativ kritik. Ovenstående iagttagelse og den deraf affødte formodning om de tanzanianske projektansattes opfattelse af monitoreringen som en form for kontrol og et middel til stille dem regnskab gør det relevant og interessant at problematisere og undersøge monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter med henblik på, om der i monitoreringen af disse projekter kan findes belæg for en sådan forståelse af monitoreringen. En årsag til relevansen af en sådan undersøgelse er med henvisning til iagttagelsen fra HIMA de uønskede effekter, som en sådan forståelse af monitorering tilsyneladende kan medføre. En undersøgelse af monitorering ud fra et kontrolperspektiv berettiges dog ikke udelukkende af den omtalte formodning på baggrund af iagttagelsen fra HIMA, men legitimeres også i litteraturen om kontrol inden for den offentlige forvaltning. Wirth udtrykker således, at kontrol i den offentlige forvaltning vedrører 4

5 monitoreringen og vurderingen af administrative beslutninger, procedurer og resultater (Wirth, 1985:599). Sammenkædningen af monitorering og kontrol er altså ikke ny og ukendt. Som et værktøj for styringen af udviklingsbistanden har Danida siden 1988 benyttet den såkaldte Logical Framework Approach (LFA) i styringen af udviklingsbistanden (Danida, 1999a, s.3). LFA er et styringsredskab, hvor opstillingen af mål spiller en stor rolle. Det er processen frem mod den eventuelle opnåelse af disse mål, der i monitoreringen indsamles oplysninger om. Efterfølgende rapporteres disse oplysninger videre. Monitorering indgår således som en del af styringen af udviklingsbistanden (Danida, 1996a), og da det for enhver form for offentlig styring er en fast, men ofte implicit opgave at have eller bestræbe sig på at have det eller de styrede under kontrol, findes der også heri en berettigelse af en undersøgelse af monitorering ud fra et kontrolperspektiv. I forlængelse heraf skal det kort anføres, at specialet arbejder ud fra en kontrolforståelse, hvor kontrollen består af henholdsvis 1) indsamling af gyldige og pålidelige informationer om den implementeringsproces, som skal kontrolleres, 2) vurdering af disse informationer med henblik på eventuelle afvigelser fra det planlagte mål og endelig 3) reaktion med en justering af implementeringsprocessen for øje (se kapitel 3 for en analyse af kontrol). Opfattelsen af monitorering som et middel til at stille en person eller selv at blive stillet til regnskab for sine handlinger og/eller undladelser giver anledning til også at medtænke ansvarsaspekterne i behandlingen af monitorering. Netop placeringen af ansvaret for implementeringen af udviklingsaktiviteter i relation til bilateral udviklingsbistand er der meget fokus på fra Danidas side. I forbindelse med de senere års overgang fra projektbistand til sektorprogramstøtte er der lagt op til, at modtagerlandenes regeringer og offentlige forvaltninger skal påtage sig ansvaret for styringen og anvendelsen af udviklingsbistanden (Danida, 1996b:4-5). Ansvarstilgangen til monitorering gør begrebet accountability interessant og relevant. Accountability skal her kun kort defineres som det at stå til ansvar over for nogen og kunne drages til regnskab af disse. Dette indebærer at forklare og begrunde ens handlinger og undladelser og at aflægge regnskab herfor (se kapitel 3 for en analyse af accountability) 1. Mellem accountability, kontrol og monitorering er der en sammenhæng, idet periodisk eller permanent monitorering af brugen af ressourcer og kontrol af processer eller adfærd ifølge Wirth kan anvendes til at sikre accountability og en bestemt adfærd (1985:604). Monitorering og kontrol kan således være midler til at opnå accountability. Iværksættelsen af en detaljeret monitorering i en forvaltning inklusiv på de nederste niveauer i forvaltningshierarkiet med rimelighed kan derudover siges at skabe et grundlag, for at 1 Da der ikke findes nogen præcis dansk oversættelse af accountability, anvendes dette engelske ord i specialet. 5

6 overordnede kan holde deres underordnede ansvarlige for deres handlinger og/eller undladelser, idet hver forvaltningsinstans handlinger og aktiviteter løbende rapporteres til den overordnede instans. Der er altså en sammenhæng mellem monitorering og ansvar og dermed også en forbindelse mellem monitorering og accountability, hvilket retfærdiggør en undersøgelse af monitorering ud fra et accountability-perspektiv. Indtil videre har opmærksomheden i præsentationen af dette problemfelt hovedsageligt været rettet mod monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter og det accountability- og kontrolperspektiv, som det er relevant at anlægge herpå. Med andre ord har koncentrationen ligget på selve monitoreringen af udviklingsbistanden og aspekter heraf. Men hvad sker der, hvis blikket i stedet rettes mod den kontekst, hvori monitoreringen af udviklingsbistanden foregår? Det er her relevant at undersøge Tanzania, som ud af Danmarks nu 15 programsamarbejdslande igennem mange år har tegnet sig som dén eller en af de største modtagere af dansk bilateral udviklingsbistand. Grundet Tanzanias position som det beløbsmæssigt sete største modtagerland (Danida, 2002a & 2001 & 1998 & 1997a) er det interessant og relevant at studere konteksten for monitoreringen Danida-støttede udviklingsprojekter i netop dette land. Monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter finder nemlig ikke sted i et historieløst og værdineutralt vakuum, men i en kontekst bestående af en offentlig forvaltning i et modtagerland med en historie og en kultur bestående blandt andet af tænkemåder, omgangsformer, værdier, normer, traditioner og vaner. Mere præcist drejer det sig i dette speciale om den offentlige forvaltning i Tanzania og dennes karakteristika. Med andre ord finder der altså et møde sted mellem på den ene side monitoreringen og dennes væsen og funktion og på den anden side den tanzanianske offentlige forvaltning og den virkelighed, som den opererer i og er præget af. Spørgsmålet er så, hvordan dette møde forløber. Er mødet kendetegnet af harmoni og overensstemmelse, eller er der snarere tale om et sammenstød mellem uoverensstemmende størrelser? Dette spørgsmål er blevet vigtigere og mere aktuelt på grund af Danidas overgang fra projektbistand til sektorprogramstøtte, idet modtagerlandenes forvaltninger og disses karakter som nævnt nu spiller en mere fremtrædende rolle, da tanken med sektorprogramstøtten netop er, at udviklingsbistanden skal ydes igennem modtagerlandets offentlige forvaltning (Danida, 1996b). Den ovenfor beskrevne iagttagelse fra HIMA illustrerer, at dette møde overvejende har karakter af et sammenstød, idet monitoreringen opfattes negativt af de tanzanianske offentligt ansatte, hvilket afstedkommer en forsvarsreaktion, der bevirker, at monitoreringen får nogle utilsigtede 6

7 konsekvenser. Der ses her et sammenstød mellem modstridende syn på monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter. Det nævnte eksempel på et sammenstød kan anses som et udtryk for en mere generel uoverensstemmelse mellem på den ene side styringsmetoder, der udviklet i Vesten såsom monitorering, og på den anden side tanzaniansk forvaltningsvirkelighed, som disse metoder forsøges overført til og anvendt i (Hyden, 1983: ). Konkretiseret ved monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter implementeret igennem den tanzanianske offentlige forvaltning vil specialet undersøge dette sammenstød nærmere. Ovenstående problemfelt leder frem til følgende problemformulering: 1.2. PROBLEMFORMULERING Hvordan kan monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania forstås ud fra et accountability- og kontrolperspektiv, og hvordan kommer sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed til udtryk, og hvordan kan dette sammenstød forklares? Uddybning af problemformulering Som det fremgår af problemformuleringen, indeholder den fem elementer. Det drejer sig om monitoreringen, accountability og kontrol, sammenstødet og dets udtryksform, tanzaniansk forvaltningsvirkelighed og endelig forklaringen af sammenstødet. Hvert af disse elementer undersøges i løbet af specialet (jf. beskrivelsen af metoden). Når der i problemformuleringen benyttes ordet forvaltningsvirkelighed, skyldes det et ønske om at undersøge og forstå ikke blot den tanzanianske offentlige forvaltnings karakter, men tillige baggrunde for dens karakter, herunder forholdet til og synet på accountability og kontrol, med henblik på at kunne forklare sammenstødet. Det brede begreb forvaltningsvirkelighed er derfor bevidst valgt for at kunne rumme de forskellige forklaringsfaktorer i forbindelse med den tanzanianske offentlige forvaltning inden for landbrugssektoren. Fire forklaringsfaktorer er valgt nemlig forvaltningens eksterne ophav, patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien, arbejdsmarkedsforholdene i den tanzanianske offentlige sektor, samt forvaltningskulturen. Mere om undersøgelsen af disse forklaringsfaktorer senere. 7

8 1.3. SPECIALETS PLACERING I DEBATTEN OG AFGRÆNSNING Ved at behandle ovenstående problemformulering indskriver denne specialerapport sig i en debat, der finder sted på flere niveauer. Debatten på et af niveauerne omhandler styringen og dermed også monitoreringen af anvendelsen af den bilaterale udviklingsbistand. I debatten på dette niveau er Rigsrevisionen som omtalt ovenfor fremkommet med krav om opstramninger i styringen af udviklingsbistanden (Rigsrevisionen, 2002). På den anden side stiller andre debattører sig kritiske over for denne fokus på kontrollen med udviklingsbistanden, og der argumenteres for, at den megen kontrol i virkeligheden gør hjælpen til udviklingslandene mindre effektiv (Politiken, 2002). Fra denne side i debatten anfører man, at den tiltagende tilstedeværelse af langtidsrådgivere udsendt af Danida til modtagerlandene modarbejder den officielle tanke og målsætning om et ligeværdigt partnerskab, som kommer tydeligt til udtryk i Danmarks udviklingspolitik, Partnerskab 2000 (Danida, 2000). Man mener, at langtidsrådgiverne, hvis antal målt i månedsværk steg fra 2.049,5 i 1996 (Danida, 1998:207) til i 2001 (Danida, 2002a:177), primært sendes ud af Danida for at føre kontrol med, om bistandsmidlerne bliver anvendt korrekt. Således siges det, at de mange langtidsrådgivere har undermineret ideen med partnerskaber, fordi de er kommet til at udgøre en dominerende kontrolfunktion over for de partnere, som de burde være loyale over for. Kontrollen er blevet en synlig barriere i hele partnerskabstanken (Weekendavisen, 2002, nr. 31). I forhold til debatten på dette niveau lægger specialet sig op ad de sidstnævnte kritiske røster, da udgangspunktet i specialet er, at der forekommer et sammenstød mellem monitoreringen i Danida-støttede udviklingsprojekter og forvaltningsvirkeligheden i Tanzania. I litteraturen omtales og behandles monitorering ofte i sammenhæng med evaluering og ofte med hovedvægten på sidstnævnte. Som eksempler herpå kan nævnes Casley & Lury (1982), Casley & Kumar (1987), Bowden (1988), OECD (1988), Valadez & Bamberger (1994), Netherlands Development Cooperation (1995) og Cracknell (2000). Herved fremstår monitorering som sekundær og kun som et middel i forhold til udførelsen af evaluering. Dette speciale giver et bidrag til at rette op på den skæve vægtlægning på evaluering, da det yder monitorering en selvstændig og grundig behandling, hvor monitorerings egenart og særligt accountability- og kontrolaspekterne heraf afklares. Debatten om monitorering af donorfinansierede udviklingsprogrammer og -projekter har hovedsageligt handlet om monitorering ud fra en teknisk og metodemæssig indgangsvinkel, der eksempelvis vedrører dataindsamling, analyse, præsentation og anvendelsen af data i forbindelse med monitoreringssystemer. Med andre ord har litteraturen i høj grad drejet sig om at gøre designet og udførelsen af monitoreringen så sofistikeret som muligt blandt andet med henblik på 8

9 at opnå en forøget gyldighed og pålidelighed af monitoreringsdataene, en rettidig rapportering af disse og på baggrund heraf en mere effektiv styring af udviklingsprogrammerne og -projekterne. Som eksempler herpå kan nævnes Casley & Lury (1982), Casley & Kumar (1987), Bowden (1988), Nielsen (1998) og Danida (1999a). Derimod har monitoreringslitteraturen kun i en meget beskeden udstrækning beskæftiget sig med den organisatoriske, samfundsmæssige og kulturelle kontekst, som monitoreringssystemerne og de personer, der er i berøring med monitoreringen af udviklingsprojekter, befinder sig i. Ligeledes er litteraturens behandling af monitoreringens væsen og funktion forholdsvis beskeden. Her forsøger dette speciale at sætte ind med en behandling af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania og denne monitorerings væsen og funktion med hensyn til accountability og kontrol set i forhold til den forvaltnings- og samfundsmæssige kontekst i Tanzania, som monitoreringen udspiller sig i. Heri ligger der samtidig en afgrænsning, eftersom dette speciale ikke undersøger de ovennævnte tekniske og metodemæssige problemstillinger i forbindelse med monitorering. Her tænkes f.eks. på de videnskabelige problemer, man står overfor i udførelsen af monitorering og evaluering, som bl.a. drejer sig om det generelle samfundsvidenskabelige problem med at opstille klare årsagssammenhænge (Nielsen 1998, anneks A), hvor f.eks. en forbedret sundhedstilstand hos en lokalbefolkning ikke nødvendigvis eller udelukkende er forårsaget af gennemførelsen af et sundhedsprojekt i lokalområdet 2. Den konkrete udførelse af monitorering beskrives kun med henblik på at identificere og opnå en forståelse af accountability- og kontrolaspekterne i monitoreringen af de udvalgte cases. Ligeledes ligger der implicit i valget af netop accountability- og kontrolperspektivet på monitorering en afgrænsning. For andre perspektiver på monitorering kunne også have været valgt. Et eksempel kunne være en læringstilgang, eftersom der i forbindelse med monitorering foregår en dataindsamling fra implementeringen af et program. Dataene for implementeringsprocessen behandles og kan danne basis for en erfaringsopsamling og læring om f.eks. problemerne i forhold til implementeringen. Læringstilgangen er dog fravalgt, idet læring i organisationer udgør et felt for sig, som ligger ud over den valgte accountability- og kontroltilgang. Eksempelvis findes der en omfangsrig litteratur om den lærende organisation. Et andet eksempel på en mulig indfaldsvinkel, som dette speciale dog afgrænser sig fra, er en demokratitilgang, hvor undersøgelsen eksempelvis kunne omhandle betydningen for demokratiseringen på landsbyniveau af accountability-aspekterne af et indført deltagelsesorienteret monitoreringssystem. En tredje alternativ tilgang til monitorering hænger 2 For en kort behandling af denne problematik se Folke (1998). 9

10 sammen med monitorerings nære tilknytning til planlægning og implementering, hvilket f.eks. kommer til udtryk i forbindelse med Logical Framework Approach. Var monitoreringen blevet undersøgt ud fra dens potentiale i forhold til at sikre en implementering, der følger planen og fører til opnåelsen af de ønskede resultater, havde anvendelse af planlægnings- og implementeringsteori været relevant. Dette er imidlertid ikke specialets ærinde, hvilket mere konkret kommer til udtryk ved, at specialet afgrænser sig fra at undersøge sammenstødets konsekvenser for resultaterne af udviklingsprojekterne. I forlængelse af problemformuleringen kunne det ellers være nærliggende at spørge, hvilken indvirkning sammenstødet mellem monitoreringen i Danida-støttede udviklingsprojekter og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed har på resultaterne af de monitorerede udviklingsprojekter. At det er nærliggende skyldes, at der ved et sammenstød er risiko for, at monitoreringen i stedet for at medvirke til en effektiv styring og dermed bidrage positivt til de pågældende projekters resultater tværtimod som antydet sidst i den berettede iagttagelse fra HIMA kan komme til at virke kontraproduktivt og altså forringe resultaterne af udviklingsarbejdet eventuelt pga. forsvarsmekanismer blandt de af monitoreringen berørte offentlige ansatte i modtagerlandene. Dette speciale afholder sig dog som nævnt fra at konkludere noget i forhold til denne problematik, da det for at opnå tilstrækkeligt belæg for at konkludere noget herom vil kræve undersøgelser og analyser, der vil blive for omfattende sammenlignet med de tilgængelige ressourcer for dette speciale. Endelig kunne det hævdes, at et speciale om monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter burde medtage en undersøgelse af Udenrigsministeriets oprettede kvalitetssikringsenhed. Specialet afgrænser sig dog herfra, da denne enhed først er blevet etableret den 3. marts 2003 (Christensen, 2003:6), hvorfor det ikke har været relevant at beskæftige sig med den, da den ikke har haft indflydelse på udformningen af monitoreringen af de tre valgte projekter/komponenter inden for landbrugssektorprogrammet i Tanzania VIDENSKABSTEORETISKE OVERVEJELSER Der arbejdes i denne specialerapport ud fra en ontologi, som indebærer en verdensanskuelse, hvori det enkelte individ er en del af en større sammenhæng. Individet er underlagt nogle strukturer, som har større eller mindre indvirkning på individets handlinger. Graden af denne påvirkning vil specialet dog ikke beskæftige sig med, men tilstedeværelsen af denne påvirkning fastholdes. Strukturernes indvirkning på individets handlinger, kan individet være mere eller mindre bevidst om, men i dagligdagen vil denne påvirkning dog oftest ikke være genstand for individets refleksion. I samme åndedrag skal det dog slås fast, at der ikke er tale om et viljesløst individ, hvis handlinger udelukkende bestemmes af påvirkningen fra strukturerne. Tværtimod er individets handlinger også motiveret af vedkommendes egeninteresse. Altså udgør 10

11 egeninteressen og påvirkningen fra strukturerne og institutionerne tilsammen baggrunden for individets handlinger. Hvordan vægten er mellem disse to størrelser, kan der ikke siges noget om her. Ligeledes afstås der i dette speciale fra at udforske betydningen af egeninteressen for individets handlinger. I forhold til emnet for dette speciale influerer virkeligheden i den tanzanianske offentlige forvaltning på den enkelte offentlige ansattes ageren, f.eks. en tanzaniansk landbrugsrådgivers syn på og omgang med måltal opstillet for antallet af bønder, som skal undervises i plantning af frugttræer, og efterfølgende registrering af antallet af deltagende bønder. Som nævnt arbejder dette speciale ud fra en antagelse om, at individet påvirkes af dets omgivelser. Med andre ord er individet under indflydelse af de sociale strukturer, det indgår i. Hermed er der tale om anvendelse af en metodologisk kollektivistisk tilgang, hvor forklaringsretningen går fra egenskaber ved sociale fænomener til egenskaber ved individet og dets handlinger (Gilje & Grimen 1993:186). Specialets metodologisk kollektivistiske tilgang kommer til udtryk ved at sammenstødets udtryk, som er et resultat af enkeltindividers handlinger i form af de tanzanianske rådgiveres forsvarsreaktion og undvigemanøvrer, forsøges forklaret ud fra nogle strukturelle påvirkninger af rådgiverne fra de henholdsvis forvaltningskulturen, arbejdsmarkedsforholdene, forvaltningens eksterne ophav samt patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien. Skelner man mellem et aktørniveau og et strukturniveau med hensyn til på hvilket plan, man arbejder med en problemstilling, bevæger dette speciale sig på strukturniveauet. Årsagen hertil er, at sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed undersøges og forsøges forklaret ud fra de fire forklaringsfaktorer. Disse størrelser kan ifølge Gilje og Grimen karakteriseres som værende strukturbegreber, der kan benyttes til at forklare noget om sociale fænomener (1993:177). Inspireret af en skelnen mellem årsagsforklaringer, om f.eks. hvorfor en bestemt type motivation opstår, og formålsforklaringer 3 omhandlende hensigten med aktørers handlemåder kan det siges, at dette speciale fremkommer med strukturelle årsagsforklaringer og i mindre grad med individuelle formålsforklaringer (Gilje & Grimen, 1993: ; Fivelsdal & Jensen, 1994: & ). Dette skal forstås på den måde, at de strukturelle årsager øver indflydelse på karakteren af de individuelle formål og intentioner. At der benyttes flere faktorer til at forklare sammenstødet er et udtryk for, at der i specialet arbejdes ud fra en antagelse om multikausalitet, eftersom hver af de fire forklaringsfaktorer 3 Formålsforklaringer benævnes i litteraturen også intentionelle forklaringer. 11

12 formodes at virke forårsagende i relation til det samme forhold, nemlig hvordan der ses og reageres på accountability- og kontrolaspekterne af monitoreringen i tanzaniansk offentlig forvaltning inden for landbrugssektoren. Endvidere er specialet karakteriseret ved at have en rationel til de undersøgte emner. Der kan undervejs i specialet identificeres enkelte dryp af social-konstruktivistisk karakter såsom vigtigheden af overensstemmelse mellem parterne i en accountability-relation omkring opfattelsen af, hvad der udgør god adfærd og en fyldestgørende forklaring (jf. afsnit ). Et andet eksempel er de tanzanianske overordnede autoritære selvopfattelse (jf. afsnit 5.3). Disse eksempler udgør dog undtagelsen fra den i øvrigt rationelle tilgang METODE I det følgende redegøres der såvel for nogle overordnede metodiske overvejelser om specialets undersøgelse som for de konkrete anvendte metoder i forbindelse med arbejdet med specialets undersøgelsesobjekt. Som det fremgår af problemformuleringen, er undersøgelsesobjektet i dette speciale på den ene side monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania, der studeres i specialets første del, og på den anden side sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed, som undersøges i anden del af specialet. Opgaven for specialet er som følge af sammenstødet at stille de to undersøgelsesobjekter monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed over for hinanden, hvilket gøres ved at undersøge begge objekter med henblik på accountability og kontrol Specialets undersøgelsestype På baggrund af en undersøgelses kundskabsmæssige formål anfører Andersen og Gamdrup forskellige undersøgelsestyper. De opdeler i 1) beskrivende, 2) forklarende og forudsigende, 3) kritisk-diagnosticerende og 4) ændringsorienterede undersøgelser (1994a:36-43). Inspireret af denne typificering kan undersøgelsen i dette speciale overordnet karakteriseres som værende kritisk-diagnosticerende i sin form. Begrundelsen herfor ligger for det første i, at udgangspunktet for problemstillingen i denne undersøgelsestype er en umiddelbar erkendelse af, at der er noget galt, hvilket blev antydet i forlængelse af den indledende iagttagelse fra HIMA. For det andet indeholder undersøgelsen en kritisk behandling af undersøgelsesobjektet forholdet mellem monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. 12

13 Den kritiske behandling af monitoreringen hænger sammen med dette speciales kritiske syn på monitorering som fokuserende på afvigelser og særligt de negative af slagsen (jf. kapitel 3). Denne undersøgelsestype er diagnosticerende, fordi man på baggrund af et symptom det man oplever er galt undersøger de bagvedliggende og ikke umiddelbart iagttagelige mulige årsager. Herved forsøges diagnosen stillet (Andersen & Gamdrup, 1994a:39-40, 42). I dette speciale undersøges accountability- og kontrolaspekterne af monitoreringen, samt de fire tidligere nævnte forklaringsfaktorer, der har betydning for omgangen med accountability og kontrol i tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. Disse størrelser udgør i nærværende sammenhæng de bagvedliggende og ikke direkte synlige mulige årsager. Rettes blikket mere specifikt mod specialets to dele, kan undersøgelsen i første del karakteriseres som en beskrivende undersøgelse, da monitoreringen her beskrives angående dens væsen og funktion med det formål at identificere accountability- og kontrolaspekterne af monitoreringen. Undersøgelsen i anden del har derimod karakter af at være en forklarende undersøgelse, eftersom sammenstødet her søges forklaret ud fra de valgte forklaringsfaktorer. Det skal dog i forlængelse af den overordnede karakteristik af specialet som en kritiskdiagnosticerende undersøgelse bemærkes, at specialet ikke beskæftiger sig med at forklare baggrunden for det konkrete erfarede symptom den specifikke iagttagelse fra HIMA idet undersøgelsen ikke er udformet som et tilbundsgående studie af de enkelte offentligt ansatte, der indgik i HIMA. I stedet anses symptomet som et strukturtræk og undersøges fra en mere generel og overordnet synsvinkel. Der ligger altså her en formodning om, at symptomet er en manifestation af en mere grundlæggende og almen sygdom altså et misforhold mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed Metode for undersøgelse af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter Der redegøres her for den anvendte undersøgelsesmetode i forbindelse med besvarelsen af det første spørgsmål i problemformuleringen: Hvordan kan monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania forstås ud fra et accountability- og kontrolperspektiv?. I undersøgelsen af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter tager specialet udgangspunkt i en diskurs om, at monitorering er nødvendig. Specialet sætter således ikke spørgsmålstegn ved dette. Den kritiske læser vil måske indvende, at der burde sættes spørgsmålstegn herved, når specialet som omtalt gør brug af en kritisk-diagnosticerende 13

14 undersøgelsestype. Hertil kan der svares, at grunden, til at specialet lægger sig op ad denne diskurs, er, at en afskaffelse af monitoreringen anses for urealistisk. Derimod ønsker specialet at pege på forhold, der skal have opmærksomhed, og som kan være problematiske, i forbindelse med monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i en tanzaniansk kontekst. Undersøgelsen af monitorering lægger ud med i kapitel 2 at diskutere fremkomsten af monitorering og derudover at placere monitorering i forhold til evaluering, LFA og projektcyklussen. Diskussionen af monitorering i forhold til LFA er nyttig til at typificere forskellige monitoreringsformer alt efter den præcise genstand for monitoreringen. Kapitlets formål er at opnå en begrebsafklaring af monitorering og dermed at tydeliggøre, hvad der tænkes på, når der i specialet skrives monitorering. Efter denne indledende afdækning af monitorering følger behandlingen af de teorier, der danner den forståelsesramme, som bruges i den empiriske analyse af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania. Teorierne behandles altså for at opstille og anskueliggøre den synsvinkel, der anlægges på monitoreringen. Da monitoreringen finder sted i et politisk system, som den offentlige forvaltning udgør en del af, er det nødvendigt i første omgang at undersøge dette system og dets funktionsmåde nærmere. Dette gøres ud fra Johan P. Olsens (1978) teori om den parlamentariske styringskæde. Valget af denne teori skyldes, at den fremhæver relationerne mellem de forskellige instanser i styringskæden, hvilket er relevant for dette speciales problemstilling, da det netop er i disse relationer, spørgsmålene om accountability og kontrol er aktuelle og betydningsfulde. Med andre ord udgør den parlamentariske styringskæde den teoretiske ramme for accountability og kontrol. På trods af at Olsen fremkom med teorien om den parlamentariske styringskæde for 25 år siden, er den stadig relevant, da dens tankegang om et demokratisk politisk system kan siges at ligge til grund for donorernes nutidige krav til modtagerlandene om god regeringsførelse (for mere herom se kapitel 3). Ydermere kan teorien om den parlamentariske styringskæde siges at udtrykke den styringsrationalitet, der ligger bag monitorering. I overensstemmelse med den kritisk-diagnosticerende undersøgelsestype er det for at blive i stand til at identificere og forstå de ikke direkte iagttagelige accountability- og kontrolaspekter af monitoreringen ligeledes nødvendigt at komme i besiddelse af en god forståelse af karakteren af accountability og kontrol. Eftersom monitoreringen og den dertilhørende rapportering finder sted på og mellem forskellige niveauer inden for den hierarkisk organiserede offentlige forvaltning, er der derfor valgt teoretikere, der beskæftiger sig med beskaffenheden af accountability og kontrol med særligt henblik på den offentlige forvaltning. Day og Klein (1987) anvendes til at definere 14

15 accountability og til at opnå en erkendelse af forskellige former for accountability. Valget af netop Day og Klein til at undersøge beskaffenheden af accountability skyldes, at såvel Newell og Bellour (2002) som Therkildsen (2001) anvender Day og Klein som udgangspunkt i deres respektive kortlægning af accountability i forbindelse med en undersøgelse af accountability i relation til forskellige aktører på udviklingsscenen og forståelse af accountability i tilknytning til en undersøgelse af bl.a. accountability-aspekterne af reformer i den offentlige sektor i det øst- og sydlige Afrika. Ligeledes gør March og Olsen (1995:150) og Hood (1991:4) brug af Day og Klein i deres henholdsvise diskussion af tankegangen bag accountability og accountability som en retfærdiggørelse af nogle af doktrinerne i New Public Management. Day og Klein har altså en central status i forbindelse med forståelsen af accountability. Desuden er Day og Klein relevant for dette speciale, da deres analyse af accountability bygger på det britiske offentlige forvaltningssystem, som søgtes overført til Tanzania, der er en tidligere britisk koloni. I undersøgelsen af accountability benyttes tillige Lipsky (1980) blandt andet for at få indsigt i de specielle accountability-problematikker, der er til stede i forbindelse med den direkte kontakt mellem den offentlige forvaltnings frontpersonale og borgerne. Lipsky s undersøgelse af frontpersonalet er nyttig for dette speciale, da den belyser, hvordan individer handler under påvirkning fra strukturer. For at opnå viden om kontrol i generel forstand, kontrol i den offentlige forvaltning og kontrollens genstand og måder inden for det offentlige forvaltningshierarki bruges Dunsire (1978) og Wirth (1985), idet disse teoretikere netop beskæftiger sig hermed. I behandlingen af kontrol nævnes principal-agent teorien kort, da denne er nyttig til at anskueliggøre de problemstillinger, der er forbundet med en principals kontrol af en agents gøren og laden. Undervejs i behandlingen af accountability og kontrol henvises der også til Casley og Kumar (1987) og Putte (1991), da disse og især sidstnævnte beskæftiger sig med monitorering af udviklingsprojekter ud fra en betragtning af monitorering som en art kontrol. Det overordnede formål med denne teoretiske behandling af den parlamentariske styringskæde og af accountability og kontrol er at komme i besiddelse af et teoretisk begrebsapparat og en forståelsesramme, som er relevant og brugbar i forbindelse med den empiriske undersøgelse af monitorering af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania. Den empiriske undersøgelse er udformet som et casestudie. At casestudiet er valgt som undersøgelsesmetode skyldes karakteren af specialets opgave at sammenholde accountabilityog kontrolaspekterne af monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. Det drejer sig således om at undersøge og opnå viden om accountability- og kontrolaspekterne af monitoreringen i forhold til den kontekst, monitoreringen foregår i. Til det formål er casestudiet 15

16 velegnet, idet der netop i brugen af denne metode produceres kontekstafhængig viden, fordi casen anskues i sammenhæng med dens kontekst og ikke uafhængigt af den. Endvidere er casemetoden gavnlig for dette speciale på grund af dens mangfoldige detailrigdom (Flyvbjerg, 1991: ), eftersom belysningen af detaljerne i monitoreringen er formålstjenlig for i overensstemmelse med den kritisk-diagnosticerende undersøgelsestype at søge efter og blive i stand til at identificere de ikke direkte iagttagelige accountability- og kontrolaspekter. Et sådant detaljeret studie er med de forhåndenværende ressourcer kun muligt at udføre på nogle få cases og ikke på et større udvalg af monitoreringssystemer. Som det fremgår af problemformuleringen, er interessen rettet mod landbrugssektoren. Casene er derfor hentet fra denne sektor. Årsagen til interessen for landbrugssektoren er, at udviklingsaktiviteterne inden for denne sektor ofte indebærer en direkte kontakt mellem på den ene side de offentligt ansatte, såsom landbrugsrådgivere, og på den anden side målgruppen i form af de enkelte bønder i landsbyerne. Denne kontakt går ofte ud på, at bønderne skal undervises af de offentligt ansatte. Den direkte interaktion mellem tanzanianske offentligt ansatte landbrugsrådgivere og bønderne åbner op for nogle særlige og interessante problematikker omhandlende eksempelvis landbrugsrådgivernes syn på landsbybeboerne, og at landbrugsrådgiverne reelt er afhængige af lokalbefolkningens samarbejdsvilje og interesse i undervisningstilbudene for at kunne opnå de mål, som er sat for det pågældende udviklingsprojekt. Dette slår igennem i monitoreringen, da denne følger op på, hvorvidt målsætningerne indfries, og fordi antallet af undervisningssessioner og underviste personer ofte anvendes som indikator for træningsaktiviteter. De resultater, der rapporteres gennem monitoreringssystemet, påvirkes således af samspillet mellem landbrugsrådgiverne og bønderne i landsbyerne. At der i forbindelse med implementeringen af udviklingsaktiviteterne foregår en sådan direkte interaktion ude på landsbyniveau, og at disse aktiviteter monitoreres, har udgjort et kriterium i udvælgelsen af casene. Et andet kriterium er udsprunget af ønsket om at undersøge sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. Casene skulle derfor være projekter, der implementeres igennem den tanzanianske offentlige forvaltning i modsætning til projekter, der implementeres inden for den private sektor såsom Private Agricultural Sector Support (PASS) komponenten i landbrugssektorprogrammet i Tanzania, hvor en privat kommerciel bank spiller en vigtig rolle i implementeringen (Danida, 2002b:54). Endelig er et aktualitetskriterium også blevet benyttet i udvælgelsen af casene. Det var derfor et ønske at undersøge igangværende eller nyligt afsluttede projekter. Derved gives specialets 16

17 konklusion nemlig mere vægt, da specialet omhandler monitoreringen af projekter inden for landbrugssektorprogrammet, sådan som monitoreringen udføres nu eller er blevet det i nær fortid. På baggrund af disse kriterier er de følgende tre landbrugsprojekter/-komponenter og monitoreringen af disse valgt som cases: HIMA (Hifadhi ya Mazingira) OFSP (On-farm Seed Production) DADS (District Agricultural Development Support) Alle de tre valgte cases, som præsenteres nærmere i kapitel 4, opfylder de nævnte kriterier, og der er således tale om relativt ensartede cases, hvad udvælgelseskriterierne angår. Når der er valgt flere cases og ikke kun én, er det for at opnå et bedre grundlag at konkludere på og for at få mulighed for at identificere gennemgående træk i monitoreringen af de tre cases. Resultaterne af undersøgelsen af monitoreringen af de tre cases forventes at kunne generaliseres til andre landbrugsprojekter, der opfylder udvælgelseskriterierne, og som er støttet af en udenlandsk statslig donor. Begrundelsen herfor er konsensussen i det internationale donorsamfund angående forståelsen af monitorering (jf. kapitel 2). Endvidere skaber Danidas ledende position i donorsamfundet (DAC, 2003) en formodning om, at andre donorer lader sig inspirere af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter. Som metode til at belyse de valgte cases er der blevet anvendt studier af relevante dokumenter og kvalitative interviews. Hvad angår HIMA, kan det hævdes, at deltagerobservation indirekte også har spillet en rolle, idet jeg under mit omtalte praktikophold ved HIMA netop beskæftigede mig med monitoreringen heraf og således har erfaret monitoreringen i HIMA med egne øjne. Der er altså tale om kvalitative metoder. I relation til besvarelsen af problemformuleringens første del udgøres den sekundære empiri, dvs. de studerede dokumenter, af programdokumenterne for landbrugssektorprogrammets fase I og II, komponentbeskrivelserne for HIMA, OFSP og DADS, to aktivitetsmonitoreringsrapporter fra HIMA s aktiviteter i Mufindi distrikt, en konsulentrapport med udkast til monitoreringen af OFSP og DADS samt to Monitoring Guides for henholdsvis OFSP og DADS. Disse dokumenter er blevet nærlæst med henblik på at identificere accountability- og kontrolaspekter af de benyttede og foreskrevne procedurer for monitoreringen. Herudover har mere generelle dokumenter såsom et Danida-hæfte om overgangen fra projektbistand til sektorprogramstøtte, 17

18 nogle af Danidas årsberetninger samt Danidas retningslinjer om sektorprogramstøtte fundet anvendelse som baggrundsmateriale. Den primære empiri, dvs. de kvalitative interviews, består af fire interviews. Interviewene er foretaget med danskere, der har været udsendt til HIMA. Tre af dem var udsendt af Danida 4, hvoraf den ene stadig arbejder i Tanzania, men nu på en mere central placering inden for landbrugssektorprogrammet, hvilket nu indbefatter OFSP og DADS. Den sidste var udsendt af Mellemfolkeligt Samvirke til HIMA. De fire interviewpersoner dækker med deres tidligere placeringer inden for HIMA både divisions-, distrikts- og regionsniveauet. To af personerne har i deres tid ved HIMA arbejdet på to af disse tre niveauer og har dermed erfaring med monitoreringssystemet og -procedurerne i HIMA fra flere forskellige forvaltningsniveauer. Interviewene med de fire personer er blevet udført som semi-strukturede interviews. Denne interviewform er kendetegnet ved at være åben og fleksibel (Kvale, 1997:91-92), hvilket vil sige, spørgsmålene i udgangspunktet er åbne og uden definerede svarkategorier. Mere snævre og lukkede spørgsmål kan dog være nødvendige for at få bekræftet den umiddelbare forståelse af interviewpersonens udsagn eller for at afprøve formodninger om sammenhænge. På grund af dens åbenhed har denne interviewmetode den fordel, at relevante, men uforudsete pointer og emner kan bringes op af interviewpersonen. Derudover giver denne interviewmetode mulighed for, at der kan spørges ind til interviewpersonens svar, f.eks. på baggrund af måden, hvorpå interviewpersonen formulerer sig. Det strukturerende element i interviewene ligger i, at de er blevet udført ved brug af en interviewguide (Kvale, 1997: ). Mere konkret fik de fire personer forud for interviewet tilsendt en kort oversigt over hovedemnerne for interviewet med henblik på, at de kunne være forberedt på spørgsmålene i selve interviewsituationen. Desuden kan en sådan oversigt bevirke, at interviewpersonen kan føle sig tryg ved, hvad interviewet kommer til at omhandle. Hovedemnerne fordelte sig ligeligt i forhold til at dreje sig om såvel monitoreringen som om tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. Til eget brug under selve interviewene havde jeg udarbejdet en mere udspecificeret interviewguide (se bilag 2 og 3) med formulerede spørgsmål i tilknytning til hvert af de hovedemner, interviewpersonerne var blevet præsenteret for forud for interviewet. Denne interviewguide fungerede som en huskeseddel, hvilket gav mig frihed til at kunne lytte aktivt til interviewpersonernes udsagn. 4 En af disse var først udsendt af Mellemfolkeligt Samvirke, men trådte senere ind i en Danida-stilling i HIMAprojektet. 18

