SYDAFRIKA SOFT POWER SOM STRATEGI

Transkript

1 SYDAFRIKA SOFT POWER SOM STRATEGI Et studie af hvordan Sydafrika anvender Soft Power i regional, kontinental og global ramme Flemming Brühl Asmussen MAJ 2013

2 TITELSIDE Specialets titel: Sydafrika Soft Power som strategi. Problemformulering: Hvordan anvender Sydafrika Soft Power som strategi for at udvise lederskab for Afrika i regionale, kontinentale og internationale sammenhænge? Udarbejdet af: Kaptajn Flemming Brühl Asmussen Elev på Stabskursus 2012/13 på Forsvarsakademiet. Vejleder: Thomas Mandrup, Ph.d. Institut for Strategi, Forsvarsakademiet Antal ord: Indhentning af kilder af afsluttet 30. april Tilgængelighed af internetkilder er kontrolleret 2. maj Forsvarsakademiet Ryvangs Allé København Ø Tlf.: fak@fak.dk 1

3 ABSTRACT South Africa Soft Power as Strategy This master thesis seeks to identify South African foreign policy as that of Soft Power. Without detailing South African historical legacy, it is evident, that it seeks a path in international politics that aims to develop and sustain its role as a leader state. The means are not primarily those of military and economic power, but those of Soft Power. Through analyses of South African Soft Power in regional, continental and global frameworks, the thesis identify where Soft Power elements are a tools for legitimizing South African foreign policy. The master thesis concludes that Soft Power indeed is the overall approach to South African foreign policy even if it may reflect differently pending on the actual policy frame. South Africa s foreign policy is based on global values such as human rights and democratization. Diplomacy, multilateralism, financial reform, economic development and reluctant application of military means are some of its goals and ways of applying Soft Power. However, the thesis also indicates that application of Soft Power may not suffice to provide intentional leadership as in global real-politics Soft Power sometimes comes to meet its match, when South Africa seeks compromises in its international relations. 2

4 RESUME Formålet med dette speciale er at belyse, hvordan Soft Power kommer til udtryk gennem Sydafrikas udenrigspolitik i dets stræben efter lederskab for Afrika i regionale, kontinentale og internationale sammenhænge. Med udgangspunkt i Sydafrikas post-apartheid-udvikling, diskuterer specialet Sydafrikas politik mhp. at identificere, hvordan landet anvender Soft Power i sine internationale relationer. Dette gøres ved at identificere elementerne vilje, evne og accept som grundlaget for legitimt og troværdigt lederskab: Sydafrikas vilje til lederskab kommer til udtryk gennem dets konkrete politikområder og handlinger. Evnen baseres overvejende på Sydafrikas interne politiske forhold. Disse relateres til landets politiske struktur, strukturelle kapaciteter og dets værdigrundlag, men også på landets socioøkonomiske udfordringer, der kan modvirke legitimiteten. Accepten af Sydafrikas lederskab baseres Sydafrikas ageren i internationale relationer. Særligt dér, hvor Sydafrika arbejder for en dagsorden, der er til gavn for Afrika eller udviklingslandene mere generelt. Dertil kommer, at Sydafrikas handlinger legitimeres bl.a. når de er i overensstemmelse med landets eget værdigrundlag. Omdrejningspunktet er, hvordan ovenstående kommer til udtryk og underbygges gennem brug af Soft Power, der bl.a. anvender diplomati og forhandling, multilateralisme, institutionalisering og værdibasering og, hvor et vigtigt mål er at opnå accept. Specialet undersøger konkret hvordan Sydafrika anvender Soft Power og, hvordan det både understøtter, men også kompromitterer landets bestræbelser på lederskab. Dette gøres gennem analyser af politikområder og handlinger i hver af de tre geografiske rammer: I regionen det sydlige Afrika, hvor Sydafrika agerer som regional leder og tager ansvar for økonomisk og politisk udvikling. På kontinentet, hvor Sydafrika er medleder og søger at positionere Afrika som en homogen og pålidelig enhed. 3

5 I en global ramme, hvor Sydafrika gennem multilaterale institutioner, repræsenterer Afrikas og udviklingslandene centrale synspunkter om en mere retfærdig politisk og økonomisk verdensorden Overordnet konkluderes at: Sydafrika arbejder i stor udstrækning for institutionalisering og regelbaseret samarbejde som middel til udvikling og konfliktløsning. Dette sker bl.a. gennem det regionale fællesskab Southern African Development Community (SADC), Den Afrikanske Union (AU) og gennem medlemskaber af FN s Sikkerhedsråd (i og ) og BRICS-samarbejdet samt flere politiske udviklingsprogrammer som fx New Partnership for Africa s Development (NEPAD) og African Peer Review Mechanism (APRM), hvor Sydafrika også udtrykker og arbejder for udvikling af Afrikas og verdens fattige lande. Sydafrika baserer sin politik på dets værdimæssige grundlag vedrørende menneskerettigheder og demokratisering m.v. Det er også her Sydafrika henter en del af sin legitimitet som troværdig leder og repræsentant for andre lande. Det er dog også på dette område, Sydafrika møder en del udfordringer, når ansvarligt lederskab i nogle situationer fører til en kurs, der ikke er i overensstemmelse med værdigrundlaget. Sydafrika søger langt overvejende diplomatiske og forhandlingsløsninger på intraog mellemstatslige konflikter, også når det kompromitterer nogle af landets værdier. Dertil lægges at Sydafrika anvender det økonomiske magtinstrument til at understøtte de diplomatiske bestræbelser, fx gennem en række økonomiske udviklingsbidrag og bæring af omkostninger i forbindelse med mellemstatslige institutioner. Sydafrika anvender også det militære magtinstrument afmålt til understøttelse af Sydafrikas Soft Power-strategi. Desuden konkluderer specialet, at der er forskelle i og forskellige udfordringer med, anvendelse af Soft Power afhængig af den udenrigspolitiske/geografiske ramme: I det sydlige Afrika er Sydafrika almindeligt accepteret som leder. Her anvendes Soft Power til at påvirke politisk og økonomisk udvikling af nabolandene. Den primære 4

6 udfordring her synes at være at finde en balance mellem påvirkning til nabolandes reformer, og samtidig bevarelse af netop naboskabet og det legitime lederskab. På det afrikanske kontinent anvendes Soft Power også til demokratiseringsreformer m.v. med det mål at samle Afrika og sikre en større indflydelse i verdenssamfundet. Her er den primære udfordring for Sydafrika at bevare sin afrikanske legitimitet samtidigt med at udbygge dets relationer til verdens udviklede lande. I en global ramme anvender Sydafrika Soft Power til at arbejde for reformering af den politiske og økonomiske verdensorden som repræsentant for Afrika og verdens udviklingslande. I denne sammenhæng synes Sydafrikas primære udfordringer at opnå accept af de kompromisser særligt i relation til landets værdigrundlag der skal indgås, for at udvise internationalt lederskab. Specialet konkluderer således, at Sydafrika anvender Soft Power i varierende grad og, at Soft Power i noget omfang kan ses som normativt for andre lande, der ønsker indflydelse i regionale og globale sammenhænge. 5

7 INDHOLDSFORTEGNELSE Titelside... 1 Abstract... 2 Resume... 3 Indholdsfortegnelse... 6 KAPITEL 1 INTRODUKTION Indledning Problemfelt Afgrænsning Specialets inddeling KAPITEL 2 METODEDISKUSSION Indledning Identifikation af undersøgelsens elementer Empiridiskussion Teoridiskussion Operationalisering af teori og metode Validitet og reliabilitet Analysens udgangspunkt KAPITEL 3 SYDAFRIKAS SOFT POWER I REGIONEN Sydafrika i regionen og Southern African Development Community Zimbabwe Sammenfatning og delkonklusion KAPITEL 4 SYDAFRIKAS SOFT POWER PÅ DET AFRIKANSKE KONTINENTET African Renaissance Sydafrika og Den Afrikanske Union Sammenfatning og delkonklusion

8 KAPITEL 5 SYDAFRIKAS SOFT POWER I EN GLOBAL RAMME Sydafrikas tilgang til det internationale samfund Reformer af det internationale samfund Global South-dagorden Sammenfatning og delkonklusion KAPITEL 6 SAMMENFATNING, KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING Sammenfatning Konklusion Perspektivering Afslutning LITTERATURLISTE

9 KAPITEL 1 INTRODUKTION 1.1. Indledning I dette speciale belyses, hvordan Soft Power kommer til udtryk gennem Sydafrikas udenrigspolitik i dets stræben efter lederskab for Afrika i regionale og internationale sammenhænge. Soft Power the indirect way to get what you want 1+2 Ét af de mest grundlæggende træk i international politiks natur er magtbegrebet og staters udøvelse af magt over for andre stater som strategi til at positionere sig i det internationale system 3. Til alle tider har stater søgt at dominere andre stater og skabe forudsætninger for egen magtbase som fundamentet for statens overlevelse. Realismen definerer magt primært i militære termer og fastlægger, at militær magt er det ultimative middel i staters interaktioner 4 og, at staters søgen efter en højere relativ magt, er den primære drivkraft i international politik. Under Den Kolde Krig var det overordnet denne ramme, der kunne forklare dynamikker i staters relationer. I den periode var den såkaldte 3. Verden herunder det afrikanske kontinent uden væsentlig betydning, men blot det sted, hvor særligt de vesteuropæiske magter traditionelt har været kolonimagter. I dag er verden ikke længere bipolær. Den kan betragtes som unipolær, hvor USA er den reelle magthaver i verden eller mere oplagt multipolær i erkendelse af, at heller ikke USA kan kontrollere hele verden 5. Dermed er magt i moderne forstand spredt ud over langt flere aktører statslige såvel som ikke statslige 6. Dette har medført, at en række lande, der ikke er supermagter kan påtage sig ledende roller 1 Nye, 2004, p Soft Power. En udtømmende definition er ikke hensigtsmæssig her, derfor blot denne introduktion til begrebet. I specialet anvendes Soft Power i mange relationer og ordsammensætninger. Soft Power skrives konsekvent med store begyndelsesbogstaver i dette speciale. Der anvendes også en dansk oversættelse af begrebet: blød magt/ bløde magtmidler. 3 Løbende i specialet anvendes begreberne det internationale system og det internationale samfund. Disse skal ses som fællesbegreber for staters og dermed også Sydafrikas referenceramme og ikke som hjemhørende i en bestemt -isme. 4 Mearsheimer, 2001, p Fx i forhold til terrorisme, international kriminalitet, klimaforandringer m.v. 6 Nye, 2004, p. 4. 8

10 regionalt eller i andre sammenhænge 7. Det er lande, der i kraft af den relativt større handlefrihed i et internationalt åbent system, har fået mulighed for at udvikle sig politisk og økonomisk. BRICS-landene er eksempler herpå 8. Det er lande, der endnu ikke kan agere som stormagter i traditionel forstand, men, som i kraft af deres størrelse, økonomi, økonomiske udviklingspotentiale og værdimæssige tilgang, kan blive væsentlige spillere i det internationale samfund på sigt. Sydafrika er i verdenssammenhæng ikke en stærk økonomisk eller militær spiller, men landet har de seneste 20 år gennemgået en væsentlig udvikling fra at være en international paria pga. apartheidstyret, til en stat, der udbreder liberale værdier, søger konsensus og udviser ambitioner om lederskab. Det er økonomisk veludviklet i Afrikansk sammenhæng, har stærke bånd til den vestlige verden og er fortaler for globalt accepterede værdier og normer Problemfelt Introduktion til problemfeltet Joseph Nye introducerede Soft Power første gang omkring som et alternativ og supplement til de to mere gængse opfattelser af magt, der bygger på militært og økonomisk fundament. Soft power er således en tredje dimension af magtforhold mellem stater 11. Jf. Nye er Soft power evnen til at udbrede bredt accepterede værdier og normer og evnen til at opstille og føre en politik i konkrete handlinger, der via diplomati, relationer og konsensus søger at inddrage og opnå accept blandt andre stater. En stat, der anvender bløde magtmidler kan opnå respekt og accept, og dermed kan vejen være banet for et troværdigt og accepteret lederskab. Det er relevant at belyse Soft Power, fordi det er et alternativ og supplement til traditionelle militære og økonomiske magtmidler. Det er ganske enkelt relevant at 7 Jf. begrebet middle powers. Se fx Schoeman, 2010 eller Gilley, BRICS: Brasilien, Rusland, Indien, Kina og Sydafrika. 9 Globalt accepterede værdier skal her forstås som en normativ betragtning, hvor liberale værdier som demokrati, frihed og lighed er ønskelige og gode egenskaber for en stat og dens befolkning. 10 Nye, Bound to Lead: The Changing Nature of American Power. 11 Nye, 2004, kapitel 1. 9

