Justitsministeriet. Mindre sektoranalyse Af statsamternes opgavevaretagelse

Transkript

1 STRUKTURKOMMISSIONEN Sekretariatet Justitsministeriet. Mindre sektoranalyse Af statsamternes opgavevaretagelse Denne udgave er rettet på side 20 og 21 med hensyn til antallet af godkendelse af udenlandske skilsmisser og antallet af afgørelser om separation og skilsmisser, der er desuden foretaget de nødvendige konsekvensrettelser på side 61, 62 og 63. April 2003 i:\lo\materiale til hjemmeside\strukturkommissionen\mind

2 - 2 - Strukturkommissionens sekretariat bad i november 2002 Justitsministeriet om i samarbejde med Indenrigs- og Sundhedsministeriet at udarbejde en mindre sektoranalyse af statsamternes opgavevaretagelse på Justitsministeriets område. Civilretsdirektoratet, der er overordnet central myndighed og klageinstans for statsamternes afgørelser på området, har deltaget i arbejdet, der er afsluttet med udgangen af marts Indledning De enkelte opgaver Faderskabssager...12

3 Adoption Indgåelse af ægteskab Separation og skilsmisse Forældremyndighed Repræsentanter for uledsagede flygtningsbørn Samvær Børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling Børnebidrag Ægtefællebidrag Inddrivelse af bidrag med tilknytning til udlandet Værgemål Båndlagte midler Navnelovgivningen Fri proces Kriterier for opgavernes placering Borgernes retssikkerhed Kvalitet i opgaveløsningen Nærhedsprincippet Pakkeløsning Bæredygtighed Internationaliseringen Vurdering af opgavernes placering Faderskabssager Adoption Indgåelse af ægteskab Separation og skilsmisse Forældremyndighed Repræsentanter for uledsagede flygtningebørn Samvær Børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling Børnebidrag Ægtefællebidrag Inddrivelse af bidrag med tilknytning til udlandet Værgemål Båndlagte midler...76

4 Navnelovgivningen Fri proces Strukturovervejelser på domstolsområdet Sammenfatning Indledning Statsamterne (de 14 statsamter og Københavns Overpræsidium) er selvstændige regionale institutioner under Indenrigs- og Sundhedsministeriet og administrerer lovgivning og varetager den hermed forbundne vejlednings- og informationsvirksomhed på en lang række ministerområder, hvoraf opgaverne for Justitsministeriet er de fleste, svarende til ca. halvdelen af samtlige opgaver.

5 - 5 - Ifølge statsamternes virksomhedsregnskab for 2001 er disses mission fastlagt i følgende udsagn: Missionen for samtlige statsamter og dermed også det enkelte statsamt er, at statsamtet skal være en effektiv og serviceorienteret regional statslig opgavevaretager, der i videst muligt omfang opfylder borgernes krav og forventninger til god forvaltning indenfor rammerne af den lovgivning statsamtet er sat til at forvalte. Ved kommunalreformen i 1970 blev antallet af statsamter reduceret fra 22 til 14. Statsamtmændenes adgang til at møde i amtsrådene bortfaldt, men til gengæld blev de formænd for tilsynsrådene, der skulle overvåge kommunerne. Uanset disse ændringer var der dog fortsat politisk usikkerhed omkring berettigelsen af at opretholde statsamterne som selvstændige statslige opgavevaretagere på amtsplan. Den 29. juni 1972 nedsatte indenrigsministeren derfor et udvalg vedrørende den statslige administration på amtsplanet, der fik til opgave at udarbejde dels en beskrivelse af statsamternes nuværende arbejdsopgaver efter deres art og omfang, dels en redegørelse for, til hvilke myndigheder disse opgaver kan henlægges, såfremt den statslige amtsforvaltning ønskes ophævet. I den forbindelse skal det tillige overvejes, om visse af statsamternes nuværende arbejdsopgaver kan omlægges eller ophæves I udvalgets betænkning (nr. 731/1975) er statsamternes opgaver opdelt i tre grupper: overøvrighedssager, tilsynssager og sociale sager. For den største gruppes vedkommende overøvrighedssagerne - hvoraf ægteskabssagerne udgjorde hovedparten, fandt et flertal, at en afgørelse måtte vente på udfaldet af arbejdet i Justitsministeriets ægteskabsudvalg. Flertallet foreslog derfor, at dette sagsområde, og de øvrige områder, herunder bevilling af fri proces, der hørte til Justitsministeriets ressort, måtte forblive hos statsamterne, indtil en afgørelse om ægteskabssagerne var truffet. Justitsministeriets ægteskabsudvalg, der var blevet nedsat i 1969, havde bl.a. til opgave at overveje, om der var

6 - 6 - behov for revision af reglerne om ægteskabs indgåelse og opløsning, herunder reglerne om fremgangsmåden ved separation og skilsmisse Som følge af overvejelserne om statsamternes fremtid fremskyndede udvalget sit arbejde omkring ægteskabssagernes behandling. Resultatet findes i betænkning 7 (nr. 796/1977) om fremgangsmåden ved separation og skilsmisse. Det fremgår heraf, at et flertal af udvalgets medlemmer foreslog et énstrenget system, således at alle ægteskabssager skulle behandles af domstolene, medens et mindretal foreslog den eksisterende ordning opretholdt, hvorefter ca % af sagerne skulle behandles administrativt, og kun de 10-15%, hvor der ikke kunne opnås forlig, skulle henvises til domstolene. På baggrund af betænkningen (og de indkomne høringssvar) afgav indenrigsministeren i maj 1980 en redegørelse til Folketinget om statsamterne. Det fremgår bl.a. heraf: Med denne redegørelse, som jeg herved tillader mig at afgive til folketinget, skal jeg på regeringens vegne give udtryk for den opfattelse, at statsamterne bør bevares altovervejende i deres nuværende skikkelse og med de opgaver, som lovgivningen har henlagt til dem, og som med visse tilpasninger fortsat bør løses som statsopgaver. Denne opfattelse er regeringen nået til ud fra en erkendelse af, at statsamterne har løst deres opgaver fuldt tilfredsstillende, og at det trods grundige overvejelser herom ikke har vist sig muligt at pege på bedre eller billigere alternativer til statsamterne For ægteskabssagernes vedkommende er regeringen af den opfattelse, at den nuværende ordning, der giver mulighed for at vælge mellem domstolsbehandling og administrativ behandling, bør bevares. Det er almindeligt anerkendt, at statsamterne har løst deres opgaver på dette felt fuldt tilfredsstillende, og der er ikke efter regeringens opfattelse det tilstrækkelige grundlag for at antage, at en ordning, der alene åbner mulighed for en domstolsbehandling, er mere fordelagtig for befolkningen. Den forenkling, som kunne opnås ved at gennemføre domstolsbehandling i alle ægteskabssager, vedrører kun det forholdsvis lille antal sager, der i dag behandles såvel af domstolene som af statsamterne. Dette opvejes dog af, at det store flertal formentlig ville føle det uhensigtsmæssigt at skulle gå til domstolene for at få formaliseret en beslutning, der er enighed om. Man kan næppe heller se bort fra risikoen for, at sagsbehandlingen ved retterne bliver tungere og mere langvarig end den administrative. Det gælder i hvert fald utvivlsomt behandlingen af klager over afgørelser i 1. instans. Nogen besparelse for borgerne eller det offentlige vil der heller ikke blive tale om. Tværtimod fører den mere formaliserede dom-