19 De samme spørgsmål vedrørende HIMA blev stillet til alle fire interviews med det formål, at interviewpersonerne ud fra hver deres erfaringer skulle beskrive og forholde sig til de samme emner såsom monitoreringsprocedurerne i HIMA og formålet med monitoreringen (se interviewguiden i bilag 2). Ud over spørgsmål vedrørende HIMA blev personen, der stadig arbejder i Tanzania, dog også udspurgt om monitoreringen af OFSP og DADS (se interviewguiden for dette interview i bilag 3). Spørgsmålene i interviewguiderne var formuleret som hvad- og hvordan-spørgsmål, da jeg var interesseret i information i form af så nøgterne beskrivelser og observationer som muligt og ikke i interviewpersonernes meninger. De meningstilkendegivelser, der alligevel er kommet frem, er blevet betragtet som sidegevinster. På baggrund af interviewpersonernes beskrivelser af monitoreringen er der under interviewene blevet spurgt ind til de forhold i deres udsagn, der relaterede sig til accountability og kontrol. Steinar Kvale skelner mellem en interviewperson som værende repræsentant et analyseobjekt eller informant et vidne. Som repræsentant er interviewpersonen en del af analysegenstanden, og i dette tilfælde er det personens eget forhold til de fænomener, personen beskriver, der er interessant. I egenskab af informant tilvejebringer interviewpersonen oplysninger og vidner om noget, der ligger ud over vedkommende selv (Kvale, 1997: ). Inspireret af denne skelnen har de fire interviewpersoner karakter af at være informanter, idet de vidner om og leverer information om monitoreringen. Da interviewpersonerne har været udsendt fra Danmark til et Danida-støttet udviklingsprojekt, kan der dog argumenteres for, at de er "repræsentanter". Det gælder antageligt i særlig grad for den person, der fortsat er i Tanzania som Danida-udsending. Sandsynligvis gælder det i mindre grad for de tre andre, der har afsluttet deres ansættelse hos Danida og er vendt tilbage til Danmark i løbet af 2002 og første kvartal af Når vægten lægges på, at interviewpersonerne er informanter, skyldes det, at de står uden for analysegenstanden monitoreringen af Danidastøttede udviklingsprojekter. De er så at sige ikke en del af skemaerne og formularerne i monitoreringssystemerne. To af interviewene fandt sted ved et personligt møde i interviewpersonernes hjem, mens de to andre blev udført som et telefoninterview, bl.a. interviewet med den person, der fortsat er bosat i Tanzania. Interviewene blev optaget på bånd 5 og er blevet transskriberet for at lette analysen af udsagnene og med henblik på at kunne anvende citater i rapporten til at underbygge argumentationen. Med baggrund i den ovennævnte opfattelse af interviewpersonerne som 5 Interviewet med en af interviewpersonerne blev foretaget to gange, da båndoptagelsen af det første interview var for ringe. 19

20 primært informanter og kun i mindre grad som repræsentanter har analysen af udsagnene fokuseret på indholdet af interviewpersonernes observationer og ikke på personen selv og dennes relation til den beskrevne monitorering. Den konkrete behandling af interviewene er foregået ved, at brudstykker fra de fire interviewudskrifter omhandlende de samme emner efter samtidig gennemlytning af interviewoptagelserne og gennemlæsning interviewudskrifterne er blevet sat sammen for derved at give overblik over udsagnene. Denne databehandlingsmåde har fundet anvendelse i forbindelse med undersøgelsen af såvel monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter som af de fire forklaringsfaktorer. Opsamlende om metoden for besvarelsen af problemformuleringens første del kan det kort anføres, at formålet så at sige er at søge ind i monitoreringen og undersøge denne isoleret fra beskaffenheden af dens samfundsmæssige kontekst med den hensigt at identificere accountability- og kontrolaspekterne heraf. Heri ligger også, at der i specialets første del anlægges et overvejende rationelt perspektiv på accountability, kontrol og monitorering. Valget af dette perspektiv skyldes, at der ligger et rationelt tankegods bag monitorering. Undersøgelsen af monitorering foretages dermed så at sige på dens egne præmisser. I modsætning hertil er fokus i specialets anden del rettet mod konteksten nemlig tanzaniansk forvaltningsvirkelighed Metode for undersøgelse af tanzaniansk forvaltningsvirkelighed I det følgende redegøres der for den benyttede undersøgelsesmetode i relation til besvarelsen af problemformuleringens anden del: hvordan kommer sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed til udtryk, og hvordan kan dette sammenstød forklares? I den forbindelse begrundes også valget af de fire ovennævnte forklaringsfaktorer. Som metode til at besvare problemformuleringens anden del er der benyttet interviews og litteraturstudier. Vægten mellem anvendelsen af disse to metoder varierer dog mellem undersøgelsen af sammenstødet og behandlingen af de fire forklaringsfaktorer. Således benyttes interviews til at undersøge og belyse sammenstødet. Hvad angår den forklaringsfaktor, der omhandler forvaltningskulturen i den tanzanianske offentlige forvaltning inden for landbrugssektoren anvendes hovedsageligt interviews, mens litteraturstudier her har karakter af hjælpemetode. I forhold til undersøgelsen af arbejdsmarkedsforholdene i den offentlige sektor i Tanzania herunder den offentlige forvaltning benyttes fortrinsvis litteraturstudier, mens interviewene fungerer som hjælpemetode. Endelig bygger behandlingen af den tanzanianske offentlige forvaltnings eksterne ophav og af patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien på litteraturstudier. 20

21 De interviews, der henvises til, er interviewene med de fire ovennævnte danskere. Som omtalt blev interviewpersonerne nemlig også spurgt om tanzaniansk forvaltningsvirkelighed og nærmere bestemt om monitoreringen i forhold til den tanzanianske offentlige forvaltning og dens ansatte samt om forvaltningskulturen med særligt henblik på, hvad der præger relationen mellem over- og underordnede i den tanzanianske offentlige forvaltning. Interviewpersonernes forudsætninger for at besvare spørgsmål om bl.a. tanzaniansk forvaltningskultur ligger i deres ophold i landet, som har strakt sig fra tre til godt og vel fem år, og deres arbejde i den offentlige forvaltning inden for landbrugssektoren. Endvidere dækker interviewpersonerne med deres tidligere geografiske placeringer fire ud af de fem distrikter, som HIMA-programmet fandt sted i. I forbindelse med at interviewe danskere om tanzaniansk forvaltningskultur må et forhold af epistemologisk karakter overvejes. Umiddelbart kunne det måske indvendes, at man ved at vælge danske interviewpersoner så at sige ikke når ind under huden på forvaltningskulturen i Tanzania. På den anden side er disse informanter sandsynligvis bedre i stand til at anskue forvaltningskulturen og dens karakteristika, end hvis interviewpersonerne var tanzanianere og dermed selv en del af den pågældende kultur. Sidstnævnte ville antageligt i lavere udstrækning og med mindre præcision end de danske interviewpersoner kunne påpege og give en kritisk beskrivelse af kendetegnene ved kulturen, da det ville indebære, at personen skulle sætte sig ud over vedkommendes eget tilhørsforhold til kulturen for at kunne iagttage denne. En anden fordel ved at interviewe danskere i stedet for tanzanianere er, at de i forhold til tanzaniansk forvaltningskultur er informanter (jf. Kvales ovennævnte skelnen mellem informanter og repræsentanter), da de ikke er en del af denne forvaltningskultur. Med et Kvale-udtryk fungerede interviewpersonerne som observatørstedfortrædere. De trådte i stedet for mig og delagtiggjorde mig i deres observationer af forvaltningskulturen. Interviewpersonernes status som informanter har en positiv effekt for undersøgelsens gyldighed (Kvale, 1997: ), da sandsynligheden, for at de danske interviewpersoner taler sandt, er større, eftersom de i modsætning til tanzanianere ikke er en del af tanzaniansk forvaltningskultur og derfor ikke har noget i klemme. Interviewpersonernes udsagn kan følgelig i højere grad tages for pålydende. Følgende har analysen af interviewene omhandlet indholdet af interviewpersonernes udtalelser og ikke dem selv. Hvad de fire forklaringsfaktorer angår, er disse valgt med henblik på at undersøge forskellige strukturelle forhold af betydning for accountability og kontrol i den tanzanianske offentlige forvaltning. Mod valget af fire forklaringsfaktorer, som alle retter de sig relativt specifikt mod 21

22 forhold i Tanzania, kunne det argumenteres, at forklaringsfaktorer af mere universel karakter burde være valgt, eftersom modvilje mod accountability og kontrol er et udbredt fænomen, der således også omtales i lærebøger med et dansk udgangspunkt (se f.eks. Bakka & Fivelsdal, 1998:208). Litteraturen og mit praktikophold giver dog anledning til en antagelse om, at særlige betingelser gør sig gældende i forhold til den offentlige forvaltning i Tanzania, hvorfor det også må formodes, at der er forklaringer på sammenstødet, der er særlige for den tanzanianske offentlige forvaltning. Af den grund er valget af fire relativt kontekstspecifikke forklaringsfaktorer på sin plads. Selv om specialet med valget af fire forklaringsfaktorer anskuer tanzaniansk offentlig forvaltning fra flere vinkler, rummer dette valg også en afgrænsning, da det ifølge førnævnte antagelse om multikausalitet kan tænkes, at andre faktorer f.eks. stammetilhørsforhold og uddannelsesniveau også kan bidrage til at forklare sammenstødet. Af ressource- og pladsmæssige årsager er dog nødvendigt at begrænse sig til de fire faktorer, som er valgt med følgende begrundelser: Forvaltningens eksterne ophav handler som forklaringsfaktor om det forhold, at den tanzanianske offentlige forvaltning ikke er vokset frem af det tanzanianske samfund selv, men derimod er blevet indført udefra af kolonimagten. Denne forklaringsfaktor er valgt på baggrund af den teoretiske analyse af accountability og kontrol, der viser, at eksistensen af accountability afhænger af tilstedeværelsen af et adfærdsmønster, der virker fremmende for accountability. Dette adfærdsmønster og tillige forventningerne til de offentligt ansattes adfærd er historisk betingede. Derudover anskueliggør den teoretiske analyse, at accountability og til en vis grad også kontrol er karakteriseret ved en kontekstafhængighed (jf. kapitel 3). For at undersøge accountability og kontrol i den tanzanianske offentlige forvaltning er et historisk tilbageblik mod denne forvaltnings eksterne ophav. Dette gøres ud fra bl.a. Robert Maxon (1994). Patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien er valgt som forklaringsfaktor i lyset af den teoretiske analyse af accountability og kontrol, som demonstrerer, at det er relationen mellem to eller flere parter, der er analyseenheden i en undersøgelse af accountability og kontrol. Da patron-klient systemet er en anerkendt teori til beskrivelse af netop relationer i det politiske system i Afrika (Martinussen, 1994: ,301) er denne teori relevant for at forstå og forklare vilkårene for accountability og kontrol i den tanzanianske offentlige forvaltning. Teorien benyttes mere specifikt til at anskue relationen mellem over- og underordnet i en patron-klient optik. For at forstå rationaliteten i denne relation undersøges den rationalitet, der findes i hengivenhedsøkonomien, som er et teoretisk begreb udviklet af Hyden på baggrund af observationer i netop Tanzania. Hengivenhedsøkonomien er relevant til at belyse relationer, da 22

23 begrebet henviser til gensidige forpligtelser og støtte i relationer. Til at belyse patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien anvendes Sandbrook (1985) og Hyden (1980, 1983 & 1997). På samme måde som patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien er arbejdsmarkedsforholdene valgt som forklaringsfaktor i lyset af den teoretiske analyse af accountability og kontrol, der viser, at netop forholdene på arbejdsmarkedet og herunder beskæftigelsessituationen har betydning for relationen mellem over- og underordnede. Den overordnedes position styrkes i tilfælde af manglende alternativ beskæftigelse for den underordnede. Da de sidste cirka 15 års reformer af den tanzanianske offentlige sektor har haft gennemgribende konsekvenser for arbejdsmarkedsforholdene for de offentligt ansatte, undersøges disse med fokus på de stedfundne fyringsrunder samt ændringerne af lønnen og dens sammensætning. Til at belyse reformerne benyttes primært Ole Therkildsen (2000a & 2001) samt interviewene. Endelig er også forvaltningskulturen relevant som forklaringsfaktor på grund af den teoretiske analyse, der påpeger vigtigheden af det omtalte adfærdsmønster. Dette adfærdsmønster kommer til udtryk i forvaltningskulturen og herunder, hvordan de ansatte i forvaltningen interagerer. Ligeledes kan der i den teoretiske analyse af kontrol spores en tilknytning til forvaltningskulturen i forbindelse med kontrolmådens natur (jf. kapitel 3). Da den teoretiske analyse som nævnt viser, at analyseenheden udgøres af relationen mellem de over- og underordnede parter, fokuseres der i undersøgelsen af forvaltningskulturen på relationen mellem over- og underordnede i tanzaniansk offentlig forvaltning. Af disse grunde er forvaltningskulturen valgt som forklaringsfaktor, og i undersøgelsen heraf anvendes ud over interviewene Hyden (1983), da han i denne bog, som bygger på observationer i Tanzania, diskuterer forhold vedrørende forvaltningskulturen og mere specifikt relationen mellem over- og underordnede. Betragtes de fire forklaringsfaktorer i forhold til hinanden ses det, at der er en intern sammenhæng mellem dem. Således kan forklaringsfaktorerne om forvaltningens eksterne ophav, patron-klient systemet og hengivenhedsøkonomien samt arbejdsmarkedsforholdene i den offentlige sektor siges at udgøre forklaringer i forhold til karakteren af forvaltningskulturen. Begrundelsen for valget af forklaringsfaktorer med et sådant indbyrdes forhold ligger i det ovennævnte ønske om at forstå ikke blot den tanzanianske offentlige forvaltnings nuværende karakter i form af forvaltningskulturen, men desuden også baggrunde herfor. Forklaringsfaktorernes indbyrdes forbindelse betyder, at forklaringen af sammenstødet så at sige 23

24 er toleddet, hvor første led består af forvaltningskulturen, og andet led er de tre øvrige forklaringsfaktorer. Opsamlende om metoden for besvarelsen af problemformuleringens anden del kan det kort anføres, at formålet er at afdække såvel sammenstødet som nogle af vilkårene i form af de fire forklaringsfaktorer for accountability og kontrol i den tanzanianske offentlige forvaltning for derved at forklare sammenstødet. Heri ligger også, at der i denne del af specialet anvendes historisk kontekstuel tilgang i forklaringen af sammenstødet og dermed altså en åben system tilgang til den tanzanianske offentlige forvaltning. Om specialets anden del kan desuden siges, at den forsøger at fremkomme med konklusioner, der sigter mod forståelse og forklaring, men ikke rummer nogen ambition om at komme med anbefalinger i form af forslag til ændring og forbedring af de undersøgte forhold Kvalitetsvurdering I dette afsnit overvejes forskellige forhold vedrørende specialet og især empirien med henblik på at vurdere specialets gyldighed og pålidelighed, dvs. henholdsvis om specialet reelt undersøger netop det fænomen, der ønskes undersøgt, og hvorvidt der er overensstemmelse mellem resultaterne af forskellige undersøgelser af det samme fænomen (Andersen & Gamdrup, 1994b:77). I forbindelse med anvendelsen af litteratur af ældre dato bl.a. Hyden (1983) om tanzaniansk forvaltning og forvaltningskultur kunne der sættes spørgsmålstegn ved gyldigheden af en undersøgelse, da det kunne hævdes, at en sådan litteratur ikke beskriver nutidens tanzanianske forvaltning og forvaltningskultur. Imidlertid gælder det ifølge Dunsire, at [t]he general social norms about the nature of the superior-subordinate relationship may change in a particular society over a span of a few lifetimes (1978, s. 32). Ændringen af et samfunds generelle sociale normer herunder forvaltningskultur foregår altså over flere generationer, hvorfor det kan forsvares at anvende år gammel litteratur. I øvrigt bekræfter interviewpersonerne og mine egne observationer f.eks. Hydens karakteristik af forvaltningskulturen. Desangående er det styrkende for gyldigheden, at interviewpersonerne enten stadig befinder eller har befundet sig i Tanzania indtil for relativt nyligt, da de dermed udtaler sig om monitoreringen, som den praktiseredes i HIMA helt frem til afslutningen af projektet, og om tanzaniansk forvaltningskultur, som den er i dag (2003). Ydermere gælder det for Hyden, at hans analyse af afrikanske samfundsforhold og herunder den offentlige forvaltning med udgangspunkt i 24

25 Tanzania har været så levedygtig, at Hyden (1983) stadig udgør en vigtig inspirationskilde i den internationale udviklingsdebat (Martinussen, 1997:246). Interviewene har hovedsageligt omhandlet HIMA, fordi interviewpersonerne som nævnt har været udsendt til HIMA. Da man hos Danida er meget tilbageholdende med at udlevere navne og kontaktoplysninger på udsendte danskere, har forsøget på at få kontakt til interviewpersoner, der har været udsendt til OFSP, som også var en komponent i landbrugssektorprogrammets fase I ( ) været forgæves. Dette betyder, at behandlingen af casene ikke er ligevægtig, og medfører, at undersøgelsen af casene ikke hviler på et ensartet grundlag, hvilket kan siges at svække konklusionernes gyldighed og pålidelighed. Undersøgelsen af monitoreringen i OFSP og DADS ud fra projektdokumenter og monitoreringsvejledninger er dog gyldig i forhold til at vise hvilke monitoreringssystemer og de deri indeholdte accountability- og kontrolaspekter, der søges indført i den tanzanianske offentlige forvaltning. Derfor er valget og behandlingen af OFSP og DADS relevant og har sin berettigelse i forhold til besvarelsen af problemformuleringen. Ved at interviewe danskere, der har opholdt sig i Tanzania, kommer specialets konklusioner delvist til at hvile på både interviewpersonernes forforståelser af tanzaniansk offentlig forvaltning, deres fortolkninger af deres positive og negative oplevelser af og interaktion med denne og endelig deres tale herom. Interviewpersonernes forforståelser af tanzaniansk offentlig forvaltning forud for deres ophold i Tanzania influerer på deres oplevelse og fortolkning af denne, som efterfølgende påvirker deres tale om tanzaniansk offentlig forvaltning. Analysen af interviewudsagnene drejer sig altså om talen om tanzaniansk offentlig forvaltning, som ikke nødvendigvis stemmer præcist overens med dens reelle beskaffenhed. Med andre ord udgør interviewpersonernes opfattelse af Tanzanias offentlige forvaltning et filter, og deres udsagn kan derfor indeholde fejl og mangler i forhold til forvaltningens reelle karakter, hvilket kan være et problem for interviewundersøgelsens gyldighed. Mine egne ophold i og observationer fra Tanzania kompenserer dog for denne mulige fejlkilde og virker dermed bestyrkende for specialets gyldighed. Mine egne erfaringer fra Tanzania har nemlig fungeret som en nyttig baggrundsviden og medvirket til, at jeg har kunnet forholde mig kritisk til udsagn fra litteratur og interviewpersoner om monitoreringen og om tanzaniansk offentlig forvaltning og forvaltningskulturen, idet jeg i lighed med interviewpersonerne er førstehåndsvidne til genstandsfeltet. Derudover er den indsigt i monitorering af et Danida-støttet udviklingsprojekt i en tanzaniansk kontekst, som jeg opnåede under mit ovennævnte praktikophold, blevet taget i anvendelse under specialeskrivningen, f.eks. i forbindelse med udarbejdelsen af spørgsmål til interviewpersonerne. Ligeledes har jeg i forbindelse med specialet 25

26 haft gavn af det kendskab til tanzaniansk kultur, som jeg første gang kom i besiddelse af under et års volontørophold i Tanzania fra 1997 til 1998, hvor jeg også lærte at tale swahili. Dette var en stor fordel for mig under praktikopholdet, hvor jeg kunne kommunikere med de lokale bønder og offentligt ansatte uden brug af tolk. Da interviewpersonernes ytringer om tanzaniansk forvaltningskultur som nævnt er farvede af deres opfattelse og fortolkning heraf, kan den opnåede viden om tanzaniansk forvaltningskultur ikke betegnes som objektiv. Imidlertid er interviewpersonernes beskrivelse heraf i høj grad enslydende, og da deres udtalelser desuden bekræftes af mine egne observationer under mine ophold i Tanzania, kan konklusionerne om tanzaniansk forvaltningskultur siges at være karakteriseret ved intersubjektivitet, idet forskellige personer beskriver tanzaniansk forvaltningskultur på samme måde (Andersen, 1994:177; Kvale, 1997:71-73 ). Her er det ligeledes af betydning, at den interviewperson, der blev interviewet to gange på grund af den første båndoptagelses dårlige kvalitet, ved det andet interview tre uger efter det første, og hvor den samme interviewguide blev fulgt, fastholdt sine svar og beskrivelser sammenlignet med det første interview. Som det fremgår af metodeafsnittet, er der i forbindelse med undersøgelsen af emner i tilknytning til både monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed benyttet kombinationer af to og nogle gange tre metoder i form af dokument-/litteraturstudier, kvalitative interviews og/eller deltagerobservation. Hvor tre metoder er brugt (jf. undersøgelsen af monitoreringen i HIMA og af tanzaniansk forvaltningskultur), kan der tales om metodetriangulering, hvor samme fænomen undersøges ved brug af forskellige metoder (Kvale, 1997:215). Dette er styrkende for pålideligheden, idet det efterprøves, om forskellige undersøgelser af det samme fænomen fører til de samme resultater. Hermed være også sagt, at det havde været styrkende for konklusionernes pålidelighed, hvis en sådan metodetriangulering havde fundet sted i undersøgelsen af alle specialets emner. Som nævnt har det dog ikke været muligt at få kontakt til interviewpersoner, der har været udsendt til OFSP. Derudover har feltarbejde ved OFSP og DADS på grund af tids- og ressourcemæssige begrænsninger ikke været muligt. 26

27 2. BEGREBSAFKLARING AF MONITORERING Kapitlets formål er at opnå en forståelse og en begrebsafklaring af monitorering og for dermed at tydeliggøre, hvad der tænkes på, når der i specialet skrives monitorering. For at tjene til opnåelsen af dette kapitels formål forsøges følgende spørgsmål besvaret. Det drejer sig om: Hvordan er monitorering i forbindelse med udviklingsbistand fremkommet? Hvilke specielle egenskaber har monitorering sammenlignet med evaluering? Hvordan udgør monitorering en del af LFA? Hvordan kan monitorering placeres i forhold til projektcyklussen? 6 Besvarelsen af disse spørgsmål er nyttig til at afklare monitorering og dermed komme i besiddelse af en forståelse heraf FREMKOMSTEN AF MONITORERING Monitorering i forbindelse med udviklingsbistand kan anskues som en del af en slags respons på spørgsmålet om, hvorvidt udviklingsbistand virker. Efter omkring 20 år med ydelse af udviklingsbistand til nye selvstændige stater i Afrika og Asien blev dette spørgsmål nemlig rejst, og det tog til i styrke i slutningen af 1970 erne. Donorerne manglede viden om og bekræftelse på, at udviklingsbistanden rent faktisk førte til resultater. En væsentlig grund til denne mangel var fraværet af velfungerende nationale statistiske institutioner, der kunne tilvejebringe de ønskede data om sociale og økonomiske forandringer, eksempelvis i et projektområde (Nielsen, 6 Monitorerings formål og funktion berøres kun meget lidt i dette kapitel. En yderligere belysning heraf foretages i forbindelse med den teoretiske analyse af kontrol i kapitel 3. 27

28 1998:2-3). En bevidsthed om nødvendigheden af at monitorere og evaluere udviklingsprojekterne udviklede sig derfor hurtigt. Opmærksomheden var særligt rettet mod landbrugs- og rurale projekter (Casley & Lury, 1982:iii). Imidlertid var mange af initiativerne fra midten af 1970 erne angående monitorering og evaluering i og af landbrugsprojekter utilfredsstillende. Desuden var der blandt donororganisationerne ikke nogen enighed om definitionen og forståelsen af flere for udviklingsindsatsen relevante tekniske begreber såsom monitorering (Casley & Kumar, 1987:ix). Som reaktion på denne utilfredsstillende situation nedsatte FN s Administrative Koordineringskomités Arbejdsgruppe vedrørende Rural Udvikling i 1981 et Monitorerings- og Evalueringspanel. Efterfølgende udgav Arbejdsgruppen i 1984 en publikation med vejledende principper for designet og brugen af monitorering og evaluering i rurale udviklingsprojekter (United Nations, 1984). I disse vejledende principper fra 1984 defineres monitorering som følgende: monitoring is the continuous or periodic review and surveillance (overseeing) by management at every level of the hierarchy of the implementation of an activity to ensure that input deliveries, work schedules, targeted outputs and other required actions are proceeding according to plan (United Nations, 1984:13). I denne definition erklæres det, monitorering er en kontinuerlig eller regelmæssig aktivitet, som skal føre tilsyn med implementeringsprocessen i et projekt. Ligeledes fremgår det, at monitorering er en opgave for ledelsen på hvert niveau i det organisationshierarki, der er involveret i implementeringen. Derudover slås det fast, at formålet med monitoreringen er at sikre, at implementeringen af projektet forløber som planlagt. På baggrund af denne definition kan det også konstateres, at monitoreringen inkluderer, at implementeringen og resultaterne sammenlignes med planerne og målene herfor. De ovennævnte vejledende principper var udtryk for en udvikling i retning af en konsensus og har siden udgjort et fælles udgangspunkt for den senere monitoreringslitteratur og for donorernes arbejde med og brug af monitorering i forbindelse med udviklingsprogrammer og -projekter. Eksempelvis tager Casley & Kumar i deres bog om monitorering og evaluering af landbrugsprojekter afsæt i disse principper (1987:x). At også donorernes opfattelse af monitorering har baggrund i de vejledende principper fra 1984 ses af, at OECD s Development Assistance Committee s (DAC) forståelse af monitorering er i overensstemmelse med ovennævnte definition. Således forstår DAC monitorering som the measurement of relevant information on the implementation progress of a project, programme or 28

29 policy and the achievement of its objectives. This also includes information on the context (economic, social, political) that affects development results (DAC, 2002a:2). Denne formulering er knap så udspecificeret som definitionen fra 1984, men tankegangen om monitorering som en kontinuerlig aktivitet, der skal tilvejebringe information om implementeringen er den samme. Med baggrund i DAC s Good Pratice Papers er det muligt at foretage en skelnen mellem finansiel og ikke-finansiel monitorering og rapportering. Hvor den finansielle monitorering og rapportering drejer sig om redegørelse for anvendelsen af de finansielle ressourcer, handler den ikke-finansielle monitorering om rapportering om, hvorvidt en politik, en udviklingsstrategi eller et projekt implementeres som planlagt, og om hvorvidt de opsatte mål bliver indfriet (DAC, 2002a:1-2 & DAC, 2002b:2). Også Casley & Kumar opererer med en sådan sondring, men bruger betegnelserne fysisk og finansiel monitorering (1987:35ff.). I den videre begrebsafklaring af monitorering er det den fysiske, ikke-finansielle monitorering, der behandles MONITORERING OVER FOR EVALUERING Som nævnt i indledningskapitlet behandles monitorering i litteraturen ofte i forbindelse med evaluering og ofte med hovedvægten på sidstnævnte. Således forekommer forkortelsen M&E ofte. For yderligere at få klarlagt monitorering er det derfor på sin plads at diskutere og definere monitorering i forhold til evaluering. På denne måde opnås et tydeligere aftegnet billede af, hvad monitorering er, og hvad det ikke er. At monitorering og evaluering i litteraturen som nævnt ofte gives en samlet behandling er forståeligt, idet der kan siges at være en gensidighed mellem disse to størrelser. Monitorering og evaluering er tæt forbundne og drager nytte af hinandens eksistens, og der kan i en vis udstrækning være tale om et indbyrdes afhængighedsforhold. I forbindelse med evalueringen har evaluator for at kunne udføre en sådan på tilbundsgående og dækkende vis brug for de data og informationer, som er blevet indsamlet og formidlet i forbindelse med monitoreringen under implementeringsprocessen. Monitoreringen leverer således nødvendige oplysninger til brug for evalueringen (Nielsen, 1998:3; Cracknell, 2000:160). Omvendt kan en projektevaluerings resultater og anbefalinger medføre f.eks. justeringer af projektets monitoreringssystem, eller erfaringerne fra evalueringen kan danne grundlag eller være til inspiration for designet af et monitoreringssystem til et andet projekt. En anden mulig årsag, til at monitorering og evaluering ofte behandles i sammenhæng, er, at der forekommer grænsetilfælde, hvor det kan være vanskeligt at afgøre, om det falder ind under 29

30 monitorering eller evaluering. Er der eksempelvis i tilfældet med en midtvejsevaluering af et projekt tale om en evaluering eller blot en dybtgående monitoreringsaktivitet (Nielsen, 1998:3)? Der er altså tilfælde, hvor monitorering og evaluering ligger tæt op ad hinanden. På trods af at monitorering og evaluering er tæt knyttede, er der alligevel god grund til at betragte dem som to særskilte funktioner. Hvad flere forhold angår, er der nemlig væsensforskelle mellem monitorering og evaluering. Se tabel 1. TABEL 1 FOKUS UDFØRES HVORNÅR? MONITORERING Interne forhold vedr. implementeringen af projektaktiviteterne EVALUERING Såvel interne som eksterne forhold Kontinuerlig dataindsamling under interventionsperioden En eller få gange under og/eller efter interventionsperioden UDFØRENDE PRIMÆRE AKTØRER BRUGERE Medlemmer af Intern projektledelse projektorganisationen Eksterne aktører ofte konsulenter Eksterne aktører, f.eks. en donor En forskel har at gøre med, hvor fokus ligger. Koncentrerer man sig om forhold internt i projektet, eller rettes blikket også mod forhold, som er eksterne i relation til projektet? Hvor fokus i monitorering trods DAC s ovennævnte forståelse af monitorering traditionelt ligger på overvågning af og opfølgning på implementeringen af projektaktiviteterne, ergo forhold internt i projektet (Casley & Kumar, 1987:2) og inden for projektets interventionsperiode, er evaluering kendetegnet ved et behov for sammenlignende undersøgelser såsom basisundersøgelser af socio-økonomiske forhold, levevilkår og andre projektrelaterede emner forud for projektets opstart eller undersøgelser i form af et sammenlignende studie af en kontrolgruppe, der ligner projektets målgruppe så meget som muligt, men som ikke har været udsat for projektinterventionen (Folke, 1998:82-83). Ved evaluering rettes opmærksomheden altså ligeledes mod eksterne forhold. En anden omstændighed, der adskiller monitorering og evaluering, er, at førstnævnte er kontinuerlig, hvorimod sidstnævnte kun foretages én eller få gange undervejs i et projektforløb. Mens man igennem monitoreringen overvåger og indsamler oplysninger under hele projektets interventionsperiode, kan evaluering siges i sin egenskab kun at tilvejebringe en form for øjebliksbillede, som illustrerer, hvordan projektet ser ud på et givet tidspunkt, f.eks. midtvejs under implementeringsprocessen eller fem år efter projektets afslutning. Herudover er monitorering forskellig fra evaluering, da den normalt udføres af personer, der selv indgår i den organisation, der står for implementeringen af projektet, f.eks. en lokal eller regional offentlig forvaltning. Derimod foretages evalueringen som regel af personer som oftest 30

31 konsulenter der er eksterne i forhold til det pågældende projekt (Cracknell, 2000:161). I forlængelse heraf er der ligeledes forskel på brugerne af henholdsvis monitorerings- og evalueringsrapporterne. Brugerne af monitoreringen er primært projektledelsen altså personer internt i projektorganisationen, mens brugerne af evalueringen i højere grad er personer eller instanser, der er eksterne i forhold til projektorganisationen, f.eks. en donor. Set i lyset af disse forskelle må det konstateres, at monitorering er væsensforskellig fra evaluering, selv om der samtidig eksisterer en gensidighed mellem disse to størrelser. Af den grund bør monitorering anskues som en særskilt aktivitet. Det er generelt også sådan monitorering betragtes (ibid.:165). Med Casley og Kumar s ord: Monitoring and evaluation are separated by their objectives, reference periods, requirements for comparative analysis, and primary users (1987:8). Der er dermed basis for en selvstændig behandling af monitorering MONITORERING IFT. THE LOGICAL FRAMEWORK APPROACH (LFA) Som omtalt i kapitel 1 under diskussionen af problemfeltet har Danida siden 1988 benyttet sig af denne tilgang i arbejdet med udviklingsprogrammer og projekter. Af den grund er det relevant at sætte monitorering i forhold til LFA. LFA er et redskab til brug for styringen af udviklings- og forandringsprocesser og benyttes til at strukturere og skabe overblik over eksempelvis komplekse udviklingsprojekter. Mere konkret anvendes LFA som en ramme for designet af en sådan forandringsproces, for monitoreringen af fremskridt i processen og endelig for evalueringen af de virkninger, som f.eks. udviklingsprojektet har afstedkommet. Der opsættes planer og mål for inputs, aktiviteter, outputs, umiddelbare mål og overordnet udviklingsmål (Danida, 1999, s.3). Tankegangen i LFA er, at forskellige inputs er tilstrækkelige til at udføre planlagte aktiviteter. Disse aktiviteter afføder så nogle outputs, som er nødvendige for opnåelsen af de umiddelbare mål og efterfølgende de overordnede udviklingsmål for processen. Hele denne proces hviler på nogle forudsætninger og antagelser om forhold i omgivelserne for udviklingsprojektet (Danida, 1996:2-3). To eksempler herpå kunne være, at befolkningen i projektets geografiske arbejdsområde antages at være villige til at samarbejde med projektets medarbejdere, eller at de politiske forhold i det pågældende land antages at forblive stabile. Som det ses, er der reelt tale om et hierarki af mål, hvor målene nederst i hierarkiet leder frem mod opfyldelsen af mål, der er rangeret højere i hierarkiet. Som en del af LFA og til brug for monitoreringen og den senere evaluering af hele denne proces fra inputs til overordnet udviklingsmål opstilles der for hvert led i processen nogle verificerbare indikatorer, som benyttes til at måle, hvorvidt processen forløber som planlagt og leder i retning af opnåelse af de opstillede mål. Undervejs i processen vil fokus normalt være rettet mod 31

32 indikatorerne for inputs og aktiviteter til at begynde med og senere skifte over til indikatorerne for outputs, umiddelbare mål og overordnet udviklingsmål. Her ligger der altså en skelnen mellem indikatorer for selve implementeringsprocessen og indikatorer for udviklingsresultaterne (Danida, 1999a:3). Set i forhold til LFA kan det anføres, at monitoreringen traditionelt beskæftiger sig med indikatorerne for inputs, aktiviteterne og outputs, mens indikatorerne for opfyldelsen af de umiddelbare mål og det overordnede udviklingsmål mere er til brug i forbindelse med evalueringen. Det betyder også, at monitorering kan opdeles i forskellige former afhængig af genstanden for monitoreringen. Derfor er der i løbet af et udviklingsprojekt tale om såvel input og aktivitetsmonitorering som om output monitorering. Disse former benævnes også henholdsvis progress monitoring og effect monitoring (Nielsen, 1998:3) MONITORERINGS PLACERING I PROJEKTCYKLUSSEN Med henblik på at få afklaret monitorering er det ligeledes gavnligt at fastslå monitoreringens tidsmæssige placering i et projektforløb. Projektcyklussen kan anvendes til at beskrive et projektforløb, da den er en model, der betegner de forskellige faser et projekt gennemgår i løbet af sin levetid. Det rækker lige fra den første idé til projektet over udførelsen til evalueringen af projektet. Med andre ord opregnes projektets faser i forbindelse med både forberedelsen, implementeringen og afslutningen af projektet samt perioden herefter. Siden begrebet projektcyklus kom frem i 1970, er der blevet produceret mange versioner af denne model (ibid.:anneks A; Cracknell, 2000:95-99). Da det er tilstrækkeligt til det nærværende formål, er en relativ simpel udgave af projektcyklussen er valgt. Se figur 1. Figur 1. 32

33 12. Feed-back New ideas 11. Ex-post Evaluation 1. Project idea 10. Terminal Evaluation 2. Project identification 9. Phasing-out 3. Project design 8. Project Execution incl. Monitoring 4. Feasibility study 7. Project Implementation Planning 5. Appraisal Kilde: Nielsen, 1998, Annex A:5 6. Approval Som det fremgår af projektcyklussen er monitoreringen knyttet til implementeringen af projektet. Dog indgår monitoreringen normalt som en integreret del allerede i forbindelse med projektplanlægningen (Cracknell, 2000:161m), hvor det, samtidig med at målene for projektets fastlægges, også overvejes, hvordan processen frem mod opfyldelsen af målene skal monitoreres. Dette har igen betydning for, hvordan monitoreringssystemet skal udformes. Normalt er monitoreringen afgrænset til projektets interventionsperiode. Der er dog blevet fremsat forslag om, at monitoreringen burde udvides til også at omfatte en periode, efter projektinterventionen er afsluttet. Argumentet er, at projektet vil have virkninger i en rum tid efter projektets afslutning, og at der i projektets geografiske interventionsområde kan finde betydelige forandringer sted efter projektets afslutning såsom migration. Sådanne forhold burde ifølge dette standpunkt også monitoreres, bl.a. til brug for en senere ex-post evaluering (Nielsen, 1998:Anneks A). En sådan monitorering efter et projekts afslutning betegnes i litteraturen som sustainability monitoring (Cracknell, 2000:161) eller impact monitoring (Nielsen, 1998:Anneks A). Dette speciale vil dog koncentrere sig om monitoreringen under perioden for implementeringen af de pågældende projekt- eller programaktiviteter OPSAMLING Som opsamling på dette begrebsafklarende kapitel, kan det siges, at en forholdsvis samstemmende forståelse af monitorering i forbindelse med ydelsen af udviklingsbistand har udviklet sig siden begyndelsen af 1980 erne. Der er således en konsensus angående principperne 33

34 for monitorering, bl.a. at det er en kontinuerlig eller regelmæssig aktivitet, der skal tilvejebringe information om implementeringsprocessen, og som foregår i det organisations- eller forvaltningshierarki, der står for udførelsen af det pågældende projekt eller program. Hermed er det også sagt, at monitorering primært knytter sig til implementeringen af de planlagte aktiviteter. I undersøgelsen af monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter lægges vægten derfor på aktivitetsmonitoreringen, da den er en konstant faktor i løbet af projektimplementeringen. Det er tillige blevet vist, at der sammenlignet med evaluering er grundlag for at anskue monitorering som en selvstændig aktivitet. Monitorering undersøges derfor uafhængigt af evaluering i dette speciale. Endeligt fokuseres der i analysen af monitoreringen i kapitel 4 hovedsageligt på den fysiske, ikke-finansielle monitorering. Med disse afsluttende bemærkninger er det ud over at samle op på dette kapitel også blevet udtrykt, hvordan monitorering anskues i dette speciale. 3. ACCOUNTABILITY OG KONTROL I dette kapitel foretages den teoretiske analyse 7 af accountability og kontrol med henblik på at undersøge karakteren heraf. Dette gøres med den senere empiriske analyse for øje. Formålet med den teoretiske analyse af accountability og kontrol er således at opnå indsigt i beskaffenheden 7 Der arbejdes i specialet ud fra den forståelse af analyse, der kommer til udtryk i Jørgensen og Rienecker (1999:40) nemlig analyse som opdeling af et emne, en tekst, en genstand i dets bestanddele. 34