11 belyse, hvordan en stat arbejder for sine nationale interesser med bløde midler. Kan de reelt opnås? Eller vil Soft Power blot være en (begrænset) del af statens udenrigspolitiske strategi? Med udgangspunkt i dets position i Afrika synes bløde magtmidler netop at være Sydafrikas foretrukne og, Sydafrika nævnes af fagpersoner som et land, der har valgt en anden strategi end den traditionelt militære og økonomisk magtfulde 12. Landets værdier og normer synes attraktive. Via politik og handlinger vises der vilje, søges indflydelse og lederskab og via afbalanceret diplomati og konsensus hentes legitimitet og accept. Sydafrika udtaler ikke nødvendigvis åbent sine ambitioner i alle sammenhænge, men anvender bløde magtmidler for at understøtte sine lederambitioner såvel regionalt, som kontinentalt i Afrika og i det internationale samfund 13. Det er således relevant at undersøge, hvordan Sydafrika anvender Soft Power til at positionere sig som leder og repræsentant for Afrika Problemformulering Ovenstående leder dermed frem til problemformuleringen: Hvordan anvender Sydafrika Soft Power som strategi for at udvise lederskab for Afrika i regionale, kontinentale og internationale sammenhænge? Specialets konklusioner kan anvendes til at belyse, hvordan Soft Power, og udfordringerne i forbindelse hermed, kommer til udtryk for Sydafrika og dermed som en reel del af en stats udenrigspolitik i dennes bestræbelser på at opnå fx regionalt lederskab. Dermed åbnes op for, at andre lignende stater kan se Soft Power som en normativ tilgang til international politik. 12 Se fx Schraeder, 2001, Flemes, 2009 og Alden og Schoeman, Flemes, 2009, p

12 1.3. Afgrænsning Aktørniveau I dette speciale behandles Sydafrika som en statslig aktør, idet, det anerkendes, at statens institutioner ikke altid er konsekvente og handler i fælles ånd. Det statslige niveau fastholdes, fordi det tilstræbes at identificere denne aktørs anvendelse af Soft Power som basis for en normativ tilgang hertil. Det statslige niveau skal dog ikke ligge mere fast, end, at mange af specialets empiriske eksempler kan forbindes mere eller mindre direkte til Sydafrikas respektive præsidenter og deres personlige lederskab. Dette skal forstås som en anerkendelse af, at netop lederens værdier og handlinger for Sydafrika, er ganske væsentlige for landets samlede politik Teoretisk afgrænsning Soft Power er jf. Joseph Nye en kombination af statslige, kommercielle og kulturelle virkemidler. Det er således ikke kun statslige institutioner alene, der udøver Soft Power. Dette speciale vil fastholde aktørniveauet, ved at fokusere på netop statslige institutioners udøvelse af Soft Power og dermed ikke medinddrage det private erhvervslivs kommercielle indflydelse i andre lande, ligesom den mere uformelle kulturelle påvirkning via fx medier og særlige produkter heller ikke inddrages i denne opgave Politisk/funktionel afgrænsning Da fokus er de bløde magtmidler, deres anvendelse og effekt, er målet ikke en udtømmende analyse af Sydafrikas samlede udenrigspolitik. Fokus lægges på Soft Power som det kommer til udtryk som en del af udenrigspolitikken, netop fordi Soft Power tilsyneladende er en væsentlig del af Sydafrikas politik Tidsmæssig afgrænsning Sydafrikas Soft Power belyses samlet og generelt for perioden 1994 til nu. Dette giver mulighed for at vurdere, hvordan Soft Power anvendes til at påvirke andre stater og som forudsætning for Sydafrikas ønske om lederskab regionalt og kontinentalt samt som nøglespiller i en global sammenhæng. Det empiriske fokus vil dog overvejende beskæftige sig med tiden fra årtusindskiftet og til i dag. Dette i erkendelse af, at 14 Som eksempel herpå kan nævnes, at fx facebook-platformen eller Coca-Cola-brandet utvivlsomt har indflydelse (positiv som negativ) på USA s Soft Power altså dets kulturelle og kommercielle påvirkning af andre lande. 11

13 Sydafrika under Nelson Mandelas præsidentperiode ( ) nok var præget af gejst og velvilje, der grundlagde Sydafrika værdier som moderne stat, men som, når det kommer til realpolitik, skal implementeres over en længere periode i samspil med omverdenens udvikling Geografisk afgrænsning Sydafrikas politik vil blive belyst i tre geografiske rammer: Det sydlige Afrika. Det afrikanske kontinent. I en global ramme. Der er tale om generaliseringer, men når det kommer til analyse af Sydafrikas udenrigspolitik, er netop disse tre geografiske inddelinger kendetegnende for landets ambitioner. 15. Figur 1.1.: Illustrering af dette speciales tre niveauer i Sydafrikas udenrigspolitik. 15 Dette underbygges yderligere i metodediskussionen. 12

14 1.4. Specialets inddeling Specialet er inddelt i 6 kapitler. Efter dette indledende kapitel, vil undersøgelsens metode, empiri og teori blive fastlagt i kapitel 2. Dette skal lede frem til en fastlæggelse af analysens elementer, dens struktur samt operationalisering af teorien til brug for undersøgelsen. Se figur 1.2. på næste side. Figur 1.2.: Specialets inddeling. Derefter gennemføres i tre kapitler kapitel 3-5 tre delanalyser, der behandler Sydafrikas Soft Power i en regional ramme, i en kontinental (Afrika) ramme og i en global ramme. Hver af disse delanalyser er i de enkelte analysekapitler yderligere nedbrudt til konkrete geografiske/organisatoriske rammer, enkeltområder og særlige politikområder, der, hver for sig og tilsammen, skal give en forståelse for Sydafrikas Soft Power i udenrigspolitikken. I kapitel 6 sammenfattes de tre analysekapitler mhp. at vurdere, hvordan Soft Power anvendes i Sydafrikas udenrigspolitik i dets ambitioner om lederskab. Til sidst gennemføres en kort perspektivering, der bl.a. vil belyse perspektiverne i Soft Power som normativ tilgang for andre stater. 13

15 KAPITEL 2 METODEDISKUSSION 2.1. Indledning Dette kapitel har til formål at diskutere specialets metode, teorianvendelse og empiri, mhp. at fastlægge undersøgelsens elementer, niveauer og fremgangsmåde. Desuden afdækkes teorien og de forhold empirien skal belyse for at identificere, hvordan Sydafrika integrerer de bløde magtmidler i dets udenrigspolitik som basis for lederskab Identifikation af undersøgelsens elementer Magt og magtinstrumenter 16 Magt kan komme til udtryk på flere måder. Fælles er, at det handler om at få andre til at gøre som man vil. Som direkte magt kan metoderne kan være tvang eller motivation typisk gennem militære eller økonomiske midler. I en strukturel forståelse har en part magt, fordi denne råder over væsentlige ressourcer. Det kan være militære og økonomiske eller naturressourcer. I begge de nævnte situationer taler Joseph Nye om: Command power the ability to change what others do [ ] which can rest on coercion or inducement. Direkte og strukturel magt handler altså om tvang eller overtalelse med militære eller økonomiske midler, eller i kraft af størrelse og ressourcerigdom. En tredje måde at anskue magt på er mere indirekte, fx ved at en part er dagsordensættende. Dette baseres på evnen til at lede, at være velargumenteret og at være attraktiv via fx værdier og normer. I denne situation taler Joseph Nye om: co-optive power the ability to shape what others want [ ] which can rest on attractiveness of one s culture and values or the ability to manipulate the agenda of political choices [ ]. 16 Nye, 2004, kapitel 1. 14

16 Disse magtformer befinder sig i et felt mellem hård og blød magt. Se figur 2.1. herunder. Af figuren kan også læses de anvendelige ressourcer for magtudøvelsen. Figur 2.1.: Hårde og bløde magtmidler og sammenhæng til anvendelse af ressourcer. Gengivet efter Nye, Fælles for udøvelse af magt er, at det handler om at en part kan og vil være magtfuld og, at de, der udøves magt over, i én eller anden form accepterer magtforholdet baseret på trusler, motivation eller egen vilje, afhængig af magtudøvelsens og -forholdets karakter. En stats klassiske magtinstrumenter er de politiske, militære og økonomiske. Statens magt projiceres gennem en kombination af disse elementer. For at Soft Power skal være reel, må der være tale om, at det politiske instrument er det fremherskende. De militære og økonomiske instrumenter må anvendes som understøttende i den forbindelse. Der må altså være tale om selvpålagte begrænsninger for disse instrumenter Lederskab vilje, evner og accept For at en stat kan lede, skal den udvise vilje, have evner og ressourcer, udvise handling og opnå accept af sin rolle 17. Disse elementer anvender Daniel Flemes som de 17 Flemes, 2009, p

17 grundlæggende for en stat, der søger regionalt hegemoni eller lederskab baseret på samarbejde. Viljen handler om at en stat udtrykker sin vilje, altså at den kommunikerer og udtrykker sig på skrift og i tale populært sagt handler det om det staten siger. Derudover skal der sættes handling bag ordene. Dette kommer til udtryk gennem den de facto førte udenrigspolitik altså det staten gør. Evnen baserer sig i høj grad på, hvad staten kan. I traditionel forstand skal der ses på statens interne forhold, herunder de militære og økonomiske kapaciteter. I relation til Soft Power handler evnen dog i høj grad også om andre elementer. Joseph Nye anvender statens kultur og identitet samt dens politiske værdier og struktur 18. Daniel Flemes uddyber dette ved at drøfte ideational ressources altså dannelse af forestillinger om et lands værdier, der fx kan fokusere på landets rygte eller fokus på demokrati og menneskerettigheder 19. Fælles for disse tilgange er, at landet skal have en struktur og kultur, der gør, at det kan producere attraktivt lederskab og dermed skabe basis for samarbejde. Accepten er tæt forbundet med legitimitet. Legitimitet opnås ved, at landet udviser åbenhed, og har bredt accepterede normer og værdier, og søger fælles mål, der er konsensus om. Legitimitet og accept skal desuden opnås gennem troværdighed altså at det staten siger og gør hænger sammen. Her er det ikke kun udenrigspolitikken, der er vigtig. Der skal nødvendigvis være sammenhæng mellem landets interne forhold og det, den søger eksternt Geografiske rammer for analyse af Sydafrikas udenrigspolitik For at belyse Sydafrikas bestræbelser på lederskab og repræsentation af Afrika, er det relevant at gennemføre analyser af Sydafrikas udenrigspolitik i relation til landets indflydelsesfærer. I Sydafrikas udenrigspolitik som den kommer til udtryk i Ubuntu White 18 Nye, 2004, p Flemes, 2009, p Et klassisk eksempel herpå er, at en stat ikke kan advokere demokrati eller respekt for menneskerettigheder i andre lande, hvis den ikke selv opfattes som demokratisk eller respekterer disse rettigheder. 16