7 - 7 - stolsmæssige sagsbehandling i hvert fald i anken snarere yderligere udgifter med sig På de to hovedområder, som statsamterne varetager og som efter gældende ret skal varetages af en statsmyndighed er det således regeringens synspunkt, at der hverken findes bedre eller billigere løsninger end statsamterne. Dermed er den nødvendige forudsætning i og for sig til stede for, at den principielle beslutning om statsamternes opretholdelse nu kan træffes. Efter at beslutningen i 1980 om at opretholde statsamterne som regionale statslige opgavevaretagere var truffet, har fordelingen af opgaverne mellem de statslige og kommunale myndigheder været overvejet af Opgavekommissionen, der blev nedsat af regeringen den 5. september 1996, og som havde til opgave for hele landet at vurdere den dagældende opgavefordeling mellem stat, amtskommuner og kommuner samt overveje eventuelle ændringer heri. Kommissionens forslag om fordelingen af opgaverne på det civilretlige område findes i kapital 13 i betænkning II fra december 1998 (nr. 1366/1998). Nedenfor gengives kommissionens bemærkninger og indstilling om den fremtidige opgavevaretagelse. Det bemærkes, at enkelte repræsentanter for de politiske partier foreslog de væsentligste civilretlige opgaver henlagt til amtskommunerne, mens en enkelt repræsentant foreslog alle disse opgaver flyttet til domstolene. Særligt vedrørende adoptionssamrådet foreslog enkelte repræsentanter for partierne i lyset af den seneste betænkning fra Justitsministeriets adoptionsudvalg, at den hidtidige opgavefordeling blev fastholdt, mens Amtsrådsforeningens medlemmer fandt, at amtskommunerne helt skulle udgå af opgavevaretagelsen på dette område. Flertallet i kommissionen har om opgavernes karakter og opdeling bl.a. anført: 13. Det civilretlige område Opgaverne på det civilretlige område er med den nuværende opgavefordeling karakteriseret ved at være fordelt mellem staten på regionalt niveau statsamterne og kommuner og amtskommuner samt ved, at opgaverne på området i meget høj grad består af af-

8 - 8 - gørelser af retlig karakter. Altså beslutninger, der ikke eller kun i mindre omfang indeholder et politisk element som fastlæggelse af et serviceniveau eller lignende. En betydelig del af opgaverne ligger inden for det familieretlige område. Opgavekommissionen har fundet anledning til nærmere at undersøge arbejdsdelingen mellem det statslige og det kommunale niveau med henblik på en vurdering af, om nogle af de opgaver, der i dag varetages af statsamterne, bør overflyttes til kommunerne eller amtskommunerne. Kommissionen har i sine overvejelser fokuseret på: De civilretlige opgaver Prøvelse af ægteskabsbetingelserne Adoption Statslig eller (amts)kommunal opgavevaretagelse på det civilretlige område I dette afsnit er først behandlet de civilretlige opgaver, som i dag varetages af statsamterne, under ét. Dernæst er opgaverne vedrørende prøvelse af ægteskabsbetingelserne og adoption behandlet nærmere i henholdsvis afsnit og afsnit Kommissionens drøftelser af opgavefordelingen på det civilretlige område har taget udgangspunkt i, om der vil kunne opnås en bedre opgavevaretagelse ved at overføre nogle af de civilretlige opgaver, som statsamterne i dag varetager, til kommunerne eller amtskommunerne. Kommissionen har derfor overvejet, hvilke forhold der taler for den nuværende statslige opgavevaretagelse i statsamtsligt regi, og hvilke forhold der taler for en kommunal eller amtskommunal overtagelse af de civilretlige opgaver. Som fordele ved den nuværende statslige opgavevaretagelse skal der for det første peges på, at den statslige opgavevaretagelse i statsamterne har til formål at sikre en professionel juridisk behandling af de civilretlige sager, der typisk har karakter af partstvister (d.v.s. konflikter der kan løses juridisk). For det andet indebærer den statslige opgavevaretagelse en ensartet behandling af sagerne over hele landet jf. Civilretsdirektoratets instruktionsbeføjelse over for statsamterne. For det tredje ligger der en retssikkerhed i, at de berørte borgere kan klage til Civilretsdirektoratet som følge af den ulov-

9 - 9 - hjemlede adgang, der (medmindre andet er fastsat i henhold til lov) altid er til at klage til den overordnede myndighed, hvilket i disse sager er Civilretsdirektoratet. Fordelene ved at overføre de civilretlige opgaver til kommunerne eller amtskommunerne vil bl.a. kunne være, at varetagelsen af de civilretlige opgaver vil kunne ske i koordination med beslægtede sociale opgaver, der varetages i kommunerne (f.eks. tvangsfjernelser) og amtskommunerne (f.eks. adoption). Endvidere vil en opgavevaretagelse i kommunalt regi skabe større nærhed mellem politisk myndighed og borgere, og endelig vil en (amts)kommunal opgavevaretagelse indebære, at de civilretlige opgaver varetages i samspil med det faglige miljø i amtskommunerne i øvrigt. Herudover er peget på, at en overførsel vil betyde, at embedsmændene vil arbejde under direkte ansvar i forhold til et folkevalgt politisk system. For at undgå problemer i relation til afgørelsernes juridiske og ikke politiske karakter vil behandlingen af de enkelte sager dog formentlig skulle holdes adskilt fra det politiske niveau i kommunerne og amtskommunerne i lighed med forholdene omkring behandlingen af skattesager i kommunerne. Kommissionen har i sin afvejning af fordele og ulemper ved henholdsvis den nuværende placering af opgaverne hos statsamterne og en overflytning af opgaverne til kommunerne eller amtskommunerne særlig lagt vægt på, at afgørelser om de civilretlige partstvister overvejende har en juridisk karakter og derfor ikke er en særlig velegnet politisk opgave for kommuner og amtskommuner. Kommissionen finder, at disse hensyn taler for at bevare de civilretlige opgaver hos statslige myndigheder Prøvelse af ægteskabsbetingelserne Konkret har kommissionen drøftet, hvorvidt borgmesteren, der i forvejen har kompetencen til at efterprøve, om ægteskabsbetingelserne er opfyldt, også skal kunne meddele skiftefritagelse i tilfælde, hvor parterne ikke, som det normalt kræves, kan skaffe dokumentation for at fællesboet fra et tidligere ægteskab er delt. En skiftefritagelse indebærer, at parterne fritages for at skaffe en sådan dokumentation. Det bedømmes efter en konkret vurdering af hver enkelt ansøgning, om ønsket skiftefritagelse kan imødekommes.