35 heraf for derved at blive i stand til at identificere accountability- og kontrolaspekterne af monitoreringen i forbindelse med de tre cases DEN PARLAMENTARISKE STYRINGSKÆDE Inden analysen af accountability og kontrol er der imidlertid grund til at undersøge de styringsog forvaltningsmæssige rammer, inden for hvilke problematikker og spørgsmål vedrørende accountability og kontrol optræder. For at forstå disse rammer er karakteristikken af det politiske system og den offentlige forvaltning som en parlamentarisk styringskæde nyttig som en teoretisk forståelsesramme. I dette afsnit studeres derfor den parlamentariske styringskæde, som den blev tænkt af Johan P. Olsen (1978:22-28). Dette foregår med fokus på relationerne mellem kædens elementer, da det netop er i disse relationer, den parlamentariske styringskæde fremkommer (Bogason, 1995:41), og desuden fordi det er her, problematikkerne omkring accountability og kontrol udspiller sig. Den parlamentariske styringskæde er en teoretisk model af et konstitutionelt og repræsentativt demokrati. Den er netop en model og er derfor heller ikke fuldstændig dækkende for et demokrati i virkelighedens verden, men er brugbar som forståelsesramme, da den tilvejebringer en forståelse af grundpillerne i et demokrati. Endvidere er forståelsen af et demokrati som blandt andet ansvarsrelationerne mellem den parlamentariske styringskædes elementer central i bistandsdonorernes herunder Danida (2000:51) krav til modtagerlandene om god regeringsførelse. Således fremgår det af Degnbol-Martinussen og Engberg-Pedersens diskussion af donorernes krav siden omkring 1990 om demokratisering og god regeringsførelse, at forvaltningen [skal] være ansvarlig over for den regering og de lovgivere, der videre er ansvarlige over for borgerne (1999:53-56). I den parlamentariske styringskæde indgår der som illustreret i figur 2 fire elementer, der står i relation til hinanden og derved danner kæden. Set fra det enkelte elements synsvinkel drejer tankegangen i den parlamentariske styringskæde sig om de eksterne relationer og ikke om de interne relationer inden for hvert enkelt element 8. I disse eksterne relationer ligger også en eller flere funktioner, som hvert element udfylder i forhold til de led i kæden, som det støder op til. Det er netop disse funktioner, der definerer hvert enkelt element. Sammen med diskussionen af relationerne undersøges disse funktioner nærmere. Figur 2. 8 De interne relationer i det administrative apparat behandles senere i forbindelse med den teoretiske analyse af accountability og kontrol. 35

36 3. Den udøvende magt 2. Den lovgivende forsamling 4. Det administrative apparat 1. Det suveræne folk Kilde: Olsen, 1978:24 9 I figur 2 er den parlamentariske styringskæde angivet som en cirkel, men der er også hierarkiske træk i relationerne mellem de fire elementer. Således er folket som styringskædens udgangspunkt overordnet i forhold til den lovgivende forsamling, der står over den udøvende magt, som igen er overordnet i forhold til det administrative apparat. Denne hierarkiske inddeling har betydning for de funktioner, som elementerne har i relation til hinanden. I relationen mellem det suveræne folk og den lovgivende forsamling vælger førstnævnte sine repræsentanter til sidstnævnte. Medlemmerne af denne forsamling kan altså takke folket for deres medlemskab. Den enkelte parlamentariker står dermed til ansvar over for den vælgergruppe, der har stemt vedkommende ind i parlamentet. Dette kommer tydeligt til udtryk i forbindelse med de tilbagevendende parlamentsvalg, hvor det bliver prøvet, om de pågældende vælgere først vil genopstille parlamentarikeren og dernæst vil genvælge vedkommende. Derudover kan parlamentarikeren også i løbet af valgperioderne blive konfronteret med vælgernes synspunkter på grund af eksistensen af ytringsfrihed og dermed også en fri presse, der fungerer som medie for en løbende politisk debat. Rettes opmærksomheden mod relationen mellem den lovgivende forsamling og den udøvende magt, gælder det her, at førstnævnte i overensstemmelse med princippet om magtens tredeling har til opgave at overvåge den udøvende magt blandt andet med hensyn til, om regeringen udfører de beslutninger, som den er blevet pålagt af den lovgivende forsamling. Der bliver altså ført tilsyn med regeringen, som er afhængig af velviljen fra flertallet i den lovgivende forsamling, eftersom regeringen på grund af parlamentarismen skal træde tilbage, hvis et flertal i den lovgivende forsamling erklærer den sin mistillid. På grund af den lovgivende forsamlings funktion som vagthund over for regeringen er der altså i lighed med relationen mellem folket og den lovgivende forsamling også her tale om en relation mellem to parter, hvor den underordnede part kan kræves til regnskab for dens gøren og laden af den overordnede part. 9 Cirklen omkring det administrative apparat er ikke fra Olsen. Mere om cirklen senere. 36

37 Hvad angår relationen mellem regeringen og det administrative apparat, er førstnævnte som omtalt overordnet i forhold til sidstnævnte og har som funktion at skulle lede den offentlige forvaltning. Mere konkret kommer relationen til udtryk i forholdet mellem den enkelte minister og det pågældende ministeriums embedsmænd. Ministeren sidder her i toppen af et forvaltningshierarki, hvilket indebærer en ret til at beordre sine underordnede embedsmænd til eksempelvis at foretage undersøgelser og beregninger i forbindelse med lovforslag, og medmindre ministerens ordre indebærer ulovligheder har embedsmændene pligt til at udføre den. Set fra embedsmændenes synsvinkel fungerer de som rådgivere for ministeren og skal handle loyalt i forhold til denne. Hvis ikke de opfylder dette krav, risikerer de på grund af deres livslange fuldtidsansættelser med beskyttelse mod afskedigelse ikke fyring, men kan blive omrokeret eller forflyttet. Her ses et eksempel på, at den parlamentariske styringskæde ikke er dækkende for virkeligheden, idet man i dansk offentlige forvaltning i stor udstrækning er gået bort fra tjenestemandsansættelser. Specialets empiri viser dog, at beskyttelsen mod fyring i tanzaniansk offentlige forvaltning bortset fra ved generelle nedskæringer stadig er gældende, og at den hårdeste sanktion ikke er afskedigelse, men kun forflytning. I relationen mellem regeringen og det administrative apparat ses der igen en relation mellem et overordnet og et underordnet element, hvor regeringen i form af ministeren har visse beføjelser i forhold til det administrative apparat personificeret ved embedsmændene. Omvendt kan ministeren siges at være afhængig af forvaltningen, idet vedkommende har brug for embedsmændenes specialviden og ekspertise. Forholdet mellem det administrative apparat og folket udgør den sidste relation i den parlamentariske styringskæde. I figur 2 er relationen afbilledet med en pil, der kun går fra det administrative apparat til folket. Årsagen hertil er, at gensidigheden fra relationerne mellem de andre elementer i kæden ikke er til stede her. Folkets reaktion på forvaltningens handlinger og afgørelser skal ifølge styringskæden kanaliseres igennem den lovgivende forsamling og den offentlige opinion eller andre autoriserede ankeinstanser. En borger, der føler sig forurettet, kan ikke klage direkte til den implementerende embedsmand, da denne kun har som funktion at udføre regeringens beslutninger og at foretage sagsbehandling under hensyn til lovgivningen og borgernes grundlovssikrede friheder og rettigheder. Af den grund er der, selv om folket tidligere blev omtalt som styringskædens udgangspunkt, faktisk også her tale om en relation mellem en overordnet og en underordnet part. Herved fremkommer den parlamentariske styringskædes cirkulære natur, og kæden sluttes. Det kan dog diskuteres, om ikke der er grund til i figur 2 også at lade pilen gå i retning fra det suveræne folk til det administrative apparat. Der tænkes her på, at flere decentraliseringsbølger har fundet sted, og at der i forlængelse heraf hersker principper 37

38 om bottom-up styring, folkelig deltagelse og inddragelse af borgere og brugere i forbindelse med udformningen af konkrete tiltag (Bogason, 1995:43) Opsamling på den parlamentariske styringskæde Gennemgangen af relationerne mellem elementerne i den parlamentariske styringskæde har vist, at der er tale om eksterne relationer mellem elementer, som er henholdsvis overordnede og underordnede i forhold til hinanden, og at der dermed er et hierarki mellem elementerne. Ligeledes har diskussionen af relationerne demonstreret, at relationerne som en følge af elementernes funktion i forhold til hinanden har visse gennemgående kendetegn. Disse kendetegn handler blandt andet om, at i relationen mellem et overordnet og et underordnet element fører den overordnede part tilsyn med den underordnede og har i parlamentets tilfælde en funktion som vagthund over for den udøvende magt. Den overordnede part besidder endvidere visse sanktionsmuligheder. Eksempelvis kan folket afstå fra at genvælge medlemmerne af den lovgivende forsamling, mens denne kan afsætte regeringen, hvis flertallet i parlamentet erklærer regeringen sin mistillid. Regeringen personificeret ved ministeren har mulighed for at rokere rundt på embedsmændene. Hermed være også sagt, at den underordnede part står til regnskab over for vedkommendes overordnede, som til gengæld er mere eller mindre afhængig af den underordnede. Eksempler herpå er den lovgivende forsamlings afhængighed af regeringens udførelse af førstnævntes vedtagelser og ministerens afhængighed af embedsmændenes ekspertise. At forhold som tilsyn og det at stå til regnskab over for et overordnet element knytter sig til selve den parlamentariske styringskædes virkemåde, bekræfter vigtigheden af accountability og kontrol for kædens styringsprocesser. I den videre teoretiske analyse fokuseres der på accountability og kontrol i primært de interne relationer i det administrative apparat og desuden i relationen mellem det administrative apparat og folket derfor cirklen i figur 2 omkring såvel det administrative apparat som pilen mellem dette element og det suveræne folk. Årsagen til denne afgrænsning er, at undersøgelsen af monitoreringen som nævnt i opsamlingen på kapitel 2 koncentrerer sig om aktivitetsmonitoreringen i de valgte cases. Denne monitorering knytter sig til implementeringen af aktiviteterne, som forestås af de offentligt ansatte i den offentlige forvaltning, der står i direkte kontakt med folket i dette tilfælde målgruppen for projekterne ACCOUNTABILITY Som en naturlig følge af at have påpeget vigtigheden af accountability og kontrol og for at blive teoretisk klædt på til den empiriske analyse foretages i det følgende den teoretiske analyse af 38

39 først beskaffenheden af accountability bl.a. ved at undersøge forskellige former og forudsætninger for accountability og derefter af kontrol. En fælles opsamling på analysen af accountability og kontrol følger efter analysen af kontrol. Relevansen af en analyse af accountability understreges af, at accountability ifølge Lipsky udgør forbindelsesleddet mellem den offentlige forvaltning og demokrati, idet det moderne demokrati er afhængig af forvaltningens implementering og administration (1980:160) Definition af accountability Som led i undersøgelsen af beskaffenheden af accountability er det nødvendigt at få defineret begrebet. Selve ordet accountability indeholder ordet account, som ifølge Day & Klein betyder at svare for udførelsen af en pligt eller for ens adfærd og handlemåde. Heri ligger såvel det at afregne og aflægge regnskab for ens handlinger og undladelser, hvilket forudsætter, at der holdes orden i de økonomiske og finansielle sager, som det at forklare og give en tilfredsstillende grund til ens gøren og laden, hvilket betinger, at ens handlinger kan tåle at blive sammenholdt med regler eller forventninger om korrekt adfærd (Day & Klein, 1987:4-5). Af dette fremgår det implicit, at accountability indebærer og hører til i sociale relationer, eftersom accountability involverer en relation mellem den eller de personer, der skal aflægge regnskab og forklare sig, og den eller de personer, som skal godtage regnskabet og forklaringen. Som anført i forbindelse med gennemgangen af den parlamentariske styringskæde udgør relationen, hvad enten den eksisterer mellem enkeltindivider eller mellem grupper af mennesker, rammen for accountability. Lipsky udtrykker direkte, at accountability er et forhold mellem mennesker eller grupper. Accountability er derfor ikke abstrakt, idet man altid skal aflægge regnskab og forklare sig til en eller flere personer (1980:160). Karakteren af denne relation og dens medlemmer er derfor betydningsfuld. I forlængelse af denne forståelse af accountability er det muligt at foretage en skelnen mellem accountability og et andet engelsk ord nemlig responsibility, hvorved der opnås en yderligere præcisering af accountability. Accountability og responsibility bruges ofte synonymt, men der er grund til at sondre mellem de to begreber, for hvor en person har ansvaret for udførelsen af en opgave (= responsibility), kan vedkommende f.eks. af sine overordnede drages til ansvar for udførelsen af den pågældende opgave (= accountability). Det kan dermed siges, at hvor responsibility drejer sig om ansvaret for noget, handler accountability om ansvaret i forhold til nogen, som besidder en legitim autoritet i forhold til udførelsen af opgaven. Herved udtrykkes det også med hvilken autoritet, den pågældende person udfører sin opgave, og i relationen til de mennesker, opgaven udføres blandt og/eller til gavn for, gives personen dermed en magtbase, 39

40 idet en instans eller nogle personer med en legitim autoritet over opgaven står bag vedkommende (Wirth, 1985:621). En skelnen mellem accountability og responsibility ligger endvidere i, at en person ikke kan drages til ansvar af nogen, hvis den pågældende ikke har ansvaret for noget. Ansvaret for noget er således en forudsætning for ansvaret i forhold til nogen. I accountability ligger desuden en anerkendelse af ansvaret for sine opgaver og handlinger, således at man derved så at sige påtager og vedkender sig sit ansvar (Day & Klein, 1987:5). Til brug for dette speciale defineres accountability som det at stå til ansvar i forhold til nogen og kunne drages til regnskab af disse. Dette indebærer at forklare og begrunde ens handlinger og undladelser og at aflægge regnskab herfor. Bag den omtalte forbindelse mellem ansvaret for noget og ansvaret over for nogen ligger dog en problematisk antagelse om, at det er muligt at føre resultatet af et tiltag tilbage til én persons eller instans beslutninger, handlinger og/eller undladelser. Det er med andre ord en antagelse om klare årsags-virkningssammenhænge. En sådan antagelse er problematisk, fordi der i implementeringen af et tiltag som regel indgår flere aktører med hver deres egeninteresse herunder forståelse af midler og mål. Disse har alle indvirkning på slutresultatet af implementeringsprocessen, hvorfor det kan være svært om ikke umuligt at placere ansvaret for resultatet hos en enkelt person (March & Olsen, 1995: ). Også tidshorisonten for implementeringen har betydning for placeringen af ansvaret. Jo længere en periode implementeringen foregår over, desto vanskeligere bliver det at føre resultatet tilbage til én person eller instans, idet mange aktører kan have været involveret, og omverdensbetingelserne, hvorunder implementeringen er foregået, kan have ændret sig undervejs. Disse problematikker gør sig også gældende i forbindelse med implementeringen af landbrugsprojekter, hvor resultatet afhænger af både landbrugsrådgivernes og bøndernes indsats samt af omverdensbetingelserne såsom eksempelvis vejret og markedsforhold Accountability i forhold til hvem? Efter konstateringen af accountability som omhandlende et ansvar i en relation til nogen, er det nærliggende at beskæftige sig med, hvem der ligger bag nogen. Der kan her være tale om en relation til såvel et enkeltindivid som en gruppe. Det kan eksempelvis være en intern relation 10 til en overordnet fra den offentlige organisation, man selv er en del af, eller en ekstern relation til de borgere eller klienter man f.eks. har til opgave at undervise, rådgive eller pleje. Ofte står frontpersonalet på de nederste eller yderste niveauer i forvaltningshierarkiet de såkaldte streetlevel bureaucrats til ansvar både over for deres egen offentlige forvaltningsorganisation og 10 Intern relation i modsætning til de eksterne relationer mellem elementerne i den parlamentariske styringskæde. 40

41 dennes krav og præferencer og i forhold til borgernes ønsker. Det, der kan benævnes som de nederst placerede offentligt ansattes accountability-relation, går således i to retninger. At det forholder sig sådan indebærer, at der kan opstå en konflikt, idet det kan vise sig vanskeligt at imødekomme kravet om accountability fra begge sider (Lipsky, 1980: ). Eksempelvis kan overholdelse af den offentlige organisations procedurer for sagsbehandling vanskeliggøre en sagsbehandling, hvor der tages hensyn til den enkelte borgers individuelle behov. Kravet om accountability fra flere sider kan medføre, at den offentligt ansatte prioriterer accountability til én part over accountability i forhold til en anden (Newell & Bellour, 2002:11). I forbindelse med accountability er fordelingen og placeringen af autoritet væsentlig. I organisationer og politiske omgivelser handler accountability om fordelingen af autoritet. Hvor autoriteten er placeret kommer til udtryk i, hvilken af parterne i en relation der har retten og evnen til at kræve modparten til regnskab for vedkommendes handlinger. Netop det at kunne kræve personer til regnskab for deres handlinger definerer placeringen af autoritet i ethvert samfund (Day & Klein, 1987:9). Det er desuden den af parterne, hos hvem autoriteten er placeret, der skal afgøre, om en forklaring er fyldestgørende, eller hvorvidt en begrundelse kan godtages. I den offentligt ansattes interne relation til vedkommendes overordnede i en forvaltningsorganisation besidder den overordnede autoriteten til at kunne kræve den underordnede til regnskab, og den overordnede kan ligeledes afgøre, om den underordnedes forklaring er fyldestgørende. Kriterierne for om en forklaring er fyldestgørende kan i dette tilfælde bygge på f.eks. politikker, målsætninger, regler, procedurer og ikke mindst det økonomiske råderum i den pågældende organisation. I relationen til borgerne sidder disse inde med autoriteten til at afkræve de offentligt ansatte en forklaring på disses handlinger. At autoriteten er placeret hos borgerne skal ses i sammenhæng med, at folket som vist er udgangspunktet for den parlamentariske styringskæde, og at borgerne derfor via den lovgivende forsamling og den udøvende magt er overordnet i forhold til de offentligt ansatte, der udgør en del af det administrative apparat. Endvidere er baggrunden, at de offentligt ansatte forvalter borgernes skattepenge. Derudover kan kravet om at stå til regnskab over for befolkningen også ses i lyset af de tidligere omtalte principper om bottom-up-styring, folkelig deltagelse og inddragelse af borgere og brugere. Ud over de nævnte kriterier for godkendelsen af en forklaring i den offentlige organisation gælder det, at såvel i relationen til den overordnede som i relationen til borgerne udgør forventningerne til de offentligt ansattes adfærd referencerammen, for hvad der er en fyldestgørende forklaring. Disse forventninger er historisk betingede, eftersom tidligere 41

42 offentligt ansattes adfærd og handlemåde fremkalder forventninger om nutidige offentligt ansattes ditto. At historien er vigtig i forbindelse med accountability fremgår eksempelvis af, at Day & Klein (1987) går tilbage til de politiske og forvaltningsmæssige indretninger i bystaten i det gamle Athen for at beskrive og forklare udviklingen af den moderne forståelse af accountability Accountability-former Med det formål at opnå en yderligere præcisering af beskaffenheden af accountability undersøges i det følgende forskellige former for accountability. I forlængelse af spørgsmålet om, hvem det er, man står til ansvar over for, eller med andre ord hvem der indgår i accountabilityrelationen, er der nemlig basis for at sondre mellem forskellige accountability-former. Den første form for accountability politisk accountability fremkommer, når nogle personer bemyndiges til at udføre opgaver på vegne af deres medborgere, idet der i forbindelse med en sådan uddelegering skabes et krav fra de sidstnævnte om redegørelse og regnskabsaflæggelse for opgaveudførelsen (Day & Klein, 1987:6). Også March og Olsen peger på bemyndigelsen af personer, hvorved de gives ret til at handle på vegne af samfundet og til at foretage skønsbaserede afgørelser, som værende forbundet med accountability (1995:59). Det er denne accountability-form, der er på tale i de eksterne relationer i den parlamentariske styringskæde, eftersom der her vælges repræsentanter til den lovgivende forsamling og på baggrund af stemmefordelingen desuden en regering, som har til opgave og dermed også ansvar at lovgive og styre på vegne af folket. Grundet den nævnte afgrænsning til de interne relationer i det administrative apparat og relationen mellem det administrative apparat behandles politisk accountability ikke yderligere. Vægten lægges i stedet på en anden form for accountability nemlig den finansielle og ledelsesmæssige (managerial) accountability, da denne accountability-form i højere grad er rettet mod de interne relationer i det administrative apparat. Den finansielle accountability har karakter af at være en teknisk og værdineutral størrelse, idet den finansielle form ikke involverer værdiladede argumenter i forklaringen af udførte handlinger, men drejer sig om en nøjagtig og sandfærdig regnskabsføring. Med andre ord handler det om at kunne redegøre præcist for hvor mange penge, der er kommet ind, og om de er blevet anvendt efter deres formål (Day & Klein, 1987:8). 42

43 Af ordet ledelsesmæssig accountability fremgår det, at rammen for denne accountability-form er den ledelsesmæssige relation mellem over- og underordnede internt i en organisation. Der er her tale om en direkte form for accountability, da den enkelte aktør af sin nærmeste overordnede afkræves en fyldestgørende forklaring for sine handlinger. Ledelsesmæssig accountability drejer sig om, at personer, der har fået tildelt en arbejdsopgave og et ansvar, afkræves en forklaring for varetagelsen heraf i forhold til forud fastlagte kriterier i form af eksempelvis fastsatte mål for opgaveudførelsen. Klarheden og præcisionen af kriterierne er afgørende for ledelsesmæssig accountability, idet præcist formulerede kriterier er lettere for den underordnede at arbejde ud fra og giver endvidere den overordnede et bedre grundlag for at afkræve vedkommendes underordnede en forklaring af sine handlinger. Hvis kriterierne er mere løst formulerede, bringes entydigheden selvsagt i fare, og ledelsesmæssig accountability kommer dermed i højere grad til at bære præg af argumentation mellem parterne i accountability-relationen i modsætning til finansiel accountability, hvor genstanden som nævnt er utvetydig nemlig pengene. Den finansielle og ledelsesmæssige accountability indeholder ifølge Day & Klein tre dimensioner (Day & Klein, 1987:27-28). Én dimension omhandler sikringen af, at de økonomiske midler er anvendt som aftalt og i overensstemmelse med de gældende regler. I denne dimension, som går under betegnelsen fiskal og regelmæssig accountability 11, kan der ses en parallel til finansiel monitorering og rapportering, da den drejer sig om redegørelse for anvendelsen af de finansielle ressourcer (jf. afsnit 2.1). Proces- og efficiensaccountability udgør en anden dimension og går på at sikre, at planlagte handlinger faktisk udføres, og at de udføres efficient. Denne dimension kan med andre ord siges at dreje sig om at tjekke, at de planlagte umiddelbare resultater opnås undervejs i processen, og at det sker med en så høj grad af produktivitet som muligt. Set i forhold til monitorering indebærer denne dimension en kombination af finansiel og ikke-finansiel monitorering, da en sammenkørsel af begge typer monitoreringsdata er nødvendig for at kunne afgøre, om de enkelte handlinger udføres efficient. Den tredje dimension, som går under betegnelsen program- og effektivitetsaccountability, handler om at sikre, at de overordnede mål for et handlingsforløb med tilhørende investerede ressourcer er blevet indfriet, og at den ønskede virkning af indsatsen er blevet opnået. Denne dimension har forbindelse til evaluering, da vægten i program- og effektivitetsaccountability ligesom i evaluering ligger på slutresultaterne af og de overordnede mål for en indsats (jf. afsnit 2.2.). 11 Regelmæssig skal forstås i betydningen lovmæssig. Denne dimension af finansiel og ledelsesmæssig accountability ligger op ad accountability-formen, legal accountability (Day & Klein, 1987:24-25). Denne form, som kort fortalt vedrører accountability i relationen til domstolene og således er af juridisk karakter, vil ikke blive behandlet yderligere her. 43

44 Som det ses, spiller mål og opfyldelsen af disse en central rolle i forbindelse med accountability. Problemet er blot, at idealet om præcist formulerede mål og standarder for implementeringsprocessen sjældent er opfyldt i den offentlige forvaltning, som tværtimod ofte er underlagt ikke alene uklare, men også nogle gange modstridende målsætninger. Dette gælder ikke mindst frontpersonalet i de serviceydende dele af den offentlige forvaltning, hvor eksempelvis fængselsfunktionærerne samtidigt skal arbejde på at opfylde samfundets målsætninger om såvel afstraffelse og adskillelse af de kriminelle fra resten af samfundet som resocialisering af dem, mens lærerne skal give eleverne både faglige og sociale kompetencer (Lipsky, 1980:165). Omvendt kan klare mål og standarder for opgaveudførelsen faktisk også være et problem, idet det kan friste de offentligt ansatte til at manipulere informationen om implementeringen af de tildelte opgaver, fordi opmærksomheden hos dem, de står til ansvar over for, er mere rettet mod målingen af opgaveudførelsen end mod selve løsningen af opgaven. Følgelig fokuserer også de ansatte på at kontrollere redegørelserne og rapporteringerne om opgaven med henblik på at sikre, at de lever op til målene, frem for om selve opgaven gør (March & Olsen, 1995:159) Forudætninger for accountability Efter at have defineret accountability, set hvem, accountability retter sig imod og tillige undersøgt forskellige accountability-former, er det relevant at beskæftige sig med nogle forudsætninger for eksistensen af accountability. For som berørt i forbindelse med betoningen af præcist formulerede kriterier, er der visse forhold, som har afgørende betydning for eksistensen af accountability. Den overordnede forudsætning for eksistensen af accountability er, at der skal herske en overensstemmelse mellem de to parter i accountability-relationen en overensstemmelse, der er ensbetydende med, at de to parter har en fælles referenceramme. Dette involverer flere forhold. Bruges relationen mellem en underordnet og en overordnet som eksempel, skal der for det første være enighed om fordelingen af autoritet i relationen, hvilket mere specifikt vil sige, at der fra den underordnedes side skal være en anerkendelse af, at den overordnede er berettiget til at afkræve den underordnede en redegørelse for og forklaring af sidstnævntes handlinger. Med andre ord skal den underordnede føle en forpligtelse til at forklare sig til den overordnede. En anden forudsætning er tilstedeværelsen af et fælles syn på, hvad en god adfærd og handlemåde vil sige, og for det tredje skal der foreligge en fælles forståelse af, hvordan en person på fyldestgørende vis kan forklare og aflægge regnskab for sine handlinger. Der skal altså være 44

45 enighed om definitionen af en fyldestgørende forklaring, og herunder hvad der udgør en god argumentation (Day & Klein, 1987:5). Denne overordnede overensstemmelse kan siges at hænge sammen med forekomsten af det adfærdsmønster, som Lipsky understreger som værende en forudsætning for eksistensen af accountability. Uden et sådant adfærdsmønster umuliggøres en forudsigelighed omkring eksempelvis offentligt ansattes adfærd og handlemåde, og der kan derfor ikke blive tale om accountability. Implicit i et adfærdsmønster ligger jo det, at den pågældende adfærd er normalen, det vil sige tilbagevendende og udbredt både i tid og sted og derved sætter normen eller standarden for god adfærd og efterfølgende forklaring heraf. En sådan norm eller standard danner baggrunden for en overensstemmelse mellem parterne i accountability-relationen angående god adfærd og fyldestgørende forklaringer. Det er således åbenbart, at accountability er uløseligt forbundet med adfærdsmønstret, hvilket har den konsekvens, at en indsats for at opnå en højere grad af accountability er afhængig af, at adfærdsmønstret ændres i en retning, der er positiv og fremmende for accountability (Lipsky, 1980:160). Ud over de nævnte forudsætninger understreger Day & Klein vigtigheden af eksistensen af og adgangen til information, idet information om udførelsen af de arbejdsopgaver, som en person har ansvaret for, er nødvendig som grundlag for at kunne kræve vedkommende til regnskab for sine handlinger (1987:22). I den forbindelse er det vigtigt, at informationen er så gyldig og pålidelig som muligt. Med andre ord er det, at implementeringsprocessen er kendetegnet ved åbenhed og gennemsigtighed, afgørende for muligheden for at kunne vurdere de udførte handlinger og dermed for accountability (Day & Klein, 1987:27 & 43). Også Dunsire betoner vigtigheden af information, idet han udtrykker, at det er sammenkoblingen af 1) indsamlede informationer, 2) evalueringen af disse og på baggrund heraf 3) anvendelsen af sanktioner, der giver accountability (1978:41). Informationens status som forudsætning for accountability hænger tæt sammen med kontrol, og at kontrol er en forudsætning for accountability (jf. afsnittene og ). For accountability har også folkelig deltagelse betydning. Den folkelige deltagelse skal dog snarere betegnes som et middel til en mulig opnåelse af accountability end som en egentlig forudsætning. Nærmere bestemt handler det om inddragelse af folk i de beslutningsprocesser, der vedrører dem. I disse beslutningsprocesser kommer de offentligt ansatte, der skal føre beslutningerne ud i livet, således til at sidde ansigt til ansigt med de folk, der berøres af implementeringen. Derved og især hvis de pågældende folk tillige inddrages i den efterfølgende kontrolproces muliggøres det i højere grad, at de pågældende folk i løbet af eller 45

46 efter implementeringen kan kræve de offentligt ansatte til regnskab. Med folkelig deltagelse kan der således opnås en direkte accountability, idet folket kan henvende sig direkte til de offentligt ansatte og afkræve disse en forklaring. Der skydes så at sige en genvej, hvorved man undgår den indirekte og mere langsommelige, traditionelle vej i den parlamentariske styringskæde fra det suveræne folk til det administrative apparat via den lovgivende forsamling og den udøvende magt (Day & Klein, 1987:20-22). I hvilket omfang de nævnte forudsætninger er opfyldt kan variere fra organisation til organisation eller fra land til land, idet aktørerne og den lokale historie og kultur er forskellig fra sted til sted, hvorfor også adfærden og synet herpå og på, hvad der konstituerer en fyldestgørende forklaring, varierer. Accountability, graden heraf og indsatser for at sikre tilstedeværelsen af accountability er derfor kontekstafhængige. Der kan altså sættes spørgsmålstegn ved, hvorvidt accountability kan diskuteres løsrevet fra konteksten (Day & Klein, 1987:55-56). En historisk og kontekstuel tilgang er således vigtig i undersøgelsen af accountability Kontrol som forudsætning for accountability Som anført i det foregående afsnit om forudsætninger for accountability udgør de der omtalte forudsætninger kun nogle af forudsætningerne for eksistensen af accountability. For som nævnt i forbindelse med spørgsmålet om betydningen af autoritet i accountability-relationen handler autoriteten ikke alene om retten, men tillige om evnen til at afkræve en person eller en instans en forklaring. Retten må suppleres af magt udtrykt ved evnen til at kræve nogen til regnskab. Denne evne kommer til udtryk igennem udøvelsen af kontrol over den pågældende person eller instans handlinger og undladelser. Faktisk omtales kontrol som the key link in the chain of accountability (Day & Klein, 1987:9). Også Wirth slår fast, at opnåelse af accountability hænger uløseligt sammen med, hvem der er i en position til at udøve kontrol (1985: ). Med andre ord handler det om fordelingen af autoritet i accountability-relationen. I denne relation har den overordnede, som besidder autoriteten, behov for at kunne kontrollere den underordnede, for at relationen kan være præget af accountability. At kontrol således udgør en meget vigtig forudsætning for accountability vidner om, at der er en sammenhæng mellem accountability og kontrol. Ifølge Wirth er formålet med anvendelsen af forskellige kontrolformer altid at opnå lydighed, konformitet og accountability (1985:600) f.eks. i forhold til procedurer og opstillede målsætninger for en implementeringsproces. I lyset heraf kan kontrol siges at være et middel til at opnå accountability. En anden sammenhæng mellem 46

47 kontrol og accountability kommer til udtryk igennem en lighed mellem de to størrelser. Denne lighed består i, at accountability- og kontrolrelationen er den samme forstået på den måde, at de samme aktører, som står i relation til hinanden i forbindelse med accountability, også er relateret til hinanden, hvad angår kontrol. Dette gælder, hvad enten relationen er ekstern som ved den parlamentariske styringskæde, eller den er intern mellem over- og underordnede i en forvaltningsorganisation. Ligesom ved accountability er der altså i forbindelse med kontrol tale om en relation mellem to eller flere parter, men alt efter om det handler om accountability eller kontrol, kan retningen mellem parterne siges at være forskellig. Ud fra den traditionelle og mest udbredte forståelse af hierarkisk opbyggede organisationer styres arbejdet fra toppen af organisationen. På baggrund af denne opfattelse går retningen fra den over- til den underordnede med hensyn til kontrol, da den overordnede har autoriteten til at kontrollere den underordnede. Hvad angår accountability, er retningen omvendt, eftersom den underordnede skal forklare sig til den overordnede (Wirth, 1985: & 600). Der kan dog stilles spørgsmål ved en sådan forståelse af styringen og kontrollen i hierarkier. Mere herom i næste afsnit samt i afsnit Accountability blandt frontpersonalet Indtil videre har analysen af accountability hovedsageligt været af begrebsafklarende og præskriptiv karakter med hensyn til beskaffenheden af accountability og forudsætningerne herfor. Dog er der for at få en mere virkelighedsnær forståelse af accountability grund til også at gå deskriptivt til værks. Da fokus som tidligere nævnt er på de interne relationer i det administrative apparat og dets relation til folket, er det derfor her relevant kort at undersøge accountability blandt frontpersonalet, eftersom det er disse, der har kontakten til borgerne ved leveringen af offentlige serviceydelser. Frontpersonalet, der som nævnt mødes af forventninger og krav om accountability fra både forvaltningsorganisationen og borgerne, udgør forvaltningens ansigt over for borgerne, da dette personale står med den konkrete produktion og ydelse af offentlig service. Frontpersonalet, som er professionelle med relativt lange uddannelser som f.eks. lærere, sygeplejersker, jurister, socialrådgivere og landbrugsrådgivere (såfremt landbrugsrådgivning er en offentlig service) står i en arbejdssituation, hvor de skal forvalte og fortolke mere eller mindre generelt formulerede love og politikker i forhold til den enkelte borgers behov. Dette finder sted i en situation præget af på den ene side krav fra forvaltningsorganisationen såsom regler og procedurer, budgetmæssige rammer og krav om ensartethed i opgaveudførelsen og på den anden borgernes umættelige behov i form af en efterspørgsel, der altid vil stige i takt med et øget serviceudbud. Eksempelvis vil nye behandlingsformer i sygehusvæsenet medføre en efterspørgsel i 47

48 befolkningen efter sådanne behandlinger. Derudover er frontpersonalet karakteriseret ved at have store skønsbeføjelser i udførelsen af arbejdet, hvilket betyder, at frontpersonalet har en stor grad af autonomi i forhold til deres forvaltningsorganisation. Trods denne frihed i form af skønsbeføjelserne og autonomien oplever frontpersonalet at stå i et dilemma, og at deres arbejde bærer præg af satisfierende frem for optimerende løsninger, da det ikke er muligt at opfylde de modsatrettede krav og behov. Som reaktion på denne frustrerende situation udvikler frontpersonalet ifølge Lipsky tre generelle rutiner for at kunne balancere mellem de modsatrettede krav. Det drejer sig for det første om begrænsning af efterspørgslen ved f.eks. at undlade at informere borgerne om alle tilgængelige servicetilbud. For det andet udvikler frontpersonalet deres egen uofficielle opfattelse af offentlig serviceproduktion og -levering og i takt hermed deres private målsætninger for arbejdet. Disse målsætninger, der er lavere end de officielle, dannes for på den måde at reducere afstanden mellem de tilgængelige ressourcer og de fastsatte officielle mål. For det tredje udvikles et syn på klienterne, der indebærer, at de f.eks. selv har skylden for deres problemer, er upåvirkelige af straf eller er mindre egnede til skolen. Herved gøres forskellen mellem de opnåede resultater og målene mere acceptabel for frontpersonalet. Nok er disse rutiner uofficielle og private, men de deles ofte af de ansatte på dette niveau i den offentlige forvaltning (Lipsky, 1980:81-83, , ). Pointen i forhold til accountability er, at frontpersonalets reaktioner og rutiner er subjektive og uudtalte og dermed skjult for både forvaltningsorganisationen og borgerne og kan således ikke gøres til genstand for offentlige undersøgelser. På den baggrund er det ifølge Lipsky nærmest umuligt at opnå accountability blandt frontpersonale i hvert fald hvad angår de kvalitative aspekter af arbejdet (1980:159). Netop de kvalitative aspekter udgør dog i kraft af de mange skønsbaserede afgørelser en væsentlig del af frontpersonalets arbejde. At opnåelsen af accountability blandt frontpersonalet betegnes som nærmest umulig hænger sammen med deres autonomi, som betyder, at de i mange tilfælde vil være deres overordnedes eneste kilde til information om deres arbejde. De kan derfor styre, hvilke informationer deres overordnede modtager. Endvidere er den offentlige forvaltning reelt afhængig af frontpersonalet, eftersom varetagelsen af den offentlige forvaltnings serviceopgaver i sidste ende afhænger af, hvorvidt frontpersonalet udfører deres arbejde. Derfor må forvaltningsledelsen være påpasselig med ikke at kontrollere for meget for ikke at fremkalde frontpersonalets modstand mod deres overordnede og derved reducere frontpersonalets accountability yderligere (ibid.:163). Frontpersonalets autonome status som deres overordnedes ofte eneste kilde til information betyder desuden, at de overordnede vil have vanskeligt ved at opdage, hvis frontpersonalet koncentrerer sin indsats mod 48

49 de aktiviteter, et eventuelt monitoreringssystem retter sig mod, for derved at forbedre de resultater, der via monitoreringen formidles til de overordnede. Som en konsekvens heraf kan de aktiviteter, der ikke måles på, blive nedprioriteret. De overordnede kan derfor få et måske usandt indtryk af en succesfuld implementering (ibid.:166). Forestillingen om, at en organisation styres fra toppen lider dermed et knæk. Et ekstra problem vedrørende frontpersonalets accountability over for forvaltningsorganisationen og borgerne består i, at de som professionelle anser sig selv som stående til regnskab først og fremmest i forhold til deres ligeledes professionelle fagfæller, der som nævnt ofte deler de omtalte rutiner. Denne accountability går uden om såvel de overordnede i organisationen som borgerne og bryder derved med accountability-relationerne i den parlamentariske styringskæde (Day & Klein, 1987:19). Som det ses er accountability i virkelighedens verden og nærmere bestemt blandt frontpersonalet altså en særdeles problematisk størrelse BESKAFFENHEDEN AF KONTROL Den ovenfor demonstrerede vigtige betydning, kontrol har for sikringen af accountability, giver anledning til at undersøge kontrol med en dybere forståelse af kontrols karakter for øje. Ud over kontrol i generel forstand og kontrol i den offentlige forvaltning undersøges forskellige kontrolmåder. Endelig studeres problemer forbundet med accountability og kontrol Kontrol i generel forstand Med generel forstand menes, at det kan således være kontrol over snart sagt alle ting såsom regulering af stuetemperaturen ved hjælp af en radiator med termostat eller styringen af et flys rute. Med afsæt i kybernetikken beskriver Dunsire kontrol som bestående af tre elementer nemlig en direktor, en detektor og en effektor. Direktoren udtrykker målet og afstikker dermed kursen for den pågældende proces. Direktoren retter sig altså mod at kontrollere en proces, der skal finde sted i fremtiden, og er dermed udtryk for det, Putte i sin bog om monitorering af udviklingsprojekter benævner som feed-forward kontrol. Ved detektoren forstås et instrument, hvorved der indsamles information om processens faktiske forløb, og som derfor kan afsløre, om den ønskede kurs følges. Detektoren kan derfor betegnes som feed-back kontrol, idet den orienterer sig mod fortiden mod de ting, der (lige) har fundet sted. Effektoren udgøres af de til rådighed værende midler og redskaber, som, hvis den faktiske retning afviger fra den tilstræbte kurs, kan anvendes til at reagere herpå og bringe processen tilbage på ret kurs. Sammen, og såfremt de alle fungerer, udgør direktoren, detektoren og effektoren en kontrolmekanisme. Hvis blot en af disse ikke virker eller ikke er til stede, er der ikke tale om kontrol (Dunsire, 1978:59-61; Putte, 1991:11-12). 49