18 Paper 21 fra april 2011, beskriver Sydafrika sine fokusområder i forhold til regionen, kontinentet og det internationale samfund. Ubuntu White Paper er således et udtryk for Sydafrikas politik i relation til de nævnte områder. Figur 2.2.: De overordnede geografiske sammenhænge/niveauer for Sydafrikas udenrigspolitik. Det sydlige Afrika definerer Sydafrika sin afhængighed af, fordi landene i regionen har direkte indflydelse på Sydafrikas indenrigspolitiske forhold og det er i denne ramme Sydafrika agerer som regional leder. Det afrikanske kontinent i sin helhed er Sydafrikas interesseområde. Det er i afrikansk kontekst, at Sydafrika ønsker at udvise medlederskab. Efter Sydafrikas opfattelse vil Afrika stå stærkere internationalt, såfremt kontinentet kan agere sammenhængende. I det internationale samfund og globalt set ønsker Sydafrika at være repræsentant for et samlet Afrika. Sydafrika er siden 2011 medlem af BRICS og en række andre internationale organisationer og institutioner. Dertil skal lægges, at Sydafrika i to perioder i 00 erne har været medlem af FN s Sikkerhedsråd. 21 Ubuntu White Paper kan ses som et udtryk for Sydafrikas udenrigspolitiske strategi. Indholdet uddybes i afsnittet vedr. Sydafrikas udenrigspolitik: afsnit

19 Sammenfatning analysens elementer For at kunne gennemføre analysen med fokus på, hvordan Sydafrika leder via Soft Power, kan analysen med fordel bygge på en opgørelse af landets evner til at understøtte dets bestræbelser. Dette gøres dog ikke i dette speciale. Det er der andre, der har gjort før, hvorfor introduktionen til analysekapitlerne vil tage fastlægge et udgangspunkt for de interne forhold, der så refereres til i analyserne. Analysen vil derfor behandle de funktionelle begreber vilje og accept ved at undersøge, hvordan Sydafrika anvender Soft Power gennem primært politiske, men også med økonomiske og militære midler i rammen af de tre niveauer: regionalt, kontinentalt og globalt. Nedenfor vises specialets samlede model. Figur 2.3.: Specialets model. 18

20 2.3. Empiridiskussion For at identificere Sydafrikas brug af Soft Power analyseres institutionelle og politikområder. De valgte emner for analyse kan ikke udtømmende repræsentere Sydafrikas samlede politik, men vælges, fordi de hver for sig og til sammen er repræsentative for landets politik, hvorfor jeg vurderer, at konklusioner herfra vil kunne bredes ud således der skabes en forståelse for, hvordan Sydafrika anvender Soft Power som en del af sin udenrigspolitiske strategi. Specialets empiri er udvalgt jf. ovenstående og kan grupperes således: 1. Sydafrikas egne officielle dokumenter og analyser samt politiske udtalelser. Herunder officielle hjemmesider såvel i Sydafrika som tilhørende fx den Afrikanske Union og FN, BRICS m.fl. 2. Artikler fra akademiske tidsskrifter, både Sydafrikanske og internationale. Forfatterne her til er også såvel Sydafrikanske som fra andre dele af den akademiske verden. 3. Statistiske data, avisartikler og andre kilder, der kan understøtte argumenter (men ikke være primære kilder). Der anvendes i specialet en del artikler fra akademiske tidsskrifter m.v. og, det er generelt sådan, at specialets hovedargumenter er repræsenteret i flere uafhængige artikler, dette for at øge validitet og reliabilitet i undersøgelsen. Ved valg og læsning af empiri er lagt vægt på, at kilder er repræsentative for det valgte analyseobjekt og, at de emner, politikområder og cases, der behandles i specialet, er refereret i flere kilder. Der er dermed søgt en stratifikation, der skal sikre, at Sydafrikas anvendelse af Soft Power belyses både, dér, hvor det tilsyneladende virker og er accepteret samt, dér, hvor der ikke nødvendigvis er overensstemmelse mellem Sydafrikas værdier og handlinger Teoridiskussion Formålet med teoridiskussionen er at skabe en teoretisk ramme og vinkel til at analysere Sydafrikas brug af Soft Power. Joseph Nyes Soft Power introduceres som en normativ teori. Derefter operationaliseres begrebet Soft Power således dette kan 19

21 anvendes præcist i analyserne af Sydafrikas lederskab via Soft Power i de tre definerede geografiske rammer Soft Power 22 Jf. Joseph Nye tager Soft Power udgangspunkt i tre hovedområder: en stats kultur, en stats politiske værdier og struktur og en stats førte udenrigspolitik. Kulturelt er der tale om statens grundlæggende værdier og normer, dens evne til at tiltrække andres opmærksomhed og respekt, samt dens evne til at sprede sin kultur ved fx handel, kontakter og udveksling af personer og varer. Sammen med statens strukturelle ressourcer som fx økonomi og militære kapaciteter, udgør kulturen således basis for statens evner, men også del af grundlaget for andre staters accept af lederskabet. Vedr. politiske værdier og struktur baserer Soft Power sig på statens ideologi, arbejde for, og efterlevelse af, globale værdier som demokrati og menneskerettigheder ( agenda setting ). Dertil kommer statens strukturelle opbygning, institutioner og udviklingsstade. Staten skal være åben og kommunikere sine intentioner internt og eksternt ( diplomacy ). Udenrigspolitisk baserer Soft Power sig på statens evne til at samarbejde multilateralt i internationale organisationer og institutioner ( institutions ), at sætte dagsorden ( agenda setting ), suverænitetsafgivelse, konsensussøgning, gevinstdeling og, arbejde for et fælles bedste ( diplomacy ). Statens værdier og struktur, samt den førte politik, udgør således statens vilje. Dertil skal lægges, at staten skal handle åbent og, der skal være moralsk overensstemmelse mellem det, staten udtrykker og de handlinger den foretager, også i forhold til interne forhold. Med disse midler skabes legitimitet og accept Kritik af teorien begrænsninger og udfordringer Som nævnt under afsnittet vedr. afgrænsning i kapitel 1, kan Soft Power ikke anskues som en samlet strategi for en stats udenrigspolitik. Grænsen mellem Soft og Hard Power vil være flydende, og det er dermed ikke altid muligt nøjagtigt at identificere 22 Nye, 2004, kapitel 1. 20

22 effekten af Soft Power eller om en specifik effekt på en aktør overhovedet er et resultat af Soft Power. Der er også tale om, at Soft Power kræver tid. Eller som Arnold Wolfers jf. Nye skriver: der må skelnes mellem kortsigtede og konkrete effekter og så mere brede og langsigtede mål ( milieu goals ), som fx, at skabe et miljø, der er fordrende for demokrati 23. Soft Power giver altså mulighed for at udbrede magt og indflydelse på en indirekte, men måske mere langtidsholdbar, mindre kostbar og dermed på sigt mere effektivt måde end de hårde magtmidler, men i et længere tidsperspektiv Operationalisering af teori og metode Soft Power er i udgangspunktet mere et begreb end en egentlig teori. Når det alligevel er anvendeligt i en analyse af Sydafrikas udenrigspolitik, er det fordi, begrebet indeholder nogle elementer, der kan foldes ud og anvendes som grundlag for en sådan analyse. Dette afsnit skal udfolde Nyes elementer i Soft Power mhp. at nå frem til parametre, der kan analyseres og afvejes, således, det kan diskuteres og vurderes, hvordan Soft Power ses anvendt integreret i Sydafrikas udenrigspolitik i dets bestræbelser på at udvise lederskab for Afrika i de nævnte sammenhænge. Fokus er, hvordan Sydafrika er med til at påvirke dagsordenen i samarbejdsrelationer mellem lande, at Sydafrika tager emner op til diskussion og nedtoner andre emner og, at Sydafrika tager initiativ til en særlig aktivitet, offentliggør en policy eller udviser en adfærd, der af andre kan tolkes som forbilledlig og som eksempel til efterfølgelse. Dette kan være eksplicit i en konkret situation eller implicit i en række sammenhænge. Det drejer sig desuden om, hvordan Sydafrika optræder i multilaterale institutioner og arbejder for regelefterlevelse. Og det handler om villighed til at afgive suverænitet i institutionel sammenhæng og troen på, at åbenhed og samarbejde er vejen til velstand, udvikling og indflydelse. Krav på lederskab og den førte udenrigspolitik er de elementer, der understøtter Sydafrikas handlinger og vilje til lederskab. Krav på lederskab kan være eksplicit ved konkret at hævde, at staten agerer på andres vegne. Mere ofte vil det dog være mere 23 Nye, 2004, pp

23 implicit og komme til udtryk via fx at påtage sig ledende roller i mellemstatslige institutioner og organer, at arbejde for international lov og regulering, at være mellemled eller forhandler når mellemstatslige problemer og kriser opstår, og ved i øvrigt at agere på en måde, der skaber accept af statens rolle i tværnationale sammenhænge. Accepten af lederskab afhænger i overvejende grad af andre staters opfattelse af aktørens handlinger og position. Accept opstår, når landets ageren ses som, legitim fordi den baserer sig på fælles kultur, mål eller forståelse, er troværdig også i forhold til de interne politiske forhold, eller når lederskab må accepteres, fordi en gruppe af stater, for at få indflydelse, må lade sig repræsentere i tværnationale sammenhænge. Acceptelementet behandles med udgangspunkt i andre landes støtte til Sydafrikas rolle, herunder, i de situationer, hvor Sydafrika besidder vigtige nøgleposter i regionale og internationale organisationer. Der kan desuden også være en mere stille eller konsensussøgende accept, hvor interessentlande ikke opponerer mod Sydafrikas ageren i relevante sammenhænge: between the lines African and extra-regional players understand Pretoria s quest for leadership, because it is implicit to its role in many regional and global multilateral cooperation processes 24. På næste side vises en skematisk opgørelse af de elementer analysen vil behandle. Det er spørgsmålene i højre kolonne, der skal undersøges for at identificere Sydafrikas Soft Power i de tre geografiske sammenhænge. Dette skal ikke forstås, som om netop disse specifikke spørgsmål søges besvaret eksplicit der er tale om, at disse spørgsmål vil danne grundlag empirisøgning og -afgræsning det er ganske enkelt disse elementer, der søges efter i empirien og relevante dele heraf vil så blive genstand for diskussion, analyse og vurdering i forhold til besvarelsen af problemformuleringen. 24 Flemes, 2009, p

24 Funktion Viljen Sydafrikas handlinger Evnen Accepten Magtinstrument Politisk og diplomatisk Økonomisk Militært Soft power-elementer Lederskab eksplicit og implicit Institutioner, regler og international lov Forhandling, kompromis og konsensus Kultur og værdibaseret politik. Udviklingsstøtte Finans- og handelspolitik Byrde- og gevinstdeling Supplement til politik, diplomati og økonomi Fredsbevarende konfiguration og opgave Overstatslig sanktionering Figur 2.4.: Skematisk operationalisering af Soft Power. Variable og indikatorer Hvordan tager Sydafrika eksplicit og implicit lederskab Hvordan arbejder Sydafrika for institutionalisering, multilateralisme, regelbasering og samarbejde? Hvordan anvender Sydafrika forhandling, mediering og konsensus? Understøttes og spredes kultur og værdier som menneskerettigheder, lighed og fattigdomsbekæmpelse? Hvordan arbejder Sydafrika for økonomisk udvikling? Hvilken finans- og handelspolitik er Sydafrika fortaler for? Hvordan er Sydafrika villig til at dele byrder og gevinster? Anvendes Sydafrikas militære ressourcer som understøttende de diplomatiske instrumenter? Er anvendelsen af militære kapaciteter overstatsligt sanktioneret? Som et udtryk for Sydafrikas evne tages udgangspunkt i en kort beskrivelse af Sydafrikas interne forhold, baseret på andre forfatteres analyser. Udledes i næste kolonne Fælles mål Legitim og retfærdig handling Attraktiv kultur og værdier Overensstemmelse med Sydafrikas nationale forhold Arbejder Sydafrika for et fælles bedste? Ses Sydafrikas fremfærd som retfærdig og legitim? Besidder Sydafrika attraktive værdier og kultur? 23