10 Sådanne skiftefritagelser meddeles i dag typisk uden videre af statsamtet, når der er gået et år efter skilsmissen. Fordelen ved en bibeholdelse af den statslige opgavevaretagelse vil være ensartede afgørelser i behandlingen af disse i øvrigt ganske få sager over hele landet. Fordelene ved overførslen af opgaven til kommunerne vil omvendt være, at borgerne så kun behøver at rette henvendelse til én myndighed, ligesom myndighederne vil kunne yde en hurtigere sagsbehandling over for borgerne, når kun én myndighed involveres. Der vil også kunne ligge en fordel i, at kommunerne er tættere på borgerne end statsamtet, hvilket tilgodeser nærhedsprincippet. Kommissionen har ud fra en samlet vurdering fundet, at disse fordele ved en kommunal opgavevaretagelse må anses for tungestvejende og skal derfor foreslå, at kompetencen til at meddele skiftefritagelse overføres fra statsamterne til borgmesteren Adoption Kommissionens drøftelser har taget udgangspunkt i, om der vil kunne ske en forenkling af den opgavefordeling, der i dag er gældende på adoptionsområdet, med henblik på at gøre det lettere for borgerne at overskue, hvilke myndigheder der skal rettes henvendelse til i forbindelse med sager om adoption. En forenklet opgavevaretagelse kunne enten have hovedvægten på det amtskommunale eller det statslige system. Fordelen ved en amtskommunal opgavevaretagelse vil være, at det i forvejen er en del af opgaverne for amtskommunernes sociale forvaltninger, som foretager de undersøgelser, som de amtskommunale samråd bygger deres afgørelser på, at tage stilling til sociale problemstillinger. Herudover er peget på, at en overførsel vil betyde, at embedsmændene vil arbejde under direkte ansvar i forhold til et folkevalgt politisk organ. Omvendt vil fordelene ved en statslig opgavevaretagelse først og fremmest være en forenklet og mere overskuelig administration for borgerne ved at samle adoptionsopgaverne hos én myndighed. Endvidere vil man ved en enstrenget statslig opgavevaretagelse kunne sikre, at den faglige ekspertise på det familieretlige område vil blive samlet ét

11 sted. Også den større ensartethed i behandlingen af sager om godkendelse til at adoptere vil kunne tilgodeses. Konkret har kommissionen drøftet to forslag: overførsel af de amtskommunale adoptionssamråds opgaver til statsamterne for så vidt angår de forundersøgelser, der går forud for en godkendelse til adoptant overførsel af kompetencen til at godkende adoptanter fra samrådene til statsamterne. Kommissionen har i forbindelse med behandlingen af disse forslag konstateret, at udviklingen inden for adoptionsområdet er gået i retning af at lempe de nuværende meget restriktive krav, der stilles for at godkende ansøgere som adoptanter, hvorved karakteren af den amtskommunale behandling ændres. Kommissionen har i sin afvejning af fordele og ulemper ved henholdsvis den nuværende amtskommunale opgaveplacering og en eventuel overførsel af godkendelseskompetencen til statsamterne ud over muligheden for at forenkle adoptionssystemet over for den enkelte borger især lagt vægt på denne ændrede karakter af den amtkommunale behandling samt på den større ensartethed i behandlingen af sager om godkendelse til at adoptere, som en overførsel til statsamterne vil indebære. Kommissionen har med forslaget om overførsel af godkendelseskompetencen valgt det mest vidtgående af de to forslag Det skyldes, at der hermed opnås den størst mulige forenkling og overskuelighed for den enkelte borger. På denne baggrund skal kommissionen pege på muligheden for, at kompetencen til godkendelse af adoptanter overføres fra amtskommunerne til statsamterne Det fremgår nedenfor (afsnit 2.3), at kompetencen til at meddele fritagelse for skifte i forbindelse med indgåelse af nyt ægteskab pr. 1. januar 2001 overgik fra statsamterne til kommunerne. Derimod er kompetencen på adoptionsområdet fortsat delt mellem statsamterne og amtskommunerne. Se nærmere om baggrunden herfor i afsnit 2.2. Nedenfor gennemgås i afsnit 2 statsamternes nuværende opgaver på Justitsministeriets område. Gennemgangen indeholder også oplysninger om lovændringer på de enkelte områder efter 1980, ligesom der oplyses om igangværende overvejel-

12 ser om ændringer. I det omfang, der foreligger statistik, der kan belyse opgavevaretagelsen, vil der blive henvist til denne. I afsnit 3 gennemgås de kriterier af mere generel karakter, der bør tillægges særlig vægt ved placeringen af statsamternes nuværende opgaver, mens afsnit 4 indeholder en vurdering af den myndighedsstruktur, der vil være bedst egnet til at håndtere de enkelte opgaver. I afsnit 5 omtales nogle strukturovervejelser på domstolsområdet, mens afsnit 6 indeholder en sammenfatning. 2. De enkelte opgaver Som det vil fremgå af gennemgangen nedenfor, er statsamternes opgavevaretagelse på Justitsministeriets område (næsten) udelukkende myndighedsopgaver. For mange opgavers vedkommende er alternativet til statsamternes sagsbehandling ifølge den gældende lovgivning behandling ved domstolene. For de meget centrale områder separation og skilsmisse, forældremyndighed og samvær samt børne- og ægtefællebidrag kan det nævnes, at disse opgaver i mange andre lande udelukkende varetages af domstolene uden adgang til behandling i det administrative system Faderskabssager Indtil 1982 havde politimesteren uden for København ifølge den dagældende børnelov (lov nr. 200 af 18. maj 1960 om børns retsstilling) til opgave at rejse faderskabssager vedrørende børn født uden for ægteskab. I København tilkom kompetencen Overpræsidenten. Kunne anerkendelse ikke ske, blev sagen henvist til domstolene. For børn født i ægteskab blev faderskabet fastslået ved fødslens anmeldelse til ministerialbogsføreren. Ønskede forældrene at anfægte ægtemandens faderskab, måtte dette ske ved domstolene. Det samme gjaldt, hvis en part ønskede en faderskabssag genoptaget. Ved lov nr. 223 af 26. maj 1982 om ændring af børns retsstilling og retsplejeloven overførtes alle politiets opgaver i forbindelse med faderskabssagerne til statsamterne.