50 For at konkretisere disse tre kontrolelementer kan det siges, at direktoren knytter sig til planlægning, idet målet eller standarden for den pågældende proces, som direktoren er et udtryk for, er slutproduktet af en planlægning- eller beslutningsproces (Dunsire, 1978:57). Det er nærliggende at forstå detektoren som en form for monitorering, da monitorering som anført i kapitel 2 netop er et redskab til informationsindsamling. En sådan forståelse støttes af Dunsire, der bemærker, at informationsindsamling ofte kaldes monitorering (1978:53). Med de oplysninger, der tilvejebringes via monitoreringen, er den pågældende ledelse i stand til at konstatere, hvorvidt eksempelvis en implementeringsproces forløber som planlagt. I modsætning til direktoren og detektoren er det straks vanskeligere at skildre effektoren med et enkelt begreb, da effektoren kan tage mange forskellige former alt efter den specifikke kontekst. Dog kan det anføres, at effektoren er den reaktion i form af handlinger og tiltag, der iværksættes for at reducere eller fjerne en eventuel konstateret afvigelse fra målet eller standarden. Om effektoren gælder det endvidere, at den reelt skal være i stand til at mindske eller komme afvigelsen til livs. Effektoren og detektoren udgør sammen feed-back kontrol, der ifølge Putte omfatter både indsamling og fortolkning af information samt udførelse af (korrigerende) handlinger (1991:12). På trods af ovennævnte understregning af behovet for alle tre kontrolelementer handler kontrol ifølge Dunsire dog i højere grad om monitorering end om planlægning (1978:53-54). Med andre ord kan kontrol siges i højere grad at dreje sig om detektoren end om direktoren, idet målet for den pågældende proces er udefra givet som et resultat af planlægningen. Benyttes luftfart som eksempel, fastlægges destinationen, før selve flyveturen. Når selve den implementeringsproces, der skal kontrolleres, først er i gang når bestemmelsesstedet er besluttet, og flyet først er i luften er det detektorens, dvs. monitoreringens, virkemåde, der er afgørende for kontrollen af processen. Direktoren er dog ofte en integreret del af monitoreringen, da delmålene for implementeringen ofte optræder i monitoreringssystemet. Dette hænger sammen med dét generelle kendetegn ved kontrol, som består i, at der finder en sammenligning sted mellem det ønskværdige og det faktiske, mellem de enkelte (del)mål og de tilsvarende reelle (del)resultater. Dunsire omtaler dette som empirisk korrektion (1978:57-58). Sammenligningen kan afsløre, om der er behov for afhjælpende handlinger og tiltag, og kan desuden give anledning til at stille spørgsmålet om, hvad der eventuelt gik galt. Dette spørgsmål vil de for processen ansvarshavende blive afkrævet et svar på. Herved fremgår sammenhængen mellem kontrol og accountability igen. 50

51 At opdagelsen af afvigelser i forbindelse med sammenligningen af resultater og mål er et kendetegn ved kontrol i generel forstand og herunder monitorering bekræftes af, at det også er tilfældet ved kontrol og monitorering af et enkelt område nemlig monitorering af udviklingsbistand. Casley & Kumar siger herom, at identifikationen og vurderingen af såvel positive som negative afvigelser fra målene er afgørende for monitorering (1987:36-37). I lighed hermed refererer Putte Waller et al., der beskriver formålet med monitorering som værende at opdage, at forventede resultater ikke forekommer eller sandsynligvis ikke vil forekomme, mens der endnu er tid til at foretage afhjælpende indgreb (Putte, 1991:15). På den baggrund kan det hævdes, at der med monitorering som en del af en kontrolmekanisme er et indbygget negativt sigte, idet formålet med monitorering er at opdage afvigelser i en implementeringsproces. Med andre ord er fokus i monitorering rettet mod situationer, hvor noget er gået galt under implementeringen eller i det mindste ikke er gået som planlagt Kontrol i den offentlige forvaltning Efter at have analyseret kontrol i generel forstand skal opmærksomheden nu vendes mod en teoretisk analyse af kontrol i forbindelse med den offentlige forvaltning nærmere bestemt en hierarkisk opbygget offentlig forvaltning 12. Hvad angår kontrol i denne kontekst, kan der skelnes mellem ekstern kontrol over den offentlige forvaltning, kontrolfunktioner udført af eller igennem forvaltningen i forhold til det omkringliggende samfund og endelig kontrol i de interne relationer i den offentlige forvaltning (Dunsire, 1978:vii; Wirth, 1985:597). Af disse tre fokuseres der i det nedenstående på kontrollen i den offentlige forvaltning og dermed på den kontrol, som anvendes for at sikre finansiel og ledelsesmæssig accountability. At de ovenfor identificerede kendetegn ved kontrol er generelle betyder, at disse kendetegn også er gældende for kontrol i den offentlige forvaltning. Ifølge Day & Klein handler kontrol i den offentlige forvaltning om at opnå viden om og kendskab til underordnedes handlinger (1987:9). Om kontrol i den offentlige forvaltning fastslår Wirth, at det henviser til monitoreringen og vurderingen af administrative beslutninger, procedurer og resultater. Han konstaterer endvidere, at det drejer sig om preventive or corrective interventions with the aim to enforce rules and to avoid or rectify intolerable deviations of administrative activities or their (unintended) results from relevant goals and standards (1985:599). Flere forhold om kontrol i den offentlige forvaltning kan læses ud af disse forståelser. 12 Valget af at analysere kontrol i forbindelse med netop en hierarkisk opbygget forvaltning skyldes, at empirien viser, at tanzaniansk offentlig forvaltning er meget hierarkisk i sin funktionsmåde. 51

52 For det første fremgår det implicit, at kontrol udføres af overordnede, som forsøger at erhverve sig viden om de underordnedes handlinger. Med andre ord er kontrol en ledelsesopgave. At kontrol er en ledelsesopgave bekræftes af Casley & Kumar, som i deres bog om monitorering og evaluering af udviklingsprojekter inden for landbrug anfører, at A manager s basic responsibilities are planning, organizing, motivating, and controlling, og de tilføjer: Monitoring deals mostly with the first and last of these (1987:36). Dette syn på kontrol ligger i tråd med den omtalte mest udbredte opfattelse af hierarkiske organisationer og dermed også den offentlige forvaltning som værende styret fra organisationens top. Der er altså tale om kontrol fra oven en kontrol, der er understøttet af den formelle magt, som ligger hos topledelsen (Wirth, 1985:601) og i øvrigt hos enhver overordnet i relationen til sin(e) underordnede. Den formelle magt kommer til udtryk ved, at den overordnede og ledelsen i det hele taget besidder en række både positive og negative sanktionsmuligheder, såsom forfremmelse, degradering eller afskedigelse, tildeling af interessante eller kedelige arbejdsopgaver, involvering eller ignorering af underordnede. Ledelsen og den overordnedes magt kan i øvrigt styrkes, hvis de underordnede retsligt set og formelt er frie til at forlade organisationen, men økonomisk og dermed reelt er bundet til den pga. mangel på alternativ beskæftigelse (Dunsire, 1978:23-24). For det andet lægges der vægt på den overordnedes viden om og kendskab til de handlinger, der udføres af de personer, kontrollen retter sig mod de underordnede. Erhvervelse af information herom er således central for udøvelsen af kontrol. I lighed med kontrol i generel forstand er indsamlingen og følgende adgangen til information reelt en forudsætning for kontrol i den offentlige forvaltning. For at opnå denne information er der derfor behov for en administrativ feed-back til den overordnede. Denne feed-back løber gennem flere kanaler såsom rapportering, personligt tilsyn, (uformelle) personlige kontakter til både ansatte og klienter og undersøgelser af forskellig slags (Dunsire, 1978:80), f.eks. interne undersøgelser og brugertilfredshedsundersøgelser. Særligt rapportering, men tillige personligt tilsyn og undersøgelserne kan under ét betegnes som monitorering, som altså har som sit hovedformål at holde den overordnede ajour med, at implementeringen forløber i overensstemmelse med planen og målsætningerne (Cracknell, 2000:161). Kontrollen udgøres imidlertid ikke af monitorering og informationsindsamling alene, idet de indsamlede informationer og mere præcist de underordnedes beslutninger og handlinger, der ligger bag dem, udsættes for den overordnedes vurdering i forhold til nogle kriterier i form af de relevante mål og standarder. Monitorering er således et redskab for den overordnede i bedømmelsen af implementeringens forløb (Casley & Kumar, 1987:8). Den administrative feed-back og bedømmelsen af den indsamlede information udgør under ét den udtryksform, som detektoren har i den offentlige forvaltning. 52

53 For det tredje indebærer kontrol i den offentlige forvaltning en behovsbaseret indgriben i implementeringsprocessen. Om der er behov for en sådan indgriben vurderes i forhold til, hvorvidt gældende regler og målsætninger overholdes, eller med andre ord om direktoren følges. En eventuel indgriben orienterer sig enten mod fortiden med henblik på at rette op på afvigelser i form af f.eks. mangler eller begåede fejltrin eller mod fremtiden med en undgåelse af forudsete mulige afvigelser for øje. Dersom afvigelserne er forårsaget af forandringer i implementeringsprocessens omgivelser, og disse forandringer umuliggør, at afvigelser kan forhindres, kan kontrollen i stedet gå ud på at tilpasse sig forandringerne ved at justere målene for implementeringen (Wirth, 1985:599). Den nævnte eventuelle indgriben eller måltilpasning er udtryk for effektoren i den offentlige forvaltning. Kontrollen og herunder informationsindsamlingen internt i den offentlige forvaltning retter sig mod tre forhold eller genstande, hvori der kan ses paralleller til de tre ovennævnte dimensioner af finansiel og ledelsesmæssig accountability. De tre genstande er input, proces og adfærd samt output. Kontrol af input er hovedsageligt knyttet til styring af de økonomiske ressourcer i form af budgetstyring og ved hjælp af eksempelvis reduktion, øremærkning eller tilbageholdelse af bevilgede økonomiske ressourcer forsøges processen enten i dens begyndelse eller i løbet af den kontrolleret og styret i den ønskede retning (Wirth, 1985: ; Dunsire, 1978:54-55). Kontrol af proces og adfærd anvendes ofte i den offentlige forvaltning, da der her ikke arbejdes efter princippet om profitmaksimering, hvorfor det ikke kan influere på de offentligt ansattes adfærd. Derfor må kontrol af proces og adfærd i form af eksempelvis procedureregler anvendes for at opnå den ønskede adfærd og for at sikre bl.a. accountability. Kontrol af proces og adfærd kan enten finde sted under de kontrollerede aktiviteters udførelse ved direkte tilsyn, eller efterfølgende ved gennemgang af rapporter, fortegnelser og arkiver. I tilfælde, hvor det er usikkert, om kontrollen først foretages efter processens afslutning, kan det have den effekt på de berørte medarbejderes adfærd, at de alene pga. bevidstheden om en mulig fremtidig kontrol af deres handlinger og undladelser agerer korrekt og formålstjenligt i forhold til nuværende aktiviteter (Wirth, 1985: ; Lipsky, 1980:162). Kontrol af output omtales også som kvalitetskontrol og handler om, hvorvidt resultaterne lever op til de gældende standarder og mål. Denne kontrolform har således karakter af mål- og resultatstyring. Kontrol af output kan udføres undervejs umiddelbart efter opnåelsen af de enkelte resultater eller efter hele implementeringsprocessens afslutning og kan foregå ved, at alle resultater sammenlignes med det tilsvarende mål eller i form af stikprøver. Sammenligningen og denne kontrolform i det hele taget er dog betinget af, at målene og reglerne er præcise og alment accepterede (Wirth, 1985: & 606; Dunsire, 1978:55-57). 53

54 Kontrollen i den offentlige forvaltning vil i praksis ofte have karakter af en kombination af de tre gennemgåede kontrolformer. Da hver enkelt kontrolform har sit afgrænsede fokus, er der brug for en kombinationer af dem for at komme i besiddelse af informationer, der giver et så fuldstændigt billede af en implementeringsproces som muligt Kontrolmåder Hvor det foregående afsnit bl.a. omhandlede kontrolformer med karakter af relativt specifikke kontrolmetoder, drejer dette afsnit sig om mere generelle kontrolmåder, som hænger sammen med forvaltningskulturen i den pågældende offentlige forvaltning og nærmere bestemt karakteren af relationen mellem over- og underordnede. Kontrolmåderne er således udtryk for det klima, hvori kontrolformerne anvendes. Derudover siger de noget om de underordnedes bevæggrunde for at adlyde deres overordnedes ordrer og handle i overensstemmelse med forvaltningens mål og procedureregler. Ifølge Dunsire kan der være tale om tre kontrolmåder, som han benævner, og som bygger på henholdsvis tvang, udveksling og identifikation. Når kontrol udøves ved hjælp af tvang, giver det sig til kende ved, at de underordnede udsættes for trusler om eller brug af magt og straffesanktioner. Svaret på spørgsmålet, om hvorfor den underordnede skal adlyde sin overordnedes ordre, udgør testen på, hvorvidt der er tale om en tvangsbaseret kontrolmåde. Hvis svaret handler om frygt for repressalier fra den overordnede i tilfælde af manglende eller ukorrekt udførelse af ordren, er der tale om tvang. Er relationen mellem over- og underordnede præget af tvangsbaseret kontrol, er det implicit også et udtryk for, at de underordnede nærer en modvilje mod ordrernes indhold og som følge heraf adlyder modvilligt på grund af frygt. I en sådan relation vil den underordnedes adfærd over for den overordnede derfor ofte få en kunstig karakter af skuespil. En sådan situation nødvendiggør anvendelsen af meget detaljerede og dermed også omkostningstunge kontrolsystemer for at sikre de underordnedes lydighed, da disse af frygt for deres overordnedes reaktion vil have et incitament til at skjule deres eventuelle afvigelser i forhold til ordren (Dunsire, 1978:35,117,135). Ved den udvekslingsbaserede kontrolmåde opnås samarbejde ved en gensidig anerkendelse mellem over- og underordnet af hinandens indsats og forpligtelser. En anden mulighed er, at den underordnede handler sin deltagelse, indsats og lydighed i forhold til den overordnede for statussymboler eller pekuniære gevinster. Opnåelsen af den underordnedes lydighed har således karakter af en art forhandling, hvor der ageres i et personligt nyttemaksimerende øjemed. Denne 54

55 kontrolmåde kan særligt være aktuel i forhold til underordnede, der er specialister eller eksperter, og hvis særlige kvalifikationer giver dem en stærk forhandlingsposition, fordi deres overordnede og forvaltningen er afhængige af dem. Relationen mellem over- og underordnet er altså præget af jævnbyrdighed og gensidighed, og den underordnedes samtykke med og accept af arbejdsopgaverne og målsætningerne er derfor i højere grad påkrævet. Denne kontrolmåde, som har karakter af en kontrakt i skrevet eller uskrevet form, er helt nødvendig, hvis den underordnede f.eks. skal udvikle noget nyt eller løse et problem, eftersom det er umuligt at opnå kreativitet under tvang (Dunsire, 1978:35, ). Den identifikationsbaserede kontrolmåde drejer sig om, at den underordnede identificerer sig med forvaltningsorganisationen. Den underordnedes samarbejde og lydighed kontrolleres og sikres, fordi vedkommende deler den overordnede og forvaltningens formål, opfattelse og værdier og derfor af egen drift vil arbejde i overensstemmelse hermed. Et sådant sammenfald kan enten være af spontan art og have været til stede allerede ved den underordnedes indtræden i forvaltningsorganisationen og i relationen til den overordnede eller være et resultat af socialisering, overtalelse og/eller undervisning. I en relation præget af den identifikationsbaserede kontrolmåde vil behovet for anvendelse af de ovennævnte kontrolformer være lille og dermed føre til lave kontrolomkostninger, fordi den underordnede er loyal og dermed troværdig og af egen vilje forsøger at minimere afvigelser (Dunsire, 1978:35, ). I praksis vil relationer mellem over- og underordnede og forvaltningsorganisationer ofte være kendetegnet ved en blanding af de tre kontrolmåder, men ofte er én af dem fremherskende (Wirth, 1985:603). Som nævnt kan disse kontrolmåder ses som et udtryk for forvaltningskulturen i en forvaltningsorganisation. Dermed berøres også de generelle sociale normer, der gælder for f.eks. adfærd i relationer mellem over- og underordnede, og som kun forandres over en lang tidshorisont. Ifølge Dunsire kan alle relationer mellem over- og underordnede i et bestemt samfund forventes at have visse ligheder, som der så kan findes mange variationer indenfor. Det samme gælder for bestemte organisationstyper (1978:31-32). Følges denne tankegang, foreligger muligheden for, at hvis f.eks. tvang er den dominerende kontrolmåde i et samfund eller en forvaltningsorganisation som helhed, vil dette med en vis variation også være tilfældet i de mange relationer mellem over- og underordnede i samfundet eller organisationen. Dermed kan kontrolmåden i den enkelte relation i større eller mindre grad være præget af den dominerende kontrolmåde i omgivelserne i form af organisationen eller samfundet. Således kan der spores en vis kontekstafhængighed i kontrolmådens natur i den enkelte relation. 55

56 Accountability- og kontrolproblemer Hidtil har analysen af accountability og kontrol været foretaget ud fra en hierarkisk top-down organisationsmodel, hvor den underordnede står til regnskab over for den overordnede, og hvor kontrol udføres af den overordnede, som er i besiddelse af formel magt. Sammenlignet med virkelighedens verden må der dog sættes spørgsmålstegn ved sandhedsværdien af en sådan fremstilling, der med god ret kan betegnes som ufuldstændig, da den eksempelvis overser, at den overordnede ikke har uhindret adgang til alle informationer om sine underordnedes handlinger og undladelser i forbindelse med en implementeringsproces. Af den grund kan den overordnedes reelle magt og dermed vedkommendes mulighed for at afkræve sin underordnede en forklaring drages i tvivl. Endvidere negligeres den menneskelige faktor omhandlende uformelle forhold (Wirth, 1985:610), såsom de involverede aktørers egeninteresse. En medarbejder i f.eks. en forvaltningsorganisation kan nemlig ikke antages godvilligt at ville forsyne sin overordnede med alle informationer eller bare at acceptere den overordnedes kontrol. Tværtimod nærer en underordnet sædvanligvis en modvilje mod sin overordnedes kontrol og herunder monitorering, der som nævnt er et redskab til at afsløre afvigelser, og forsøger derfor måske at omgå monitoreringssystemet. Derudover kan kontrol opfattes som en mangel på tillid til en persons evne til at udføre sit arbejde (Wirth, 1985:612). Disse problematikker illustrerer i lighed med de tidligere berørte problemstillinger, at accountability og kontrol ikke er problemfri. I dette afsnit foretages en nærmere undersøgelse af nogle problemer i tilknytning til accountability og kontrol, som er særligt relevante i forhold til monitorering. En generel problemstilling, som overordnede står med i forbindelse med kontrollen af deres underordnede, er forårsaget af, at magt ikke alene bygger på vedkommendes titel og placering i hierarkiet, og hvad sig dertil hører af autoritet og formel magt. Reel magt er endvidere en funktion af ressourcer såsom penge, styrke, tid og viden (Wirth, 1985:601). I forbindelse med nærværende undersøgelse er videns betydning for magt interessant. Viden kan opbygges ved hjælp af tilvejebringelse af information, og for magtfordelingen i en relation mellem over- og underordnede er spørgsmålet, om hvordan informationen er fordelt mellem de involverede parter, derfor af betydning. Dunsire udtrykker direkte, at authority is not power, og kæder det sammen med de overordnedes begrænsede evne til og mulighed for at monitorere, hvordan deres instruktioner præcist kommer til udtryk i de underordnedes aktiviteter. Denne problematik forekommer særligt i store organisationer og bliver mere udtalt, jo større den sociale og fysiske afstand er mellem over- og underordnede (Dunsire, 1978:42; Bakka & Fivelsdal, 1998:207). Udvides perspektivet således fra kun at omfatte de formelle forhold til også at inkludere besiddelsen af viden og 56

57 information, tegner der sig et andet billede af magtfordelingen. For hvor den formelle magt har sit udgangspunkt i toppen af en organisation, har informationsstrømmen om udførelsen af organisationens aktiviteter sit udgangspunkt i organisationens nederste niveauer. Med andre ord sidder de underordnede inde med den detaljerede information om implementeringen, som deres overordnede behøver for at kunne kontrollere dem og dermed implementeringen. De overordnede er således afhængige af, at deres underordnede vil forsyne dem med denne information, og endvidere at informationen giver et retvisende billede af virkeligheden. Informationen er altså ikke ligeligt fordelt mellem parterne i relationen, hvilket kan forrykke magtbalancen til de underordnedes fordel, da de i høj grad kan kontrollere informationsstrømmen ud fra, hvad deres egeninteresse tilsiger dem. Dermed kan de overordnedes kontrol forringes. Wirth udtrykker, at asymmetri i den formelle magt kan være nytteløs, hvis der er en modsatrettet asymmetri i informationsfordelingen. Kontrol baseret på formel magt knyttet til en overordnet placering i et hierarki er altså utilstrækkelig til at sikre accountability (1985:601). I denne asymmetri i informationsfordelingen ses en parallel til principal-agent problematikken fra den økonomiske organisationsforskning, hvor principalen som opdragsgiver pga. asymmetrisk information til fordel for agenten har vanskeligt ved at kontrollere sidstnævnte, der skal udføre den pågældende opgave. Denne problematik gør sig som tidligere nævnt ikke mindst gældende i forbindelse med den offentlige forvaltnings frontpersonale. Asymmetrien i informationsfordelingen skaber mulighed for opportunistisk adfærd fra agentens side, idet vedkommende kan udnytte sin særlige viden til egen fordel. For at modgå dette kan principalen med forskellige materielle og immaterielle midler forsøge at give agenten incitamenter til at agere i overensstemmelse med principalens ønsker (Bendor, 1990: ; Bakka & Fivelsdal, 1998: ). Et middel kan være anvendelse og indretning af kontrakter, så de giver agenten et incitament til at handle i overensstemmelse med principalens ønsker. Et eksempel kunne være, at agenten først får udbetalt de sidste 25% af kontraktsummen, når opgaven efter principalens mening er fuldført tilfredsstillende. Endnu et problem består i, at kontrol og herunder monitorering med henblik på opnåelse eller sikring af accountability risikerer at virke mod hensigten især hvis kontrollen er for striks og detaljeret (Wirth, 1985:600). En sådan kontraproduktivitet kan f.eks. opstå, hvis en overordnet i en forvaltningsorganisation skærper monitoreringssystemet for at afhjælpe den asymmetriske informationsfordeling. En sådan skærpelse af kontrollen risikerer at medføre mere sofistikerede undvigelsesmanøvrer fra de underordnede. Hvis den overordnede så reagerer med en yderligere skærpelse, er grunden lagt til en negativ skrue uden ende af kontrol og undvigelsesmanøvrer, 57

58 som i sidste ende går ud over serviceniveauet i forhold til borgerne, idet energien bruges mere på kontrollen af organisationens aktiviteter end på selve implementeringen af dem. En anden mulig kontraproduktiv konsekvens af kontrol består i, at en for stor opmærksomhed mod de interne kontrolsystemer kan hæmme en organisations omstillingsevne, idet de mentale kræfter i højere grad anvendes på, hvad der opfattes som korrekt adfærd, end på at tilpasse sig eventuelle forandringer i omgivelserne (Bakka & Fivelsdal, 1998:258). En tredje form for kontraproduktiv virkning kan opstå, hvis den overordnede benytter sig af den ledelsesform, der betegnes som management by exception, som indebærer, at den overordnede i sin kontrol kun beskæftiger sig med de tilfælde, hvor der forekommer afvigelser i forhold til de planlagte mål. En sådan ensidig fokusering på afvigelser kan imidlertid anspore de underordnede både til at foregive en indfrielse af målene, der ikke har hold i virkeligheden, og til at presse på for let opnåelige mål (Dunsire, 1978:70). Det er især problematisk, hvis de underordnede har indflydelse på målformuleringen. Som følge heraf kan serviceniveauet komme til at hvile på målsætninger, der ikke modsvarer de faktiske behov i det omkringliggende samfund. De ovennævnte problematikker illustrerer, at accountability og kontrol og herunder monitorering ikke er uproblematisk ikke mindst på grund af den skæve informationsfordeling til den underordnedes fordel. Dette betyder også, at der er grund til at betvivle den udbredte forestilling om, at hierarkisk opbyggede organisationer kontrolleres fra toppen. Tværtimod påvirkes og kontrolleres formelle organisationer såsom offentlige forvaltningsorganisationer delvist fra bunden så vel som, eller i stedet for, fra toppen, hvilket med Wirths ord også betyder, at formel accountability ikke nødvendigvis er lig med faktuel accountability (1985: ). I forlængelse af rækken af problemstillinger i tilknytning til accountability kan der spørges om det rimelige i at placere et ansvar for resultater hos enkelte aktører, hvis disse resultater er følger af komplekse implementeringsprocesser kendetegnet ved upræcise målsætninger og uklare årsags-virkningssammenhænge på grund af mange involverede aktører og en måske lang tidshorisont. Ligeledes kan der på grund af risikoen for kontraproduktive følger og mulige ringe dataindsamlingsbetingelser sås tvivl om det hensigtsmæssige i udøvelsen af kontrol OPSAMLING PÅ ACCOUNTABILITY OG KONTROL De indsigter, som analysen har bibragt om beskaffenheden af accountability og kontrol, er for overskuelighedens skyld opstillet i tabel 2 og 3. Definition af accountability Accountability i forhold til TABEL 2: ACCOUNTABILITY Accountabilityformer Forudsætninger for accountability Accountability blandt frontpersonalet 58

59 Ansvar over for nogen forklare sig og aflægge regnskab over for disse hvem? (set fra frontpersonalets synspunkt) De(n) overordnede Borgerne Politisk accountability Finansiel og ledelsesmæssi g accountability Overensstemmelse ml. parterne mht. fordelingen af autoritet og syn på god adfærd og fyldestgørende forklaring Adfærdsmønster Information Folkelig deltagelse Kontrol Frontpersonalets arbejde præget af: autonomi, store skønsbeføjelser og modsatrettede krav Reaktion i form af subjektive og skjulte rutiner Opnåelse af accountability er nærmest umulig på grund af frontpersonalets status som eneste kilde til information og som professionelle, der primært står til ansvar i forhold til fagfæller TABEL 3: KONTROL Kontrol i generel forstand Kontrol i den offentlige forvaltning Kontrolmåder Accountability- og kontrolproblemer Direktor mål Detektor monitorering Effektor korrektion Sammenligning af mål og resultat Ledelsesopgave understøttet af den overordnedes formelle magt og sanktionsmuligheder Indsamling og adgang til information igennem administrative feed-back-kanaler, f.eks. monitorering Indgriben i implementeringen eller måltilpasning Kontrol af input, proces og adfærd, samt output Tvang Udveksling Identifikation Asymmetrisk information Kontraproduktivitet På baggrund af analysen kan det konstateres, at ligesom i den parlamentariske styringskæde er relationen mellem en over- og underordnet part omdrejningspunktet i analysen af såvel accountability som kontrol også når det drejer sig om de interne relationer i eksempelvis en forvaltningsorganisation. I forbindelse med såvel politisk som finansiel og ledelsesmæssig accountability udgør relationen altså analyseenheden, idet der ved accountability forstås et ansvar over for nogen. En anden lighed med den parlamentariske styringskæde består i, at der til accountability er knyttet uddelegering af ansvar for udførelsen af en eller flere opgaver på vegne af en anden part. Efterfølgende mødes de, der er blevet tildelt ansvaret for opgaven, med kravet om accountability. Dette kan søges sikret ved inddragelse af de berørte borgere i beslutnings- og kontrolprocessen. Kravet om accountability, som dog bygger på en diskutabel antagelse om eksistensen af klare årsags-virkningssam-menhænge, kan for den offentlige forvaltnings frontpersonales vedkommende komme fra både deres overordnede og fra borgerne. I relationen til de overordnede vedrørende finansiel og ledelsesmæssig accountability finder de offentligt ansattes forklaringer og regnskabsaflæggelse ideelt set sted med henvisning til tekniske og 59

60 neutrale forhold såsom præcist definerede budgetter og målsætninger. Virkelighedens verden viser dog, at målene ofte er vagt formulerede og nogle gange modstridende. Om accountability så eksisterer, er betinget af den pågældende relations beskaffenhed vedrørende, hvorvidt der er overensstemmelse mellem de involverede parter med hensyn til både fordelingen af autoritet, synet på god adfærd og på, hvad der udgør en fyldestgørende forklaring. Endvidere forudsættes eksistensen af et adfærdsmønster, der danner normen for god adfærd og fyldestgørende forklaringer, og som er fremmende for accountability. Såvel forventningerne til adfærden som selve adfærdsmønstret er historisk betingede og varierer alt efter konteksten, hvorfor accountability er kendetegnet ved en kontekstafhængighed. Desuden er åbenhed og gennemskuelighed i implementeringsprocessen i form af gyldig og pålidelig information herom en forudsætning for accountability. Endelig udgøres en vigtig forudsætning for accountability af, at den overordnede part i relationen ikke alene besidder retten, men tillige evnen til at kræve den underordnede til regnskab. Her er førstnævnte parts kontrol af sidstnævnte afgørende. Om kontrol i den offentlige forvaltning kan det på baggrund af ovenstående analyse siges, at den udføres af den overordnede og er altså en ledelsesopgave. I relationen mellem over- og underordnede instanser eller personer ligger kontrollen således på den overordnedes side i forholdet, mens kravet og forventningen om accountability rettes mod den underordnede. Kontrol af en implementeringsproces handler som vist overvejende om monitorering, idet tilvejebringelse af information om input, processens forløb og de underordnedes adfærd og desuden om output er nødvendig for at kunne afhjælpe eventuelle afvigelser ved hjælp af forskellige tiltag og indgreb og derved styre processen mod det opsatte mål. Et monitoreringssystem er således et centralt kontrol- og styringsinstrument for den overordnede, da det tilvejebringer information, som danner grundlaget for vedkommendes beslutninger om f.eks. justeringer af projektaktiviteter og/eller anvendelse af sanktioner. Gennem indsamlingen af information muliggøres nemlig en sammenligning mellem de planlagte mål og de faktiske resultater. Netop en sådan sammenligning er et grundliggende træk ved kontrol. Accountability og kontrol er dog langt fra problemfri, og omfanget af de problemer, som kan være forbundet med accountability og kontrol, kan hænge sammen med, om tvang, udveksling eller identifikation er den fremherskende kontrolmåde. De underordnedes lydighed i relationen til deres overordnede varierer nemlig betydeligt alt efter, om relationen eksempelvis er præget af tvang, hvor de underordnede ofte kun adlyder modvilligt og pga. frygt, eller af identifikation, hvor de underordnede af egen drift vil bestræbe sig på komme afvigelser i forhold til mål og standarder til livs, da de identificerer sig med disse mål og standarder. Hvilken af de tre 60

61 kontrolmåder, der er den dominerende i en relation mellem over- og underordnet, kan være påvirket af omgivelserne i form af den pågældende organisation eller samfund. Af den grund kan der i lighed med accountability således være tale om en vis kontekstafhængighed i forbindelse med udøvelsen af kontrol. Et væsentligt problem for sikringen af accountability og kontrol udgøres af den asymmetriske informationsfordeling i relationen mellem over- og underordnet. En fordeling, hvor den underordnede er favoriseret, idet vedkommende sidder inde med den information, som den overordnede behøver for at kunne kontrollere førstnævnte og kræve vedkommende til regnskab. I den offentlige forvaltning gør problemet angående asymmetrisk information sig særligt gældende i forbindelse med accountability og kontrol i forhold til forvaltningens frontpersonale. Dette personales forvaltningspraksis er nemlig præget af rutiner, frontpersonalet udvikler som reaktion på de modsatrettede krav, der kendetegner deres arbejdssituation. Frontpersonalets rutiner er subjektive og skjulte, og det er derfor nærmest umuligt for deres overordnede at drage dem til ansvar. Dette hænger også sammen med, at frontpersonalet ofte er deres overordnedes eneste kilde til information. Denne status forrykker magtbalancen mellem over- og underordnet til sidstnævntes fordel og kan således underminere førstnævntes formelle magt. Et andet problem i forbindelse med kontrol er de kontraproduktive følger, som udøvelsen af kontrol kan medføre, såsom lavere serviceniveau, undvigemanøvrer, reduceret omstillingsevne og pres i retning af let opnåelige mål. Alle de ovennævnte forhold har ud over at give indsigt i beskaffenheden af accountability og kontrol også demonstreret en sammenhæng mellem de to nemlig at kontrol er en forudsætning for accountability. Endvidere har analysen vist, at monitorering udgør en meget central del af kontrol, idet monitoreringen er et instrument til indsamling af information, som netop er af afgørende betydning for udøvelsen af kontrol og dermed indirekte for sikringen af accountability. Analysen har desuden resulteret i kundskab om, at den offentlige forvaltnings frontpersonale i mødet med udefrakommende modsatrettede krav reagerer med modforanstaltninger i form af de omtalte rutiner for på den vis at kunne magte og klare de vanskeligheder og uklarheder, de oplever i deres arbejde, på en for dem tilfredsstillende måde. Dette kan ikke mindst tænkes at gøre sig gældende, hvis tvang er den dominerende kontrolmåde i den pågældende offentlige forvaltning, da de ansatte her vil have et incitament til at skjule eventuelle afvigelser. Disse indsigter i beskaffenheden af accountability og kontrol samt i frontpersonalets status og reaktionsmønster er nyttige i forhold til såvel den empiriske analyse af monitoreringen i de tre cases som undersøgelsen af tanzaniansk forvaltningsvirkelighed. 61

62 Sidstnævnte undersøgelse legitimeres af den kontekstafhængighed, der som anført i dette kapitel i større eller mindre grad er kendetegnende for både accountability og kontrol. 4. PRÆSENTATION OG ANALYSE AF CASENE 4.1. PRÆSENTATION AF CASES Som lovet i indledningskapitlet vil de tre cases blive præsenteret i dette kapitel. I den korte præsentation af casene introduceres målsætningerne, det geografiske interventionsområde og implementeringsstrategien for henholdsvis HIMA, DADS og OFSP. Generelt for de tre cases gælder for det første, at de alle indgår eller har indgået som komponent i det Danida-støttede landbrugssektorprogram i Tanzania. Programmets første fase løb fra 1998 til 2002, mens anden fase blev indledt i januar 2003 og afsluttes med udgangen af For det andet har de tre cases den lighed, at projektdokumenterne for de tre cases alle er formuleret i overensstemmelse med The Logical Framework Approach med overordnede udviklingsmål og underliggende umiddelbare mål, outputs og aktiviteter. En tredje lighed består i, at implementeringen af aktiviteterne foregår decentralt ude i distrikterne og landsbyerne, idet bønder, der driver subsistenslandbrug, udgør den primære målgruppe for de tre komponenter. For det fjerde lægges der i alle tre cases vægt på princippet om folkelig deltagelse. For det femte implementeres både HIMA, DADS og OFSP som tidligere nævnt igennem det tanzanianske offentlige forvaltningsapparat primært inden for landbrugssektoren. Dette forvaltningsapparat har en hierarkisk struktur og er inddelt efter geografiske områder. Inden for landbrugssektoren deles de nationale ansvarsområder mellem tre ministerier (Danida, 2002b:14). Bruges landbrugsrådgivning som eksempel har RALDO og DALDO (henholdsvis Regional og District Agricultural and Livestock Development Officer) ansvaret herfor på henholdsvis regionalt og distriktsniveau, mens landbrugsrådgiverne på divisions- og wardniveau fører tilsyn med landbrugsrådgiverne på landsbyniveau (Danida, 1997b:6). 62

63 HIMA HIMA-programmet indgik som komponent i landbrugssektorprogrammets fase I og havde et samlet budget på 90 mio. kr. Det overordnede udviklingsmål for HIMA var: Farmers in priority villages able to practice a diversified and sustainable agriculture and agroforestry including conservation and sustainable use of natural resources (Danida, 1997c:5). HIMA blev startet op i Iringa region i 1990 med Iringa Rural District som interventionsområde. I 1993 udvidedes HIMA til også at omfatte Njombe og Makete distrikter, og i forbindelse med opstarten af landbrugssektorprogrammets fase I i 1998 inkluderedes de to tilbageværende distrikter i Iringa region Ludewa og Mufindi (Danida, 1997d:v) (se bilag 4 for kort over Tanzania) 13. Tanken bag HIMA bestod i at opnå en forbedring af landbefolkningens levevilkår samtidig med, at det naturressourcemæssige grundlag beskyttedes og fornyedes. Mere konkret gik aktiviteterne ud på eksempelvis beskyttelse af vandkilder og undervisning i tilførsel af organiske næringsstoffer til jorden. Med andre ord søgtes bøndernes udbytte øget ved hjælp af anvendelse af bedre produktionsteknikker, der samtidig var miljømæssigt bæredygtige. Fokus i implementeringen af HIMA lå derfor på undervisning af grupper af interesserede bønder ude i landsbyerne i forskellige produktionsmetoder inden for såvel land- som skovbrug. Ud over distriktsforvaltningens afdelinger for land- og skovbrug i fandt implementeringen også sted gennem afdelingen for lokalsamfundsudvikling (= community development), hvorfra rådgivere gennem undervisning forsøgte at opbygge kapaciteten mht. eksempelvis planlægning hos lokale beslutningstagere i landsbyerne i form af landsbyrådet og landsbyens miljøkomite, der oprettedes i forbindelse med HIMA. Ligeledes søgte rådgivere i lokalsamfundsudvikling at bevidstgøre landsbybeboerne om en mere lige arbejdsfordeling mellem kvinder og mænd. Den nyerhvervede viden om land- og skovbrug og lokalsamfundsudvikling forventedes efterfølgende spredt som ringe i vandet fra bonde til bonde. Med vægtlægningen på undervisning af landsbybeboerne understregedes betydningen af en styrket kapacitet hos de lokale rådgivere inden for såvel landog skovbrug som lokalsamfundsudvikling, idet disse forestod undervisningen i landsbyerne. Af den grund modtog også de lokale rådgivere undervisning (Danida, 1997c:3 & 5). I forbindelse med HIMA-komponenten tilstræbtes såvel planlægningen som implementeringen udført ved brug af metoder, hvor beboere og landsbyrådet fra den enkelte landsby deltog. Således identificeredes problemerne og behovene i den enkelte landsby gennem indledende interviews med forskellige grupper af repræsentanter fra den pågældende landsby. På baggrund af en sådan undersøgelse udformedes en årlig landsbyhandlingsplan i samarbejde med 13 Nærværende præsentation og analyse af HIMA afgrænser sig til perioden