25 2.6. Validitet og reliabilitet Validitet Validitet drejer sig om, hvorvidt en metode undersøger det den har til formål at undersøge 25. Til dette speciale er designet en metode, der skal undersøge, hvordan Sydafrika anvender Soft Power i sin udenrigspolitik. Ved at inddrage magtbegreberne og elementerne (vilje, evne og accept) for statens lederskab, er der skabt et fundament for undersøgelsen. Dertil lægges, at analysen arbejder med anerkendte, om end forenklede, geografiske niveauer for Sydafrikas udenrigspolitik. Der er således anlagt en nuanceret, men konsistent tilgang til undersøgelsesmetoden, der medvirker til at sikre metodens gyldighed, og til at sikre, at specialets undersøgelsesmetode er valid. Dertil lægges specialets operationalisering af Soft Power, der så konkret som muligt bidrager til at sikre, at, undersøgelsen identificerer de relevante elementer i Sydafrikas Soft Power Reliabilitet Reliabilitet handler om hvor præcist undersøgelsen besvarer det, den har til hensigt at måle og, hvor konsistente undersøgelsens konklusioner er. 26 Da et kvalitativt studie som dette tolker på empirien, vil konklusionerne noget omfang være subjektive og, det er ikke sikkert andre undersøgelser ville nå samme præcis resultater. De to primære elementer i dette speciale relateret til reliabilitet, er operationaliseringen af teorien samt anvendelse af empirien. Soft Power er i dette speciale operationaliseret til begreber og variable, der kan undersøges mere konkret. Gennem en bred akademisk og ikkeakademisk litteratur er der søgt en balancering af fortolkningerne, således, at specialets hovedpointer er relateret til flere typer af kilder og fortolkninger, dette er med til at øge reliabiliteten Analysens udgangspunkt Som en del af baggrunden for analysen fastlægges Sydafrikas indenrigspolitiske udfordringer samt hovedtrækkene i udenrigspolitikken. Med udgangspunkt i en denne 25 Andersen, 1997, p. 109., samt Reliabilitet og validitet i kvalitative metoder jf Ibid. 24

26 fastlåsning af de interne forhold (Sydafrikas evner og interne forudsætninger) bygger analysen videre på andres arbejder vedr. Sydafrikas indenrigspolitiske udfordringer Sydafrikas indenrigspolitiske udfordringer En væsentlig del af Sydafrikas evne til lederskab skal findes i de indenrigspolitiske forhold. Dette i almindelig anerkendelse af, at indenrigspolitikken har indflydelse på landets udenrigspolitik. Både vedrørende de konkrete målbare elementer som økonomi, uddannelse, arbejdsløshed m.v. men også landets værdier og det spektrum, hvori politiske drøftelser foregår. Efter skiftet fra apartheidstyret i 1994, har Sydafrika bl.a. gennemgået en demilitarisering af sin styreform, og med ophævelse af de internationale sanktioner, har der også været en økonomisk udvikling, der har givet landet bedre muligheder for at agere internationalt 27. Sydafrika er i dag det rigeste, og et af de mest udviklede lande i såvel der sydlige Afrika, som hele kontinentet 28. Alligevel lider Sydafrika under store interne problemer som fx høj arbejdsløshed, ikke-tilstrækkelig økonomisk vækst og manglende evne til at tiltrække internationale investeringer 29. Dertil lægges det såkaldte brain drain, hvor veluddannede (hvide) forlader Sydafrika for at anvende deres evner andetsteds, samt de fortsat meget høje tal vedr. kriminalitet, vold og sygdom 30. Nogle af Sydafrikas største interne problemer beskrives som den høje ulighed og arbejdsløshed i landet, og at korruption fortsat er et stort problem 31. Desuden beskrives Sydafrika fortsat er en teenager, der er indenrigs- og udenrigspolitisk umodent og, at dette udfordrer Sydafrikas troværdighed Nathan, 2005, p Se fx Flemes, Daniel Flemes sammenligner Sydafrika med det øvrige Afrika jf. bl.a. bruttonationalprodukt, Human Development Index, Gini-index (ulighed) og militære udgifter m.v. 29 Alden og Schoeman, 2013, pp. 120 ff. 30 Andreasson, 2011, p PRS South Africa Country Report, Fairbanks,

27 Sydafrika råder fortsat over væsentlige militære kapaciteter, der har været anvendt regionalt et antal gange de seneste 15 år i fx Burundi, Sudan og Den Demokratiske Republik Congo i rammen af FN eller den Afrikanske Union 33. Økonomisk fører Sydafrika en politik, som anerkender de interne økonomiske udfordringer, og som skal reformere Sydafrikas økonomi mhp. at adressere en række af de nævnte problemer vedr. fx arbejdsløshed, intern ulighed og contra-produktive rammer for erhvervslivet m.v. 34. Det står således klart, at forudsætningerne for Sydafrikas ambitioner på den ene side er til stede ikke mindst set i forhold til Sydafrikas relative styrke i regionen og på kontinentet. På den anden side er der fortsat interne udfordringer, der har så væsentlige karakter, at de påvirker Sydafrikas rolle i relation til andre stater og, i særdeleshed, at Sydafrikas troværdighed som vejen til accept, fortsat er udfordret og kan medføre tvetydigheder i Sydafrikas udenrigspolitiske strategi og handlinger Hovedtræk i Sydafrikas udenrigspolitik Under apartheidstyret var Sydafrika en stadig mere isoleret og militariseret stat, der ikke var i stand til at føre en offensiv udenrigspolitik pga. den stadig større afstand til internationale normer og verdenssamfundets modstand mod apartheid 35. Efter bruddet med apartheid i 1994, skiftede udenrigspolitikken fokus mod multilateralisme, politisk samarbejde, regionalt lederskab og globalt engagement. Der opstod desuden et paradigmatisk skifte mod respekt for menneskerettigheder, der efterfølgende har været et omdrejningspunkt for Sydafrikas politiske selvforståelse 36. Respekt for menneskerettigheder er et af de vigtigste emner i den Sydafrikanske forfatning fra 1996, der beskrives som en af de mest moderne og liberale i verden 37. Sydafrika påtog sig hurtigt rollen som det sydlige Afrikas leder, og præsident Nelson Mandela ( ) blev freds- og konfliktmægler i en række politiske og militære konflikter i regionen og på kontinentet Lekota, GEAR, Habib, 2009, p Ibid. 37 Thipanyane, 2011, p. 1-2 og jf. Constitution of the Republic of South Africa, Habib, 2009 p

28 Efter Thabo Mbekis tiltræden som præsident i 1999, er den udadvendte og idealistiske linje fortsat, idet, der dog undervejs har været en stigende pragmatisk tilgang til bl.a. kampen for menneskerettigheder. Sydafrika har således, bl.a. i relation til Zimbabwe, Iran og Myanmar, ikke stemt for FN sikkerhedsrådsresolutioner, der gik mod styret i disse lande 39. I 2009 skiftede Sydafrikas udenrigsministerium navn fra Department of Foreign Affairs til Department of International Relations and Cooperation (DIRCO) i forbindelse med Zuma-regeringens tiltrædelse. I 2011 udgav DIRCO det såkaldte Ubuntu White Paper 40 vedr. Sydafrikas udenrigspolitik. Ubuntu betyder humanity og dette angiver et tydeligt fokus på menneskets rettigheder som centrum for Sydafrikas politik. Heraf fremgår Sydafrikas vision for : to be a successful and influential member of the international community, supported by a globally competitive economy on a sustained growth path that has made significant inroads in addressing unemployment, inequality and poverty in South Africa, and contributing to the development of our region and continent. Sydafrika ønsker således at være et stærkt og anerkendt medlem af det internationale samfund, med en stærk vækstøkonomi, der skal understøtte landets interne udvikling og være forudsætning for udvikling i regionen og i Afrika som hele. I en tale på Pretorias universitet i oktober 2011, lagde præsident Zuma særlig vægt på fire søjler hvorpå Sydafrikas udenrigspolitik baseres 42 : At Sydafrika vil samarbejde med det sydlige Afrika for at sikre udvikling i regionen At Sydafrika vil arbejde for at promovere global lighed og retfærdighed At Sydafrika vil samarbejde med det nordlige Afrika for at sikre Afrika høres som én stemme i bestræbelserne for at skabe en bedre verden. 39 Thipanyane, 2011, p Fulde titel: Building a Better World: The Diplomacy of Ubuntu. White Paper on South Africa s Foreign Policy. 41 Ubuntu White Paper, 2011, p Zuma,

29 At Sydafrika ønsker at reformere det internationale system, så det afspejler verdens landes forskelligheder og der sikres en verdensorden baseret på fælles regler for alle. Af Ubuntu White Paper og andre regeringsdokumenter fremgår dertil en række gennemgående træk ved Sydafrikas udenrigspolitik, disse er 43 : At arbejde for Syd-Syd-solidaritet (jf. Global South) 44 At sikre internationalisme og multilateralisme i det internationale samfund At arbejde for panafrikanisme At søge mod samhørighed og økonomisk, politisk og social fornyelse i Afrika At afskaffe fattigdom i verden og sikre menneskerettigheder At modarbejde strukturel ulighed og magtmisbrug i det internationale system At arbejde for demokratisk udvikling i verden. Ubuntu White Paper siger samtidigt, at Sydafrikas nationale interesser er tæt forbundne med Afrikas stabilitet, enhed og velfærd og, at den sydlige region og det afrikanske kontinent er Sydafrikas førsteprioriteter 45. Tilsammen kan Sydafrikas udtrykte udenrigspolitik ses som en politik, der består af universelle værdier, samarbejde multilateralisme, økonomisk udvikling og politisk lighed i verden. 43 Ubuntu White Paper, 2011 og Strategic Plan , Sydafrika anvender i sin politik socioøkonomiske begreber som Global South, the North, the West. Ingen af disse begreber skal ses som udtømmende lister over lande, men som betegnelser for grupper af lande. Global South er således et begreb, der dækker udviklingslande langt overvejende på den sydlige halvkugle, men inkluderer fx også afrikanske lande nord for Ækvator. På sammen måde dækker begrebet Global North over verdens rige lande, de industrialiserede lande, der langt overvejende befinder sig på den nordlige halvkugle og i noget omfang kan sidestilles med Vesten som værende de lande, der under og efter Den Kolde Krig knytter deres ideologi og eksistens til USA og liberalismen i bred forstand. I afrikansk sammenhæng dækker the North over Afrikas nordlige og primært arabiske lande som modsætning til Black Africa. 45 Ubuntu White Paper, 2011, pp