13 Denne ordning var blevet foreslået af Ægteskabsudvalget af 1969 i betænkning 8 om samliv uden ægteskab I (nr. 915/1980). Baggrunden var, at politiet havde for mange opgaver, og at statsamterne behandlede en række andre familieretlige sager og i forvejen havde funktioner i forbindelse med faderskabssagerne. De opgaver, man tænkte på, var behandlingen af ansøgninger fra mødre om fritagelse for at oplyse, hvem der var eller kunne være far til barnet samt udfærdigelse af børnebidragsresolutioner. Med virkning fra den 1. juli 2002, hvor lov nr. 460 af 7. juni 2001 (børneloven) trådte i kraft, er det bestemt, at samtlige faderskabssager starter ved statsamtet, der således også kan iværksætte retsgenetiske undersøgelser, såfremt sagens parter er indforstået hermed. Statsamtet kan ligeledes i modsætning til tidligere behandle sagen, selv om flere mænd er inddraget. Også genoptagelsessager starter i dag i statsamtet. Betingelsen for, at statsamtet kan behandle sagen, er, at parterne er indforstået hermed. Og en part kan derfor under hele sagsforløbet anmode om, at sagen indbringes for retten. Statsamtet kan også selv indbringe sagen for retten, hvis man finder det betænkeligt at fortsætte sagsbehandlingen. Den nye lov ændrede også afgørende på de tidligere regler for umiddelbar registrering af faderskabet i ministerialbogen. Som anført tilkom denne adgang alene forældre, der var gift med hinanden. I dag kan også ugifte forældre få faderskabet registreret i ministerialbogen på grundlag af en såkaldt omsorgs- og ansvarserklæring. Samtidig blev statsamtets adgang til efter ansøgning at fritage moderen for at oplyse, hvem der var eller kunne være far til barnet, ophævet. Statsamtet skal i stedet vejlede moderen om, hvilken betydning det vil kunne få for hende og barnet, at hun ikke ønsker at oplyse om faderskabsmulighederne. Loven bygger på en betænkning fra Justitsministeriets Børnelovsudvalg (betænkning nr. 1350/1997 om børns retsstilling). Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår bl.a. om baggrunden for reformen: Lovforslaget indebærer først og fremmest en fuldstændig revision af reglerne om faderskab. Med lovforslaget søges bestemmelserne om, hvordan faderskab fastslås, gjort

14 mere tidssvarende, ligesom sagsgangen ved de administrative myndigheder og domstolene søges moderniseret og forenklet. Forslaget bygger bl.a. på et princip om ligestilling mellem gifte og ugifte forældre og deres børn. Samtidig foreslås betegnelserne ægtebørn og børn uden for ægteskab afskaffet. Således skal faderskab, når forældrene er gift med hinanden, eller når ugifte forældre erklærer sammen at ville varetage omsorgen og ansvaret for barnet, efter lovforslaget normalt blot registreres i forbindelse med barnets fødsel. For ugifte forældre vil faderskabsspørgsmålet således kunne afsluttes mere smidigt end i dag, hvor der formelt set altid skal rejses sag i statsamtet. I forlængelse heraf foreslås det (i det samtidigt fremsatte forslag til lov om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love), at ugifte forældre automatisk får fælles forældremyndighed, når faderskabet registreres i forbindelse med fødslen eller senere på grundlag af en erklæring, om, at forældrene sammen vil varetage omsorgen og ansvaret for barnet. Forslaget skal bl.a. ses på baggrund af, at en meget betydelig del af de ugifte forældre allerede i dag indgår aftale om fælles forældremyndighed Statistik: I 2001 behandlede statsamterne faderskabssager. I 2002 var tallet Dette tal forventes at falde yderligere, når reformen er slået igennem fuldt ud. Det kan således oplyses, at antallet af faderskabssager i 1. halvår af 2002 (inden lovændringen) var , mens det i 2. halvår var Adoption Den gældende adoptionslov er fra 1972, men er ændret flere gange siden. Den seneste større reform på området blev gennemført pr. 1. januar og 1. april 2000, hvor reglerne om undersøgelse og godkendelse af kommende adoptanter blev moderniseret. Loven er senest bekendtgjort ved lovbekendtgørelse nr af 16. december Kompetencen på adoptionsområdet er delt mellem de amtskommunale adoptionssamråd, der blev oprettet i 1976, og statsamterne. I medfør af adoptionslovens 4 a, stk. 1, må en adoption kun bevilliges, såfremt en ansøger er godkendt som adoptant. Ansøgningen behandles i amtskommunen, og godkendelsen foretages af adoptionssamrådet. Afgørelsen kan indbringes for Adoptionsnævnet, hvis sekretariat ligger i Civilretsdirektoratet. Godkendelsesordningen omfatter de såkaldte anonyme fremmedadoptioner.

15 Adoption af ægtefælles barn (stedbarnsadoption) og nationale og internationale familieadoptioner kræver derimod ikke godkendelse som adoptant. Disse sager behandles af statsamterne på det sted, hvor ansøgeren bor. Statsamterne påser, at de forskellige krav til ansøger er opfyldt, og at den rette dokumentation foreligger. Desuden indhenter statsamtet samtykker og erklæringer fra barnets forældre, værge og evt. barnet selv og sikrer, at alle parter modtager rådgivning og information i nødvendigt omfang. Statsamtet vurderer også, om adoptionen må antages at være til gavn for barnet. Udover disse adoptionssager behandler statsamterne også sager om ophævelse af adoption. Endelig udfærdiger statsamterne adoptionsbevillinger i alle adoptionssager, herunder i de sager, hvor godkendelsen er foretaget af adoptionssamrådet. Denne adgang til at udstede adoptionsbevillinger har været gældende siden 1923, hvor den første adoptionslov blev vedtaget. I det følgende gennemgås kort forarbejderne til de forskellige ændringslove til adoptionsloven, i det omfang disse vedrører kompetencespørgsmål. I betænkning I fra Justitsministeriets adoptionsudvalg (nr. 624/ 1971), der danner grundlag for den gældende adoptionslov fra 1972, påpeger udvalget, at meddelelse af adoption i Danmark sker administrativt i modsætning til de fleste andre lande, hvor der er tale om et domstolsanliggende. Det anføres videre i betænkningen: Den administrative behandling af disse sager synes ikke hidtil at have givet anledning til kritik af mere principiel karakter. Den medfører, at justitsministeriet har kunnet fungere som en central koordinerende myndighed, for hvilken vanskeligere og tvivlsomme spørgsmål kan forelægges, inden bevillingen udstedes. Dette har bl.a. muliggjort, at lovregler om international adoptionsret i det væsentlige har kunnet undgås. Såfremt adoption henlægges til domstole, vil det antagelig være nødvendigt at give mere detaillerede regler til vejledning af domstolene. En koordinering af indbyrdes afvigende afgørelser vil kun kunne ske gennem indbringelse for højere instans, mens det nuværende system medfører, at afgørelserne på forhånd kan bringes i harmoni med hinanden