64 landsbyrådet. Denne plan indeholdt bl.a. de projektaktiviteter under HIMA, der skulle finde sted i landsbyen i årets løb (Danida, 1997c:3; Danida, 1997d:i & 24) On-Farm Seed Production (OFSP) OFSP indgår som komponent i fase II af landbrugssektorprogrammet og gjorde det også under fase I. Under fase I lød det samlede budget på 38 mio. kr., mens budgettet for fase II er på 31 mio. kr. Inden for rammerne af disse budgetter var det overordnede udviklingsmål for Danidas støtte under fase I: Improved food security locally and nationally, and increased income of smallholders, in particular women farmers (Danida, 1997b:22). For fase II lyder den tilsvarende målsætning: A sustainable increase in yields and improved yield security of field crops and vegetables grown by smallholders (Danida, 2002d:24). Ideen bag komponenten er kort fortalt, at udvalgte progressive bønder i landsbyerne i interventionsområdet bevidstgøres, undervises og superviseres af landbrugsrådgivere (= extension workers) fra distriktsforvaltningen i anvendelse af forædlet sæd til produktion af såsæd af god kvalitet til brug for dyrkning af udvalgte kornsorter og grøntsager. Dette koncept, Quality Declared Seed (QDS), lanceredes under første fase i landsbyer i 12 distrikter i Dodoma, Morogoro og Iringa regionerne og forventes under anden fase introduceret i 20 nye distrikter, bl.a. Morogoro Rural District og distrikter i Lindi og Mtwara regionerne (se bilag 4), hvor i alt bønder støttes i produktionen af denne såsæd. Dens potentiale ligger i at få afgrøder, der er karakteriseret ved hurtig modning, højere udbytte, modstandsdygtighed over for tørke og bedre lagringsegenskaber. Produktionen af QDS finder ikke alene sted med den pågældende QDS-producerende bondes eget brug for øje, men i højere grad at vedkommende sælger en del af kvalitetssåsæden videre til andre bønder på det lokale marked, hvilket vil sige bondens egen og de omkringliggende landsbyer. På den måde er det håbet, at QDS vil spredes som bølger til titusindvis af bønder og derved bidrage til forøgelse af deres indkomst og forbedring af deres ernæringstilstand (Danida, 2002d:i, 17, 19 & 30). Implementeringen af OFSP-komponenten finder under fase II sted ved indgåelse af samarbejdsaftaler og kontrakter med udvalgte distrikter og serviceudbydere. Alt efter hvilken aktør der er tale om, vil kontrakterne omfatte eksempelvis forskning i og forædling af forskellige sorter, supervision og kontrol af produktionen af QDS og undervisning af de QDS-producerende bønder og af landbrugsrådgiverne (Danida, 2002d:i & 21). 64

65 District Agricultural Development Support (DADS) DADS indgår som komponent landbrugssektorprogrammets fase II med et samlet budget på 180,4 mio. kr., hvoraf 80% er afsat til anvendelse på ward eller lavere niveauer (Danida, 2002c:i). Det overordnede udviklingsmål for DADS lyder: A sustained higher rate of growth in the per capita income of the supported districts (Danida, 2002c:18). Dette mål søges indfriet i interventionsområdet, som er distrikterne i Iringa og Mbeya regionerne. DADS kan i Iringa region anses som en slags efterfølger til HIMA-programmet, eftersom der i DADS bygges videre på den kapacitet, der er blevet opbygget i distrikterne i Iringa region i perioden med støtte under HIMA-programmet. Sammenlignet med de distrikter, der ikke tidligere har modtaget støtte, forventes distrikterne i Iringa region hurtigere at kunne kvalificere sig til investeringsfasen (se nedenfor) (Danida, 2002c:16). Ideen bag DADS-komponenten går ud på via reformer inden for distriktsforvaltningerne og investeringer i landområderne i distriktet at skabe de rette betingelser for en udvikling inden for landbrugssektoren drevet af såvel små som større private aktører. Implementeringen af DADS er mere konkret planlagt til at skulle foregå over to faser. I den første forberedelsesfasen kan distrikterne modtage støtte til kapacitetsopbygning inden for administration og økonomistyring og til udarbejdelse af en strategi for udvikling af landbrugserhverv i distriktet. Denne strategi omfatter reformer af de lokale skattesystemer og den offentlige regulering i distriktet og indebærer desuden udviklingen af en investeringsstrategi for landbrugsudvikling bl.a. indeholdende forslag til investeringer i eksempelvis infrastruktur. Et yderligere element i forberedelsesfasen er distrikternes implementering af en planlægningsmetode byggende på en reel folkelig deltagelse, der særligt vægter inddragelsen af kvinder. Med de forskellige elementer i forberedelsesfasen ønskes vejen banet for, at aktiviteterne i den anden fase investeringsfasen kan føre til opnåelsen af de opsatte mål. I investeringsfasen, som kan påbegyndes, når strategien for udvikling af landbrugserhverv er på plads, kan distrikterne opnå adgang til økonomisk støtte til reduktion eller fjernelse af hindringer for vækst inden for den lokale landbrugssektor. Det drejer sig eksempelvis om investeringer i infrastruktur såsom udbedringer af dårlige veje fra landområderne ind til distriktets hovedby, som derved kan lette bøndernes afsætning af deres varer på markedet. Et andet eksempel er undervisning af bønder ude i landsbyerne i forbedrede dyrkningsmetoder, ny teknologi og principper vedrørende markedsføring og afsætning. Denne undervisning afholdes bl.a. af lokale landbrugsrådgivere. Det umiddelbare mål for investeringsfasen er en forøget produktion og indkomstgenerering blandt progressive husstande i landområderne (Danida, 2002c:i, 15-16, & 29). 65

66 4.2. CASEANALYSE I analysen af monitoreringen i de tre cases med henblik på accountability- og kontrolaspekterne heraf undersøges først relationerne mellem de involverede aktører og instanser for derved at undersøge hvem der er over- og underordnede i forhold til hvem, og hvem der refererer og rapporterer til hvem. Grunden, til at dette er relevant, består i, at relationen mellem de involverede parter som nævnt udgør analyseenheden i forbindelse med en analyse af accountability og kontrol, bl.a. fordi accountability indebærer et ansvar over for nogen. Dernæst analyseres selve monitoreringen. Denne analyse vil primært koncentrere sig om aktivitetsmonitoreringen (jf. kapitel 2 om monitorering ift. LFA), da der under landbrugssektorprogrammets fase I var størst fokus på denne monitoreringstype. Output- og virkningsmonitoreringen blev under fase I ikke fuldt udviklet (MAFS, 2003:3). En anden grund til at fokusere på aktivitetsmonitoreringen er, at den omhandler den daglige implementering af aktiviteter. Det er derfor også denne monitoreringstype, de forskellige instanser og især dem nederst i implementeringsstrukturen oftest bliver konfronteret med, og hvor forhold angående accountability og kontrol oftest melder sig. Analysen foretages først på de tre cases hver for sig, hvorefter der følger en opsamling fælles for de tre cases. Denne opsamling fungerer samtidig som besvarelse af problemformuleringens spørgsmål om, hvordan monitoreringen af Danidastøttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania kan forstås ud fra accountability- og kontrolperspektiv Relationerne i forbindelse med HIMA HIMA implementeredes igennem en hierarkisk struktur med flere involverede instanser. Mere præcist havde HIMA-implementeringsstrukturen i forhold til den tanzanianske forvaltningsstruktur karakter af en parallelstruktur med en Danida-ansat rådgiver, der fungerede som sparringspartner (counterpart) til den ledende person på regions-, distrikts- og divisionsniveau i den tanzanianske offentlige forvaltning (jf. bilag 5). HIMAs parallelle karakter i forhold til den tanzanianske forvaltning hænger sammen det forhold, at trods HIMAs formelle status som komponent i landbrugssektorprogrammets fase I var HIMA et selvstændigt projekt, der som nævnt var blevet påbegyndt tilbage i 1990 før introduktionen af sektorprogrammer. I forbindelse med HIMAs indlemmelse i landbrugssektorprogrammet søgtes projektet integreret i den tanzanianske forvaltning (I3:1) I3 står for interviewperson nr. 3, I1 for interviewperson nr. 1 osv. Alle interviewene er foretaget i marts og april Der henvises derfor ikke til interviewene med angivelse af årstal. 66

67 Forholdet mellem på den ene side den danske ambassade i Dar es Salaam og instanser på tanzaniansk regeringsniveau, bl.a. Planlægningsdepartementet i premierministerens kontor og på den anden Regional Programme Management Unit (RPMU) i Iringa by udgjorde den første og øverste relation i implementeringsstrukturen. De ledende personer i RPMU var den lokale Regional Planning Officer (RPLO) og ikke mindst den Danida-udsendte chefrådgiver (Danida, 1997d:32) 15. I denne relation udbetaltes pengene til brug for projektaktiviteterne fra ambassaden til RPMU til videre fordeling derfra ud til de fem distrikter i Iringa region (Danida, 1997d:34). Modsat samlede RPMU de kvartalsvise, halv- og helårlige rapporter fra distrikterne om fremskridtet i implementeringen og videresendte disse til ambassaden, præsidentens kontor og til landbrugsministeriet (I1:6; I3:3-4). Der ses her et accountability-aspekt, eftersom ambassaden og de øvrige overordnede instanser således ud fra rapporterne kunne afkræve RPMU en forklaring af implementeringens forløb i de enkelte distrikter. Den næste relation i implementeringsstrukturen var mellem RPMU og hvert af de fem distrikter, hvilket formelt set vil sige det folkevalgte distriktsråd, der i HIMA-implementeringsstrukturen var den udførende enhed (executing agency) og dermed tildelt ansvaret for implementeringen af aktiviteterne. Dog fandt kontakten i praksis og dermed den egentlige relation sted mellem RPMU og Project Management Unit (PMU) på distriktsniveau, hvor PMU s ledelse udgjordes af en af District Executive Director udpeget tanzaniansk Project Manager, der som sparringspartner havde en Danida-ansat Team Leader. Sidstnævnte repræsenterede chefrådgiveren fra RPMU og fungerede også som rådgiver inden for enten land-, skovbrug eller lokalsamfundsudvikling. I denne relation var RPMU den overordnede part, idet RPMU havde ansvaret for monitoreringen af projektaktiviteterne i distrikterne og herunder samlingen og videresendelsen af distrikternes monitoreringsrapporter. I forbindelse hermed havde chefrådgiveren bemyndigelse til at tilbageholde de penge, som hvert kvartal blev overført til distrikterne. Dette skete i få tilfælde, hvor et distrikt ikke havde indsendt den kvartalsvise monitoreringsrapport og en tilfredsstillende finansiel rapportering, der sammen i løbet af landbrugssektorprogrammets fase I kom til at udgøre betingelsen for den fortsatte pengestrøm (Danida, 1997c:7-9; Danida, 1997d:34; I1:18; I4:2,10). Om et sådant tilfælde beretter en af interviewpersonerne: Og der var vi jo så udsat for at altså vi altså vores distrikt ikke kunne lave en fyldestgørende retirement [= afrapportering og regnskabsaflæggelse], f.eks. på et tidspunkt, og der blev de [RPMU] så også nødt til at lukke for pengene ikke Det blev, biler, penge, alt blev lukket, indtil der blev lavet en tilfredsstillende retirement (I2:16). Således blev de underordnede instanser (= distrikterne) mødt med den overordnedes (= RPMU) krav om finansiel accountability nærmere bestemt fiskal og 15 Da Regional Commissioner hverken af interviewpersonerne eller i projektdokumenter om HIMA tillægges nogen central betydning i implementeringen af HIMA, behandles vedkommende ikke i denne analyse. 67

68 regelmæssig accountability (jf. afsnit ) i form af tilfredsstillende regnskabsaflæggelse, og hvis ikke de kunne honorere dette krav, benyttede den overordnede en sanktionsmulighed. Benyttelsen heraf kan ses som et udtryk for effektoren (jf. afsnit ), idet der her gjordes tiltag for at rette op på en afvigelse fra den normale procedure. Parterne i den næste relation i implementeringsstrukturen var på den ene side PMU og på den anden lederne af distriktsforvaltningens afdelinger for land-, skovbrug eller lokalsamfundsudvikling og endvidere de ansatte i disse afdelinger, der var placeret centralt på distriktsniveau. Lederne og de øvrige ansatte på distriktsniveau havde som ansvar at koordinere aktivitetsimplementeringen og skulle ligeledes følge op på, hvorvidt den enkelte aktivitet blev udført. Et accountability- og kontrolaspekt i denne relation kom til udtryk i forbindelse med de månedlige møder med deltagelse af PMU, lederne og øvrige repræsentanter fra de tre afdelinger og derudover lederne fra de divisioner i distriktet, hvor projektaktiviteterne blev udført. Til disse møder blev rapporter om den forgangne måneds implementering af aktiviteterne fremlagt og sammenlignet med de tilsvarende planer (I1:2-3,6; I2:19). Om disse møder siger en af interviewpersonerne: Altså man er meget tilbageholdende med at kritisere hinanden, så meget ofte så vil det være projektledelsen [PMU], der ligesom skulle komme og sige at: vi har nogle informationer her, som ikke stemmer overens med det her, kan I forklare, hvad det er, der er sket? (I1:3), og vedkommende tilføjer senere i interviewet: og med projektledelsen taler vi i høj grad om den Danida-ansatte del af projektledelsen (ibid.:11). Implementeringen af aktiviteterne blev således kontrolleret ved sammenligning af det faktiske med det planlagte (jf. afsnit ), og på baggrund heraf blev de ansvarlige for implementeringen afkrævet en forklaring af eventuelle afvigelser af deres overordnede. Der ses her et eksempel på den i afsnit omtalte ledelsesform, management by exception, hvor opmærksomheden i styringen af en implementeringsproces rettes mod afvigelser fra målene. Fortsættes der nedefter i implementeringsstrukturen, bestod den næste relation af forholdet mellem repræsentanter fra distriktsniveau, bl.a. lederne af afdelingerne for land-, skovbrug eller lokalsamfundsudvikling, de ansatte i disse afdelinger og monitoreringsansvarlig (monitoring officer) på den ene side og på den anden rådgiverne ude på divisionsniveau i de af distrikternes divisioner, som HIMA-projektet arbejdede i. De ansatte i de nævnte afdelinger havde til opgave at følge op på, om implementeringen af aktiviteterne rent faktisk fandt sted (I1:2). Den monitoreringsansvarlige skulle indsamle informationer fra rådgiverne på divisionsniveau om implementeringen af aktiviteterne ude i divisionerne (I2:2; jf. bilag 6). Et accountability- og kontrolaspekt i denne relation mellem de nævnte folk på distriktsniveau og rådgiverne på divisionsniveau kom til udtryk i de besøg, som førstnævnte foretog ude i divisionerne (I1:2). 68

69 Hvordan disse besøg præcist fandt sted varierede dog fra distrikt til distrikt. I et distrikt tog den monitoreringsansvarlige ud til divisionerne en gang om måneden og så et lille udsnit af aktiviteterne for på den måde at få kendskab til, hvordan implementeringen af aktiviteterne forløb, og for at sikre, at man på distriktsniveau fik den nødvendige information om implementeringen i divisionerne (I4:6,8). I et andet distrikt tog såvel projektledelsen som de øvrige repræsentanter fra distriktsniveau på et månedligt fælles besøg ude i divisionerne. Med deltagelse fra de pågældende rådgivere fra divisionsniveau, der havde ansvaret for den konkrete implementering, blev forskellige aktiviteter, såsom demonstrationsmarker med en forbedret majssort og beskyttede vandkilder, besøgt, besigtiget og bedømt (egen oplevelse fra praktikophold). Disse besøg kan anskues som et kvalitativt supplement til den ellers kvantitative monitorering, og accountability-aspektet lå i, at den pågældende rådgiver fra divisionsniveau af deres overordnede fra distriktsniveau blev holdt ansvarlig og afkrævet en forklaring for implementeringen af aktiviteten. Kontrolaspektet bestod i, at det blev verificeret, at aktiviteten reelt var blevet udført. Den sidste relation i HIMA-implementeringsstrukturen var relationen mellem på den ene side rådgiverne på divisionsniveau og på den anden repræsentanter fra landsbyerne i form af landsbyrådet og de enkelte bønder. Rådgiverne, som arbejdede ud fra sub-centres på divisionsniveau, stod for implementeringen af de enkelte aktiviteter ude i landsbyerne såsom forskellig undervisning af de interesserede bønder i f.eks. plantning af frugttræer og produktion og anvendelse af kompost (I4:3). I lighed med de ovennævnte relationer kan der også i denne relation identificeres et accountability-aspekt, idet rådgiveren efter udførelsen af hver eneste aktivitet som led i monitoreringen skriftligt skulle rapportere til distriktsniveau om implementeringen med hensyn til antal deltagere fordelt på køn i forhold til det planlagte deltagerantal. Generelt ligger der i det, at rådgiverne over for sine overordnede og Danida skulle redegøre for udførelsen af aktiviteterne, et ansvar (I4:7) og dermed et accountability-aspekt. Pointen, hvad angår accountability i relationen mellem rådgiverne og landsbybeboerne, udgøres af det forhold, at rådgiverens rapport om aktivitetsudførelsen skulle underskrives af formanden for landsbyrådet i den pågældende landsby (I2:2,16; I4:7,8). I forbindelse med indhentelsen af denne underskrift suppleredes landsbybeboernes ret således med evnen (jf. afsnit ) til at stille rådgiveren til ansvar for implementeringen og afkræve vedkommende en forklaring herfor, og i de sidste par år af HIMA-projektet, blev der selv om det er en langvarig proces set spæde, men klare tendenser til at der på landsbyniveau blev stillet flere krav og spørgsmål til implementeringen af aktiviteterne, og at der blev klaget over rådgiverne (I1:9; I4:3,4). Ved underskrivelsen af rådgiverens rapport kunne landsbybeboerne tillige kontrollere, om rapporten stemte overens med virkeligheden. 69

70 Monitoreringen i HIMA Det computeriserede Navision monitoreringssystem, der blev anvendt internt i HIMA-projektet i årene , var primært et aktivitetsmonitoreringssystem, men havde også visse elementer af output-monitorering. Det meget detaljerede system var baseret på indsamling af data på landsbyniveau om 100 forskellige aktivitetstyper med tilhørende indikatorer (jf. bilag 7) (I1:1; I2:1; I3:2; I4:1). Dette monitoreringssystem, som var designet af Danida og blev indført i 1998 på Danidas foranledning, anvendtes i alle de fem distrikter i Iringa region (I3:2-3; I1:5). At monitoreringen blev foretaget på grund af Danidas tilstedeværelse, ses ligeledes af det forhold, at monitoreringssystemet kollapsede, da HIMA afsluttedes med udgangen af 2002, og Danida trak sig ud (I3:2). Eftersom Danida havde stor indflydelse på indførelsen som udformningen af monitoreringssystemet, er det relevant kort at betragte Danidas forståelse af monitoreringen i forbindelse med HIMA-projektet. Denne forståelse kan der opnås et indblik i i programdokumentet for landbrugssektorprogrammets fase I, hvor der står: A specific task of the monitoring is to assess that value is received for the money spent under the contracts (Danida, 1997e:47). Ud fra dette citat ses det, at monitoreringen tjener til dokumentation af, hvordan pengene er anvendt, og at de har kastet nogle resultater af sig. Også interviewpersonerne nævner dokumentation som et af monitoreringens formål 16 (I4:13). Én betegner det som et spørgsmål om at være i stand til over for Folketinget, Finansudvalget og over for styrelsen og over for den danske befolkning at gøre rede for, hvad får vi rent faktisk for vores penge (I1:7). Netop kravet om at kunne redegøre for bistandskronernes anvendelse og for resultaterne heraf var en årsag til indførelsen af en detaljeret monitorering (I4:4-5). En anden interviewperson udtrykker det således: Altså, man kunne eventuelt sige, at hvis man vil være meget grov at i HIMA der var formålet med monitoreringen indsamling af data til brug for Danida (I3:8). En af monitoreringens funktioner i HIMA var altså at indsamle data, der kunne indgå i rapporteringen og regnskabsaflæggelsen over for Danida og derved give Danida mulighed for at opfylde sine accountability-forpligtelser over for de danske bevilgende myndigheder og de danske skatteydere. Der ses her et klart empirisk udtryk for ansvarsrelationerne i den parlamentariske styringskæde. Et andet formål med monitoreringen kommer til udtryk i projektdokumentet for HIMA-projektet i Mufindi distrikt, hvor det anføres, at: Monitoring is an essential management tool in assessing the positive and negative success of project interventions (Danida, 1997d:34). Heraf fremgår 16 Der er nemlig flere formål med monitoreringen, men da denne analyse drejer sig om monitorering i et accountability- og kontrolperspektiv, vil analysen afgrænse sig til de formål, der vedrører accountability og kontrol. 70

71 det, at monitoreringen er et instrument for ledelsen i vurderingen af resultaterne af projektimplementeringen og herunder de positive og negative afvigelser fra målene. Fra mit praktikophold i Mufindi distrikt husker jeg dog, at der ved de ovennævnte månedlige møder oftest blev fokuseret på de negative afvigelser og kun sjældent på de positive. Forståelsen af monitoreringen som et middel til at opnå kendskab til, hvorvidt målene opfyldes, kan også genfindes hos interviewpersonerne (I2:1). Én siger: Man vil jo i kraft af de data, man får ind, kunne aflæse, hvordan kører det? hvor er det, vi har succes? hvor er det, vi har mindre succes? og derefter må du jo så lægge dine strategier og din håndtering af sådan noget i et projekt. Så jeg tror, at den feed-back mekanisme er ekstrem vigtig (I4:5). Den aflæsning, der omtales, finder sted ved den sammenligning mellem mål og resultat, der som vist i kapitel 3 er et centralt kendetegn ved kontrol. Som interviewpersonen udtaler, kan en sådan aflæsning give anledning til reaktioner i form af strategier og håndtering. Heri ses effektoren, idet der tages nogle initiativer i form af f.eks. ændringer eller sanktioner for om nødvendigt at bringe implementeringsprocessen tilbage i overensstemmelse med planen eller for at søge at undgå at en lignende fejltagelser eller uheld gentager sig (jf. afsnit ). I overensstemmelse med hvad der i afsnit blev anført om administrativ feed-back nemlig at den løber gennem flere kanaler, foregik den nævnte feed-back i HIMA også via forskellige kanaler. Således modtog projektledelsen på distriktsniveau ifølge en interviewperson oplysninger om implementeringen både uformelt gennem ansatte, der taler om hinandens udførelse af arbejdet, mere formelt via den monitoreringsansvarliges månedlige besøg ude i divisionerne samt ved interviewpersonen og den tanzanianske Project Manager s fælles stikprøvekontroller i divisionerne. Herom siger vedkommende: Der var direkte og indirekte kontroller hele vejen igennem (I4:8). Den ovennævnte aflæsning og dermed kontrol var mulig på grund af monitoreringssystemet, hvor både det planlagte mål og resultatet for hver enkelt aktivitet stod anført. Af skemaet til brug for den kvartalsvise monitoreringsrapport for aktiviteterne i en landsby (se bilag 8) fremgår det således, at det planlagte mål og det faktiske resultat for såvel påbegyndelses- og afslutningsdatoen for implementeringen af hver enkelt aktivitet som for indikatoren for den pågældende aktivitet skulle anføres. Endvidere fremgår det, at disse oplysninger i monitoreringssystemet blev benyttet til at udregne en implementeringsgrad udtrykt ved en procentsats for hver enkelt aktivitet ved at sammenholde det nominelle resultat med målet for aktiviteten. Der blev således foretaget en kontrol i form af empirisk korrektion (jf. afsnit ), og grundet monitoreringssystemets meget detaljerede natur med data om implementeringen i hver enkelt landsby var det muligt for projektledelsen på distriktsniveau at tilbageføre oplysningerne om implementeringen til den rådgiver, der havde stået for eksempelvis 71

72 undervisningen i biavl i en landsby, og afkræve vedkommende en forklaring af, hvorfor denne undervisning f.eks. var blevet udført senere end planlagt. Ved at betragte det nævnte skema afsløres det ligeledes, at der i skemaet udelukkende fokuseres på den fysiske, ikke-finansielle implementering. Med andre ord indgår de finansielle forhold såsom budget og forbrug vedrørende implementeringen af aktiviteterne ikke i monitoreringssystemet. Dette hænger sammen med, at der i HIMA anvendtes to selvstændige, parallelle informationssystemer ét for den fysiske, ikke-finansielle implementering og et andet angående den finansielle rapportering. En fyldestgørende rapportering inden for begge systemer udgjorde som nævnt betingelsen for fortsat støtte, og i forbindelse med regnskabsaflæggelsen kan der identificeres et kontrolaspekt, idet de to systemer blev benyttet til at kontrollere forbruget af penge mod implementeringen af den enkelte aktivitet (I1:1-2,6; I4:5). Således beretter en interviewperson om sammenligningen af aktivitetsmonitoreringen og den finansielle rapportering: Der er en financial controlling, hvor alle sådan nogle bilag og dokumenteringer også bliver gået igennem. Altså jeg fokuserer ligesom på det bindeled mellem det finansielle og monitoreringen, at der var jo gennemsyn af både monitoreringsrapporten og den finansielle side hele tiden. De blev sammenkørt hele tiden, men det blev nok primært gjort af donorrepræsentanten (I4:8). Sammen udgjorde monitoreringssystemet og den finansielle rapportering altså et kontrolredskab, der kunne bruges som baggrund for at afkræve de(n) implementerende rådgiver(e) en forklaring på eventuelle uoverensstemmelser. At de to systemer ikke var integrerede betød dog, at der i den finansielle rapportering ikke var nogen kobling til implementeringen af aktiviteterne, hvorfor det ikke var muligt at se præcis, hvad de afsatte penge var mundet ud i (I1:2,7). Set i forhold til dimensionerne af finansiel og ledelsesmæssig accountability (jf. afsnit ) rettede den finansielle rapportering i HIMA sig mod sikring af fiskal accountability, mens der i aktivitetsmonitoreringen kan ses en forbindelse til dimensionen vedrørende proces- og efficiensaccountability. Dog var der kun tale om procesaccountability, da monitoreringen udelukkende drejede sig om, hvorvidt de planlagte aktiviteter blev udført, og ikke om efficiensaccountability, da det på grund af den manglende kobling mellem den finansielle rapportering og aktivitetsmonitoreringen ikke var muligt at konkludere noget om produktiviteten i implementeringen. Af det ovennævnte skema og bilag 7 fremgår det endvidere, at mange af aktiviteterne havde antal underviste som indikator i monitoreringssystemet. Dette er interessant, eftersom denne indikator er et tydeligt eksempel på det krav om accountability, som den offentlige forvaltnings frontpersonale bliver mødt med fra såvel deres overordnede i forvaltningsorganisationen som fra 72

73 folket (jf. afsnit ). Således stod de landsbybaserede rådgivere i divisionerne i forbindelse med de aktiviteter, der havde antal underviste som indikator, i den situation, at de i relationen til landsbybeboerne for det første var afhængige af sidstnævntes interesse i undervisningen og for det andet skulle leve op til landsbybeboernes forventning om, at undervisningen blev udført i overensstemmelse med planen. Rådgiverne var således afhængige af landsbybeboerne og skulle handle ansvarligt over for disse for på den måde at opnå et tilfredsstillende resultat sammenlignet med målet for den pågældende aktivitet. Endvidere skulle rådgivernes rapport om aktivitetsudførelsen som nævnt godkendes og underskrives af landsbyrådets formand. I relation til deres umiddelbart overordnede samt projektledelsen skulle rådgiverne for at opfylde deres accountability-forpligtelse rapportere resultatet af aktivitetsudførelsen til monitoreringssystemet, hvor det som nævnt blev anvendt i udregningen af en implementeringsgrad. Denne procentsats udgjorde et nøgletal i de kvartalsvise monitoreringsrapporter (HIMA-Mufindi, 2001) og indgik i projektledelsens vurdering af rådgivernes aktivitetsimplementering (I1:7). På grund af at indikatoren ved disse aktiviteter var antal underviste havde de landsbybaserede rådgiveres accountability over for landsbybeboerne i forbindelse med udførelsen af aktiviteten således betydning for deres accountability i relationen til deres overordnede i tilknytning til rapporteringen af implementeringsresultatet. De landsbybaserede rådgivere skulle altså så at sige have de to accountability-relationer til at gå op med hinanden, hvilket ikke altid var muligt, eksempelvis på grund af at de med landsbybeboerne oprindeligt planlagte måltal oversteg budgetrammerne, eller at der var lav tilslutning til undervisningen. I en sådan situation reagerede rådgiverne med forskellige manøvrer. Se mere herom i afsnit Relationerne i forbindelse med On-Farm Seed Production (OFSP) I toppen af den struktur, hvori OFSP 17 implementeres, forefindes relationen mellem Danidas finansielle koordineringsenhed i Tanzania (FC/RDE = Financial Coordination/Royal Danish Embassy) og sædenheden i det tanzanianske ministerium for landbrug og fødevaresikkerhed. Denne sædenhed havde det overordnede ansvar for implementeringen af OFSP-komponenten under fase I, og har det også under fase II. I denne relation foretager FC/RDE kvartalsvise pengeoverførsler til sædenheden på betingelse af, at sædenheden fremlægger et detaljeret budget, og at regnskabet for det næstsidste kvartal kan godkendes. Dette var også udbetalingsproceduren under fase I. Alle transaktioner på den konto, som FC/RDE overfører penge til, skal i 2003 og 2004 underskrives af både sædenhedens chef, der fungerer som chef for OFSP-komponenten, og 17 Analysen af relationerne i og monitoreringen af OFSP koncentrerer sig om OFSP under landbrugssektorprogrammets fase II. 73

74 den Danida-udsendte sædrådgiver, og herefter er det sædenhedens chef og dennes umiddelbart overordnede, der sammen underskriver (Danida, 2002d:36,39; Danida, 1997e:48). Fortsættes der nedefter i strukturen, er der i relationen mellem på den ene side sædenheden og på den anden enten landbrugsforvaltningen i de i OFSP-komponenten deltagende distrikter eller de institutioner, som yder service, f.eks. sædcertificering eller undervisning af landbrugsrådgivere, i forbindelse med implementeringen af OFSP 18. Sædenheden indgår en kontrakt i form af en samarbejdsaftale gældende for et år ad gangen med hvert af de deltagende distrikter om ydelse af støtte til forud definerede aktiviteter baseret på forud fastsatte enhedsomkostninger (Danida, 2002d:21; MAFS, 2003:6). Et eksempel på en defineret aktivitet til et fastsat beløb er, at kontraktelementet vedrørende de distriktsansatte landbrugsrådgiveres undervisning af og tilsyn med QDS-producerende bønder i forbindelse med etablering af demonstrationsjordlodder i to landsbyer er fastsat til TAS (tanzanianske shilling) foruden TAS pr. jordlod til dækning af materialeudgifter (Danida, 2002d:30). I kontraktrelationen mellem sædenheden og det enkelte distrikt er sidstnævnte repræsenteret ved DALDO en, som er ansvarlig for implementeringen af aktiviteterne i landsbyerne (Danida, 2002d:36). Til brug for implementeringen foretager sædenheden kvartalsvise pengeoverførsler til distrikterne. Overførslen for det kommende kvartal er dog afhængig af modtagelse af regnskab og monitoreringsrapporter for det foregående kvartal fra det enkelte distrikt (Danida, 2002d:21,39; I3:8). Hvert kvartal i løbet af det år, samarbejdsaftalen gælder, skal distrikterne således indsende kvartalsrapporter indeholdende de færdigudfyldte APR-formularer (se mere herom nedenfor) og opdaterede oplysninger om de QDS-producerende bønder i form af udfyldte tabeller herom (se bilag 9 og 10) til sædenheden (MAFS, 2003:10). Disse rapporter skal derudover fremlægges og diskuteres på kvartalsvise eller halvårlige møder med repræsentanter fra sædenheden og fra alle distrikter i en region (Danida, 2002d:37) 19. Disse møder rummer i sig et accountability-aspekt, idet de udgør et forum, hvori repræsentanter fra først og fremmest sædenheden, men også fra de andre distrikter, på baggrund af et distrikts kvartalsrapport kan konfrontere repræsentanterne herfra med resultaterne af deres implementering af aktiviteterne og afkræve dem en forklaring på, hvorfor de ser ud, som de gør. I forbindelse med rapporteringen finder kontakten mellem distrikterne og landbrugsministeriets sædenhed ifølge samarbejdsaftalen således sted i kvartalsintervaller, hvorved distrikterne undgår at blive kontrolleret af sædenheden i mindre tidsintervaller. Herom siger en af 18 I det følgende vil analysen koncentrere sig om relationen til distrikterne, da det er der, produktionen af QDS skal foregå, og det er således der, resultaterne og virkningerne af OFSP skal monitoreres. 19 Dette møde afholdes halvårligt i gamle distrikter, dvs. hvor implementeringen af OFSP blev påbegyndt under fase I, mens det finder sted hvert kvartal for nye distrikter. 74

75 interviewpersonerne: i og med at du laver en kontrakt med et distrikt, så kobler du sådan set landbrugsministeriet lidt ud, ikke. Fordi så er der en veldefineret kontrakt om, hvad distriktet skal lave. Og det vil de så gøre uden daglig supervision fra ministeriet. Så det [kontraktformen] var jo en glimrende idé, den var distrikterne meget glad for (I3: 2003:7). I OFSP-implementeringsstrukturen inden for den offentlige forvaltning er den nederste relation den, der eksisterer mellem DALDO en og de underordnede landbrugsrådgivere på såvel distriktsniveau som lavere niveauer ude i landområderne. Som nævnt skal disse landbrugsrådgivere forestå undervisningen af og tilsynet med de QDS-producerende bønder ude i landsbyerne. I forbindelse med implementeringen af aktiviteterne skal landbrugsrådgiverne med baggrund i det pågældende distrikts samarbejdsaftale med sædenheden udarbejde arbejdsplaner med tilhørende budgetter, der skal sendes til sædenheden til gennemsyn og godkendelse (Danida, 2002d:37). I forbindelse med denne relation indgår inspektioner af alle demonstrationsjordlodderne i landsbyerne som et element i samarbejdsaftalen med distriktet. Hvad det angår, skal hver landsby besøges to gange (Danida, 2002d:25; MAFS, 2003:32). Repræsentanter fra distriktsniveau skal således inspicere, om jordlodderne er tilfredsstillende. Heri ligger også, at det kontrolleres, hvorvidt den pågældende landbrugsrådgiver på divisions-, ward- eller landsbyniveau har udført sit arbejde med at undervise og tilse den QDS-producerende bonde ordentligt. At der er tale om kontrol ses af, at landbrugsrådgiverens faktiske undervisning og tilsyn sammenlignes således med standarden for undervisning og tilsyn i forbindelse med etablering og vedligeholdelse af en demonstrationsjordlod en standard som landbrugsrådgiverne undervises i, og som der er blevet udarbejdet retningslinjer for (Danida, 2002d:17,19,25). En sådan sammenligning er som nævnt i kapitel 3 et centralt kendetegn ved kontrol. Landbrugsrådgivernes undervisning af og tilsyn med de QDS-producerende bønder udgør den sidste relation i forbindelse med implementeringen af OFSP. Denne relation kan sammenlignes med relationen i den parlamentariske styringskæde mellem det administrative apparat og folket. Landbrugsrådgiverne på divisions-, ward- eller landsbyniveau udgør i OFSPimplementeringsstrukturen frontpersonalet (jf. kapitel 3) i forhold til målgruppen for OFSP bønderne, og førstnævnte skal i forbindelse med etableringen af demonstrationsjordlodderne sørge for, at støttepakken til de QDS-producerende bønder bestående af såsæd, gødning og pesticider bliver leveret til dem (Danida, 2002d:22). Endvidere passer parallellen til frontpersonalet på landbrugsrådgivernes afhængighed af bøndernes lyst og vilje til at gå ind i produktionen af QDS (jf. kapitel 3). 75

76 Monitoreringen i OFSP Generelt om formålet med monitorering står der i monitoreringsvejledningen for OFSP, at monitorering handler om at lære om implementeringsprocessen frem mod opfyldelsen af målsætningerne, og at læring, formidling og anvendelse af de indsamlede informationer her er nøgleord. Det anerkendes dog, at monitorering også har en accountability-funktion. Mere konkret om monitorerings-systemet i OFSP-komponenten anføres følgende tre formål: [1] to provide timely information to guide day to day management decisions, [2] to provide more in depth analytical information to guide changes in direction or strategy, [3] to provide information for reporting and accountability to stakeholders (MAFS, 2003:4). Af det første formål fremgår det, at monitoreringen er et ledelses- og styringsinstrument, eftersom det kan forsyne ledelsen med information, som kan danne baggrund for ledelsens beslutninger. I en rapport som følge af en Danida-finansieret konsulentopgave, der havde som formål bl.a. at udarbejde formater og procedurer for monitoreringen i landbrugssektorprogrammets fase II karakteriseres aktivitetsmonitorering ligeledes som et ledelsesværktøj (Gossage, 2002:iii). Det andet formål viser, at monitoreringen i OFSP har samme funktion som detektoren (jf. kapitel 3) nemlig at indsamle information om implementeringsprocessens faktiske forløb for derved at afsløre, hvorvidt den ønskede kurs følges, og om der er behov for ændringer. Det tredje formål udtrykker, at monitoreringen skal tilvejebringe information til brug for sikringen af accountability. Der kan således i både det generelle og de mere specifikke formål med monitoreringen i OFSP spores accountability- og kontrolaspekter. Monitoreringssystemet i OFSP-komponenten kan med baggrund i LFA opdeles i aktivitets-, output- og virkningsmonitorering. Om aktivitetsmonitoreringen og dens genstand står der i monitoreringsvejledningen for OFSP: Activity monitoring concerns the implementation of activities and provision of key inputs in the Components. Timely provision of information is important for management (MAFS, 2003:4). Der ses her en parallel til to af de tre omtalte kontrolgenstande i kapitel 3, hvorom der indsamles informationer nemlig input og derudover proces og adfærd. Som nævnt i kapitel 3 drejer kontrol og herunder monitorering af input sig ofte om, hvorvidt budgettet overholdes. Dette er også tilfældet i aktivitetsmonitoreringen i OFSP, som den finansielle monitorering i stor udstrækning er en del af, idet aktiviteterne og de tilhørende omkostninger er tæt forbundne i forbindelse med arbejdsplaner og budgetter (MAFS, 2003:5). At den finansielle monitorering er en del af aktivitetsmonitoreringen i OFSP kommer f.eks. til udtryk i Activity Plan and Report (APR) formularen (MAFS, 2003:7) (se bilag 11), hvor oplysninger om implementeringen af en aktivitet optræder sammen med informationer om 76

77 budgettet og udgifterne i forbindelse med den pågældende aktivitet. APR-formularerne for alle de forud definerede aktiviteter indgår i det enkelte distrikts samarbejdsaftale med sædenheden (MAFS, 2003:9). APR-formularen har ifølge Gossage ligheder med en kontrakt (2002:25) og udgør ifølge monitoreringsvejledningen for OFSP fundamentet i aktivitetsmonitoreringssystemet (MAFS, 2003:6). En af interviewpersonerne udtrykker, at APR-formularen er central i både planlægning, budgettering og monitorering samt rapportering (I3, 2003). Det er derfor relevant at undersøge denne formular mere indgående. Ved at sammenligne APR-formularen i monitoreringsvejledningen for OFSP (bilag 11) med APR-formularen i den ovennævnte konsulentrapport (bilag 12) afsløres der bortset fra nogle få forskelle en slående lighed mellem de to formularer. På baggrund heraf kan Danida skønt monitoreringsvejledningen for OFSP officielt stammer fra det tanzanianske ministerium for landbrug og fødevaresikkerhed således gennem den omtalte konsulentopgave siges at have haft stor indflydelse på udformningen af monitoreringsvejledningen for OFSP og det deri skitserede monitoreringssystem, hvoraf APRformularen som nævnt udgør en central del. Med henblik på at identificere accountability- og kontrolaspekter er APR-formularen interessant på flere måder. For det første er der i APR-formularen flere eksempler på empirisk korrektion (jf. kapitel 3) dvs. sammenligningen mellem mål og resultat. Således er der i APR-formularen lagt op til sammenligning mellem det planlagte og det faktiske for såvel indikatoren for den enkelte aktivitet og antallet af de i aktiviteten involverede kvinder og mænd som omkostningerne i forbindelse med implementeringen af den pågældende aktivitet. Forbruget af finansiel input kontrolleres således. For det andet er formularen interessant i forhold til accountability, idet den implementerende instans skal anføres. Ligeledes skal også den relevante afdeling og kontaktperson påføres formularen, hvilket i tilfældet med OFSP vil være landbrugsafdelingen og DALDO en fra det pågældende distrikt (MAFS, 2003:9). Heri ligger en uddelegering og placering af ansvaret for implementeringen af den pågældende aktivitet. For det tredje består et accountability-aspekt i APR-formularen i, at den i forlængelse af fuldført implementering af aktiviteten, hvor faktisk-felterne udfyldes, skal godkendes og underskrives af den person, der har ansvaret for implementeringen (MAFS, 2003:9-10). Med sin underskrift påtager vedkommende sig således ansvaret for, at aktiviteten er implementeret, og at de anførte oplysninger på APR-formularen er korrekte. For det fjerde kan der i APR-formularen ses tegn på den dimension under finansiel og ledelsesmæssig accountability, der i kapitel 3 betegnedes som proces- og efficiensaccountability, idet der pga. samkøringen af finansielle og ikke-finansielle 77