30 KAPITEL 3 SYDAFRIKAS SOFT POWER I REGIONEN Dette kapitel vil som det første trin på trappen analysere Sydafrikas regionale rolle med fokus på South African Development Community (SADC) og afledte politikker, herunder specifikt Sydafrikas politik i forbindelse med nabolandet Zimbabwe. Kapitlet vil gennem en diskussion af Sydafrikas ageren i regionen og på konkrete politikområder bidrage til forståelsen af, hvordan Sydafrika anvender Soft Power til at understøtte dets intentioner om at være regional leder. Figur 3.1.: Sydafrika i regional ramme Sydafrika i regionen og Southern African Development Community Det sydlige Afrika er et særligt interesseområde for Sydafrika. I den sydafrikanske udenrigspolitik er det sydlige Afrika ved organisationen SADC 46 førsteprioriteten for Sydafrikas samarbejde med andre nationer Southern African Development Community (SADC) er et regionalt økonomisk fællesskab mellem: Angola, Botswana, Den Demokratiske Republik Congo, Lesotho, Madagaskar, Malawi, Mauritius, Mozambique, Namibia, Seychellerne, Sydafrika, Swaziland, Tanzania, Zambia og Zimbabwe. Se 47 Zuma,

31 Det er Sydafrikas grundide, at regionalt fællesskab er en vej til samarbejde med andre dele af Afrika, for dermed at skabe forudsætning for, at Afrika i stadig højere grad vil blive anerkendt af det internationale samfund 48. Ved at sikre et stærkt samarbejde i det sydlige Afrika, skabes der forudsætning for Sydafrikas lederskab af regionen og regionen kan tale med én stemme. Dette ses af Sydafrika som forudsætningen for, at regionen vil blive hørt i en større afrikansk sammenhæng i fx den Afrikanske Union (AU). Dette skal så igen sikre, at Afrika får indflydelse til at udvikle og påvirke verdenssamfundet. Figur 3.2.: Landene i regionen SADC Politisk lederskab SADC målsætning er at fremme politisk samarbejde, økonomisk integration og teknologisk samarbejde 49. Sydafrika har siden sin indtræden i 1994 set SADC som dets primære interesseområde, og har derfor lagt en del ressourcer i at bidrage til og udvikle 48 Flemes, 2009, p Amos, 2010 p

32 organisationen mhp. at skabe et politisk og økonomisk fællesskab som forudsætning for et mere samlet sydligt Afrika. Hovedprincipperne i SADC-traktaten er 50 : Suverænitet og lighed mellem alle medlemsstater, Solidaritet, fred og sikkerhed, Menneskerettigheder, demokrati og overholdelse af international lov, Ligestilling, balance og arbejde for fælles bedste, Fredelig løsning på konflikter skal søges. Disse principper ligger godt i tråd med Sydafrikas værdier, herunder ønsket om at skabe en region, der i fællesskab fokuserer på udvikling og fattigdomsbekæmpelse, menneskerettigheder og demokrati samt konfliktløsning med fredelige midler. Derfor er Sydafrikas medlemskab og vilje til at tage formandskab en væsentlig del af landets mulighed for at udvise lederskab for regionen med fokus på diplomati, udvikling og samarbejde. Sydafrika har flere omgange haft formandskabet for SADC, senest med Sydafrikas præsidenter Kgalema Motlanthe i og Jacob Zuma i , hvilket bidrager til forståelsen af, at Sydafrika tillægger SADC prioritet. For Sydafrika handler SADC om at skabe et regionalt forum, hvorfra det kan agere som leder for en region, der har fælles interesser i samarbejdet med det øvrige Afrika og globalt set. The integration of SADC remains critical for the economic development of the region and for South Africa s global competitiveness. Regional economic cooperation and integration offers an opportunity for regional industries to overcome the limits of small national markets, achieve economies of scale, and enhance competitiveness as a platform to participate in the global economy Treaty of the Southern African Development Community (1992). 51 Ubuntu White Paper, 2011, p

33 For Sydafrika er SADC derfor den naturlige ramme at udvirke sit lederskab i, og landet ser regionen som den vigtigste og som en integreret del af Sydafrikas forudsætninger for kontinentalt og internationalt lederskab 52. Vejen til dette er samarbejde og udvikling af regionen i retning af øget institutionalisering og økonomisk velstand og potentiale samt demokratisering og værdifælleskab Økonomisk lederskab Sydafrika arbejder bl.a. for udviklingen af en frihandelsunion i SADC-regi. Denne skal bl.a. ses som et supplement til South African Customs Union (SACU) 53. I SADCfrihandelsunionen er målet at skabe en reel handel på tværs af staterne som et middel til integration og økonomisk udvikling, herunder fattigdomsbekæmpelse. For Sydafrika giver det mulighed for at sikre det sydlige Afrikas udvikling som en vej mod at blive et stærkt regionalt fællesskab i Afrika. Sydafrika får mulighed for at afsætte sine produkter lokalt, og landende omkring kan øge deres produktion. Sammen med forventninger om investeringer fra Sydafrika og Sydafrikas internationale handelspartnere, kan dette skabe et fundament for økonomisk udvikling og øget velstand i regionen 54. Denne økonomiske politik kan også ses som et middel til at sikre Sydafrika legitimitet i regionen Værdimæssigt lederskab Sydafrika tager og hævder sit lederskab for SACU og SADC. Funktionen af dette er primært politisk og økonomisk, men også i relation til regional sikkerhed. Sydafrika er dog fortsat varsom med at virke for magtfuld baseret på bl.a. dets historie fra før 1990 erne 55. Derfor er det i særdeleshed vigtigt, at Sydafrika anvender politiske og økonomiske positive incitamenter i dets strategi med at udvikle regionen. Dette gør Sydafrika primært ved at italesætte fælles værdier og kultur som en del af demokratisering og fællesskab i regionen. Fx hævder Sydafrika, at det sydlige Afrika skal have en mere fremtræden plads i Afrika, hvilket tolkes positivt af de 52 Amos, 2010, p Botswana, Lesotho, Namibia, Sydafrika og Swaziland. Verdens ældste frihandelsunion, etableret i 1910 bl.a. for at sikre et marked til Sydafrikas produkter. 54 Amos, 2010, p Flemes 2009, p

34 omkringliggende lande 56. Der lægges også meget fokus på fattigdomsbekæmpelse, der vurderes at være et af regionens allerstørste problemer. Ved at italesætte og handle på disse forhold, skabes der naturlig opbakning til landets lederskab. En kritik fra de omkringliggende lande går dog på, at Sydafrika i virkeligheden ikke er reelt interesseret i disse, men i højere grad søger at legitimere sig selv over for lande som USA, Storbritannien og Frankrig, hvis investeringer Sydafrika er meget interesserede i. Disse lande ser Sydafrika som den væsentligste leder i regionen og med en rolle som fredshåndhæver mhp. at skabe stabilitet i den del af verden 57. Uanset Sydafrikas motiver, iværksætter landet dog en række tiltag, der medvirker til at skabe bedre forhold i regionen, og til at andre lande accepterer Sydafrikas ledende rolle Økonomisk politik i udviklingens tegn Det økonomiske fokus er primært at skabe en frihandelsunion, der kan øge den økonomiske udvikling blandt i SADC. Sydafrikas økonomi er ca. dobbelt så stor som resten af SADC-landenes økonomier til sammen 58. Selv om Sydafrika på verdensplan ikke er en væsentlig økonomisk spiller, giver dette landet en relativ stor fordel i regionen. Sydafrika kan anvende sin økonomi til at støtte og bidrage til de omkringliggende landes udvikling mhp. at bekæmpe fattigdom specifikt og skabe bedre forudsætning for økonomisk udvikling og velstand i regionen. Sydafrika har også engageret sig i en række Foreign Direct Investments (FDI) blandt nabolandene. Disse investeringer foretages i projekter af varig karakter, som fx infrastruktur og kapacitetsopbygning 59. Dermed er landet medvirkende til at skabe udvikling i regionen samtidigt med, at Sydafrika arbejder for egne interesser i forbindelse med eksempelvis mineindustrien og adgang til vandressourcer til brug for bl.a. industrien og landbruget 60. Det skal også tilføjes, at Sydafrika i ydede en væsentligt økonomisk støtte til monarkiet i Swaziland. Indledningsvist blev der givet lån til at stabilisere landets økonomi. Det skal her bemærkes, at Swaziland er det sidste tilbageværende monarki i 56 Flemes, 2009, p Schoeman, 2000, p Flemes, 2009, p Ibid p Amos, 2010, p

35 regionen, hvor bl.a. menneskerettigheder ikke respekteres væsentligt 61. Dermed kan dette bidrag ikke siges at være i overensstemmelse med Sydafrikas egne kerneværdier. Sydafrika betingede sig dog, at de efterfølgende andele af lånene blev givet under forudsætning af, at Swaziland anvendte dem til finansiel, økonomisk og konstitutionel reform i retning af demokratisering. Dermed kommer Sydafrikas politiske og diplomatisk interesser til udtryk i form af økonomiske tilskyndelser, fremfor anvendelse af mere hårde magtmidler, som ellers kunne være en mulighed for Sydafrika i bestræbelser på at skabe fred og udvikling i regionen Militære instrumenter som understøttende strategien Sydafrika er én af de største militære bidragydere til fredskabende missioner i såvel regionen som i hele Afrika 62. Regionalt har Sydafrika interveneret militært et antal gange, bl.a. Lesotho i 1998, og i Den Demokratiske Republik Congo (DRC) og Burundi i starten af 00 erne. Hvor de to sidstnævnte var FN-sanktionerede, og Sydafrika derfor deltog som en del af en international styrke, er det anderledes med interventionen i Lesotho. Her gik Sydafrika enegang og demonstrerede sin vilje til at anvende militær styrke som middel til fred i regionen. Umiddelbart er dette ikke i overensstemmelse med Sydafrikas værdier og anvendelse af fredelige midler som en del af dets Soft Power. Men interventionen i Lesotho-operationen, med deltagelse af Sydafrika og styrker fra Botswana, udmærkede sig ved, at Sydafrika hævdede, at det indsatte sine militære styrker for at beskytte mod en trussel mod demokratiet i Lesotho 63. Dertil kommer, at operationen skulle ophøre når der kunne afholdes valg, og et stabilt parlament kunne indsættes. Dette er også i overensstemmelse med SADC s principper om, at militær magt er accepteret, når det er for at understøtte demokratisk valgte regeringer 64. Dermed kan man argumentere for, at Sydafrika i denne situation anvendte sine militære midler til en nødvendig understøttelse af dets bløde magtmidler. 61 Alden og Schoeman, 2013, p Amos, 2010, p. 127 og Ubuntu White Paper, 2011, p Bl.a. Flemes, 2009, p. 149; Nathan, 2004, p. 370 og Schoeman, 2000, pp Schoeman, 2000, p

36 3.2. Zimbabwe Det er relevant at diskutere Sydafrikas politik og handlinger over for nabolandet Zimbabwe, der i det første årti af det nye årtusinde, havde væsentlige problemer i forhold til landets styreform og forholdene for landets indbyggere 65. Dette eksempel har påberåbt sig interesse, fordi, det af flere iagttagere beskrives som ikke-repræsentativ for Sydafrikas anvendelse af Soft Power-tilgangen og vægtning af centrale værdier som menneskerettigheder. Sydafrika undlod tilsyneladende at løfte sit ansvar og gribe tilstrækkeligt ind over for styret i Zimbabwe Forhandlingsvejen et diplomatisk aftryk Sydafrika har generelt den opfattelse, at Zimbabwes problemer var af intern karakter, hvorfor det internationale samfund såvel som AU og SADC ikke skulle gribe ind med sanktioner eller militær magt overfor Zimbabwes brud på grundlæggende menneskerettigheder i landet 67. I stedet valgte Sydafrika Quiet Diplomacy 68, der skulle sikre, at Zimbabwes problemer ikke blev genstand for det internationale samfunds interesse og evt. intervention (jf. Megaphone Diplomacy) 69. Gennem Quiet Diplomacy løses problemer og konflikter primært via diplomati, forhandlinger og kompromisser. I marts 2007 blev Sydafrikas præsident, Thabo Mbeki, af SADC-landende udpeget som forhandler og mediator mellem de konfliktende parter det regerende ZANU-PF parti og oppositionens to fløje af MDC 70. Dette ledte i september 2008 frem til en tre-parts fredsaftale 71, hvor Robert Mugabe beholdt præsidentposten og MDC-I s Morgan Tsvangirai blev premierminister Diplomati som del af Sydafrikas udenrigspolitik Quiet diplomacy er en almindelig betegnelse for Sydafrikas politik overfor Zimbabwe i perioden. Mere udtalt fremhævede Sydafrika selv følgende elementer i relation til Zimbabwe-politikken 72 : 65 Lipton, 2009, p Se fx Nathan, 2004, Flemes, 2009, Lipton, 2009 og Landsberg, Alden og Schoeman, 2003, p Quiet diplomacy er oprindeligt udviklet af FNs Generalsekretær Dag Hammerskjöld i 1950 erne og omfatter bl.a. forhandling, forsigtighed, udholdenhed og upartiskhed. Se fx Alden og Schoeman, 2003, p Bl.a. Landsberg, 2010, p. 452, og Lipton, 2009, p ZANU-PF, ved Robert Mugabe og MDC-I ved Morgan Tsvangirai samt MDC-II ved Arthur Mutambara. 71 Zimbabwe Peace Agreement (2008). 72 Lipton, 2009, p