16 I lyset heraf begrænsede udvalget sine overvejelser om domstolsbehandling til at angå reglerne om samtykke til adoption. Den nye lov indeholdt bl.a. regler om adoption uden forældresamtykke. Indførelsen af den særlige godkendelsesordning i sager om anonym fremmedadoption blev gennemført pr. 1. april Adoptionssamrådenes afgørelser kunne indbringes for det nyoprettede adoptionsnævn. Loven blev gennemført på grundlag af adoptionsudvalgets betænkning II om undersøgelse i adoptionssager (nr. 718/1974). Udvalgets overvejelser om undersøgelse og godkendelse på et lokalt, regionalt eller centralt plan findes i betænkningen side Selv om de amtskommunale socialcentre endnu ikke var oprettet, da betænkningen blev afgivet, fandt udvalgets flertal, at den fornødne sagkundskab rent faktisk kunne tilvejebringes i socialcentrene. Dette skulle sammenholdes med, at man samtidig foreslog oprettelse af et centralt klagenævn, der også kunne føre tilsyn med socialcentrene. Derimod afviste udvalget (side 40 i betænkningen), at samtlige 277 primærkommuner inden for en overskuelig fremtid vil råde over den ekspertise, der efter det anførte må kræves til foretagelse af de nødvendige undersøgelser. Hertil kommer, at en sådan spredning af kompetencen vil modvirke bestræbelserne i retning af større ensartethed i praksis. Endelig taler de skærpede krav, der efter den nye adoptionslov og ændringerne i børneforsorgsloven må stilles til vejledningen både af forældre og plejeforældre imod at overlade ansvaret for undersøgelserne til primærkommunerne. Vejledningen inden godkendelsen måtte under alle omstændigheder foregå i forbindelse med parternes personlige fremmøde for et regionalt organ (det amtskommunale socialcenter) De følgende betænkninger betænkning nr. III (nr. 775/1976) om Godkendelse som Adoptivforældre og betænkning nr. IV (nr. 1053/1985) om Adoption af udenlandske børn og adoptionsformidling fra adoptionsudvalget indeholder ikke yderligere overvejelser om opgavernes fordeling mellem de statslige og/eller de kommunale myndigheder. Derimod fremsatte justitsministeren i efteråret 1983 (og igen i foråret 1984) et forslag til lov om ændring af adoptionsloven. Efter forslaget skulle afgørelsen om godkendelse som adoptant flyttes fra adoptionssamrådene til statsamterne, og

17 kompetencen til at fastsætte generelle regler om godkendelse af adoptionsansøgere skulle flyttes fra Adoptionsnævnet til Justitsministeriet. Formålet med at flytte kompetencen fra samrådene til statsamterne var at skabe mulighed for en hurtigere sagsbehandling. Der var imidlertid i Folketinget et bredt flertal for at afvise dette forslag under henvisning til, at der i statsamterne ikke var den nødvendige sociale og lægelige sagkundskab, og at den forudsatte sagsgang ikke fandtes at indebære nogen forenkling. Lovforslaget henvistes til Retsudvalget, der senere afgav betænkning over lovforslaget. Det fremgår heraf, at der i samråd med justitsministeren og et flertal med undtagelse af ét medlem var opnået enighed om, at kompetencen til at træffe afgørelse om godkendelse som adoptant ikke som foreslået blev overført til statsamterne. Kompetencen forblev således hos samrådene. I 1995 nedsatte justitsministeren et nyt adoptionsudvalg, der fik til opgave at udarbejde forslag til ændring af adoptionsloven og de administrative regler på området med henblik på, at Danmark kunne ratificere Haager-konventionen af 29. maj 1993 om beskyttelse af børn og om samarbejde med hensyn til internationale adoptioner. Udvalgets betænkning (nr. 1323/1996) forelå året efter og dannede grundlag for en ændring af adoptionsloven pr. 1. marts Statsamterne fik i tilknytning hertil nogle (få) yderligere opgaver på adoptionsområdet, og bl.a. reglerne om høring af børn blev ændret. Som anført blev den seneste større adoptionsreform gennemført pr. 1. januar og 1. april Til grund for denne reform lå endnu en betænkning fra adoptionsudvalget (nr. 1338/1997) om International adoption. I forbindelse med udvalgets overvejelser om det formelle system for godkendelse til adoption blev også spørgsmålet om placeringen af samrådssekretariaterne overvejet, således at disse blev flyttet fra amtskommunalt til statsamtligt regi. Det anføres herom i betænkningen side 40-41: Det bemærkes i den forbindelse, at der er enighed i udvalget om, at det bør fastholdes, at afgørelsen i første instans om godkendelse som adoptivforældre skal træffes af samråd, der er uafhængige af forvaltningen.

18 Et flertal i udvalget, alle undtagen NN, finder, at den nuværende myndighedsstruktur i første instans bør bibeholdes. Amtskommunerne besidder faglig ekspertice og tradition for at vurdere børns vilkår og betingelserne for børns udviklingsmuligheder. Opgavens placering i et fagligt miljø med lægefaglig og børnepsykologisk indsigt i børns udvikling og behov indebærer, at den vurdering, der skal finde sted af ansøgerne, bliver så fagligt veldokumenteret som mulig. Endvidere finder flertallet, at et væsentligt incitament for at flytte en opgave fra en myndighed til en anden i almindelighed må være, at der herved opnås en forbedring, for eksempel i form af kortere sagsbehandlingstid, større overskuelighed for borgerne eller større ensartethed i afgørelserne. Flertallet finder ikke umiddelbart, at sådanne hensyn taler for at overflytte samrådssekretariater og samråd til statsamtligt regi. Flertallet forudsætter i den forbindelse, at der iværksættes tiltag, der sikrer en højere grad af ensartethed i amtskommunernes afgørelser og en oppriotering af sagsbehandlernes kvalifikationer Et mindretal, NN, finder, at samrådene og samrådssekretariaterne skal henlægges til statsamterne, således at både forundersøgelse og bevillingsudstedelse foretages i statsamtligt regi. Samrådene skal dog bevares og træffe afgørelse om godkendelse som adoptant som hidtil. NN fremhæver, at en samling af alle dele af en adoptionssags behandling og afgørelse under samme myndighed vil medføre kortere sagsbehandlingstid og betyde en forenklet og mere overskuelig betjening af adoptionsansøgere. I modsætning til situationen i forbindelse med 1984-loven har statsamterne i dag i vid udstrækning den nødvendige psykologiske og lægelige sagkundskab. Statsamternes behandling af specielt sager om forældremyndighed og samværsret sker således i et tværfagligt samarbejde med særligt børnesagkyndige (psykologer, børnepsykiatere og socialrådgivere), ligesom sager om førtidspension behandles i samarbejde med speciallæger og psykologer. Hvad der måtte mangle i relation til forundersøgelser i adoptionssager, vil blive tilført statsamterne, hvis de nuværende ansatte på samrådssekretariaterne flyttes hertil. Det fremgår af bemærkningerne til det senere fremsatte lovforslag, at Justitsministeriet i overensstemmelse med flertallet i udvalget foreslog, at samrådene og samrådssekretariaterne som hidtil skulle henhøre under amtskommunerne. Statistik: I 2001 behandlede statsamterne adoptionssager. I 2002 var tallet I 2001 traf de amtskommunale adoptionssamråd 694 afgørelser om godkendelse som adoptant, mens tallet i 2002 var 665.