78 oplysninger skabes mulighed for analyser og vurderinger af efficiensen i aktivitetsimplementeringen. For det femte er der i APR-formularen i kraft af felterne angående antal deltagende kvinder og mænd samt feltet om, hvorvidt aktiviteten retter sig mod HIV/AIDSproblematikken et accountability-aspekt i relationen til Danida og Folketinget, da køn og HIV/AIDS er prioritetsområder i den danske udviklingsbistand. Af den grund skal der indsamles oplysninger herom, som kan rapporteres til Danida og Folketinget (I3:9). De i OFSP-komponenten deltagende distrikter skal i forbindelse med planlægningen for hver aktivitet indsende en APR-formular til sædenheden, hvor planoplysningerne dvs. målene for aktiviteten indtastes i den ACCESS-baserede database, der er blevet udviklet til brug for aktivitetsmonitoreringen (MAFS, 2003:5,14). Ligeledes skal distrikterne efter hvert kvartal i forbindelse med indsendelsen af de af samarbejdsaftalen omfattede rapporter til sædenheden vedrørende fremskridtet i implementeringen (Danida, 2002d:37) vedlægge færdigudfyldte APR-formularer for de aktiviteter, hvoraf implementeringen er blevet afsluttet i det forgangne kvartal. Oplysningerne fra faktisk-felterne dvs. resultaterne indtastes herefter i den førnævnte database. Denne database kommer altså til at indeholde data om såvel mål som resultater for alle de implementerede aktiviteter i alle de deltagende distrikter, hvorved sammenligning både mellem mål og resultat for hver enkelt aktivitet og mellem implementeringen i de forskellige distrikter muliggøres. Endvidere vil det også fremgå af denne database, hvilke planlagte aktiviteter der blev udskudt eller aldrig ført ud i livet. Som nævnt samles og indtastes alle implementeringsdata hos sædenheden og på baggrund heraf genereres den kvartalsvise aktivitetsimplementeringsrapport, der består af skemaet, som forefindes i bilag 13. I forbindelse med sædenhedens kvartalsvise rapportering skal denne aktivitetsimplementeringsrapport og i det hele taget alle data fra databasen for det pågældende kvartal sendes til FC/RDE (MAFS, 2003:10,14-16). Afslutningsvist skal output-monitoreringen i OFSP kort berøres, da der her er endnu et eksempel på, at informationen genereres nederst i implementeringsstrukturen. Distrikterne skal nemlig årligt og normalt mod slutningen af samarbejdsaftalen på baggrund af informationer fra de QDSproducerende bønder og landbrugsrådgiverne på landsbyniveau foretage en vurdering af fremskridtet i forhold til output-indikatorerne. Denne vurdering skal indgå i en årlig rapport, som sendes til sædenheden (Danida, 2002d:37; MAFS, 2003:17-18). Dette viser den vigtige rolle, som bønderne og frontpersonalet spiller for informationsstrømmen i OFSP. 78

79 Relationerne i forbindelse med District Agricultural Development Support (DADS) Den øverst placerede relation i DADS-implementeringsstrukturen er relationen mellem President s Office Regional and Local Government (PO-RALG) og det regionale sekretariat i henholdsvis Iringa og Mbeya region. Fra det regionale sekretariat styres aktiviteterne under DADS-komponenten af Regional Administrative Secretary (RAS). Derudover indgår Regional Planning Officer (RPLO) i dette sekretariat, hvor også to Danida-udsendinge Regional Facilitator (RF) og Regional Financial Management Adviser (RFMA) vil være placeret (Danida, 2002c:36). Såvel hvert kvartal som årligt skal det regionale sekretariat rapportere til PO-RALG. Nærmere bestemt drejer det sig om de aggregerede kvartalsvise monitoreringsdata fra distrikterne. Disse skal fra det regionale sekretariat videresendes til PO-RALG. Årligt skal det regionale sekretariat udarbejde en regional implementeringsrapport, hvori distrikternes aktivitetsrapporter skal indgå. RAS skal godkende og underskrive den regionale implementeringsrapport, hvorefter den sendes til PO-RALG. Også den Danida-udsendte chefrådgiver for landbrugssektorprogrammet skal have kopier af de regionale sekretariaters rapporter (Danida, 2002c:40-41). I disse rapporteringer ligger der et accountability-aspekt, idet PO-RALG og chefrådgiveren herudfra kan vurdere resultaterne i den enkelte region bl.a. med henblik på eventuelle afvigelser fra målsætningerne og efterfølgende afkræve det regionale sekretariat en forklaring. Helt konkret skabes der med RAS underskrift af implementeringsrapporten grundlag for, at PO-RALG og chefrådgiveren kan stille RAS til regnskab for implementeringen af DADS i den pågældende region. Med hensyn til pengestrømmen til det regionale sekretariat går dets relation opad til FC/RDE og Ministry of Finance. Via sidstnævnte foretager FC/RDE hvert kvartal overførsler til det regionale sekretariats særlige DADS-konto på betingelse af tilfredsstillende regnskaber herfra for det næstsidste kvartal (Danida, 2002c:41). Ved således at gøre overførslerne afhængige af tilfredsstillende regnskaber søges det at sikre finansiel accountability (jf. afsnit ). Den næste relation forefindes mellem det regionale sekretariat og distrikterne. Distrikterne, som er den implementerende instans i forbindelse med DADS-komponenten, er repræsenteret ved distriktsforvaltningen, der ledes af District Executive Director (DED), og som skal administrere DADS (Danida, 2002c:37). I relationen til distrikterne vil de regionale sekretariaters rolle primært omhandle facilitation og monitorering (Danida, 2002c:36). Dette indebærer bl.a., at det regionale sekretariat skal vurdere, hvorvidt de enkelte distrikter kvalificerer sig til at blive inkluderet i DADS i først forberedelsesfasen og senere i investeringsfasen. Førstnævnte kan ligeledes ekskludere og suspendere et distrikt, såfremt dette ikke efterlever visse krav i tilknytning til DADS bl.a. vedrørende planlægning med inddragelse af den berørte befolkning 79

80 (Danida, 2002c:42). Det regionale sekretariat besidder altså den overordnedes sanktionsmuligheder (jf. kapitel 3). En anden sanktionsmulighed består i, at det regionale sekretariat kan nægte at imødekomme et distrikts anmodning om pengeoverførslen til distriktets DADS-konto for næste kvartal, hvis ikke distriktet kan fremvise et tilfredsstillende regnskab. Den finansielle rapport i form af forrige kvartals regnskab og budgettet for det kommende kvartal udgør nemlig sammen med distriktets kvartalsvise rapport om fremskridtet i implementeringen betingelsen for udbetalingen af næste pengeoverførsel (I3:8). Fremskridtsrapporten, der udarbejdes af District Planning Officer (DPLO), og som skal indeholde data fra aktivitetsmonitoreringen for det forgangne kvartal, sendes til det regionale sekretariat, hvor RPLO, assisted by the RF and other Regional Specialists, would scrutinise the activity reports for general compliance with plans and programme/sectoral policy (Danida, 2002c:41). Heri ligger i et kontrolaspekt, idet distrikternes faktiske implementering af aktiviteterne under DADS således vil blive underkastet en meget nøje sammenligning med planerne herfor. Fokus er her på at sætte ind over for positive og negative afvigelser. The aim is to find strong and weak points in the activity implementation progress and identify the need for follow up (PO-RALG, 2003:28). Denne orientering mod afvigelser kan ses som et eksempel på den i afsnit omtalte ledelsesform management by exception. I DADS-implementeringsstrukturen inden for distriktsforvaltningen er der en relation mellem på den ene side DED, DPLO og cheferne for de forskellige afdelinger for henholdsvis landbrug, skovbrug og lokalsamfundsudvikling og på den anden side de ansatte rådgivere inden for disse afdelinger. Sidstnævnte gruppe, som skal stå for implementeringen ude i lokalsamfundene, kan være placeret på både distrikts-, ward- og/eller landsbyniveau (Danida, 2002c:22,29). Se mere om accountability- og kontrolaspekter i denne relation nedenfor. Den sidste relation i DADS-implementeringsstrukturen er mellem rådgiverne fra ovennævnte forskellige afdelinger på den ene side og lokalsamfundene på ward- og landsbyniveau på den anden. I denne relation skal et af elementerne i forberedelsesfasen realiseres nemlig planlægning med folkelig deltagelse, hvor befolkningen i lokalsamfundene inddrages i planlægningen af aktiviteter, der skal udføres i deres ward eller landsby. I forbindelse med denne planlægning fungerer APR-formularen, der ligesom i OFSP-komponenten spiller en central rolle (mere herom nedenfor), som en aftale mellem distriktsforvaltningen og landsbyen, hvilket konkret kommer til udtryk ved, at såvel de ansvarshavende personer fra landsbyen som de involverede rådgivere skal godkende og underskrive formularen for hver aktivitet, der skal udføres i landsbyen, i forbindelse med planlægningen af denne (PO-RALG, 2003:11,13). I dette tilfælde kan der tales om et accountability-aspekt, der så at sige går i begge retninger mellem de 80

81 to involverede parter. På baggrund af den underskrevne APR-formular kan landsbybeboerne således stille de(n) pågældende rådgiver(e) fra distriktet til ansvar i forhold til, at aktiviteten udføres i overensstemmelse med aftalen. Omvendt kan rådgiver(ne) holde landsbybeboerne fast på aftalen, som for sidstnævnte indebærer, at de skal bidrage til gennemførelsen af aktiviteten i form af enten arbejdskraft ved f.eks. udbedring af lokale veje eller et økonomisk bidrag. Således skal de landsbybeboere, der deltager i undervisning i f.eks. forbedrede dyrkningsmetoder, afholde en mindre del af de udgifter (minimum 10%), der er forbundet med afholdelsen af undervisningen. En fælles finansiering af aktiviteterne med både Danida-midler og lokale tanzanianske bidrag indgår nemlig som et led i implementeringsstrategien for DADS (Danida, 2002c:17,29). Når implementeringen af den pågældende aktivitet er fuldført, skal APR-formularen underskrives af den person (ofte en af de ovennævnte rådgivere), der havde ansvaret for implementeringen. Med sin underskrift står rådgiveren inde for, at aftalen i form af APRformularen er implementeret, hvilket ifølge monitoreringsvejledningen for DADS betyder, at alt, som kunne gøres med de tilgængelige ressourcer, er blevet gjort (PO-RALG, 2003:11,13). I relationen til rådgiverens overordnede inden for den pågældende afdeling i distriktsforvaltningen kan der her identificeres et accountability-aspekt, idet den overordnede med rådgiverens underskrift får mulighed for at stille vedkommende til regnskab for implementeringen, f.eks. mht. om målet er blevet indfriet, og om alt, der kunne gøres, reelt er blevet gjort. Som det fremgår, stiller denne anvendelse af APR-formularen som en aftale med lokalsamfundet og som en fuldførelsesrapport i forhold til rådgiverens overordnede altså rådgiveren i en situation, hvor vedkommende kan blive holdt ansvarlig fra både den overordnede og fra landsbybeboerne. I sin egenskab som værende en del af distriktsforvaltningens frontpersonale står rådgiveren derfor i accountability-relationer, der går i to forskellige retninger (jf. kapitel 3). Endelig er der en relation mellem folket og de folkevalgte medlemmer af distriktsrådet. Denne relation ligger egentlig uden for DADS-implementeringsstrukturen og har ikke nogen tilknytning til den formelle LFA-baserede monitorering. Til gengæld skal planlægningen af aktiviteterne, der skal implementeres under DADS, foregå med deltagelse fra parterne i denne relation. Således skal der i hvert distrikt oprettes et såkaldt Participatory Rural Appraisal Core Team (PRA Core Team) med repræsentanter fra distriktsrådet. Dette team skal bistå landsbybeboerne med planlægningen af aktiviteterne (Danida, 2003c:15,28 & annex D1:1-2), og i tilknytning til denne planlægning ligger der et accountability-aspekt (se mere herom nedenfor). Der ses i denne 81

82 relation en parallel til relationen mellem det suveræne folk og den lovgivende forsamling i den parlamentariske styringskæde (jf. kapitel 3) Monitoreringen i DADS Som anført ovenfor er APR-formularen ligesom i OFSP central for aktivitetsmonitoreringen i DADS (PO-RALG, 2003:9). Årsagen hertil skal findes i, at monitoreringssystemerne i DADS og OFSP stort set er ens (I3, 2003). Dette bekræftes ved en gennemlæsning af monitoreringsvejledningerne for DADS og OFSP, hvor mange ligheder springer frem (PO- RALG, 2003; MAFS, 2003), bl.a. at APR-formularen i de to vejledninger er ens (jf. bilag 11 og 14), hvorfor Danidas store indflydelse på det skitserede monitoreringssystem også her skinner igennem. Endvidere er såvel det generelle som de mere specifikke formål med monitoreringen i DADS identiske med formålene for monitoreringen i OFSP, og det samme gør sig gældende for forståelsen både af aktivitetsmonitoreringen og dens genstand, af den finansielle monitorering som værende en del af aktivitetsmonitore-ringen samt af monitoreringen som et styringsinstrument til brug for ledelsen (PO-RALG, 2003:6-7). Grundet APR-formularens centrale rolle i aktivitetsmonitoreringen i DADS kan de samme accoutability- og kontrolaspekter, som er knyttet til APR-formularen i forbindelse med aktivitetsmonitoreringen i OFSP, derfor ligeledes anføres for aktivitetsmonitoreringen i DADS. Der henvises derfor her til de fremførte accountability- og kontrolaspekter ved APR-formularen under analysen af monitoreringen i OFSP (se afsnit 4.2.4). Til de der fremførte accountabilityog kontrolaspekter skal der tilføjes, at der i monitoreringsvejledningen for DADS som forklaring på APR-formularens felt Department and contact person står, at denne person udgør et kontaktpunkt i distriktsforvaltningen (PO-RALG, 2003:12). Hermed er der forbundet det potentielle accountability-aspekt, at en person pålægges den opgave at være parat til at besvare spørgsmål. Kontaktpersonen kan således blive afkrævet svar på spørgsmål vedrørende implementeringen af den pågældende aktivitet på APR-formularen. Som endnu et særligt kontrolaspekt i forbindelse med APR-formularens anvendelse i DADS kan nævnes sammenligningen mellem budgetteret og faktisk forbrug af ikke alene Danida-midler, men tillige lokale tanzanianske bidrag (PO-RALG, 2003:12). Som et led i monitoreringen og informationsindsamlingen i DADS skal der afholdes kvartalsvise møder, hvor bl.a. fremskridtet i implementeringen kort skal gennemgås på baggrund af den kvartalsvise rapportering (PO-RALG, 2003:43). Disse møder rummer i sig et accountabilityaspekt, idet de giver mulighed, for at de ansvarlige for implementeringen ved møderne af deres 82

83 overordnede kan blive konfronteret med resultaterne for de implementerede aktiviteter og afkrævet en årsagsforklaring på resultaternes beskaffenhed. Ud over den information der strømmer op gennem DADS-implementeringsstrukteren ved hjælp af rapporteringen, vil repræsentanter fra det regionale sekretariat foretage kortvarige monitoreringsbesøg i distrikterne for at verificere det fremskridt i implementeringen, som udtrykkes i den kvartalsvise rapportering fra distrikterne, og for derudover at tage eventuelle problemer i opløbet (Danida, 2002c:39). Foruden et fokus på problemer kan der her identificeres et tydeligt kontrolaspekt, eftersom man fra det regionale sekretariat vil efterprøve, hvorvidt de af distrikterne leverede oplysninger er sande. I forlængelse heraf og især i tilfælde af uoverensstemmelser mellem distrikternes rapporter og virkeligheden kan der blive tale om et accountability-aspekt, idet de relevante personer fra distriktsforvaltningen følgelig vil blive afkrævet en forklaring af repræsentanterne fra det regionale sekretariat. Afslutningsvis skal output-monitoreringen eller rettere en uformel output-monitorering i DADS kort berøres, da der i forbindelse med denne kan identificeres et accountability-aspekt i relationen mellem landsbybeboerne og repræsentanter fra distriktsforvaltningen. I tilknytning til inddragelsen af befolkningen i planlægningen af aktiviteterne forudses det nemlig i monitoreringsvejledningen for DADS, at der vil udvikle sig en form for uformel outputmonitorering på landsby- og ward-niveau, som ligger uden for den formelle LFA-baserede monitorering. Således vil beboerne i de enkelte landsbyer som et led i planlægningen af næste års aktiviteter, der finder sted sammen med repræsentanter fra både distriktsrådet og distriktsforvaltningen, foretage en vurdering af det forgangne års aktiviteter og resultaterne heraf (PO-RALG, 2003:7,32-33; Danida, 2003c:13). Denne planlægning rummer et accountabilityaspekt, idet den skaber mulighed for, at landsbybeboerne kan afkræve repræsentanterne fra distriktsrådet og -forvaltningen en forklaring på den hidtidige implementering af aktiviteterne især hvis sidstnævnte repræsentanter også deltog i planlægningen af de aktiviteter, der skulle være eller er blevet implementeret i det forgangne år. At repræsentanter fra distriktsniveau vil deltage i planlægningen på ward- og landsbyniveau flere år i træk, sandsynliggøres af den ovennævnte etablering af PRA Core Team Opsamling på caseanalysen Efter analysen af relationerne i implementeringsstrukturerne og monitoreringen i henholdsvis HIMA, OFSP og DADS kan det først og fremmest konkluderes, at det er muligt at forstå monitoreringen i disse cases ud fra et accountability- og kontrolperspektiv. Det skyldes, at der 83

84 som demonstreret kan identificeres adskillige accountability- og kontrolaspekter i relationerne i implementeringsstrukturerne og i monitoreringen af udførelsen af aktiviteterne. I forbindelse med besvarelsen af problemformuleringens spørgsmål om, hvordan monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania kan forstås ud fra et accountability- og kontrolperspektiv kan der på baggrund af caseanalysen peges på flere forhold. For det første fremgår det af formålene for monitoreringen i de tre cases, at monitoreringssystemerne er et ledelsesinstrument til brug for indsamling af information om implementeringen af projektaktiviteterne en information, der som nævnt i kapitel 3 er en forudsætning for kontrol og accountability. Monitoreringen i HIMA, OFSP og DADS har således karakter af et kontrolsystems detektor, idet der i forbindelse med monitoreringen indsamles oplysninger om resultaterne af aktivitetsudførelsen. For det andet blev disse resultater i HIMA sammenlignet med målene for de enkelte aktiviteter. Dette fandt sted i udregningen af implementeringsgraden for hver enkelt aktivitet. En sådan sammenligning af implementeringsresultatet med -målet er der også lagt op til i APR-formularen i forbindelse med monitoreringen af OFSP og DADS. Sammenligningen af resultat med mål og standarder er som tidligere omtalt central i udøvelsen af kontrol, eftersom en sådan sammenligning afslører eventuelle afvigelser fra målene. I HIMA fandt der tillige sammenligninger sted såvel mellem det rapporterede og det reelle i form af stikprøvekontroller ude i divisionerne som mellem oplysninger fra den finansielle rapportering og informationer fra monitoreringssystemet. Hvis udfaldet af disse sammenligninger havde karakter af uoverensstemmelser, blev de implementeringsansvarlige afkrævet en forklaring. Kontrollen i form af sammenligninger blev således benyttet med henblik på finansiel og ledelsesmæssig accountability. På baggrund af den hyppige brug af sammenligning med identifikation af afvigelser for øje bar styringen af HIMA således præg af management by exception, og det samme er der lagt op til, hvad angår OFSP og DADS. For det tredje gælder det for den kvartalsvise indsendelse af tilfredsstillende monitorerings- og finansielle rapporter til henholdsvis Regional Programme Management Unit i HIMA, sædenheden i OFSP og det regionale sekretariat i DADS, at den udgjorde og udgør betingelsen for videre støtte. Det kan dermed siges, at monitoreringen havde og har betydning for den eventuelle iværksættelse af det sidste element i et kontrolsystem i tilknytning til en implementeringsproces nemlig effektoren, her eksemplificeret ved afbrydelsen af den fortsatte pengestrøm med henblik på at vende tilbage til og opretholde de aftalte rapporteringsprocedurer og dermed søge at sikre en planmæssig implementering af aktiviteterne. 84

85 For det fjerde anvendtes i HIMA rapporteringen af aggregerede monitoreringsdata og regnskaber op gennem de forskellige instanser i implementeringsstrukturen i den tanzanianske offentlige forvaltning for at få dokumenteret implementeringen af aktiviteterne og dermed for at sikre finansiel og ledelsesmæssig accountability. Med andre ord søgtes det på denne måde sikret, at pengene bruges ifølge aftalen, og at planlagte handlinger udføres. Ifølge det formål med monitoreringen i OFSP og DADS angående dens levering af information til brug for rapportering og accountability, er der her lagt op til det samme. Med tanke på den parlamentariske styringskæde forsøges det med rapporteringen i det tanzanianske forvaltningshierarki op til ministerielt niveau at sikre accountability ikke blot i relationerne internt i det administrative apparat, men tillige i relationen mellem det administrative apparat og den udøvende magt. Hvad angår rapporteringen i HIMA til Danida, havde den også en accountability-funktion i forhold til den danske parlamentariske styringskæde, idet et formål var over for Folketinget og de danske skatteydere at dokumentere anvendelsen af udviklingsbistanden og dermed opfylde en accountability-forpligtelse i relation til disse elementer af styringskæden. For det femte er der på grund af kontraktstyringsformen i OFSP samt APR-formularens kontraktlignende karakter i både OFSP og DADS et accountability-aspekt, eftersom det med en kontrakt udspecificeres hvilke opgaver og dermed ansvarsområder, de respektive parter i kontrakten tildeles. Med en kontrakt tilvejebringes således en utvetydig direktor, der under og efter kontraktperioden i forbindelse med monitoreringen kan anvendes som et klart sammenligningsgrundlag i forhold til implementeringsresultaterne, og på baggrund heraf kan den udførende part stilles til regnskab for eventuelle afvigelser og dermed eventuelt for en misligholdelse af kontrakten. For det sjette kommer det dobbeltsidede krav om accountability, som frontpersonalet mødes med, til udtryk i forbindelse med monitoreringen i HIMA og DADS. De yderst placerede rådgivere skulle således i HIMA stå til regnskab over for såvel nogle med tiden mere kritisk indstillede landsbybeboere og nærmere bestemt landsbyrådet og dets formand i forbindelse med dennes godkendelse af rådgiverens rapportering om aktiviteternes udførelse og dernæst over for vedkommendes overordnede i forbindelse med afrapporteringen til denne. Det samme forudses i DADS, hvor rådgiverne og øvrige repræsentanter fra distriktet kan blive stillet til regnskab af landsbybeboerne i forbindelse med den uformelle outputmonitorering, der forventes at ville finde sted ved den årlige aktivitetsplanlægning. 85

86 På baggrund af disse forhold kan det konkluderes, at monitoreringen i de tre cases kan forstås som et instrument beregnet på tilvejebringelse af information om resultaterne af de tanzanianske offentligt ansatte rådgiveres implementering af de planlagte aktiviteter. Denne information bruges efterfølgende af disses overordnede og særligt af Danida-repræsentanter til at udøve kontrol ved at sammenligne resultaterne med de tilsvarende mål, fysiske, ikke-finansielle monitoreringsdata med finansielle monitoreringsdata og/eller det rapporterede med, hvad der faktisk er blevet implementeret ude i landsbyerne. Denne kontrol foretages med henblik på at sikre finansiel og ledelsesmæssig accountability. Konstateres der ved kontrollen afvigelser og/eller uoverensstemmelser, afkræves de pågældende udførende rådgivere en forklaring af afvigelserne. Som det ses af dette kapitel, er der på baggrund af monitoreringssystemernes udformning i de tre cases samt anvendelsen af monitoreringsdataene, som den fandt sted i HIMA, og som der er lagt op til i OFSP og DADS, basis for at opfatte monitoreringen som et kontrolinstrument, der kan bruges i et accountability øjemed til at drage en instans eller person med en tildelt opgave til ansvar for vedkommendes opgaveudførelse. 5. SAMMENSTØDETS UDTRYK OG FORKLARING Strukturen i dette kapitel følger opbygningen af anden del af problemformuleringen. Således behandles først sammenstødet med henblik på, hvordan dette kommer til udtryk. Dernæst søges sammenstødet forklaret. En umiddelbar forklaring gives ved at undersøge sammenstødets karakter. Med bagvedliggende forklaringer for øje behandles herefter de fire forklaringsfaktorer, og undervejs i denne gennemgang udfoldes underliggende dimensioner af sammenstødet. 86

87 5.1. SAMMENSTØDETS UDTRYK Som allerede antydet under analysen af relationerne og monitoreringssystemet i HIMA foregik monitoreringen ikke uden problemer. I forlængelse heraf gives i det følgende en yderligere redegørelse for, hvordan sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed kommer til udtryk. Med andre ord belyses sammenstødets iagttagelige følgevirkninger i form af erfarede problemer med monitoreringen. Redegørelsen for sammenstødets udtryk bygger hovedsageligt på interviewpersonernes udsagn. Om erfaringerne med monitoreringen i HIMA og OFSP under landbrugssektorprogrammets fase I anføres det i monitoreringsvejledningerne for OFSP og DADS, at monitoreringen var præget af forsinkelser, hvilket skyldes forsinkede rapporteringer af data til monitoreringssystemerne og fraværet af de personer, der var i stand til at udføre databehandlingen (MAFS, 2003:3; PO- RALG, 2003:5). Disse forsinkelser bekræftes af interviewpersonerne, som beretter, at de tanzanianske rådgiveres rapporter om implementeringen af aktiviteterne ofte ikke blev afleveret til tiden (I2:3,8,11,18,19), og at modtagelsen af dataene altid foregik med møje og besvær, og det var altid forsinket (I4:12). Om forsinkelserne var udtryk for et sammenstød, er det her ikke muligt at sige noget om, da disse ikke nødvendigvis er udtryk for en forsvarsreaktion, men ligeså godt kan skyldes et andet syn på tid. For dette taler, at dataene, bortset fra de få tilfælde hvor pengestrømmen til et distrikt måtte afbrydes på grund af utilfredsstillende afrapportering og regnskabsaflæggelse, før eller siden blev leveret og de formelle monitoreringsprocedurer overholdt (I1:11-12; I4:12). Sammenlignet med forsinkelserne bestod et mere alvorligt problem, som også omtales i monitoreringsvejledningen for DADS, i, at monitoreringens output ofte var upålidelig. Som årsag hertil nævnes manglende information og brug af forkerte aktivitetstypekoder (jf. bilag 7) i forbindelse med indtastningen af data i de computeriserede monitoreringssystemer (PO-RALG, 2003:5). Af betydning for upålideligheden i monitoreringens output var dog også upålideligheden i monitoreringens input i form af de rapporterede data om aktivitetsudførelsen. Upålideligheden i disse data kommer konkret til udtryk i udsagn fra interviewpersonerne om uoverensstemmelser i forbindelse med sammenligningen af informationer fra henholdsvis den finansielle rapportering og aktivitetsmonitoreringen. Således fortæller én: vi har da haft situationer, hvor der har været indberettet, at ting har fundet sted, men hvor transport ikke har stemt overens med det (I1:2). Om sine erfaringer i forbindelse med regnskabsaflæggelsen fortæller en anden: der oplevede jeg nogle gange, at det ikke passede sammen, og så der får det jo altså den betydning, at du kan også bruge det [= monitoreringen] som en kontrol til at se, okay, der er lavet noget fusk her (I2:16). Der berettes endvidere om situationer, hvor en 87

88 monitoreringsrapport om udførelsen af en aktivitet fremviser en meget høj implementeringsgrad, men hvor denne aktivitet er rapporteret som værende blevet udført af rådgivere på et tidspunkt, hvor de samtidig skulle befinde sig et andet geografisk sted i forbindelse med andre aktiviteter og derfor rent fysisk ikke har kunnet udføre førstnævnte aktivitet (I1:13). Ved kontrol i form af sammenligningen af forskellige data om den samme aktivitet blev upålideligheden således i nogle tilfælde afsløret. Som det ses af disse citater, foregik der en manipulation med oplysningerne fra de tanzanianske rådgiveres side. En interviewperson beskriver det således: de rådgivere, som ligesom har indsamlet de her informationer, de har jo så også filtreret det undervejs. Så hvis der er noget, som ikke har fundet sted så kan det godt ske, vi har fået at vide, at det har fundet sted (I1:2-3). Derfor, var en aktivitet planlagt til at skulle udføres, så bliver den rapporteret uanset, om den har fundet sted; den bliver forbedret lidt, hvis den har fundet sted, og den har været for dårlig og i den stil (I1:10). Også en anden interviewperson beretter om problemer med svindel med dataene (I4:7). Datamanipulationen var mulig, fordi det, skønt landsbyen i princippet stod for udfyldelsen af monitoreringsskemaerne, i realiteten var de lokale rådgivere, der gjorde det (I1:6). I de sidste par år af projektet blev der dog med stor assistance fra de lokale rådgivere etableret et system, hvor landsbyen selv skulle udfylde monitoreringsskemaerne og senere hen også skrive deres egen rapport om aktivitetsudførelsen. Udfyldelsen af skemaerne var dog en blandet succes og rapportskrivningen blev kun delvist praktiseret. Forinden havde rådgiverne reelt monitoreret deres egne aktiviteter og fået deres aktivitetsrapport underskrevet af landsbyrådet (I4:2). Til trods for underskriften fra landsbyrådet kunne rådgiverne alligevel manipulere med dataene, da de var bærerne af oplysningerne fra landsbyen til distriktet (I1:1,6) og dermed var de sidste, der var i berøring med dataene, inden de blev indtastet i monitoreringssystemet. Derudover muliggjordes datamanipulationen af det forhold, at HIMA s projektaktiviteter var fordelt ud over flere hundrede landsbyer i distrikter med størrelser på flere tusinde kvadratkilometer. Det var derfor fysisk umuligt at kontrollere alle de rapporterede oplysninger ude i felten (I1:1,2). I denne problematik omkring datamanipulationen ses et eksempel på den tidligere omtalte asymmetriske informationsfordeling, idet de underordnede rådgivere enten selv producerer monitoreringens input (I4:15) eller er bærere af informationen fra landsbyen til deres overordnede på distriktsniveau, som har vanskeligt ved at efterprøve informationens rigtighed. Med tanke på den kontrollerende sammenligning mellem resultat og mål blev der ikke blot som nævnt ovenfor manipuleret med resultatsiden, men tillige også med målsiden. Set fra et tanzaniansk rådgiver-synspunkt var manipulering af måltallet for den enkelte aktivitet nemlig et 88

89 nyttigt instrument med henblik på at kunne fremvise et godt resultat. Dette skyldes den betydelige opmærksomhed mod implementeringsgraden, der som tidligere nævnt blev udtrykt ved en procentsats (I2:3). Med et lavt måltal blev det derfor lettere at opnå og præsentere en implementeringsgrad på 100%. At nedjusteringer af måltallene var et kendt fænomen fremgår af følgende udsagn: [O]m de [=aktiviteterne] rent faktisk er blevet gennemført, eller de er blevet gennemført ved, at man nedjusterede målene og deslige; det var næsten umuligt at tjekke Men det virker påfaldende, til at der var en væsentlig forskel imellem distrikterne, hvor nogle havde implementeringsgrader på stort set 100, selvom de for eksempel ikke havde haft penge. Andre kunne have helt nede på en 60, 70 stykker, hvor der ikke havde været problemer (I1:7). Ligeledes afsløres nedjusteringerne af måltallene for nogle aktiviteter af tabel 4, hvor målene for antallet af underviste for to aktiviteter i aktivitetsmonitoreringsrapporten for første kvartal 2001 (HIMA-Mufindi, 2001) er reduceret sammenlignet med de i samarbejde med landsbybeboerne udarbejdede oprindelige måltal for de samme aktiviteter i de respektive årlige landsbyplaner for landsbyerne Ikweha og Utosi i Sadani division i Mufindi distrikt. TABEL 4 Activity Mon. Report Ikweha Utosi Bee-keeping Tree nursery establishment På trods af at HIMA byggede på et princip om folkelig deltagelse, og selv om projektet i planlægningen af aktiviteterne forsøgte at tage udgangspunkt i den enkelte landsbys ønsker og behov udtrykt i den årlige plan, som alle landsbyer i Tanzania skal udarbejde, foretog de offentligt ansatte rådgivere i realiteten en fortolkning af landsbyens ønsker (I1:4-5). I forbindelse med den årlige projektplanlægning på distriktsniveau, som foregik med repræsentanter fra rådgiverne fra divisionerne (I2:5-6), blev måltallet for de enkelte aktiviteter således baseret på rådgivernes standardskøn af, hvor mange deltagere fordelt ligeligt mellem kvinder og mænd der skulle være til en undervisningsaktivitet (I1:6). At der var tale om et standardskøn afsløres også ved, at måltallet for antallet af underviste for de to omtalte aktiviteter i den ovennævnte aktivitetsmonitoreringsrapport var det samme for alle de tre landsbyer i Sadani division, hvor disse aktiviteter blev udført i første kvartal 2001 (HIMA-Mufindi, 2001). Rådgivernes skøn tog altså ikke udgangspunkt i den enkelte landsbys aktuelle situation og specifikke ønsker, men derimod i hvad rådgiverne kunne overskue samt i de budgetmæssige begrænsninger (I2:5; I4:4). De tanzanianske rådgivere havde således stor indflydelse på fastsættelsen af de specifikke aktivitetsmål. 89

90 I forhold til de tidligere påpegede accountability- og kontrolproblemer, kan nedjusteringen af målene betragtes som et eksempel på en virkeliggørelse af det pres mod lettere opnåelige mål, der i afsnit omtaltes som en mulig kontraproduktiv konsekvens af management by exception. Ligeledes ses i nedjusteringen af målene en forekomst af den kontraproduktive følge af et detaljeret kontrolsystem, der består i en større opmærksomhed mod kontrollen af implementeringen end mod selve implementeringen. Det var således vigtigere for de tanzanianske rådgivere at kunne fremvise en høj implementeringsgrad end at udføre aktiviteterne under hensyn til landsbyernes særlige ønsker og aktuelle situation. Manipulationen med målene kan også anskues som et udtryk for de i afsnit nævnte rutiner, som frontpersonalet udvikler som reaktion på deres modsætningsfyldte arbejdssituation. Således har nedjusteringen af målene karakter af en efterspørgselsbegrænsende foranstaltning, fordi landsbyerne følgelig kun informeres om det reducerede mulige antal deltagere i undervisningen, hvorved det bliver muligt at overholde budgettet og lettere at fremvise en høj implementeringsgrad. Derudover kan rådgivernes standardskøn anses som et eksempel på en anden af frontpersonalets rutiner nemlig udviklingen af deres egne mål for arbejdet. Imidlertid er forskellen mellem de i afsnit omtalte rutiner og de tanzanianske rådgivere, at sidstnævntes mål ikke forbliver private, men derimod på grund af rådgivernes indflydelse på målformuleringen udvikler sig til at blive projektets officielle implementeringsmål, der kommer til at optræde i aktivitetsmonitoreringssystemet. Ovenstående redegørelse demonstrerer, at sammenstødet kommer til udtryk i form af datamanipulation og nedjusteringer af måltallet for nogle aktiviteter. Disse problemer kan anskues som de tanzanianske offentligt ansatte rådgiveres forsvarsreaktion i forhold til den detaljerede monitorering, som potentielt bibringer deres overordnede detaljerede oplysninger om rådgivernes aktivitetsimplementering. Problemet med det ofte upålidelige output af monitoreringen under landbrugssektorprogrammets fase I skal derfor ikke som anført i monitoreringsvejledningen for DADS kun ses på baggrund af manglende information og brug af forkerte aktivitetstypekoder i forbindelse med indtastningen af data, men tillige på baggrund af manipulationen med monitoreringens input i form af data om aktivitetsudførelsen. Anderledes formuleret, er upålideligheden af monitoreringens output også direkte forårsaget af sammenstødets udtryk og dermed indirekte af selve sammenstødet SAMMENSTØDETS KARAKTER Inden specialet bevæger sig over til de bagvedliggende forklaringer af sammenstødet er det med henblik på at komme i besiddelse af en mere indgående forståelse af sammenstødet end den, der er opnået ved indsigten i sammenstødets udtryk, nyttigt kort at undersøge sammenstødets 90

91 karakter. En forståelse af sammenstødets karakter vil nemlig tilvejebringe et bedre grundlag for forklaringen af sammenstødet. Endvidere vil en indsigt i sammenstødets karakter kunne give et umiddelbart svar på, hvad der afstedkommer de ovennævnte forsvarsreaktioner. I lyset af interviewpersonernes udsagn er det muligt at identificere et sammenstød mellem forskellige opfattelser af monitoreringens formål og funktion. Sammenstødet har med andre ord karakter af uoverensstemmelser mellem divergerende forståelser af brugen af de igennem monitoreringen indsamlede oplysninger. På den ene side er der et positivt syn på monitoreringen. Interviewpersonerne giver nemlig ud over de i kapitel 4 omtalte formål med monitoreringen udtryk for, at monitoreringen også har til formål og kan fungere som et middel til at sætte gang i de involverede aktørers refleksion over implementeringsprocessen. En interviewperson siger om monitoreringen: Den var jo tiltænkt, at de [tanzanianske rådgivere] skulle forholde sig, i hvert fald tænke lidt over, hvad de gjorde og prøve at forholde sig lidt mere kritisk til, hvad de gjorde, og hvordan de gjorde det (I1:9). Synet på monitoreringen som et middel til udvikling af en selvkritisk overvejelse af implementeringen genfindes hos andre af interviewpersonerne, der udtrykker, at monitoreringen er et redskab til brug for én selv til at monitorere sig selv for at kunne notere sig, om man opfylder sine mål (I2:9,23) og udvikler sig arbejdsmæssigt (I4:15). Gennemgående for disse synspunkter er, at monitoreringen, hvad disse formål og funktioner angår, er et redskab til brug for én selv. Med andre ord betones her monitoreringens læringsaspekter. Heroverfor står en opfattelse af monitoreringen som først og fremmest værende et instrument til brug for andre og nærmere bestemt ens overordnede i deres bedømmelse af ens arbejdsindsats. Ifølge interviewpersonernes vurdering der svarer til min egen oplevelse fra praktikopholdet opfattedes monitoreringen af de tanzanianske rådgivere som et kontrolfunktion i negativ forstand (I1:7; I2:9,12), hvilket gav sig udslag i rådgivernes syn på de monitoreringsansvarlige som kontrollanter, der blev omtalt som politi, der skulle ud at tjekke, om rådgiverne havde udført deres arbejde (I2:7-8). De monitoreringsansvarlige blev altså betragtet som kontrollanter, der skulle stille rådgiverne til ansvar for deres arbejde. Set i forhold til de i monitoreringen identificerede accountability- og kontrolaspekter i kapitel 4 må det medgives de tanzanianske rådgivere, at der reelt er belæg for en opfattelse af monitoreringen som et kontrolinstrument til brug for deres overordnede og for Danida med henblik på at stille rådgiverne til regnskab samt afkræve dem forklaringer angående deres aktivitetsudførelse. I den forbindelse påpeger en interviewperson i lighed med kapitel 4 sammenkædningen af oplysninger fra aktivitetsmonitoreringen og den finansielle rapportering som en årsag til opfattelsen af monitoreringen som en kontrolfunktion (I2:9). 91