37 Nationers suverænitet og integritet skal respekteres dette gælder også Zimbabwes under denne konflikt. Sydafrika kan og vil ikke gå Vestens ærinde idet, landet mener, at Vesten gennem FN har politiseret menneskerettigheder, således, man kan forfølge og fjerne regeringer, der ikke lever op til Vestens normer. At Sydafrika faktisk mente, at Zimbabwes problemer var interne og, at særligt den tidligere kolonimagt, Storbritannien, var årsag til Zimbabwes haltende økonomi. At en forsigtig, diplomatisk og inkluderende tilgang til krisen i Zimbabwe ville være den mest effektive vej i erkendelse af, at der også skal være et godt naboskab efter konflikten. Dette underbygges bl.a. af Sydafrikas udenrigsministers tale til parlamentet i : We believe that it is first and foremost the responsibility of the Zimbabweans to resolve the problems that they are facing. We further believe that, as neighbors, we have the responsibility to encourage and assist them to find solutions. og call for the respect for the rule of law and for the human rights of all citizens to be upheld. This is not a new position of South Africa, it is the position we have always taken. Sydafrikas udgangspunkt for denne konflikt er således, at det er et internt anliggende og, at det internationale samfund ikke skal intervenere i disse forhold. Dette ligger godt i tråd med landets generelle politik om respekt for staters suverænitet og, at international indblanding kun må ske med overnationale organisationers mellemkomst fx via FN eller AU. Ikke desto mindre afviste Sydafrika i FNs Sikkerhedsråd, at der i Zimbabwe skulle være tale om en trussel mod regional og international fred og sikkerhed 74 ligesom Sydafrika afviste at deltage i USA's og EU's smart sanctions, der var målerettet de mest prominente deltagere i Mugabes regering, institutioner og militær m.v. 75. Denne afvisning af det internationale samfunds indblanding, bunder desuden 73 Dlamini-Zuma, Landsberg, 2010, p Hamill og Hoffman, 2009, p

38 også i, at Sydafrika er fortaler for afrikanske løsninger på afrikanske problemer 76 som en væsentlig forståelse af landets tilgang til regionen Udfordring for værdipolitikken I denne regionale håndtering af konflikten i Zimbabwe, måtte Sydafrika så acceptere, at respekten for menneskerettigheder ikke blev det primære fokus for landets politik. Dermed anlagde Sydafrika en særlig vinkel på denne konflikt, hvor landet måtte balancere mellem dets ellers ubetingede fastholdelse af respekt for menneskerettigheder, og et ønske om at håndtere problemstillingen regionalt, eller som Daniel Flemes formulerer det 77 : rejecting condemnation of the democratic deficits and human rights abuses of the Mugabe regime on the one hand, while trying to initiate an inter-party dialogue between the regime and its opposition on the other. Præsident Mbeki var tilsyneladende så fokuseret på at finde en forhandlingsløsning i Zimbabwe, at det værdimæssige grundlag blev udfordret. Dette kan meget vel ses som et billede på den balance Sydafrika må finde mellem sine ellers faste principper og behovet for pragmatiske løsninger Multilateralisme en vej til konsensus og legitimitet Præsident Thabo Mbekis tilgang til konflikten var således at skabe dialog mellem regering og opposition i Zimbabwe, for dermed at nå frem til en forhandlingsløsning, der kunne skabe ro og stabilitet i landet. Faktisk var dette en del af Mbeki-regeringens mantra: at arbejde for en forhandlet fredsløsning, fremfor at anvende økonomiske og militære hårde magtmidler i de situationer, hvor det kunne være muligt 78. Det var også SADC-landendes samlede tilgang til konflikten. Sydafrika ville ikke isolere sig fra SADClandendes fælles politik overfor Zimbabwe, hvilket har været en medvirkende årsag til landets usikkerhed i forhold til kerneværdierne. Dette hænger nok også sammen med, at Sydafrika fortsat har kæmpet med at skabe og bevare sin legitimitet i regionen. Som nævnte tidligere i afsnittet om SADC, vil Sydafrika ikke ses som for dominerende i regionen i hvert fald ikke, hvor dette omhandler de hårde magtmidler. Det er i højere 76 Uddybes i kapitel Flemes, 2009, pp Landsberg, 2010, p

39 grad vigtigt, at Sydafrika sikrer sig opbakning til sit Quiet Diplomacy for at opnå accept som leder i regionen 79. Det var således formodentligt denne forsigtige tilgang, der førte til, at Sydafrika i 2007 kunne tage rollen som mediator, der førte frem til fredsaftalen i Økonomisk politik På den økonomiske front ville Sydafrika som nævnt ikke støtte sanktioner mod Zimbabwe: primært fordi Zimbabwes problemer skyldtes manglende indfriede løfter om økonomisk og strukturel hjælp fra det internationale samfund, herunder den tidligere kolonimagt, Storbritannien. Mbeki ville således hjælpe Zimbabwe med at skaffe midler via IMF og World Bank til at finde en vej ud af Zimbabwes økonomiske krise, herunder finansiering af landreformer 80. På trods af, at Sydafrikas økonomi er mange gange større end Zimbabwes, ville Sydafrika ikke anvende negative økonomiske incitamenter over for landet 81. Zimbabwes økonomi er meget afhængig af Sydafrikas, hvorfor økonomiske sanktioner umiddelbart vil kunne være en effektiv måde at påvirke regimet. Bl.a. kunne Sydafrika have udnyttet Zimbabwes afhængighed af transportruter, infrastruktur som energiforsyning og adgang til finansielle faciliteter. I stedet har Sydafrika valgt at anvende positive økonomiske incitamenter ved fortsat at gennemføre investeringer i Zimbabwe op gennem 00 erne Sammenfatning og delkonklusion Som den vigtigste region for Sydafrika, er landene i SADC der, hvor Sydafrikas politik har direkte virkning og, hvor Sydafrika qua dets relative størrelse, naturligt udviser lederskab. Dette er også den overordnede forventning fra såvel regionen som det internationale samfund. Dette skyldes bl.a., at Sydafrika tager ansvar for regionens udvikling, og påtager sig rollen som regionens repræsentant i politiske og økonomiske udviklingsspørgsmål. Det er vigtigt for Sydafrika at arbejde for politisk og økonomisk udvikling. Den politiske udvikling understøttes af Sydafrikas værdibaserede politik, der for de regionale lande 79 Hamill og Hoffman, 2009, pp Alden og Schoeman, 2003, pp Ibid, p Lipton, 2009, p

40 besidder en vis tiltrækningskraft. På det økonomiske område, ligger fokus på at skabe en frihandelsunion, der kan medvirke til at fremme samhandel mellem regionens lande, dertil kan lægges Sydafrika vilje til at investere i nabolande gennem de såkaldte Foreign Direct Investments (FDI). I den politiks-militære dimension af konflikthåndtering har Sydafrika i regionen vist, at det i nogle situationer ikke står tilbage for at anvende sine militære ressourcer, som i forbindelse med Lesotho-interventionen i 1998, hvor det angiveligt handlede om at beskytte mod en trussel mod demokratiet. I forbindelse med Zimbabwe-politikken kom det ikke til militær intervention. Sydafrika hævdede, at Zimbabwes problemer var af rent intern karakter, hvorfor det internationale samfund ikke skulle agere. I stedet arbejdede Mbeki i diplomatiske spor, med forhandlinger og mediering for at sikre en fredelig løsning på konflikten. Disse to situationer udfordrer på hver sin måde Sydafrikas værdibaserede politik, men dette må ses som et udtryk for Soft Powers udfordrende balancering mellem det værdibaserede og det pragmatiske, når det kommer til konflikter i regionen, hvor løsningerne gerne skulle afspejle, at landene også i fremtiden kan have godt naboskab. Dette er nok den væsentligste udfordring for Sydafrikas anvendelse af Soft Power. Det er således overordnet indtrykket, at Sydafrika i stort omfang anvender Soft Power i dets politik og virke i regionen og, at dette medvirker til at skabe legitimitet for landet som regional leder. 39

41 KAPITEL 4 SYDAFRIKAS SOFT POWER PÅ DET AFRIKANSKE KONTINENTET Som andet trin på trappen diskuteres i dette kapitel Sydafrikas rolle på det afrikanske kontinent. Gennem en diskussion af konkrete situationer og politikområder samt Sydafrikas rolle i bl.a. Den Afrikanske Union (AU), vil kapitlet undersøge Sydafrikas, politik, selvopfattelse og handlinger, der understøtter landets brug af Soft Power og intentioner om at lede og repræsentere Afrika. Figur 4.1.: Sydafrika på kontinentet African Renaissance 83 we have defined ourselves as a progressive agent for positive change. In practice we have assumed the role of peacemaker and negotiator in Africa, and a champion of Africa s interests abroad. 84 Sådan definerede Sydafrikas udenrigsminister, Maite Nkoana-Mashabana i 2012, landets rolle som Afrikas leder og internationale repræsentant. Dette ligger i tråd med det, tidligere præsident Mbeki ( ) kalder African Renaissance, som omhandler Afrikas fælles bestræbelser på at få indflydelse i det internationale samfund gennem 83 African Renaissance er oprindeligt et begreb tilbage fra 1940 erne, men er blevet genopfundet under præsident Thabo Mbeki ( ) som en integreret del af Sydafrikas post-apartheid-politik. 84 Alden og Schoeman, 2013, p

42 økonomisk og social udvikling, regional og kontinental integration, arbejde for international fred og stabilitet og en udvikling frem mod en mere lige og retfærdig verdensorden, baseret på regler og institutioner frem for enkeltlandes og stormagters stræben efter egne nationale mål 85. For at gøre dette, skal landene sammen angribe de såkaldte root causes, der bl.a. omfatter utilstrækkelig økonomisk udvikling, fattigdom og ulighed eller marginalisering af grupper i landene 86. En anden vigtig del af African Renaissance, er at forhindre det såkaldte brain drain, der betyder, at veluddannede og fremtrædende afrikanere forlader Afrika for at søge udfordringer og bedre arbejdsvilkår i andre dele af verden 87. Et af de konkrete tiltag til at understøtte African Renaissance, er oprettelsen af African Renaissance Institute (ARI) i oktober Et program heri er African Renaissance Institute of Science and Technology (ARIST), der bl.a. fokuserer på teknologisk udvikling og uddannelse af afrikanere. Der skabes således fundament for en udvikling af en intellektuel klasse, der vil være i stand til at lede Afrika og føre kontinentet mod udvikling og velstand i fremtiden 88. Oprettelsen blev netop besluttet i Pretoria og instituttet er placeret i Botswana, men ideen er et essentielt element i Soft Power: at skabe forudsætninger for at Afrika selv kan tage ansvar. ARIST er således en integreret del af Sydafrikas bestræbelser på at føre Afrika ind i fremtiden. African Renaissance er for Sydafrika en del af en strategi, der skal samle Afrika og vise omverdenen, at Afrika er en troværdig og valid samarbejdspartner. Elementerne i African Renaissance lægger sig fint op ad Sydafrikas egen udenrigspolitik 89 : regional integration og udvikling, ikke-spredning af atomvåben, staters territoriale integritet og suverænitet, fredelig konfliktløsning, fremme demokrati og menneskerettigheder og arbejde for frihandel og investeringer. 85 Se fx Nathan, 2004 og Alden & Schoeman, Landsberg, 2010, p de Waal, 2002, p ARIST: 89 Schraeder, 2001, p