19 Indgåelse af ægteskab Langt de fleste opgaver i forbindelse med indgåelse af ægteskab varetages af kommunerne (og kirken). Kommunerne foretager således prøvelse af, om betingelserne for at indgå ægteskab er opfyldt, ligesom vielseskompetencen ved borgerlig vielse er lagt i kommunalt regi. Enkelte opgaver ligger dog (fortsat) i statsamterne. Ifølge ægteskabslovens 1 må den, der er under 18 år, ikke indgå ægteskab uden statsamtets tilladelse. Også tilladelse fra forældrene kræves i disse tilfælde, og statsamtet kan ligeledes, hvis en forælder nægter at samtykke, give tilladelse til indgåelse af ægteskab, hvis der ikke er rimelig grund til nægtelsen. Statsamternes behandling af disse sager sker normalt på skriftligt grundlag, men er der mistanke om tvang i forbindelse med ægteskabets indgåelse, vil den mindreårige blive indkaldt til en personlig samtale. Pr. 1. juli 2002 blev ægteskabsloven ændret, således at ægteskab kun må indgås, når hver af parterne har dansk indfødsret eller lovligt ophold i Danmark i medfør af udlændingelovens regler eller i medfør af en opholdstilladelse. Statsamterne kan dog dispensere fra kravet om lovligt ophold, hvis ganske særlige omstændigheder taler herfor. Sagsbehandlingen sker på skriftligt grundlag, og der holdes normalt ikke møde i disse sager. Endelig er det en betingelse for indgåelse af ægteskab, at et eventuelt tidligere ægteskab er ophørt. Prøvelsen af denne betingelse foretages normalt af kommunen, medmindre det tidligere ægteskab er opløst i parternes levende live uden for de nordiske lande. I disse tilfælde skal kommunen forelægge sagen for statsamtet. Kravene til behandlingen af disse sager er i de senere år skærpet, bl.a. for at dæmme op for forekomsten af falske dokumenter fra visse lande. Indtil den 1. januar 2001 behandlede statsamterne også sager om fritagelse for skifte i forbindelse med indgåelse af nyt ægteskab. På baggrund af et forslag fra

20 Opgavekommissionen af 1996 blev kompetencen på dette område overført til kommunerne. Det kan i denne sammenhæng oplyses, at en Arbejdsgruppe vedrørende forenkling m.v. af sagsbehandlingen på det familieretlige område for tiden overvejer, om kravet om bodeling som betingelse for indgåelse af nyt ægteskab kan ophæves, idet dispensation herfor i dag i de fleste tilfælde meddeles kurant. Statistik: I 2002 behandlede statsamterne 51 sager om dispensation fra ægteskabsbetingelserne, mens de fik forelagt udenlandske skilsmissedokumenter til godkendelse Separation og skilsmisse Som anført i indledningen besluttede regeringen i 1980 på baggrund af Ægteskabsudvalgets betænkning 7 om fremgangsmåden ved separation og skilsmisse at opretholde statsamterne, idet man ikke fandt grundlag for at henlægge alle sager om separation og skilsmisse til domstolene. Reglerne om separation og skilsmisse findes i ægteskabsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 147 af 9. marts 1999 med senere ændringer. Reglerne finder også anvendelse på registreret partnerskab. Er (eller bliver) ægtefæller enige om at søge separation og skilsmisse samt om vilkårene herfor, kan statsamtet udfærdige bevilling herom. Forinden skal statsamtet afholde vilkårsforhandling med parterne. Denne er som udgangspunkt obligatorisk, og ægtefællerne skal derfor altid give personligt møde i statsamtet, før bevilling kan gives. Er ægtefællerne uenige om at søge separation eller skilsmisse eller om vilkårene herfor, behandles sagen af domstolene. Denne kompetencefordeling mellem statsamterne (overøvrigheden) og domstolene har været gældende, siden den første ægteskabslov blev vedtaget i Der er i dag almindelig adgang til at opnå separation, mens skilsmisse normalt kun kan opnås efter forudgående separation, medmindre det dokumenteres, at nogle nærmere betingelser er opfyldt. Der sker derfor en særlig bevisførelse for statsamtet i de tilfælde, hvor der meddeles skilsmisse uden forudgående separation. I dag er utroskab den væsentligste årsag til umiddelbar skilsmisse.

21 De vilkår, ægtefællerne skal være enige om, er pligten til at betale bidrag til den anden ægtefælle, hvem der skal fortsætte med at bo i en eventuel lejet lejlighed, samt hvis der er særeje i ægteskabet om den ene ægtefælle skal have et beløb fra den anden ægtefælles særeje, for ikke at blive stillet urimeligt ringe ved bodelingen ( 56-krav). Ved skilsmisse skal ægtefællerne endvidere være enige om, hvordan der skal forholdes med retten til enkepension. Finder statsamtet det betænkeligt at udfærdige bevilling til separation og skilsmisse, kan man afslå dette. Afgørelsen herom kan indbringes for Civilretsdirektoratet. Parterne kan også i stedet vælge at anlægge sag ved domstolene. Statistik: Statsamterne traf i afgørelser om separation og skilsmisse, mens tallet i 2002 var Arbejdsgruppen vedrørende forenkling m.v. af sagsbehandlingen på det familieretlige område overvejer for tiden, om den obligatoriske vilkårsforhandling kan afskaffes i de tilfælde, hvor ægtefællerne allerede på forhånd er enige om at søge separation eller skilsmisse og om vilkårene herfor - og hvor de samtidig ikke har behov for nærmere rådgivning og vejledning om spørgsmål, der har relation til samlivsophævelsen. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis de på forhånd er vejledt af en advokat. I sådanne tilfælde overvejes det at meddele separation eller skilsmisse udelukkende på skriftligt grundlag Forældremyndighed En meget væsentlig reform af reglerne om forældremyndighed blev gennemført i 1986, hvor ugifte forældre fik adgang til med godkendelse fra statsamtet at aftale fælles forældremyndighed over deres fælles børn. Også forældre, der blev separeret eller skilt, kunne aftale at fortsætte med at have fælles forældremyndighed på samme måde, som de havde haft det under ægteskabet. Det var dog en betingelse for at få godkendt en aftale, at forældrene kunne blive enige om alle væsentlige spørgsmål vedrørende barnet, og om hvilke spørgsmål, der var væsentlige. Forældrene skulle således også være enige om, hvor barnet skulle bo og om samværet, såfremt forældrene ikke var samlevende. Reformen byggede navnlig på forældremyndighedsudvalgets betænkning fra 1983 (betænkning nr. 985/1983 om forældremyndighed og samværsret).