92 Sammenstødets karakter kan i lyset af de to berørte monitoreringsopfattelser siges at dreje sig om en uens vægtlægning af forskellige aspekter af monitorering. Den ene opfattelse er ikke mere rigtig end den anden, da de via monitoreringen indsamlede oplysninger kan anvendes med såvel læring som accountability og kontrol for øje. Det væsentlige i denne sammenhæng er dog, at monitoreringen foregår i en tanzaniansk forvaltningsvirkelighed, hvorfor den tanzanianske forståelse af monitorering som en kontrolfunktion er afgørende for, hvordan monitoreringen forløber. Sammenstødets udtryk i form af de tanzanianske rådgiveres ovennævnte forsvarsreaktioner skal således ses i lyset af den tanzanianske vægtning af monitoreringens kontrolaspekter. Årsagen til vigtigheden af, at monitoreringen med dens accountability- og kontrolaspekter foregår i en tanzaniansk forvaltningsvirkelighed, er den kontekstafhængighed, der som vist i kapitel 3 præger accountability og i en vis udstrækning også kontrol. På baggrund heraf er det for at forstå og forklare sammenstødet nødvendigt at undersøge den kontekst, hvori monitoreringen udspiller sig. På den måde vil der kunne opnås en forståelse af, hvad der ligger bag de tanzanianske rådgiveres forståelse af monitorering som en kontrolfunktion eller formuleret anderledes af de dybere lag af sammenstødet. Forskellen i opfattelserne af monitorering kan nemlig kun anses for at være et umiddelbart lag af sammenstødet TANZANIANSK FORVALTNINGSKULTUR Som første led i undersøgelsen af den tanzanianske kontekst for monitoreringen eller med andre ord tanzaniansk forvaltningsvirkelighed studeres forvaltningskulturen. Dette fortages mere specifikt ved at undersøge, hvad der karakteriserer relationen mellem over- og underordnede i tanzaniansk offentlig forvaltning, og hvilke betydninger denne relations beskaffenhed har for accountability og kontrol. Valget af denne relation som undersøgelsesobjekt skyldes, at relationen, som konkluderet i kapitel 3, udgør analyseenheden i undersøgelser af accountability og kontrol. Som en del af karakteristikken af relationen mellem over- og underordnede undersøges såvel kendetegn ved beslutningsprocesser som den dominerende kontrolmåde (jf. afsnit 3.x) i tanzaniansk offentlig forvaltning. Med denne undersøgelse tegnes et generelt billede af forholdet mellem over- og underordnede, der sandsynligvis ikke er gyldig for alle relationer mellem over- og underordnede i tanzaniansk offentlig forvaltning, men der kan opnås en indsigt i de mest udbredte karaktertræk. Tanzaniansk forvaltningskultur og nærmere bestemt relationen mellem over- og underordnede er kendetegnet ved at være særdeles hierarkisk, og udførelsen af arbejdet er i høj grad baseret på kommandoer fra den overordnede (I2:12; I4:3,12-13). Dette kommer til udtryk i følgende udsagn: har du en funktion, som hierarkisk ligger over dem, du arbejder sammen med, jamen så 92

93 er det dig, der suverænt bestemmer, og det bliver ofte mange gange håndhævet (I4:3). En anden interviewperson udtrykker det på følgende måde: det er hoved- og halsret. Der er ingen kære mor, som overordnet har du næsten 110 % indflydelse over de forskellige medarbejdere, og den bliver brugt i allerhøjeste grad (I1:12). Ud af det forhold, at den suveræne bestemmelsesret ofte håndhæves, og at den store indflydelse bruges så meget, kan læses en selvopfattelse hos den overordnede som værende den autoritative leder (I2:13). Dette indebærer et udbredt syn på underordnede som nogen, der kan behandles og bruges efter den overordnedes forgodtbefindende (I4:12). Den overordnedes vide beføjelser kommer til udtryk ved, at District Agricultural and Livestock Development Officer (DALDO), der er chef for alle landsbrugsrådgivere i et distrikt, egenhændigt kan flytte rundt på rådgiverne på landsbyniveau fra den ene dag til den anden (I2:13). Den overordnede sidder desuden inde med bestemmelsesretten i forhold til, hvordan forskellige goder såsom forfremmelser, dagpenge og diæter samt kurser og videreuddannelse skal fordeles blandt de underordnede (I1:12). Et yderligere kendetegn ved den overordnede er, at vedkommende i forholdet til den underordnede forsøger at sidde så hårdt på sit eget ansvar, sin egen position som muligt for ikke at lade andre komme til (I4:10). Den overordnede bestræber sig altså på at beskytte sine ansvarsområder og konsolidere sin magtposition (I4:12), hvilket kommer til udtryk i manglende villighed til at uddelegere opgaver og ansvarsområder til underordnede (I4:10). Denne nutidige beskrivelse af den overordnedes beskyttelse af sin position, som også afsløres i vedkommendes modstand mod tiltag, der kan reducere den overordnedes indflydelse (I2:14), stemmer overens med Hydens 20 år gamle ditto. I sin bog fra 1983, der bygger på observationer i Tanzania, skriver han: Distrust of one s associates and subordinates is common, and many managers routinely employ protective strategies vis-à-vis junior staff (1983:146). Der er dermed tale om en årelang indgroet adfærd blandt overordnede i relationen til deres underordnede. Denne adfærd ses ikke kun i relationer mellem individer, men ligeledes mellem over- og underordnede instanser. Således foregår den af internationale donorer tilskyndede decentraliseringsproces, der inkluderer uddelegering af ansvarsområder fra den centrale forvaltning på nationalt niveau til de lokale distriktsforvaltninger, ifølge en interviewperson på trods af ministeriernes stille modstand (I3:16). Therkildsen bekræfter dette ved at påpege en reel modstand i linjeministerierne mod ændringer i magtrelationerne mellem den centrale og de lokale myndigheder (2000a:63). Et eksempel er centralregeringens vage og uklare vilje til at overdrage styringen af primær uddannelse til distriktsrådene og forvaltningerne samt forældrene (Therkildsen, 2000b:412). Anskues relationen mellem over- og underordnede med fokus på sidstnævnte, er den kendetegnet ved underdanighed og respekt fra den underordnedes side en underdanighed, der særligt giver 93

94 sig til kende i situationer, hvor både den over- og den underordnede er til stede (I4:13-14). Som eksempel herpå kan nævnes møder (I2:19) og undervisning af landsbybeboere, hvor såvel distriktsbaserede som landsbybaserede rådgivere er til stede. I en sådan situation forestås undervisningen af de overordnede, distriktsbaserede rådgivere, mens de underordnede, landsbybaserede rådgivere forholder sig tavse (I1:14). Den underordnedes respekt for den overordnede bygger dog i høj grad på sidstnævntes store magtbeføjelser (I2:20) og hænger således sammen med den underordnedes rolle som ansat. Respekten bunder altså ikke i, at den underordnede som privatperson respekterer sin overordnede for dennes varetagelse af sine opgaver. Dette afsløres også ved, at der udvises respekt og underdanighed, når den overordnede er fysisk nærværende, mens respekten er væk, når den overordnede er taget af sted (I4:13-14). Den overensstemmelse mellem over- og underordnet, der i afsnit blev omtalt som en forudsætning for accountability, og som blandt andet indebærer, at den underordnede skal føle en forpligtelse til at forklare sig over for den overordnede, er således at dømme efter interviewudsagnene i mange tilfælde kun af overfladisk art i tanzaniansk offentlig forvaltning. Heri ligger også, at enigheden om fordelingen af autoritet i relationen således mere bygger på den overordnedes magtbeføjelser end på en egentlig gensidig forståelse. På trods af den klare overvægt i magtfordelingen til den overordnede kan der spores et internt, gensidigt afhængighedsforhold, der lægger bånd på den overordnedes kontrol af og magtudøvelse over for den underordnede, og som kommer til udtryk ved, at den over- og underordnede dækker over hinanden. Retningen i afhængighedsforholdet går således ikke kun fra den under- til den overordnede, men også omvendt. Sidstnævnte afhængighed kan være forårsaget af, at den underordnede kan have noget på den overordnede (I1:12) i form af viden om den overordnedes korrupte adfærd, eller at den underordnede tidligere har ydet den overordnede økonomisk hjælp. I forhold til accountability og kontrol har denne gensidige afhængighed betydning på i hvert fald to måder. For det første bevirker den overordnedes afhængighed af den underordnede, at førstnævnte er tøvende i forhold til håndhævelsen af ansvar i form af at følge op på den underordnedes opgavevaretagelse og stille vedkommende til regnskab for denne (I4:16-17). Dette blev også observeret i forbindelse med monitoreringen i HIMA, som var præget af en manglende analyse af, stillingtagen til og anvendelse af monitoreringsdataene hos de tanzanianske ledere (I1:18; I3:2-3). Mange gange blev monitoreringsrapporter således underskrevet af afdelingslederne på distriktsniveau uden at være blevet gennemlæst (I4:11). Interviewpersonerne anfører manglende opfølgning på samt analyse og brug af indsamlede monitoreringsdata og statistik som et generelt træk ved tanzaniansk offentlig forvaltning (I1:8; I3:4; I4:5,8,14-15). For det andet betyder det, at man dækker over hinanden, en mangel på den gyldige og pålidelige information, der i kapitel 3 blev nævnt som en forudsætning for 94

95 accountability og kontrol. Sidstnævnte problem gør det vanskeligt for udefrakommende donorrepræsentanter at trænge bag de oplysninger, som tilvejebringes via et monitoreringssystem med henblik på at finde ud af, hvordan implementeringen reelt er forløbet (I1:13; I4:9). Dette er dog ikke den eneste grund til donorrepræsentanternes vanskeligheder på dette område. Mere herom senere. Den manglende opfølgning og det forhold, at over- og underordnede dækker over hinanden, kan forklare, at rådgiverne kan slippe af sted med at reducere de oprindelige måltal for aktiviteterne (jf. afsnit 5.1). Det gensidige afhængighedsforhold til trods er der ingen tvivl om, at det er den overordnede, der svinger taktstokken (I1:12). At dette er det mest udbredte fremgår ligeledes, når opmærksomheden rettes mod beslutningsprocessers beskaffenhed i relationen mellem over- og underordnet. Som nævnt ovenfor er udførelsen af arbejdet kommandobaseret. Om beslutningsprocessen vidner dette, at det er den overordnede, der træffer beslutningerne, hvorefter de bliver præsenteret for den underordnede i diktatform. Den underordnede planlægger dermed ikke selv sine arbejdsopgaver, men får dem stukket ud som ordrer fra den overordnede. Disse ordrer kan komme pludseligt særligt hvis den overordnede af sin egen overordnede har fået pålagt en hasteopgave og betyde, at den underordnede må afbryde andre arbejdsopgaver (I2:12). I sådanne situationer f.eks. ved et ministerbesøg ses en hektisk aktivitet, hvor alle rådgiverne løber rundt som små arbejdsbier (I2:12) og står efterfølgende klar til at præsentere de fineste implementeringsrapporter (I1:9,11). Der findes dog overordnede, der inddrager deres underordnede i beslutningsprocessen. Ifølge en interviewperson, der tidligere var placeret på regionalt niveau og nu befinder sig på nationalt niveau, samarbejdes der bedre mellem over- og underordnede jo lavere i forvaltningshierarkiet, hvilket vil sige ude i distriktsforvaltningerne (I3:15). Dog involveres den underordnede kun i de daglige beslutninger. De principielle beslutninger bliver selvfølgelig ikke diskuteret; det kommer jo ud som direktiver (I3:17). Ifølge andre interviewpersoner, der har befundet sig på netop distrikts- og det underliggende divisionsniveau, udgør tilfældene, hvor den underordnede inddrages, dog undtagelsen (I4:13). Ligeledes konstaterer en anden, at rådgiverne på divisionsniveau ikke har meget at skulle have sagt i forhold til deres overordnede på distriktsniveau (I2:13). Dette stemmer overens med min oplevelse fra praktikopholdet af, at der godt kunne foregå inddragelse af underordnede internt i en afdeling på ét og samme forvaltningsniveau, mens inddragelse af et underordnet niveau såsom distriktsplacerede rådgiveres og koordinatorers inddragelse af divisionsplacerede rådgivere kun sjældent fandt sted. Beslutningsprocesserne er altså meget lukkede og involverer kun én eller meget få personer (I1:18). Interviewpersonernes og mine egne observationer angående beslutningsprocesser i tanzaniansk offentlig forvaltning ligger i tråd med Hyden, som anfører, at beslutningerne træffes af få personer og lanceres som officiel politik af en fredhellig 95

96 karakter (1983:146). Den sjældne inddragelse af underordnede i beslutningsprocesser kan ses i lyset såvel af den overordnedes forsøg på at konsolidere sin magtposition som af modviljen mod decentralisering af beslutningskompetencer. Forvaltningskulturen i tilknytning til beslutningsprocesser indebærer desuden en stor tilbageholdenhed hos underordnede med at stille forslag om tiltag eller ændringer i forbindelse med udførelsen af arbejdet (I1:14). Tværtimod er der en tendens til, at beslutninger skydes op i hierarkiet, da autoriteten til at træffe en beslutning er centreret på få personer, og fordi man ikke ønsker at stå med ansvaret, hvis noget går galt (I1:18). Der ses her en uvilje til at påtage sig det ansvar for noget, der i afsnit blev anført som en iboende forudsætning for accountability. De få gange, forslag fremsættes af underordnede via de formelle kanaler i hierarkiet, sker det, at forslaget går i stå undervejs i mellemled, før det når til den beslutningsdygtige, eller at denne ikke anser forslaget som tilstrækkelig vigtigt til, at der skal reageres på det (I4:16). Et andet forhold, der afholder underordnede fra at fremkomme med ændringsforslag, er risikoen, for at den overordnede vil opfatte det som en kritik af vedkommende som værende svag en risiko, der er reel (I2:20). Et ændringsforslag kan nemlig være udtryk for den underordnedes uenighed med den overordnede en uenighed, som hvis den erklæres offentligt af den underordnede under eksempelvis et møde, anses som et forsøg på at fremme vedkommendes egen position på bekostning af andre (Hyden, 1983:145). Konfronteret med disse betingelser finder landsbybaserede rådgiveres eventuelle egne initiativer sted, uden at andre informeres om dem. En anden konsekvens er, at den underordnede som hovedregel afventer den overordnedes ordre, som efterfølgende udføres, uden at der sættes spørgsmålstegn ved den. Det er det sikreste (I1:4,14; I4:13). I denne venten på den overordnedes ordre samt hemmeligholdelse af egne initiativer kan der igen spores en modvilje mod at stå med det ansvar, der som nævnt er en forudsætning for accountability. Denne modvilje kommer til udtryk ved, at alle bare følger regler og instrukser fra deres overordnede, hvorved ingen står med noget ansvar. Ansvaret skydes over på systemet. Dette forhold til ansvar præger stadig i høj grad tanzaniansk offentlig forvaltning (I3:18). Forholdet til ansvar får, i kraft af at det skydes over på systemet, en upersonlig og abstrakt karakter, hvilket strider imod beskaffenheden af accountability, som netop er kendetegnet ved at være personlig og konkret (jf. afsnit ). At den ukritiske udførelse af den overordnedes ordre er det sikreste hænger sammen med den dominerende kontrolmåde i tanzaniansk offentlig forvaltning, som må siges at være tvang. Den frygt blandt underordnede for repressalier fra deres overordnede, som udgør testen på, hvorvidt tvang er den dominerende kontrolmåde (jf. afsnit ), fremgår af interviewudsagnene. Generelt er der hos den underordnede en frygt for at falde i unåde hos den overordnede (I1:13; 96

97 I4:14), der som nævnt i mange tilfælde er følsom over for kritik, forsøger at konsolidere sin magtposition og ikke står tilbage for at gøre brug af sin indflydelse over for den underordnede. Som eksempel på den underordnedes frygt kan der henvises til det forhold, at rådgivere af frygt for repressalier fra deres overordnede rapporterer aktiviteter som værende gennemført, uanset om aktiviteten har fundet sted (I1:10). Frygten drejer sig altså ikke kun om at gå glip af de omtalte goder, som den overordnede bestemmer over, men tillige om risikoen for at blive udsat for egentlige straffeforanstaltninger, som er typiske i tanzaniansk offentlig forvaltning (I1:9,10; I2:15). Således er straf af offentligt ansatte i form af forflyttelse til fjerntliggende områder et udbredt fænomen i tanzanianske distriktsforvaltninger (Therkildsen, 2000b:416; I3:15). Et eksempel herpå er en DALDO, som efter, over for Danida at have afsløret en andens misbrug af Danida-midler, blev forflyttet til et mindre attraktivt distrikt, mens vedkommende, der stod bag misbruget blev forfremmet og kom til et mere attraktivt distrikt. Et andet eksempel på straf af ansatte er dygtige rådgivere, der ikke er blevet forfremmet i over ti år, fordi de på et tidspunkt har sagt fra over for deres overordnede (I1:10). Det er her vigtigt at bemærke, at anvendelsen af disse sanktioner i højere grad er en reaktion på situationer, hvor den overordnede eller kolleger er blevet stillet i et dårligere lys eksempelvis som følge af kritik fra den pågældende person eller afsløring af korrupt adfærd, end på situationer, hvor arbejdet ikke har været udført godt nok. Plejen af relationerne til især overordnede er således vigtigere end selve udførelsen af arbejdet (Hyden, 1983:146). Af den grund og ligeledes på grund af den udbredte anvendelse af straffesanktioner, som kan siges at udgøre en konstant uudtalt trussel over for den underordnede, er det meget vigtigt for den underordnede at holde sig på god fod med den overordnede. Det kommer til udtryk ved, at den underordnede f.eks. i forbindelse med afrapportering efter udførte aktiviteter beretter, hvad vedkommende forventer, den overordnede gerne vil høre (I1:11,15-16) og dermed ikke nødvendigvis sandheden om implementeringen. Dette kan betragtes som en forklaring af den tidligere omtalte datamanipulation, der medfører misvisende monitoreringsrapporter. Behovet for at holde sig på god fod med ens overordnede og deraf følgende datamanipulation udgør endnu en årsag til udefrakommende donorrepræsentanters ovennævnte problem med at trænge ind til virkeligheden bag monitoreringsdataene. At tvang er den dominerende kontrolmåde fremgår endvidere af skuespilskarakteren af den underordnedes adfærd (jf. afsnit ) over for den overordnede i form af den ovennævnte udviste underdanighed og respekt under den overordnedes tilstedeværelse og den manglende respekt for den overordnede ved dennes fravær. Den kontekstafhængighed i kontrolmådens natur, der blev omtalt i afsnit kan også observeres i Tanzania, hvor den tvangsbaserede kontrolmåde i relationerne i den offentlige forvaltning kan siges at afspejle kontrolmåden i det øvrige tanzanianske samfund, der beskrives 97

98 som et indtil det første demokratiske flerpartivalg i 1995 meget kontrolleret samfund, hvilket stadig gør sig gældende især i landsbysamfundene. Revolutionspartiet (CCM), der herskede under ét-partistyret før 1995, dominerer stadig i høj grad samfundet (I1:8; I3:9). Ved valget i 1995 vandt CCM magten i alle Tanzanias 105 distrikter (Therkildsen, 2000b:409; 2001:61), og efter det seneste valg i 2000 sidder CCM stadig på den centrale regeringsmagt og i meget stor udstrækning også på de decentrale distriktsråd. Den tvangsbaserede kontrolmåde kommer i samfundet til udtryk ved, at en person kan blive nægtet at køre med bussen, hvis vedkommende ikke har stemt på CCM. Ligeledes kan en person blive nægtet tilladelse til at drive erhverv, hvis vedkommende har forbrudt sig mod de, der skal udstede denne tilladelse. På landsbyniveau findes stadig lokale landsbylove indeholdende påbud om, at enhver bonde skal dyrke en halv hektar med majs og en halv hektar med salgsafgrøder (I1:8). Kontrolmådens kontekstafhængighed kan også ses i den underordnedes ovennævnte reaktion i form af passivt at afvente den overordnedes ordre. Denne reaktion afspejler et generelt træk i den tanzanianske befolkning: Tanzanians still often tend to be deferential and prefer to keep quiet rather than to challenge authority in public (Hyden, 1999:152). Dette stemmer overens med min egen oplevelse af tanzanianerne som værende meget autoritetstro, hvilket også en interviewperson nævner (I1:16). Den tvangsbaserede kontrolmåde i det tanzanianske samfund giver sig således til kende i kontrolmåden i relationerne i den offentlige forvaltning. Selv om den tvangsbaserede kontrolmåde, som vist, er den dominerende i tanzaniansk offentlig forvaltning, kan der dog i det ovennævnte gensidige afhængighedsforhold også observeres små tegn på den udvekslingsbaserede kontrolmåde (jf. afsnit ). At over- og underordnede i tanzaniansk offentlig forvaltning langt fra kan betegnes som jævnbyrdige hindrer ikke, at der kan spores den gensidige anerkendelse, som er et kendetegn ved den udvekslingsbaserede kontrolmåde. Dog er det, som illustreret ovenfor, i højere grad en anerkendelse af hinandens sanktionsmuligheder eksempelvis i form af den overordnedes bestemmelse over fordeling af goder og placering af underordnede og den underordnedes eventuelle afsløring af den overordnedes korrupte adfærd end en anerkendelse af hinandens indsats og dennes betydning for udførelsen af arbejdsopgaverne. Som afrunding på dette afsnit skal det siges, at sammenstødet i form af de tanzanianske rådgiveres opfattelse af monitoreringen som en kontrolfunktion skal ses på baggrund af, at de indgår i den ovenfor undersøgte forvaltningskultur. En forvaltningskultur, som er præget af relationer mellem over- og underordnede, hvor førstnævnte besidder omfattende beføjelser og sanktionsmuligheder, der ofte anvendes, og som forsøger at konsolidere sin magtposition ved eksempelvis at undlade at uddelegere opgaver og beslutninger til underordnede. Desuden er den overordnede følsom over for kritik. På trods af den gensidige afhængighed mellem over- og 98

99 underordnet er sidstnævnte kendetegnet ved en respekt for den overordnede, der er forårsaget af frygt for dennes sanktionsmuligheder, og som følgelig afventer den overordnedes ordrer og skjuler eventuelle egne initiativer. Det er nemlig meget vigtigt for den underordnede at holde sig på god fod med den overordnede. Frygten for den overordnede og dennes sanktionsmuligheder er et udtryk for den dominerende tvangsbaserede kontrolmåde i tanzaniansk offentlige forvaltning, som kan genfindes i det øvrige samfund. Under sådanne forvaltningskulturelle betingelser ligger en opfattelse af et introduceret detaljeret monitoreringssystem som en kontrolfunktion ligefor, da monitoreringen som tidligere vist er et ledelsesinstrument og dermed til brug for den overordnede. Denne opfattelse af monitoreringen hindres ikke af, at tanzaniansk forvaltning er kendetegnet ved manglende opfølgning på og analyse af indsamlede monitoreringsdata. Som vist tidligere i dette samt i det foregående kapitel sørgede donorrepræsentanterne nemlig for, at en opfølgning fandt sted, hvilket medførte, at de tanzanianske overordnede også i højere grad skulle foretage en opfølgning og afkræve de underordnede forklaringer for deres udførelse af arbejdet. Slutteligt kan det altså siges, at den belyste beskaffenhed af relationen mellem over- og underordnet er forårsagende for opfattelsen af monitoreringen som en kontrolfunktion. Dette kan også læses ud af det følgende udtalelse: [D]et var måske også derfor, de opfattede det [= monitoreringen] lidt som den der kontrol, ikke. Deres system er sådan, ikke (I2:12). Endvidere må det på baggrund af denne undersøgelse af forvaltningskulturen konstateres, at tanzanianske over- og underordnedes adfærdsmønster vedrørende deres indbyrdes relation ganske vist sætter normen for, hvad der opfattes som god adfærd, men at denne adfærd ikke er fremmende for accountability (jf. afsnit ), idet den involverer, at man dækker over hinanden, og at den underordnede rapporterer til sin overordnede ud fra sin forventning om, hvad sidstnævnte gerne vil høre ARBEJDSMARKEDSFORHOLD Som nævnt i afsnit har arbejdsmarkedsforholdene betydning for magtfordeling i relationen mellem over- og underordnet. Af den grund er det relevant at undersøge hvilken betydning, arbejdsmarkedsforholdene har for denne relation og dermed indirekte for sammenstødet i form af opfattelsen af monitoreringen som en kontrolfunktion. Undersøgelsen heraf vil fokusere på fyringerne i forbindelse de strukturelle reformer af den offentlige forvaltning i Tanzania samt på de offentligt ansattes løn og sammensætningen af den. Siden midten af 1980 erne har der i høj grad som følge af strukturtilpasningsprogrammer ordineret af Verdensbanken og den Internationale Valutafond fundet reformer af den offentlige sektor sted i Afrika syd for Sahara herunder Tanzania (Kiragu, 2002:2; Kunkuta, 1995:150). I Tanzania køres der stadig på med reformer i så stort et antal, at der kan tales om såkaldt 99

100 reformitis (Therkildsen, 2000a:62,64). Reformernes indhold og sigte er for en stor dels vedkommende inspireret af doktrinerne i New Public Management (NPM) (Therkildsen, 2001:1), der op gennem 1980 erne og 90 erne har været gennemgående i moderniseringsprogrammer for den offentlige sektor ikke mindst i den vestlige verden herunder Danmark 20 (Hood, 1991:4). Doktrinerne i NPM sigter overordnet mod en slank og efficient offentlig sektor, der skal beskæftige sig mere med overordnet politisk retningsgivning og mindre med offentlig produktion. Af relevans for nærværende undersøgelse er de anbefalinger i NPM, som går på reduktion af de offentlige udgifter herunder de samlede lønudgifter, og skabelse af incitamenter for den enkelte offentlige ansatte i form af økonomisk belønning (Klausen, 1996:75-77) (se Hood (1991:4-5) for en oversigt over doktrinerne i NPM). Disse anbefalinger kan genfindes i reformerne af den tanzanianske offentlige sektor og herunder forvaltningsapparatet, som har undergået betydelige strukturelle ændringer. Således er antallet af offentligt ansatte blevet reduceret kraftigt fra i 1993 til i Reduktionen bestod af fjernelse af omkring såkaldte ghost workers og afskedigelse af ansatte næsten udelukkende i de nedre dele af forvaltningshierarkiet (Therkildsen, 2001:16). Desuden omtaler Therkildsen planer om afskedigelse af yderligere cirka inden 2004 (2000a:64). Interviewpersonerne var dog ikke bekendt med annoncerede fyringsrunder (I1:15; I3:14). Nedskæringerne af antallet af offentligt ansatte blev mærket forskelligt i distrikterne i Iringa region, som HIMA arbejdede i. Således beretter én om, at 30-40% af rådgiverstaben i regionen blev afskediget (I1:14), mens andre ikke mærkede noget til fyringsrunder i de distrikter, hvor de var udstationeret. Her var der snarere rekrutteringsproblemer, da de pågældende distrikter var fjerntliggende i forhold til byer, havde dårlig infrastruktur og derfor uattraktive (I2:22; I4:16). Sidstnævnte interviewperson fortæller dog, at der blev indført et ansættelsesstop (ibid.). På trods af at fyringsrunderne generelt ikke medførte store protester fra de ansatte (I3:14), lader der til at være en udbredt usikkerhed og frygt blandt offentligt ansatte for de personlige følger af de fortsatte nedskæringer i offentlige udgifter (Therkildsen, 2000a:63). Dette understøttes af rådgivernes forstærkede ønske om at videreuddanne sig (I1:15) for på den måde at sikre sig mod eventuelle nye fyringer. Dette skal ses på baggrund af såvel det forhold, at det var alle uden formel uddannelse, der blevet afskediget under fyringsrunderne, som af det indførte minimumskrav om et bestemt uddannelsesniveau for rådgivere et krav, der sandsynligvis vil blive sat op i løbet af få år (I1:14-15). 20 Således kan eksempelvis Danidas forøgede fokus på resultatorienteret ledelse og herunder monitorering ses som et udtryk for NPM-doktrinen om eksplicitte standarder og måling af præstationer. 100

101 Et andet element i reformerne af den tanzanianske offentlige forvaltning har været ændringer i lønsammensætningen og stigninger i lønnen til de tilbageværende ansatte efter fyringsrunderne. Således steg offentligt ansattes gennemsnitlige realløn med 75% mellem 1992 og 97, hvilket delvist skyldtes, at mange former for dagpenge og diæter blev lagt over på grundlønnen. Trods denne stigning er en rådgivers månedlige grundløn på cirka shilling (= ca. 600 DKK) stadig umulig at leve af (Therkildsen, 2001:24-25; I2:17; I3:14), men den er i modsætning til tidligere blevet en sikker indkomst (I1:5,9,16). Med en grundløn de offentligt ansatte ikke kan leve af, er det helt nødvendigt for dem, at deres arbejde inkluderer aktiviteter, der medfører udbetaling af dagpenge og diæter, som udgør en vigtig del af mange offentligt ansattes overlevelsesstrategi (Danida, 2002b:13). Disse dagpenge og diæter er nemlig meget attraktive på grund af de helt vildt høje takster (I2:17-18). Særligt er de diæter, der udløses af arbejdsrelaterede overnatninger uden for hjemmet, attraktive, eftersom taksten er det, der svarer til ca. en ugeløn pr. overnatning og altså ca. 25% af den månedlige grundløn (I1:9). Taksten for disse diæter blev fordoblet i 1999 (I3:14). Størrelsen af disse dagpenge og diæter resulterer i, at de får karakter af et egentligt løntilskud og ikke bare penge til dækning af ekstraomkostninger og en lille smule profit i forbindelse med tjenesterejser (I3:11). I lyset af det ovenstående kan konstateres, at de offentligt ansattes lønsammensætning er karakteriseret ved en lav grundløn og store mulige løntillæg i form af dagpenge og diæter. Hvilken betydning har fyringerne og det dermed forbundne ønske om videreuddannelse samt lønsammensætningen for relationen mellem over- og underordnet? Som nævnt i afsnit styrkes den overordnedes position ved manglende alternativ beskæftigelse for den underordnede. Dette må siges at gøre sig gældende i Tanzania særligt efter de omfattende fyringsrunder, idet der følgelig er færre andre offentlige rådgiverstillinger, der skal besættes. Dog findes der andre typer alternativ beskæftigelse i form af landbrug eller håndværk, som de ansatte i vidt omfang driver ved siden af deres officielle arbejde (I1:17). Denne alternative beskæftigelse er imidlertid kendetegnet ved en mindre sikker indkomst og i hvert fald en lavere social status. Ligeledes er den overordnedes position styrket af det forstærkede ønske om videreuddannelse, idet dette udgør endnu en årsag til, at det er vigtigt for den underordnede at holde sig på god fod med den overordnede, som kan have indflydelse på den underordnedes muligheder for videreuddannelse og dermed mulighed for at sikre sig i forhold til eventuelle fremtidige fyringsrunder. En god relation til den overordnede er ligeledes særdeles vigtig, da det som vist ovenfor er ham eller hende, der udstikker ordrer til den underordnede om arbejdsopgaver, hvorved den overordnede har nærmest suveræn indflydelse på tilrettelæggelsen af den underordnedes arbejde og dermed mulighed for at opnå de meget betydningsfulde dagpenge og diæter. Der er således strukturelle forhold i forbindelse med arbejdsmarkedsforholdene, der styrker den overordnedes position, og 101

102 som bevirker, at det er særdeles vigtigt at holde sig på god fod med sin overordnede, hvilket udgør en forklaring på, at den underordnede om nødvendigt griber til manipulation af monitoreringsdata af frygt for, at monitoreringsdata, der viser et dårligt implementeringsresultat, vil sætte det gode forhold til den overordnede over styr FORVALTNINGENS EKSTERNE OPHAV Indtil videre har forklaringen af sammenstødet drejet sig om relationen mellem over- og underordnede internt i den tanzanianske offentlige forvaltning. Imidlertid står den offentlige forvaltning også i en relation til befolkningen og mere konkret interagerer frontpersonalet i form af de yderst placerede rådgivere også med befolkningen i landsbyerne. For at forklare beskaffenheden af denne relation med særligt henblik på accountability undersøges i dette afsnit den tanzanianske forvaltnings eksterne ophav. Som nævnt i afsnit er accountability nemlig historisk betinget, hvorfor en historisk tilgang er nødvendig. Tanzania (fastlandet, der på det tidspunkt hed Tanganyika) var i perioden fra 1885 frem til uafhængigheden i december 1961 først tysk og efter Første Verdenskrig britisk koloni. Eftersom den tanzanianske offentlige forvaltning er et arvestykke efter det britiske kolonistyre, og da det ifølge Maxon er vanskeligt at undervurdere indflydelsen fra kolonitiden på den offentlige forvaltning i det uafhængige Østafrika, dvs. Kenya, Uganda samt Tanzania (1994:60), er det relevant kort at undersøge, hvad der prægede kolonistyret, samt hvad arven herfra indebærer. På trods af at den britiske regering i London efter Anden Verdenskrig tog politiske initiativer til at fremme demokratisering samt økonomisk udvikling og velfærd i de tre kolonier, blev disse initiativer aldrig udført som tiltænkt, blandt andet på grund af de udstationerede britiske koloniguvernører og administratorers fjendtlighed over for disse initiativer. I praksis blev økonomisk vækst prioriteret langt højere end velfærd og demokratisering, hvilket langt hen ad vejen skete med det formål at bidrage til afhjælpningen af Storbritanniens enorme økonomiske vanskeligheder efter Anden Verdenskrig. Behovet for hurtig økonomisk udvikling søgtes opfyldt ved forskellige centralt initierede statslige programmer omhandlende eksempelvis innovation inden for teknologi og afgrøder, bedre transport og indvielse af kooperativer til brug for markedsføring. Disse programmer drejede sig dog lige så meget og ofte mere om at styrke statens kontrol som om at fremme udvikling. Endvidere betød den høje prioritering af hastig økonomisk vækst, at demokratireformer blev udskudt i 1940 erne og 50 erne (Maxon, 1994:44-46). Initiativerne til fremme af økonomisk vækst var præget af en autoritær statslig styring, og først i midten af 1950 erne efter de lokale befolkningers stigende utilfredshed og krav om selvstyre gjorde briterne tiltag til reformer, der efter britisk forbillede skulle lede frem mod demokrati med jævnbyrdighed mellem den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt. 102

103 Implementeringen af disse reformer var dog i 1959 to år før uafhængigheden nærmest ikke påbegyndt (Maxon, 1994:50). Dette viser noget om kolonimyndighedernes manglende prioritering af deltagelse og accountability over for de lokale befolkninger (Hyden, 1983: ). Om arven fra kolonitiden konkluderer Maxon, at det politiske liv og forvaltningen siden uafhængigheden har vist store ligheder med kolonitiden, hvilket ses i de autoritære administrative strukturer og koncentrationen af magten hos staten. Således bærer de tidligere østafrikanske kolonier den skævhed med sig, der drejer sig om den udøvende magts klare overvægt i forhold til den lovgivende og den dømmende magt (1994:59). Hvor den parlamentariske styringskæde (jf. afsnit 3.1) har folket som udgangspunkt, kan den tanzanianske styringskæde altså siges at have den udøvende magt som udgangspunkt. Det er, hvis der overhovedet kan tales om nogen kæde. For ifølge Hyden kan staten i blandt andet Tanzania karakteriseres som en frit svævende ballon uden forankring i resten samfundet (1983:19). På baggrund af indførelsen af demokrati i Tanzania kan der stilles spørgsmål ved, hvorvidt denne karakteristik stadig er dækkende, men i hvert fald er der i den tanzanianske offentlige forvaltning ingen tradition for at skulle stå til ansvar over for befolkningen. I forhold til sammenstødet mellem forskellige monitoreringsopfattelser kan der således her ses et underliggende sammenstød mellem et monitoreringssystem, der blandt andet sigter mod accountability og kontrol inden for rammerne af den parlamentariske styringskæde, og en kontekst, hvori dette monitoreringssystem søges indført og anvendt. Denne kontekst kan måske nok formelt, men ikke reelt kan beskrives og forklares ud fra modellen om den parlamentariske styringskæde. Den offentlige forvaltnings manglende tradition for at skulle stå til ansvar over for befolkningen skal ses i lyset af, at dens ophav netop er eksternt. Det tanzanianske forvaltningsapparat er altså ikke blevet til gennem en lang historisk proces som et resultat af befolkningens ønske om at organisere sig og/eller behov for at forsvare sig mod ydre fjender. Forvaltningen har altså en ekstern i stedet for en intern oprindelse. Den stammer så at sige ovenfra i stedet for nedefra. Den offentlige forvaltning i Tanzania har dermed heller ikke nogen historisk baggrund, der bevirker, at de offentligt ansatte ser det som deres opgave at servicere befolkningen og efterfølgende føler sig forpligtede på at stå til ansvar over for denne. Traditionen tilsiger tværtimod de offentligt ansatte en autoritær handlemåde, hvilket som omtalt ovenfor giver sig til kende i den overordnedes autoritære ledelsesstil samt i de centrale regeringsinstansers modstand mod decentralisering af ansvarsområder til de lokale myndigheder. Ligeledes er forvaltningens eksterne ophav årsag til, at befolkningen ikke har nogen historisk baggrund for at forvente og kræve, at de offentligt ansatte skal stå til ansvar og aflægge regnskab over for befolkningen. At den tanzanianske forvaltningshistorie og arven fra kolonitiden er som beskrevet har flere nutidige udtryk vedrørende såvel forvaltningsstrukturen som de offentligt ansatte rådgiveres 103