43 Når Sydafrika sætter de samme mål for kontinentet, som gældende for landet selv, er det et billede på, at Sydafrika arbejder for en fælles regional og kontinental dagsorden og, at udvikling, fremfor traditionel magtprojicering, er forudsætning for en stabil løsning på Afrikas problemer. Sydafrika har en klar vilje til at lede disse bestræbelser. Landets tilgang til det sydlige Afrikas udfordringer, er at arbejde sammen med de øvrige lande som partner og allieret ikke som regional supermagt 90. Dette er også en af udfordringerne for Sydafrikas dagsorden der synes at være en generel bekymring blandt afrikanske lande. Sydafrika arbejder så fokuseret på at indføre globale værdier i Afrikas regeringers politikker, at Sydafrika i virkeligheden virker som vestens lakaj, og Thabo Mbekis anvendelse af African Renaissance til at give legitimitet i forhold til omverden uden for Afrika, virker påfaldende 91. For Sydafrika betyder det, at der er en balance i at sikre, at landet opretholder dets vestlige fokus, men ikke mister legitimitet og accept i forhold til sin rolle som intern afrikansk lederstat. I forbindelse med oprettelsen af AU og tiden derefter, har det for Sydafrika også været elementerne i African Renaissance, der har været styrende for Mbekis virke og hans periode som AU s første formand 92. African Renaissance er dermed en vigtig del af Sydafrikas udenrigspolitiske strategi, der går på at overbevise afrikanske landes regeringer til at søge demokratisering og liberale værdier for dermed at opnå omverdens anerkendelse. Og dette er et væsentligt element i at føre Afrika ud af fattigdom. Det er Sydafrikas håb og forventning, at Vesten vil anerkende Afrikas bestræbelser ved fx at annullere væsentlige dele af de afrikanske landes gæld og dette er vigtigt del i perspektiverne for at skabe vækst og føre Afrika ud af fattigdom Sydafrika og Den Afrikanske Union Da AU blev etableret i 2002 foregik det i Durban i Sydafrika. AU charteret fra 2000 lægger vægt på de samme principper, som post-apartheid Sydafrikas fokus på demokrati og menneskerettigheder, socioøkonomisk udvikling, institutionalisering og 90 Landsberg, 2010, p Landsberg, 2007, pp Hamill og Hoffman, 2009, p Landsberg, 2007, p

44 regelbaseret orden, god regeringsførelse og vigtigheden af at fremme Afrikas interesser Sydafrikas værdier i arbejde Det er dermed tydeligt, at de helt grundlæggende værdier tilbage fra Nelson Mandelas præsidentperiode ( ) gennem Mbekis indsats i oprettelsen og konstitueringen af AU, afspejles i det fællesskab, der er målet for AU. Ved at indarbejde Sydafrikas egen grundlæggende værdier i charterets lykkedes det Sydafrika under Mbekis formandskab, at trække AU i retning af Sydafrikas eget fokus 95 : He has pushed the union in the preferred, gradualist direction of South Africa and its allies [ ] Sydafrikas indsats i forbindelse med nedrustning kan ses som et udtryk for landets evne og vilje til at legitimere egen adfærd på det afrikanske kontinent såvel som globalt. I 1990 erne, allerede under apartheidstyret, blev Sydafrika det første land i verden, der afmonterede sine atomvåben og begyndte en æra som forkæmper for nedrustning og våbenkontrol 96. Efterfølgende har landet understreget sin efterlevelse af disse principper, bl.a. ved at have destrueret fremfor solgt sine overskudslagre af våben, ligesom Sydafrika var blandt de første lande til at implementere et totalforbud mod anvendelse af landminer 97. Fra år 2000 tog Sydafrika desuden en ledende rolle i den såkaldte Kimberley-proces, der går på at forhindre handel med konfliktdiamanter 98. Disse handlinger bidrager i meget høj grad til opfattelsen af Sydafrika som et foregangsland på kontinentet, og som et vigtigt middel til accept af Sydafrikas værdier som grundlag for deres lederskab. Der er dog ikke helt overensstemmelse mellem Sydafrikas ageren udadtil på dette område og så landets egen våbenindustri, der fortsat er af ganske væsentligt omfang 99. Der er flere forklaringer herpå, bl.a., at Sydafrikas våbenindustri er vigtig for landets interne økonomi Dertil lægges, at våbeneksporten i 94 AU Constitutive Act, Landsberg, 2007, p Flemes, 2009, pp Se fx Ottawa-traktaten, 1997 og International Campaign to Ban Land Mines: 98 Flemes, 2009, p Fx eksporterede Sydafrika i 2007 våben til 87 lande for mere end 4 mia. Rand (= ca. 2,5 mia. kr.), se: 43

45 høj grad også går til afrikanske lande, hvormed Sydafrika er med til at opbygge stater, der fx kan indgå i fredsbevarende operationer på kontinentet. Sydafrika var også fortaler for etablering af AU sikkerhedsarkitektur efter FN Sikkerhedsråds model 100. Der etableredes et Peace and Security Council (PSC) 101 i 2004, herunder et Peace and Security Directorate, hvor Sydafrikas udenrigsminister, Dlamini-Zuma blev udpeget som formand. På den ene side er disse tiltag tegn på, at Sydafrika ønskede at forme den afrikanske union efter eget billede. Der er dog det paradoks, at Sydafrika ønskede at være permanent medlem af PSC og med vetoret, og dermed ikke stille alle lande ens: et element, der ellers er en vigtig del af Sydafrikas værdigrundlag. Det lykkedes da heller ikke at samle fornøden opbakning til permanent medlemskab 102. Dermed kan man sige, at Sydafrikas motivation led et lille knæk, men til gengæld bevaredes legitimiteten for Sydafrika også i andre sammenhænge ved, at landet ikke fik denne magtfulde rolle. Derimod lykkedes det Mbeki at indføre et paradigmeskifte, som gjorde det muligt for afrikanske stater via sanktionering i PSC at intervenere i staters interne anliggender under særlige omstændigheder 103. Allerede i 1998 sagde Mandela 104 : Africa has a right and a duty to intervene to root of tyranny we cannot abuse the concept of national sovereignty to deny the continent the right and duty to intervene when people are being slaughtered to protect tyranny I 2001 i forbindelse med udfærdigelse af charteret for AU, er der således også indført følgende årsager til intervention i interne anliggender: folkemord, væsentlige overtrædelser af menneskerettigheder, et lands ustabilitet som trussel mod regional sikkerhed og den mest progressive unconstitutional changes of government altså fx diktatorers tilraning af magt eller statskup Flemes, 2009, p PSC skulle bl.a. som også FN s Sikkerhedsråd kunne erkende trusler mod sikkerhed og ustabilitet, mhp. at skabe forudsætninger for evt. intervention m.v. 102 Landsberg, 2007, p Ibid, p Africa s Responsibility to Protect, 2007, p AU Constitutive Act, 2000, art

46 Institutionalisering Institutionaliseringen af AU og dets charter, er et af de væsentligste elementer i afrikansk enhed. I alt oprettedes der, i forlængelsen af AU egen oprettelse, 18 forskellige organer, herunder udenrigsministrenes råd (Executive Council) og Pan- African Parliament (PAP). I Executive Council udøvede Sydafrikas udenrigsminister, Dlamini-Zuma væsentlig indflydelse, samtidig med Mbekis formandskab for unionen, og i 2004 lykkedes det at skaffe opbakning til permanent placering af PAP i Midrand i Sydafrika 106, hvilket endnu engang understregede Sydafrikas evne til at skaffe sig indflydelse på det afrikanske kontinent. Omkostningerne ved placering af PAP bæres således også af Sydafrika sammen med en del af driftsomkostningerne. Dermed illustrerer Sydafrika sin vilje til at investere i Afrika som et middel til sikring af indflydelse. Institutionaliseringen af AU er ikke uden omkostninger for Sydafrika. Når målet er at sætte fælles retningslinjer for det afrikanske kontinent, betyder det suverænitetsafgivelse for alle implicerede lande, herunder Sydafrika selv. AU og dets institutioner ses bl.a. af Daniel Flemes som det område, hvorpå Sydafrika og andre lande har måttet afgive mest suverænitet, hvilket bl.a. medfører begrænsninger for Sydafrikas handlefrihed 107. Omvendt kan man sige, at netop viljen til denne suverænitetsafgivelse er en væsentlig del af legitimiteten og accepten for Sydafrikas rolle. Sydafrikas præsident Mbeki blev som nævnt den første formand for AU. I 2003 lykkedes det Mbeki og Nigeria at få deres allierede, Malis tidligere præsident, valgt til formand for AU. Dermed sikrede Mbeki, at han fortsat kunne forfølge sin dagsorden for afrikansk fornyelse 108. I 2012, blev Sydafrikas udenrigsminister, Dlamini-Zuma, som den første kvinde, valgt til posten som leder af AU s kommission efter adskillige valgrunder i konkurrence med Gabons, Jean Ping 109. Dermed er det endnu engang lykkedes Sydafrika at sikre sig væsentlig indflydelse på kontinentets politikområder. Dertil skal lægges, at valget af en 106 Landsberg, 2007, p Flemes, 2009, pp Landsberg, 2007, p Se: 45

47 sydafrikansk kvinde til denne post signalerer, at Sydafrika har gjort fremskridt inden for ligestilling, hvilket ellers er et af kritikområderne af landets interne forhold NEPAD og APRM New Partnership for Africa s Development (NEPAD) er et program under AU, der skal arbejde for hurtigere socioøkonomisk udvikling i Afrika. For Sydafrika drejer det sig om at skabe et gensidigt forpligtende forum, hvor Afrika arbejder for at udvikle god regeringsførelse (good governance) i form af demokratisering, makroøkonomisk udvikling og liberalisering 110. Til gengæld for denne udvikling, vil Afrika sandsynligvis kunne sikre sig yderligere investeringer fra udlandet. Mbeki var meget aktiv i at skabe og udvikle NEPAD og Sydafrika anser det som Afrikas mulighed for at ændre omverdenens syn på kontinentet og ad den vej sikre investeringer som grundlag for økonomisk udvikling. NEPAD er primært rettet mod G8- og OECD-landene, da det er derfra (samt fra Kina) de fleste investeringer i Afrika skal komme 111. NEPAD som institution blev placeret i Midrand i Sydafrika, hvilket var vigtigt for landet, men Sydafrika forstår også vigtigheden af dele magt og indflydelse ved, at Nigerias Præsident, Obasanjo blev formand for implementeringskommissionen 112. Sydafrikas anerkendelse af NEPAD s vigtighed understreges af, at landet i lod sig underkaste et af NEPAD s kerneområder nemlig African Peer Review Mechanism 113 (APRM), der med Mbekis mellemkomst er inspireret af et lignende system for OECD-landene 114. Dette medvirker i høj grad til at sikre legitimiteten og dermed tiltrække investeringer og samarbejde udefra. For Sydafrika handlede det formodentligt også om legitimitet ved dets egen APRM. Sydafrikas regering blev undervejs beskyldt for at styre processen og resultaterne i sådan et omfang, at vurderingen ville være uanvendelig. Derfor besluttede regeringen at åbne processen op for en lang række interessenter. Rapporten udkom med en række kritikpunkter gående på Sydafrikas interne forhold som vold, ulighed, sygdom/hiv, 110 de Waal, 2002, p Ibid, p Landsberg, 2007, p APRM er et selvkontrolsystem, der sigter på at måle et lands udviklingsstadie på en række områder som demokrati og politisk udvikling, økonomisk og finansiel udvikling og socioøkonomisk udvikling. APRM: de Waal, 2002, p