22 Om myndighedernes kompetence i forældremyndighedssager anføres i betænkningen side 54-55: Arbejdsgruppen har overvejet kompetencereglerne i myndighedslovens kap. 2 og 3 og reglerne om forældremyndighedssager i ægteskabsloven med henblik på, om der bør ske en ændring i myndighedernes kompetence I overensstemmelse med kommissoriet har arbejdsgruppen udarbejdet forslag til, hvordan man i givet fald kan udforme regler om domstolsbehandling af alle sager, hvori der er uenighed om forældremyndighedsspørgsmålet. Efter gældende ret træffer statsamtet i visse tilfælde afgørelse om forældremyndigheden, også hvis forældrene er uenige herom. Således træffer statsamtet efter den gældende myndighedslovs 24, stk. 1, på begæring afgørelse om forældremyndigheden efter gifte forældres samlivsophævelse. Dør indehaveren af forældremyndigheden, og ønsker den efterlevende forældremyndigheden, afgør statsamtet efter den gældende lovs 26 og 28, stk. 4, eventuelle tvister. Ønsker den efterlevende ikke forældremyndigheden, træffer skifteretten under sagen om værgebeskikkelse afgørelse i tilfælde af tvist mellem andre ansøgere, jf. den gældende lovs 10. Efter den gældende lovs 30, stk. 1, 3. pkt., kan statsamtet senere tilsidesætte en aftale om overførelse af forældremyndigheden. Endelig afgør statsamtet efter den gældende lovs 32, stk. 2, spørgsmålet om ændring af afgørelser efter myndighedslovens kap. 3 om forældremyndighed, bortset fra sager om 28, stk. 2. Spørgsmålet om myndighedernes kompetence i forældremyndighedssager blev drøftet i ægteskabsudvalget, hvor et flertal i betænkning 8, side 68-69, fandt, at tvister om forældremyndigheden bør afgøres af domstolene, da det skønnes i strid med princippet i den gældende ægteskabslov at henlægge afgørelser om et så fundamentalt spørgsmål til en administrativ myndighed. Børnekommissionen har principielt udtalt sig imod domstolsbehandling af forældremyndighedstvister ved separation og skilsmisse og har anbefalet, at afgørelserne så vidt muligt træffes administrativt, jf. betænkningen side 153. Efter udkastet overføres adgangen til at træffe afgørelse i tvister om forældremyndigheden fra statsamtet til retten mellem forældre, der ikke lever sammen eller agter at ophæve samlivet, jf. udkastets 10. Også ved ændring af forældremyndighedsaftaler eller afgørelser, jf. udkastets 17, skal retten træffe afgørelsen. I tilfælde af uenighed om forældremyndigheden efter indehaverens død skal statsamtets afgørelser kunne indbringes for retten, jf. udkastets 15.

23 Ud fra kommissoriet og arbejdsgruppens sammensætning er spørgsmålet om muligheden for, at forældrene kan aftale at henskyde afgørelsen af tvister til statsamtet, ikke nærmere drøftet. Den gældende lov om forældremyndighed og samvær (lov nr. 387 af 14. juni 1995 med senere ændringer) trådte i kraft den 1. januar Den bygger på betænkning nr. 1279/1994 om fælles forældremyndighed, samværsvanskeligheder og børnesagkyndig rådgivning. Af særlig betydning for statsamternes sagsbehandling var ændringerne om, at forældre nu kan få statsamtet til at træffe afgørelse om samvær, selvom de har fælles forældremyndighed, og om, at aftaler om fælles forældremyndighed ikke længere skal godkendes af statsamtet, men blot anmeldes til statsamtet. Udvalget anførte i betænkningen side 82 om den foreslåede anmeldelsesordning: Anmeldelsen skal naturligt indsendes til statsamtet, der i forvejen har forældrenes faderskabssager og tager sig af forældremyndighedsspørgsmål i øvrigt Som det fremgår af lovudkastets 6, 3. pkt., er statsamtet ikke enekompetent til at modtage anmeldelsen. Er der anlagt retssag om overførsel af forældremyndigheden, jf. kan anmeldelsen ske til retten Reglerne om anmeldelse af fælles forældremyndighed er siden lempet yderligere. Ugifte forældre, der efter den 1. juli 2002 får registreret faderskabet hos ministerialsbogsføreren på grundlag af en omsorgs- og ansvarserklæring, får automatisk fælles forældremyndighed, jf. nærmere i afsnit 2.1. om behandlingen af faderskabssager. Forældremyndighedsspørgsmålet udgik pr. 1. januar 2002 som vilkår i forbindelse med separation og skilsmisse, idet den fælles forældremyndighed fortsætter, medmindre forældrene tager selvstændigt initiativ til at bringe den til ophør. Statsamternes nuværende opgaver på forældremyndighedsområdet kan efter de seneste omlægninger og forenklinger inddeles i fire grupper:

24 Anmeldelse af fælles forældremyndighed Anmeldelse af fælles forældremyndighed til statsamterne vil formentlig fremover kun ske i få tilfælde. Det vil navnlig være de tilfælde, hvor ugifte forældre ikke har ladet faderskabet registrere hos ministerialbogsføreren, men alligevel ønsker at have fælles forældremyndighed. Der vil også forekomme tilfælde, hvor en herboende forælder og en forælder i udlandet, hvor barnet opholder sig, anmelder fælles forældremyndighed med henblik på, at barnet kan tage ophold hos forælderen her i landet. Godkendelse af aftaler om ophør af fælles forældremyndighed og aftaler om overførsel af forældremyndigheden til 3. mand Ønsker forældre, der har fælles forældremyndighed, denne ophævet, skal statsamtet godkende deres aftale herom, før den bliver gyldig. Det samme gælder aftaler om overførsel af forældremyndigheden fra den ene forælder til den anden, eller til 3. mand. Er forældrene ikke enige om at ophæve den fælles forældremyndighed, må sag herom anlægges ved domstolene. Dette vil typisk være tilfældet, hvis forældrene i forbindelse med en samlivsophævelse ikke kan blive enige om, hvor barnet skal bo. Arbejdsgruppen vedrørende forenkling m.v. af sagsbehandlingen på det familieretlige område overvejer for tiden, om aftaler om ophævelse af fælles forældremyndighed og overførsel af forældremyndigheden fra den ene forælder til den anden kan ske ved anmeldelse til statsamtet, således at sagsbehandlingen forenkles, og vejledning af forældrene sker på skriftligt grundlag. Forældremyndighed ved død Har en af forældrene forældremyndigheden alene, og dør denne, træffer statsamtet afgørelse om, hvem der skal have forældremyndigheden. Statsamtet kan således i disse tilfælde komme til at skulle tage stilling til, hvem af flere ansøgere, der skal have tillagt forældremyndigheden. Det kan også ske, at statsamtet selv