104 interaktion med landsbybeboerne. Således kan kolonitidens centrale statslige styring genfindes i dag i ministeriernes opbygning som linjeministerier, hvilket indebærer, at mange rådgivere særligt på distriktsniveau reelt stadig er ansat af de centrale ministerier. På papiret er de måske ansat af distriktsmyndighederne og skulle formelt rapportere til dem, men deres løn kommer stadig fra ministerierne (I3:4,15). Iværksatte administrative reformer omhandler, at ministerielt ansatte, der arbejder i distrikterne og på de underliggende niveauer, fuldt og helt skal høre under myndigheder. Implementeringen af disse reformer har dog været vanskelig (Danida, 2002b:14). Styringen sker altså stadig fra centralt hold, hvilket også kommer til udtryk ved, at de anvisninger om f.eks. hvilke afgrøder der skal fremmes lokalt, som de yderst placerede rådgivere får af deres overordnede, udspringer af politiske dagsordner, der kommer hele vejen fra Dar es Salaam (Tanzanias største by og centrum for ministerierne). Direktiver fra centralt niveau beordres udført overalt og altså uden hensyn til lokale forskelle (I1:5). Arven fra kolonistyret og mere specifikt den autoritære styreform giver sig også til kende i rådgivernes tilgang til og optræden over for befolkningen. Om de tanzanianske rådgiveres selvforståelse i forhold til landsbybeboerne siger en interviewperson: [D]et er jo generelt for alle såkaldte civil servants, at de ikke opfatter sig på en eller anden måde som en tjener af samfundet, af det civile samfund. Det er nærmest det modsatte: herren over det civile samfund. Det forventes af systemet, at du kan kontrollere det (I1:13). På baggrund af mine egne erfaringer fra Tanzania må dette citat dog korrigeres på den måde, at en sådan selvforståelse ikke kan siges at gælde alle rådgiverne, men bortset fra denne korrektion kan jeg bekræfte opfattelsen blandt rådgiverne som værende overordnede i relation til landsbybeboerne. Således oplevede jeg ofte, at flere rådgivere præsenterede sig som eksperter over for landsbybeboerne i forbindelse med undervisningssessioner i landsbyerne. Denne autoritære og distanceskabende tilgang til bønderne bekræftes af en anden interviewperson, der beretter om, at rådgivere fra distriktsniveau ved besøg i landsbyerne ofte kommer i deres fineste tøj i stedet for at komme i arbejdstøj og gummistøvler. Interviewpersonen fortsætter: De gør kun noget for at gøre den afstand større, ikke. Fordi det er ligesom sådan, man skal være. Når man kommer fra distriktet, skal man sådan være den store mand (I2:20). Rådgivernes selvforståelse og tilgang til landsbybeboerne indebærer, at sidstnævntes oplevelse af førstnævntes services et langt stykke ad vejen er sekundær. Den primære drivkraft i rådgivernes arbejde er derimod den indkomst i form af den grundløn og de diæter, som de opnår i forbindelse med arbejdet (I1:16). At rådgivernes arbejdsopgaver som følge af den centrale styring så at sige defineres oppefra og kun i meget beskedent omfang nedefra af landsbybeboernes ønsker og behov, at mange rådgiveres selvforståelse i forhold til landsbybeboerne er som beskrevet, og endelig at 104

105 indkomsten er den primære drivkraft har som konsekvens, at rådgiverne er langt mere optaget af relationen til deres overordnede end af relationen til landsbybeboerne. Deres loyalitet og arbejdsindsats er således rettet mod deres overordnede i forvaltningen og langt mindre grad mod borgerne (I1:16). Et konkret eksempel på dette er rådgivernes tidligere omtalte reduktioner af måltal i forbindelse med aktiviteter med antal underviste som indikator. Den mulige konsekvens, at færre landsbybeboere modtager den pågældende undervisning, betyder mindre sammenlignet med det langt mere vigtige at fastholde en god relation til den overordnede. De tanzanianske offentligt ansatte rådgivere adskiller sig dermed fra det af Lipsky undersøgte frontpersonale. For hvor sidstnævnte ved udviklingen af de i afsnit belyste rutiner forsøger at balancere mellem kravene og forventningerne om accountability fra henholdsvis forvaltningsorganisationen og borgerne, orienterer det tanzanianske frontpersonale sig næsten udelukkende mod kravene og forventningerne om accountability fra deres overordnede i forvaltningen en accountability, der handler mere om at give en god forklaring og aflægge et flot regnskab end om at give en sandfærdig forklaring og aflægge et retvisende regnskab. At rådgiverne kan slippe af sted med denne meget skæve prioritering af relationen til deres overordnede på bekostning af den til borgerne kan forklares ud fra tanzanianernes ovennævnte udbredte autoritetstro og tilbøjelighed til at tie angående frustrationer og protester over for autoriteter. Rådgivernes laden hånt om borgerne kan sandsynligvis ikke fortsætte uendeligt på grund af de begyndende protester og klager fra landsbybeboerne (jf. afsnit ), men indtil den folkelige deltagelse bærer frugt i forhold til accountability (jf. afsnit ), og protesterne bliver reglen snarere end undtagelsen, og rådgiverne følgelig må forsøge at balancere mere ligeligt mellem kravene og forventningerne om accountability fra henholdsvis deres overordnede og landsbybeboerne må det konstateres, at Lipsky s undersøgelse af frontpersonalet og deraf følgende konklusioner ikke evner at forklare det tanzanianske frontpersonales adfærd, hvad angår den næsten totale prioritering af relationen til deres overordnede i forvaltningsorganisationen. Af dette afsnit fremgår det, at betydningen af den tanzanianske forvaltnings eksterne ophav samt arven fra kolonitiden i form af en centralistisk og autoritær styreform kan ses i nutidens tanzanianske forvaltning. Således er den stadig præget af central statslig styring, og mange offentligt ansatte har en autoritær selvforståelse, hvilket har som konsekvens, at de offentligt ansatte rådgivere ikke opfatter sig som værende underlagt en accountability-forpligtelse i relationen til befolkningen. De orienterer sig derimod opad til deres overordnede i forvaltningen, da disse, som tidligere nævnt, har indflydelse på rådgivernes modtagelse af dagpenge og diæter. 105

106 5.6. PATRON-KLIENT SYSTEMET OG HENGIVENHEDSØKONOMIEN Da rådgivernes prioritering af relationen til deres overordnede på bekostning af den til borgerne ikke kan forklares ud fra Lipsky s slutninger om frontpersonalet, må forklaringen søges andre steder. Det samme er konklusionen, hvis relationen mellem over- og underordnede anskues som et principal-agent forhold (jf. afsnit ), idet det generelle træk ved tanzaniansk forvaltning angående overordnedes manglende opfølgning på og brug af underordnedes monitoreringsdata ikke stemmer overens med principal-agent teorien, hvor principalen generelt er optaget af at følge så meget som muligt med i agentens gøren og laden og ikke kun når førstnævnte af sin overordnede har fået udstukket en opgave. Med henblik på at forstå og forklare relationen mellem over- og underordnede i tanzaniansk offentlig forvaltning og særligt rådgivernes prioritering af relationen til overordnede kan denne relation derimod med fordel betragtes som en patron-klient relation. En relation, der er præget af den rationalitet, der ligger i hengivenhedsøkonomien (economy of affection). Anskues relationen mellem over- og underordnede i en patron-klient optik, hvor førstnævnte er patronen og sidstnævnte klienten, kan den ses som værende en enkel relation i det hierarkiske patron-klient system bestående af mange patron-klient relationer, hvor en person i forhold til sin overordnede er klient, mens vedkommende over for sin underordnede er patron. Såvel Sandbrook (1985:93-94) som Hyden (1983:41-42) omtaler et sådant system som et gennemgående træk ved den politiske styring i mange afrikanske lande. Styringen inden for patron-klient systemet fungerer kort fortalt ved, at et lands politiske leder med henblik på at bevare sin magtposition og herunder at kunne kontrollere samfundet udnytter sin rådighed over adgang til betydelige offentlige midler til at dele rundhåndet ud af til strategisk vigtige personer for på den måde at sikre sig opbakning. Disse kan så igen dele ud af deres ressourcer til lavere placerede ledere og så fremdeles ned gennem patron-klient relationerne. Blandt de strategisk vigtige personer er topembedsmænd, og netop de offentlige forvaltningsapparater har ofte fået karakter af patron-klient systemer (Sandbrook, 1985: ; Martinussen, 1997: ). Som det fremgår, er der tale om en gensidighed i patron-klient relationen. Patronen har brug for klientens opbakning eller med andre ord, at baglandet er roligt og venligt stemt, mens klienten er interesseret i de goder, som patronen kan tilvejebringe. Trods gensidigheden er det dog patronen, der har adgang til ressourcerne, hvilket giver ham et magtmæssigt fortrin. Det er så at sige ham, der sidder på pengene. Der kan her ses klare ligheder med den ovenfor beskrevne relation mellem over- og underordnede i den tanzanianske offentlige forvaltning. Også en interviewperson bekræfter tilstedeværelsen af patron-klient relationer i tanzaniansk offentlig forvaltning (I4:16). Den overordnede kan som nævnt være afhængig af den underordnedes samarbejdsvilje, hvilket kan dreje sig om, at sidstnævnte skal tie om førstnævntes korrupte 106

107 adfærd. Omvendt er den overordnede herre over nogle ressourcer i den forstand, at han på grund af sin totale bestemmelsesret angående planlægningen af den underordnedes arbejde kan afgøre, hvorvidt og hvornår der skal tilfalde den underordnede dagpenge og diæter f.eks. i forbindelse med arbejdsrelaterede overnatninger uden for hjemmet. Forårsaget af denne gensidighed har de to parter et incitament til at samarbejde, hvilket kommer til udtryk ved, at man som omtalt dækker over hinanden. For at forstå og forklare adfærden i patron-klient relationen mellem over- og underordnet i tanzaniansk offentlig forvaltning er en forståelse af den rationalitet, der præger relationen, nødvendig. Her kan opmærksomheden med nytte rettes mod den rationalitet, der findes i hengivenhedsøkonomien, som er et begreb udviklet af Hyden (1980:18-19; 1983:8-16) på baggrund af produktionsformen i tanzaniansk landbrug, som er karakteriseret ved ikkekapitalistiske subsistenslandbrug, eller med andre ord småbønder, der hovedsageligt eller udelukkende producerer til eget forbrug og derfor ikke eller kun i meget begrænset omfang indgår i markedsmæssige relationer og strukturer. Det er derfor meget vanskeligt for staten at beskatte og dermed inddrage småbønderne i overordnet udviklingsstrategi. Dette udgør en af årsagerne til den ovennævnte karakteristik af staten som en ballon. Kort fortalt henviser hengivenhedsøkonomien til et netværk af relationer mellem familier. Relationer, der er kendetegnet ved gensidige forpligtelser og støtte. Et vigtigt træk ved disse gensidige forpligtelser er, at de ikke er knyttet til produktionen. Derimod er de først og fremmest bestemt af uformelle forhold såsom sædvaner og social status. Dette betyder imidlertid ikke, at hengivenhedsøkonomien er irrationel. De gensidige forpligtelser fungerer nemlig som et socialt sikkerhedsnet for de involverede parter, hvis de skulle blive ramt af sygdom eller økonomisk fallit. Trods hengivenhedsøkonomiens ophav i landområderne blandt småbønder gennemtrænger den også andre grupper i samfundet såsom embedsmænd, hvilket eksempelvis kan skyldes, at en person, som har fået sin skole- og videregående uddannelse betalt af slægtninge, kommer til at stå i social gæld til disse. Rationaliteten i hengivenhedsøkonomien handler om, at man investerer i sociale relationer. Disse investeringer er dog ikke bestemt af en økonomisk rationalitet og foretages derfor heller ikke på baggrund af økonomiske kalkuler med henblik på at opnå et sikkert afkast af sin investering. Ressourcer investeres derimod for at opbygge mere permanente sociale relationer med en forventet gensidig fordel for øje. Dette gøres ikke mindst i forhold til indflydelsesrige personer. Disse må formildes og skal respekteres, da de opfattes som havende afgørende indflydelse på ens levebrød (Hyden, 1997:21,23-24,28-30). Denne rationalitet har følgende betydning for bedømmelsen af handlinger: The question of how a certain thing is done is not assessed in 107

108 terms of efficiency, but in terms of its consequences for the interpersonal relations within a relevant social unit (ibid.:30). Patron-klient relationen mellem over- og underordnet udgør en sådan social enhed, og den over- og underordnedes adfærd giver mening i lyset af den beskrevne rationalitet i hengivenhedsøkonomien. Således kan den underordnedes villighed til at lade alt andet ligge for at udføre den overordnedes ordre, demonstrationen af respekt og underdanighed over for den overordnede samt fremvisningen af flotte implementeringsdata betragtes som et forsøg på at formilde den overordnede, der med rette må siges at have afgørende indflydelse på den underordnedes levebrød på grund af diæternes store betydning for dennes indkomst. Ved at udvise en sådan adfærd over for den overordnede bekræftes denne nemlig i sin sociale position og status som overordnet. Ifølge en interviewperson resulterede fremvisningen af flotte implementeringsrapporter i opbygning af en selvbekræftelse hele vejen op i forvaltningssystemet (I1:9). Også den overordnedes adfærd bliver meningsfuld i lyset af rationaliteten i hengivenhedsøkonomien. Således kan det tilsyneladende modsætningsfyldte i, at den overordnede på den ene side er autoritær og ikke står tilbage for at anvende sine sanktionsmuligheder, mens vedkommende på den anden side ikke følger op på de af den underordnede rapporterede monitoreringsdata, forklares ud fra, at bedømmelseskriteriet for handlinger som nævnt er konsekvensen for relationen og ikke efficiensen. Derfor er dét, at den underordnede handler på en måde, der bekræfter den overordnede i sin magt og status som overordnet og derved vedligeholder relationen, vigtigere for den overordnede end, at målene for de enkelte aktiviteter reelt indfries. Denne prioritering kommer til udtryk i den overordnedes henholdsvise ovennævnte følsomhed over for kritik og manglende opfølgning på den underordnedes implementeringsrapporter. Hvad accountability angår, stilles den underordnede så at sige i højere grad til ansvar for dennes handlingers betydning for vedligeholdelsen af relationen end for implementeringen af aktiviteterne. Den overordnedes prioritering får derved en afsmittende effekt på den underordnede, som således overtager den overordnedes relative nedprioritering af målopfyldelsen. Dette skyldes endvidere den underordnedes behov for at formilde og behage den indflydelsesrige overordnede. Sammenholdes den beskrevne rationalitet, som med baggrund i hengivenhedsøkonomien kunne betegnes affective man, med det individsyn og den rationalitet, som kan siges at ligge bag monitoreringen, kan der identificeres en underliggende dimension af sammenstødet mellem monitoreringen og tanzaniansk forvaltningsvirkelighed nemlig en uoverensstemmelse mellem affective man og administrative man, skønt de begge slægter economic man på. Monitoreringen virker nemlig i sammenhæng med et i overensstemmelse med The Logical Framework Approach opsat målhierarki (jf. afsnit 2.3.). Dette hierarki af over- og underordnede mål, hvor sidstnævnte fungerer som middel til opnåelsen af førstnævnte, og hvor målene bliver 108

109 mere specifikke, jo lavere de befinder sig i målhierarkiet, kan anses som udtryk for de rammer eller den vejledning, en organisation kan opsætte for derved at hjælpe og vejlede det enkelte organisationsmedlem administrative man med dennes begrænsede rationalitet i vedkommendes beslutninger med det formål, at vedkommende handler i overensstemmelse med organisationens overordnede mål (Simon, 1976). Problemet i forhold til affective man består i, at denne som vist ikke først og fremmest agerer i henhold til en omkostningseffektiv målopfyldelse, men derimod under hensyn til konsekvenserne for relationen til i dette tilfælde den overordnede i den tanzanianske offentlige forvaltning. Derfor er der fare for, at vejledningen i form af de opstillede mål er om ikke forgæves så i hvert fald kun til begrænset nytte i forhold til affective man. Det er altså langt fra sikkert, at nedbrydningen af overordnede målsætninger i mere specifikke mål har den ifølge Simon s teori tilsigtede adfærdsregulerende effekt. Som det fremgår af det ovenstående, kan de tanzanianske rådgiveres næsten totale orientering mod den overordnede og heraf følgende negligering af landsbybeboerne forklares ved, at rådgiveren som klient har brug for de ressourcer i form af dagpenge og diæter, som den overordnede patronen har bestemmelsesretten over. Til forklaringen hører også, at rådgiverne handler ud fra den rationalitet, der præger hengivenhedsøkonomien, som drejer sig om at investere i sociale relationer ikke mindst til indflydelsesrige personer. Ligeledes kan den forrang over omkostningseffektiv målopfyldelse, som plejen og vedligeholdelsen af sociale relationer gives i hengivenhedsøkonomien, forklare, hvorfor den overordnede vægter den underordnedes bekræftelse af førstnævnte status frem for, at målene for aktiviteterne opfyldes. Den lave interesse for målopfyldelsen kommer til udtryk i den manglende opfølgning på monitoreringsoplysningerne. 109

110 6. KONKLUSION Konklusionen vil ved at samle op på specialet besvare problemformuleringen og derved i overensstemmelse med specialets kritisk-diagnosticerende undersøgelsestype ikke blot belyse symptomet, dvs. sammenstødets udtryk, men tillige forsøge at stille diagnosen, dvs. sammenstødets forklaring. For en diskussion af forbehold for gyldigheden og pålideligheden af specialets konklusioner henvises til kvalitetsvurderingen i afsnit Det er i specialet blevet vist, at der blandt donorerne er en konsensus om monitoreringen som en kontinuerlig aktivitet under implementeringsperioden, der skal tilvejebringe information om implementeringsprocessen. Monitoreringen, der er et ledelsesinstrument, finder sted internt i den implementerende organisation og kan med udgangspunkt i The Logical Framework Approach opdeles i input-, aktivitets-, output- og virkningsmonitorering alt efter genstanden for monitoreringen. Med udgangspunkt i den parlamentariske styringskæde er beskaffenheden af accountability og kontrol blevet analyseret med fokus på primært de interne relationer i det administrative apparat og desuden på relationen herfra til folket. Accountability blev her defineret som det at stå til ansvar i forhold til nogen og kunne drages til regnskab af disse på baggrund af en tildelt opgave. I relationerne mellem elementerne i styringskæden er der tale om politisk accountability, mens der i de interne relationer mellem over- og underordnede i det administrative apparat er tale om finansiel og ledelsesmæssig accountability. Den offentlige forvaltnings frontpersonale står i deres arbejde i en accountability-relation til såvel deres overordnede i forvaltningsorganisationen som til borgerne og bliver således mødt med krav og forventninger om accountability fra to sider. Som reaktion på og for at balancere mellem disse ofte modsatrettede krav udvikler frontpersonalet nogle rutiner i form af blandt andet efterspørgselsbegrænsende foranstaltninger og udviklingen af egne mål for arbejdet som er kendetegnet ved at være subjektive og skjulte, hvorfor de er umulige at kontrollere. At håndhævelsen af accountability er problematisk skyldes desuden frontpersonalets status som deres overordnedes ofte eneste kilde til information. Information er nemlig en forudsætning for accountability. Der er altså tale om asymmetrisk 110

111 information. Ligeledes er kontrol en vigtig forudsætning for accountability og er grundlæggende karakteriseret ved en sammenligning af resultater med tilsvarende mål med henblik på at afsløre eventuelle afvigelser i implementeringsprocessens faktiske forløb i forhold til målsætningen. For en sådan sammenligning er tilvejebringelse af information om de faktiske forhold nødvendig, hvorfor monitorering er afgørende for kontrol og dermed også for accountability. Sammenhængen mellem monitorering, kontrol og accountability består i, at monitoreringen som nævnt udgør en central del af kontrol. Efterfølgende kan resultatet af kontrolsammenligningen anvendes til at afkræve den person eller instans, der har ansvaret for udførelsen af den aktuelle opgave, en forklaring for eventuelle afvigelser. I lyset af at relationen mellem over- og underordnede er analyseenheden i forbindelse med accountability og kontrol, har specialet analyseret relationerne mellem over- og underordnede instanser i implementeringsstrukturen i de tre cases. Analysen af aktivitetsmonitoreringen og dennes funktion i relationerne i implementeringsstrukturerne har vist, at monitoreringen i de tre cases rummer adskillige accountability- og kontrolaspekter, hvoraf der her kun skal nævnes nogle eksempler. Monitoreringen, der har indsamling af information om udførelsen af projektaktiviteterne som et formål, indeholder i alle cases en udbredt brug af sammenligning af resultat med mål. Ligeledes sammenlignedes i HIMA oplysninger fra henholdsvis den finansielle rapportering og aktivitetsmonitoreringen om de samme aktiviteter og følgelig blev de implementeringsansvarlige især på Danida-repræsentanternes initiativ afkrævet en forklaring. Monitoreringen blev således benyttet med finansiel og ledelsesmæssig accountability for øje. Derudover anvendtes i HIMA og det samme er der lagt op til i OFSP og DADS rapportering af aggregerede monitoreringsdata og regnskaber op gennem instanserne i implementeringsstrukturen til ministerielt niveau for at dokumentere aktivitetsudførelsen og pengeforbruget og derved sikre finansiel og ledelsesmæssig accountability. I forhold til den parlamentariske styringskæde søgtes der ved denne rapportering at sikre accountability ikke blot internt i det administrative apparat, men tillige i relationen herfra til den udøvende magt. De anførte eksempler er udtryk for accountability-relationen til den overordnede person eller instans i forvaltningen. Herudover stod de aktivitetsudførende tanzanianske rådgivere, i kraft af at de udgør forvaltningens frontpersonale, i en om ikke reel så formel accountability-relation til landsbybeboerne, hvor førstnævntes implementeringsrapport skulle godkendes og underskrives af landsbyrådets formand. På baggrund af caseanalysen kan det konkluderes, at monitoreringen af Danida-støttede udviklingsprojekter i landbrugssektoren i Tanzania kan forstås ud fra et accountability- og kontrolperspektiv, fordi der ved monitoreringen indsamles information, som efterfølgende anvendes i den kontrollerende sammenligning. Afsløres der ved sammenligningen 111

112 afvigelser og/eller uoverensstemmelser, afkræves de pågældende udførende rådgivere en forklaring herfor. På baggrund af specialets redegørelse for sammenstødets udtryk kan det på problemformuleringens spørgsmål herom konkluderes, at sammenstødet kommer til udtryk i nogle utilsigtede konsekvenser nemlig i rådgivernes datamanipulation og reduktion af måltallet for nogle af projektaktiviteterne. Der ses således empiriske eksempler på såvel de med kontrol forbundne mulige kontraproduktive følger som på frontpersonalets rutiner. Sammenstødet kan umiddelbart forklares som værende en uoverensstemmelse mellem Danida-repræsentanternes opfattelse af monitoreringen som et redskab til egen læring og refleksion og de tanzanianske rådgiveres opfattelse af den på Danidas foranledning indførte detaljerede monitorering som en kontrolfunktion til brug for ens overordnede med accountability for øje. På grund af den kontekstafhængighed, der præger accountability og i en vis udstrækning også kontrol, har specialet undersøgt fire forklaringsfaktorer for derved at forstå tanzaniansk forvaltningsvirkelighed og nærmere bestemt relationen mellem over- og underordnede personer i tanzaniansk offentlig forvaltning med henblik på at anskueliggøre de bagvedliggende årsager til sammenstødet. Undersøgelsen af tanzaniansk forvaltningskultur har resulteret i et generelt billede af, at det er en autoritær kultur med tvang som dominerende kontrolmåde. Mere specifikt er der tale om autoritære overordnede, der hæger om deres magtposition, og om i hvert fald på overfladen underdanige underordnede, der frygter den overordnedes sanktionsmuligheder, som denne ikke står tilbage for anvende. Eftersom monitoreringen opfattes som værende til brug for den overordnede, og da rådgiverne arbejder under overordnede med de nævnte karakteristika, er opfattelsen af monitoreringen som en kontrolfunktion nærliggende. Arbejdsmarkedsforholdene vedrørende fyringsrunderne i den offentlige sektor samt lønsammensætningen med en grundløn, der er umulig at leve af, og store mulige løntillæg styrker den overordnedes position i forhold til den underordnede, da førstnævnte kan have indflydelse på den underordnedes mulighed for at videreuddanne sig og dermed sikre sig i forhold til eventuelle fremtidige fyringer. Desuden er den overordnede på grund af vedkommendes eneret i forhold til planlægningen af den underordnedes arbejde herre over den underordnedes mulighed for at få de meget betydningsfulde diæter i forbindelse med arbejdsrelaterede overnatninger uden for hjemmet. Den autoritære forvaltningskultur kan forstås i lyset af, at Tanzania fra kolonitiden arvede et forvaltningsapparat med en centralistisk og autoritær styreform. Forvaltningens eksterne ophav samt denne arv betyder, at der ikke er nogen historisk baggrund for accountability i forhold til befolkningen, som ligeledes ikke har nogen historisk baggrund for at stille krav til de offentligt ansatte om accountability. Dette giver sig til kende i mange offentligt ansattes autoritære og 112

113 negligerende holdning til befolkningen. Der kan således her ses et sammenstød mellem på den ene side monitoreringen, der sigter mod accountability og kontrol ud fra et ideal om den parlamentariske styringskæde og på den anden side tanzaniansk forvaltningsvirkelighed, hvor den udøvende magt og ikke folket er udgangspunktet. For at få en yderligere forståelse af relationen mellem over- og underordnet i tanzaniansk offentlig forvaltning og for at kunne forklare rådgivernes næsten totale orientering mod deres overordnede har specialet betragtet relationen mellem over- og underordnet som en patron-klient relation, der er præget af rationaliteten i hengivenhedsøkonomien. I denne optik kan rådgivernes adfærd i forhold til såvel deres overordnede som til landsbybeboerne forklares ved, at rådgiveren som klient har brug for de ressourcer i form af de nævnte diæter, som den overordnede patronen er herre over. Til forklaringen hører også, at rådgiverne handler ud fra den rationalitet, der præger hengivenhedsøkonomien, som drejer sig om at investere i sociale relationer ikke mindst til indflydelsesrige personer. På grund af denne rationalitet, der vægter plejen og vedligeholdelsen af sociale relationer over omkostningseffektiv målopfyldelse, er den overordnede mere optaget af, at den underordnede vedligeholder den indbyrdes relation ved at bekræfte den overordnede i dennes position og status, end af, at den underordnedes aktivitetsudførelse indfrier de opsatte mål. Der ses her et sammenstød mellem den til monitoreringen knyttede rationalitet, der vægter målopfyldelse, og hengivenhedsøkonomiens rationalitet, der vægter plejen af sociale relationer. På baggrund af disse indsigter lyder diagnosen forklaringen af sammenstødet, at der i tanzaniansk forvaltningsvirkelighed er strukturelle forhold i form af kultur, historie, rationalitet og ikke mindst arbejdsmarkedsforhold herunder lønsammensætningen, der alle påvirker rådgiverne i retning af, at det er meget vigtigt at holde sig på god fod med deres overordnede. Omvendt påvirkes rådgiverne ikke af de strukturelle forhold til at orientere sig mod landsbybeboerne med henblik på accountability i forhold til disse. Den store vigtighed af en god relation til den overordnede har som konsekvens, at rådgiverne i forbindelse med monitoreringen om nødvendigt griber til datamanipulation og reduktion af mål for derved over for deres overordnede at kunne fremvise resultater, der kan bidrage til at fastholde det gode indbyrdes forhold. De strukturelle påvirkninger af aktørerne fra de nævnte strukturelle forhold i tanzaniansk forvaltningsvirkelighed er således stærkere og dermed mere afgørende for aktøradfærden end påvirkningen fra de rammer i form af mål og monitorering, som introduceres på Danidas foranledning. Dette er den bagvedliggende forklaring på, at der ved indførelsen af en Danida-designet monitorering i en tanzaniansk forvaltningsvirkelighed opstår et sammenstød, der kommer til udtryk på ovennævnte vis. 113

114 LITTERATURLISTE Andersen, Vilmer & Gamdrup, Peter (1994): Om problemformulering og projektarbejde i Andersen, Heine (1994): Videnskabsteori & metodelære Introduktion, Samfundslitteratur, Frederiksberg C. Bakka, Jørgen Frode & Fivelsdal, Egil (1998): Organisationsteori Struktur, kultur, processer, Handelshøjskolens Forlag, København. Bendor, Jonathan (1990): Formal Models of Bureaucracy: A Review, i Lynn, Naomi B. & Wildavsky, Aaron (eds.) (1990): Public Administration The State of the Discipline, Chatham House Publishers, Chatham, New Jersey. Bogason, Peter (1995): Forvaltning og stat, Systime, Herning. Bowden, Peter (1988): National Monitoring and Evaluation, Avebury, Aldershot. Casley, Dennis J. & Kumar, Krishna (1987): Project Monitoring and Evaluation in Agriculture, A World Bank Publication, The John Hopkins University Press, Baltimore. Casley, Dennis J. & Lury, Denis A. (1982): Monitoring and Evaluation of Agriculture and Rural Development Projects, A World Bank Publication, The John Hopkins University Press, Baltimore. Christensen, Jørgen (2003): En evaluering af evalueringerne i Udvikling Danmark og u- landene nr. 1 marts 2003, København. Cracknell, Basil Edward (2000): Evaluating Development Aid Issues, Problems and Solutions, Sage Publications, New Delhi. DAC (2002a): Reporting & Monitoring, Good Practice Paper A DAC Reference Document, OECD DAC, Paris. 114

115 DAC (2002b): Financial Reporting & Auditing, Good Practice Paper A DAC Reference Document, OECD DAC, Paris. DAC (2003): Denmark: Development Co-operation Review. Main Findings and Recommendations, OECD, Paris. Danida (1996a): Logical Framework Approach A Flexible Tool for Participatory Development, Danida, København. Danida (1996b): From Project to Sector Programme Support, Ministry of Foreign Affairs, København. Danida (1997a): Danmarks deltagelse i det internationale udviklingssamarbejde, (= Danidas årsberetning 1996), Udenrigsministeriets Informationssekretariat, København. Danida (1997b): On-Farm Seed Production Component Description Document, Ministry of Foreign Affairs. Danida (1997c): HIMA Soil and Water Conservation and Natural Resource Management Component Description Document (Summary), Ministry of Foreign Affairs. Danida (1997d): Sector Programme Support Document Natural Resources Conservation and Land Use Management Project (HIMA-Mufindi), Ministry of Foreign Affairs. Danida (1997e): Sector Programme Support Document Agricultural Sector Programme Support Tanzania, Ministry of Foreign Affairs. Danida (1998): Danmarks deltagelse i det internationale udviklingssamarbejde, (= Danidas årsberetning 1997), Udenrigsministeriets Informationssekretariat, København. Danida (1999a): Manual for Output and Outcome Indicator System, Danida, København. Danida (1999b): Evaluation Guidelines, Ministry of Foreign Affairs, Danida, København. Danida (2000): Danmarks udviklingspolitik Analyse Partnerskab 2000, Udenrigsministeriet, Danida, København. Danida (2001): Danmarks deltagelse i det internationale udviklingssamarbejde, (= Danidas årsberetning 2000), Udenrigsministeriets Informationssekretariat, København. Danida (2002a): Danmarks deltagelse i det internationale udviklingssamarbejde, (= Danidas årsberetning 2001), Udenrigsministeriets Informationssekretariat, København. Danida (2002b): Tanzania Agricultural Sector Programme Support Phase II Sector Programme Support Document, Government of Tanzania & Danish Ministry of Foreign Affairs. Danida (2002c): District Agricultural Development Support Component Description, Danish Ministry of Foreign Affairs. 115

116 Danida (2002d): On-farm Seed Production Component Description, Danish Ministry of Foreign Affairs. Day, Patricia & Klein, Rudolf (1987): Accountabilities five public services, Tavistock Publications, London. Degnbol-Martinussen, John & Engberg-Pedersen, Poul (1999): Bistand udvikling eller afvikling En analyse af internationalt udviklingssamarbejde, Mellemfolkeligt Samvirke, København. Dunsire, Andrew (1978): Control in a Bureaucracy, The Execution Process Volume 2, Martin Robertson & Co. Ltd., Oxford. Finansministeriet (1995): Effektive institutioner Mål- og resultatstyring Værktøj til velfærd, Finansministeriet, København. Fivelsdal, Egil & Jensen, Henrik S. (1994): Forklaring og forklaringstyper i Andersen, Heine (1994): Videnskabsteori & metodelære Introduktion, Samfundslitteratur, Frederiksberg C. Flyvbjerg, Bent (1991): Eksemplets magt, kapitel 8 i Rationalitet og magt, Bind 1, Det konkretes videnskab, Akademisk Forlag, København. Folke, Steen (1998): Evaluering af udviklingsbistandens virkninger i Den Ny Verden 31. årgang, nr. 1, Gilje, Nils & Grimen, Harald (1993): Samfunnsvitenskapenes forutsetninger Innføring i samfunnsvitenskapenes vitenskapsfilosofi, Universitetsforlaget, Oslo. Gossage, S. J. (2002): Final Report of Management Assistance Consultancy (Monitoring and Evaluation, September / October 2002), Final Draft, upubliceret. HIMA-Mufindi (2001): Monitoring Report for the Period from January to March 2001, HIMA- Mufindi, Mufindi District Council, Mafinga. Hood, Christopher (1991): A Public Management for All Seasons? i Public Administration, Vol. 69 Spring 1991 (3-19). Hyden, Göran (1980): Beyond Ujamaa in Tanzania Underdevelopment and an Uncaptured Peasantry, Heinemann, London. Hyden, Göran (1983): No Shortcuts to Progress African Development Management in Perspective, Heinemann, London. Hyden, Göran (1997): The Economy of Affection Revisited i African Rural and Urban Studies, Volume 4, Numbers 2-3, 1997, pp Hyden, Göran (1999): Top-down Democratization in Tanzania i Journal of Democracy, Volume 10, Number 4 October

117 Jørgensen, Peter Stray & Rienecker, Lotte (1999): Specielt om specialer, 1. udgave, Samfundslitteratur, Frederiksberg C. Kiragu, Kithinji (2002): The Challenges of Public Service Delivery and Capacity Building in Resources-poor Countries: Lessons of Experience from Sub-Saharan Africa A paper presented at Centre for Development Research, Copenhagen, Denmark, September 12, Klausen, Kurt Klaudi (1996): New Public Management falsk varebetegnelse med udfordrende indhold i Ledelse i dag, Nr. 23 / efterår 1996, 6. årgang, nr. 3. Kunkuta, Gustav E. A. (1995): The Retrenchment Exercise in Tanzania: an Institutional Assessment i UONGOZI Journal of Management Development, Vol. 7, Issue No. 2, August Kvale, Steinar (1997): InterView En introduktion til det kvalitative forskningsinterview, 8. oplag, Hans Reitzels Forlag, København. Lipsky, Michael (1980): Street-Level Bureaucrats Dilemmas of the Individual in Public Services, Russell Sage Foundation, New York. MAFS (Ministry of Agriculture and Food Security) (2003): Monitoring Guide for the On-Farm Seed Production Component of ASPS II, Draft. March, James G. March & Olsen, Johan P. (1995): Democratic Governance, Free Press, New York. Martinussen, John Degnbol (1994): Samfund, stat og marked en kritisk gennemgang af teorier om udvikling i den 3. verden, Mellemfolkeligt Samvirke, København. Martinussen, John (1997): Society, State and Market A guide to competing theories of development, Zed Books, London. Maxon, Robert M. (1994): The Colonial Roots, i Oyugi, Walter O. (ed.) (1994): Politics and Administration in East Africa, East African Educational Publishers, Nairobi. Netherlands Development Cooperation (1995): Evaluation and Monitoring The role of project evaluation and monitoring in Netherlands bilateral aid, Summary Evaluation Report 1995, Operations Review Unit, Haag. Newell, Peter & Bellour, Shaula (2002): Mapping Accountability: Origins, Contexts and Implications for Development, IDS Working Paper 168, Institute of Development Studies, Brighton. Nielsen, Henrik A. (1998): Decentralising the Monitoring of Development Intervention: From Donor-Supervision to Local Government Impact-Monitoring, Development Research Series, Research Center on Development and International Relations, Working Paper no. 63, Department of Development and Planning, Aalborg University. NORAD (1999): The Logical Framework Approach (LFA) Handbook for objectives-oriented planning, Fourth edition, Norwegian Agency for Development Cooperation (NORAD) 117

118 OECD (1988): Evaluation in Developing Countries A step in a dialogue, Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris. Olsen, Johan P. (1978): Folkestyre, Byråkrati og Korporativisme skisse av et organisasjonsteoretisk perspektiv i Olsen, Johan P. (red.) (1978): Politisk organisering Organisasjonsteoretiske synspunkt på folkestyre og politisk ulikhet, Universitetsforlaget, Bergen. Politiken (16. juni 2002): Kontrol hæmmer udvikling i ulande interview med Vagn Berthelsen. PO-RALG (President s Office Regional Administration and Local Government) (2003): Monitoring Guide for the District Agricultural Development Support Component of ASPS II, Draft. Putte, Robert Alexander van de (1991): Monitoring for Development Control the Design of a Model, Enschede. Rigsrevisionen (2002): Udenrigsministeriets styring af den bilaterale udviklingsbistand, Beretning til statsrevisorerne, RB B101/02, Rigsrevisionen, København. Sandbrook, Richard (1985): The Politics of Africa s Economic Stagnation, Cambridge University Press, Cambridge. Simon, Herbert A. (1976): Administrative Behavior, Third Edition, The Free Press, New York. Therkildsen, Ole (2000a): Public Sector Reform in a Poor, Aid-Dependent Country, Tanzania, i Public Administration and Development vol. 20, s Therkildsen, Ole (2000b): Contextual issues in decentralization of primary education in Tanzania, i International Journal of Educational Development 20 (2000) s Therkildsen, Ole (2001): Efficiency, Accountability and Implementation Public Sector Reform in East and Southern Africa, Democracy, Governance and Human Rights Programme Paper Number 3, February 2001, United Nations Research Institute for Social Development. United Nations Administrative Committee on Coordination (ACC) Task Force (1984): Guiding Principles for the Design and Use of Monitoring and Evaluation in Rural Development Projects and Programs, Rom. Weekendavisen (nr. 31, august 2002): Nødhjælp til dansk bistand interview med Poul Engberg-Pedersen. Weekendavisen (nr. 35, september): Stemmer fra Afrika. Wirth, Wolfgang (1985): Control in Public Administration: Plurality, Selectivity and Redundancy i Kaufmann, Franz-Xaver; Majone, Giandomenico & Ostrom, Vincent (eds.) (1985): Guidance, Control, and Evaluation in the Public Sector, Walter de Gruyter, Berlin. 118

119 BILAGSFORTEGNELSE Bilag 1 : Opgavebeskrivelse for konsulentopgave. Bilag 2 : Interviewguide til interview med interviewperson 1, 2 og 4. Bilag 3 : Interviewguide til interview med interviewperson 3. Bilag 4 : Bilag 5 : Bilag 6 : Bilag 7 : Bilag 8 : Bilag 9 : Bilag 10: Bilag 11 : Bilag 12 : Bilag 13 : Bilag 14 : Kort over Tanzania. Organisationsdiagram for HIMA. Terms of Reference for monitoring officer. HIMA-liste over aktivitetstyper. Activity Monitoring Report - Activity per Village. Tabel. Start of Season QDS Report. Tabel. End of Season QDS Report. APR-formular for OFSP. APR-formular fra konsulentrapport. Aktivitetsimplementeringsrapport for OFSP. APR-formular for DADS. 119

120 Bilag 15 : Interview med interviewperson 1. Bilag 16 : Interview med interviewperson 2. Bilag 17 : Interview med interviewperson 3. Bilag 18 : Interview med interviewperson