25 må finde en person, der er villig til at få tillagt forældremyndigheden, hvis ingen har ansøgt om denne. Statsamtets afgørelse af, hvem af flere ansøgere, der skal have forældremyndigheden, kan ikke indbringes for Civilretsdirektoratet, men for domstolene. Midlertidige afgørelser om forældremyndighed, når indehaveren heraf er forhindret i at træffe bestemmelse om barnets personlige forhold Er der fælles forældremyndighed, og er den ene forælder midlertidigt forhindret i at udøve denne, kan statsamtet træffe bestemmelse om, at den anden kan disponere på egen hånd. Er begge indehavere eller eneindehaveren forhindret, kan statsamtet udpege en udenforstående til midlertidigt at udøve forældremyndigheden. Statsamtet behandler kun få sager om midlertidig forældremyndighed efter disse bestemmelser. Om sådanne afgørelser i forhold til uledsagede flygtningebørn se afsnit 2.6. Statistik: I 2001 traf statsamterne afgørelser i sager om forældremyndighed. I 2002 var tallet Som anført må antallet af anmeldelser af fælles forældremyndighed forventes at falde yderligere som følge af de nye regler om registrering af faderskab Repræsentanter for uledsagede flygtningebørn Med virkning fra den 1. april 2003 får statsamterne til opgave at udpege repræsentanter for uledsagede mindreårige asylansøgere, der opholder sig her i landet og indgiver ansøgning om opholdstilladelse. Repræsentanten skal varetage barnets interesser under sagen. Når den pågældende har fået meddelt opholdstilladelse, skal statsamtet udpege en midlertidig forældremyndighedsindehaver efter forældremyndighedslovens regler. Baggrunden for, at opgaven med at udpege repræsentanter for uledsagede mindreårige asylansøgere blev henlagt til statsamterne, var, at disse i forvejen behandler sager af tilsvarende karakter.

26 Statistik: I lovforslaget er det anslået, at det samlede antal sager vil være ca. 70 om året Samvær Ved forældremyndighedsreformen i 1985 blev også reglerne om samvær ændret på væsentlige punkter. Reglerne tog således nu udgangspunkt i barnets behov for to forældre og kom til at gælde både for gifte og ugifte forældre. Der blev også mulighed for at træffe midlertidige afgørelser om samværet, både når spørgsmålet om forældremyndighed verserede i retten og under behandlingen af en samværssag i statsamtet, såfremt den endelige afgørelse trak ud. Reglerne findes i dag i lov nr. 387 af 14. juni 1995 om forældremyndighed og samvær med senere ændringer. Det særegne ved samværssagerne er, at statsamterne, såfremt forældrene ikke kan blive enige om samværet, afgør tvisten herom. Statsamtets afgørelse kan indbringes for Civilretsdirektoratet. Der findes ikke særlige regler om domstolskontrol, men myndighedernes opgavevaretagelse er undergivet den almindelige domstolskontrol i grundlovens 63. Med henblik på at få løst så mange sager som muligt i enighed mellem forældrene tilbyder statsamterne børnesagkyndig rådgivning til forældre og børn, jf. nedenfor afsnit 2.8. Udover at holde samtaler med forældrene (og ofte også med børnene) har statsamtet mulighed for fra offentlige myndigheder og institutioner, som har kendskab til parterne, at indhente oplysninger til brug for sagens afgørelse. Statsamtet skal normalt også lade foretage børnesagkyndige undersøgelser, hvis der er spørgsmål om at ophæve samværet. Undersøgelse foretages dog ikke, hvis barnet er så stort og har en modenhed der gør, at barnets mening må tillægges afgørende betydning for afgørelsen. Dette er normalt tilfældet, når barnet er 9-10 år. Statsamtet kan i øvrigt bestemme, at et samvær skal gøres overvåget. Spørgsmålet om kompetencen til at afgøre samværssager blev bl.a. overvejet af forældremyndighedsarbejdsgruppen forud for reformen i 1985.

27 I arbejdsgruppens betænkning (nr. 985/1983) side 56 og 57 er bl.a. anført: I forlængelse af forslaget om, at alle forældremyndighedstvister overføres til domstolene, har arbejdsgruppen drøftet, om domstolene bør inddrages i sager om samværsret. På grund af det store antal sager om samværsret og disses karakter må det anses for udelukket at indføre en adgang til at indbringe samtlige sager om samværsret for domstolene. De retssikkerhedsmæssige betragtninger, som ligger bag forslaget om, at kun domstolene bør afgøre tvister om forældremyndigheden, kunne imidlertid tilsige, at der skabtes adgang til at indbringe de afgørelser om samværsret for domstolene, som fandtes at være lige så indgribende for forældrene, som afgørelser om, hvem forældremyndigheden skal tilkomme Arbejdsgruppen fandt dog ikke at burde vedtage en særlig bestemmelse om domstolskontrol. Man lagde bl.a. vægt på, at der var tale om et fåtal af sager, og at ophævelse af eller afslag på samvær kun i begrænset omfang ville give anledning til bevistvivl. Herudover anførte arbejdsgruppen: Hertil kommer, at der er risiko for, at en adgang til domstolsprøvelse af disse afgørelser om samværsret ville føre til en række retssager eventuelt gennem flere instanser med deraf følgende uro og usikkerhed for barnet og uden nævneværdig udsigt til et andet resultat. Endelig ville en adgang til at indbringe afgørelserne for domstolene give anledning til en række faktiske og retstekniske problemer, selv om et sagsanlæg ikke ville have opsættende virkning. Bl.a. måtte de administrative myndigheder uafhængig af en verserende eller afgjort retssag have adgang til at ændre en afgørelse, hvis der forelå forandrede forhold Det senere lovforslag indeholder ikke særlige bemærkninger om arbejdsgruppens overvejelser på dette punkt. Heller ikke forældremyndighedsudvalgets betænkning nr. 1279/1994 indeholder overvejelser om kompetencespørgsmål i samværssager. I de tunge samværssager kan det undertiden være vanskeligt at tilvejebringe det nødvendige grundlag for at træffe en afgørelse. Det gælder f.eks., hvis forældrenes konfliktniveau er højt og deres beskyldninger mod hinanden mangeartet. For at sikre det bedst mulige grundlag for at træffe afgørelse i sådanne tunge sager, er der indledt et forsøgsprojekt, der skal belyse mulighederne for at øge og