48 fattigdom m.v Dermed har Sydafrika med vurderingen fået åbnet op for interne forhold, hvilket ikke har været i Sydafrikas interesse, men netop dette mod til at åbne sig, kan have medført andre landes respekt og dermed kan være en grundsten i landets legitimitet og søgen efter accept som foregangsland i Afrika. Figur 4.2.: APRM-lande Ca. ¾ af de afrikanske lande med i APRM, om end en række af dem blot har underskrevet aftalen, men ikke reelt gennemført review endnu Økonomi Sydafrika prioriterer at investere i og udvikle landene omkring sig. Disse investeringer, Foreign Direct Investments (FDI), ser Sydafrika som den bedste måde til at udvikle Afrika 117. Sydafrika er også blevet kontinentets største økonomiske private og offentlige investor. Derved skabes udvikling og sikres indflydelse i andre landes økonomier. Desuden er det en ikke uvæsentlig vej til at imødegå og på sigt begrænse den store migration fra andre afrikanske lande 118. På et mere overordnet plan, er et af Sydafrikas politikområder i relation til afrikansk økonomisk udvikling at medvirke til at reformere økonomiske relationer mellem Afrika og Vesten og for den sags skyld, resten af Verden. I Sydafrikas optik er institutioner som IMF og WTO konstruktioner, der bidrager til at fastholde og skabe økonomisk 115 Landsberg, 2007, p Flemes 2009, p. 146 og APRM: Landsberg, 2007, p Lipton, 2009, p

49 ulighed til ulempe for bl.a. Afrika 119. Sydafrika vil med sin udenrigspolitik arbejde for at ændre disse ulige forhold, til gavn for verdens svage økonomier, hvor en stor del af disse altså ligger i Afrika. En kritik af Sydafrika går på, at landet er alt for fokuseret på at søge en ny økonomisk verdensorden, der passer præcist i Sydafrikas eget verdensbillede 120 eller i for høj grad søger mod Vesten på Afrikas bekostning. Sådan kritik er nok et billede på den svære rolle Sydafrika har mellem at søge vestlig indflydelse, samtidigt med afrikansk lederskab. På et mere konkret område arbejdede Sydafrika i forbindelse med forhandlinger om finansiering af den Afrikanske Unions budget (i mio. USD) på, at Sydafrika sammen med Egypten, Algeriet, Libyen og Nigeria hver skulle betale 8,25 % af AU s samlede budget. To år senere argumentereredes for at disse andele skulle stige til 15 %, hvorved disse frem lande i alt betaler 75 % af det samlede budget 121. Dette er stærke tegn på, at Sydafrika ville understøtte AU som en succes, og med villigheden til at betale store dele af budgettet, demonstrerer landet, at det vil tage en ledende rolle og er villig til at yde væsentlige ofre i dette tilfælde økonomiske for at blive set som leder i afrikansk sammenhæng Det militære instrument I Sydafrikas udenrigspolitik spiller det militære instrument fortsat en stor rolle på det afrikanske kontinent. Som diskuteret i forbindelse med charteret for den Afrikansk Union, er der en række områder, hvor de afrikanske lande har pligt til at gribe ind i en stats interne affærer. Selvom det militære instrument indledningsvist må stå tilbage for forhandling og fredelig konfliktløsning, skal dette instrument være til rådighed for at understøtte diplomatiske bestræbelser. Sydafrika fastholder, at militær intervention i et land ud over, at det skal være begrundet i AU-charteret også skal være FN-sanktioneret og, at disse militære engagementer alene skal være midlertidige for at understøtte politiske og diplomatiske bestræbelser på at skabe varig konfliktløsning 122. Selv om Sydafrika på egen hånd anvendte militær magt i Lesotho i 1998, hvilket ikke passer overens med landets 119 Lipton, 2009, p Ibid. 121 Landsberg, 2007, p Nathan, 2004, p

50 generelle normer på dette område, er det fortsat og måske i endnu højere grad siden årtusindskiftet Sydafrikas politik, at militær intervention sker integreret med andre institutionelle midler og diplomati 123. I forbindelse med mulige militærkup i afrikanske lande, var Mbeki tilhænger af den såkaldte fodbold-analogi, hvor der først tildeles det gule kort som en advarsel, sidenhen det røde kort, der ville medføre sanktioner eller intervention 124. Gennem den afrikanske union og FN har Sydafrika bl.a. støttet fredsbevarende operationer i Burundi i 2002, Den Demokratiske Republik Congo i 2003, Sudan fra 2004 og i Somalia fra Sydafrika bidrog samlet med over personer til fredsbevarende operationer i Efter oprettelsen af Peace and Security Council i 2004 under den Sydafrikanske udenrigsministers ledelse, oprettedes også African Standby Forces (ASF), der består af et antal brigader, der kan indsættes i rammen af AU. ASF er organiseret med et hovedkvarter og fem regionale enheder 126. I forbindelse med oprettelsen, var det de nogle afrikanske lederes intentioner (Libyens, Gadaffi, Zimbabwes Mugabe og Kenyas Arab Moi), at disse kunne anvendes som Afrikas garanti mod udefrakommende trusler. Mere liberale ledere, herunder Sydafrikas Mbeki, ville at disse styrker kunne indsættes internt i Afrika, når karakteren af konflikterne tilsagde det 127. En anden effekt af disse styrker vil er også, at afrikanske landes tilmelding til ASF vil være forudsat af, at disse har opbygget mere kvalificerede enheder dermed kan ASF fungere som en katalysator for transformering af afrikanske militære enheder til at indgå i en overnational sammenhæng Sammenfatning og delkonklusion På dette væsentlige niveau for Sydafrikas udenrigspolitik er det nu tydeligt, at Sydafrikas er meget fokuseret på politisk integration og institutionaliseret samarbejde, ligesom landets grundlæggende værdier søges udbredt til de øvrige lande i Afrika. AU og tilhørende institutioner er de rammer, hvor Sydafrika arbejder for regelbaseret samarbejde, og det er herigennem, at Sydafrika søger at påvirke andre afrikanske lande 123 Flemes, 2009, p Landsberg, 2007, p Nibishaka, African Standby Forces (ASF) 127 Flemes, 2009, p

51 til at vælge demokratisering og økonomisk udvikling som vejen til bedre samfund fx gennem NEPAD og APRM. Dertil lægges politikområdet vedrørende nedrustning og våbenkontrol, der understøtter Sydafrikas brug af Soft Power med et værdimæssigt udgangspunkt. Med økonomiske og militære midler søges den politisk-diplomatiske vej understøttet fx via udpræget brug af økonomiske investeringer, samt tiltrækning af samme fra vesten. Via gult kort-/rødt kort-ordningen på sanktions- og interventionsområdet samt den generelle kapacitetsopbygning af militære fredsbevarende styrker, understøttes en opfattelse af, at Sydafrika fastholder sit fokus på lederskabe gennem brug af Soft Power. Legitimitet og accept er nødvendigt for sydafrikansk lederskab, det ses fx ved, at landet er parat til at gå vidt i relation til finansiering af fx AU, men også når det kommer til en form for magtdeling, hvor Sydafrika naturligvis søger sin indflydelse ved at have formandskab og være værtsnation for afrikanske institutioner, men også forstår en balance, der handler om at dele disse goder med andre lande. Endeligt synes Sydafrikas APRM-proces at være et symbol på legitimitet, idet landet, på trods af åbenlyse interne demokratiske problemer, underkastede sig denne proces for at illustrere, at dette er en vej andre afrikanske lande også bør følge. På det afrikanske kontinent synes den primære udfordring for Sydafrika at være, hvordan landet finder den rette balance mellem et aktivt afrikansk lederskab, og en orientering mod Vesten i rollen som Afrikas repræsentant. 50

52 KAPITEL 5 SYDAFRIKAS SOFT POWER I EN GLOBAL RAMME På analysens tredje trin vil dette kapitel analysere, hvorledes Sydafrikas politik og handlinger i en global sammenhæng baserer sig på brug af Soft Power. Kapitlet vil, mere end de to foregående kapitler, brede fokus ud for at belyse Sydafrika i en række internationale sammenhænge, for at give et mere generelt billede af Sydafrika som Afrikas repræsentant. Derved skabes en bredere forståelse af Sydafrikas bløde tilgang i en sammenhæng (med resten af verden), hvor landet ikke er en større magt i traditionel økonomisk/militær forståelse. Konkret behandles Sydafrikas ambitioner om at bidrage til reformering af verdensordenen gennem analyser af Sydafrika i FN og i forhold til den såkaldte Global South-dagsorden. Figur 5.1.: Sydafrika i global ramme Sydafrikas tilgang til det internationale samfund Alden og Schoeman skriver 128 : South Africa s foreign policy could be said to have one overarching aim [ ] namely the pursuit of global recognition as Africa s leading state. 128 Alden og Schoeman, 2013, p

53 Dermed er Sydafrikas ambitioner om global integration og accept som Afrikas leder en væsentlig del af dets politik. På det globale plan arbejder Sydafrika i mange fora. Disse omfatter bl.a. de periodiske ikke-permanente medlemskaber af FN s Sikkerhedsråd, arbejdet for at reformere FN-systemet, IBSA-samarbejdet 129 som en del af Sydafrikas bredere Global South-politik og Sydafrikas nylige integrering i BRICS-samarbejdet. Dette med det overordnede formål at reformere/forandre det internationale system i retning af en mere lige og retfærdig verdensorden. South Africa [will work] actively towards global political and socio-economic stability and security within the multilateral system. In this context South Africa will therefore promote development, security, human rights and international law through its participation in international fora, notably the United Nations system and its specialized agencies Reformer af det internationale samfund I det internationale system arbejder Sydafrika for en reform at FN-systemet. En reform, der skal sikre, at Afrika bliver repræsenteret i forhold til dets behov og betydning i verden. Overordnet er det målet at skabe en verdensorden, hvor multilateralisme er nøgleordet til internationale relationer og konfliktløsning. Samtidig skal der være et større fokus på den afrikanske dagsorden, og et udvidet samarbejde mellem FN s Sikkerhedsråd og Den Afrikansk Unions (AU) eget sikkerhedsråd (Peace and Security Council (PSC)). Sydafrika havde, under dets medlemskab af FN s Sikkerhedsråd i , succes med at grundlægge en årlig møderække mellem FN s Sikkerhedsråd og PSC 131. Dette skal bl.a. medføre en større sensitivitet over for regionale løsninger det, der af Sydafrika italesættes som African solutions to African problems 132. Arbejdet for denne reform og dette udvidede samarbejde er nogle af Sydafrikas primære måder at yde indflydelse på det internationale samfund for at sikre en højere grad af samhørighed i verden. 129 Indien, Brasilien og Sydafrika, oprettet i 2003 med Sydafrika som initiativtager: Strategic Plan , 2010, p Fransman, 2011, p Kagwanja, 2008, p

54 På reformsiden har Sydafrika konkret støttet tidligere generalsekretær oplæg til ændringer i strukturen af Sikkerhedsrådet, og arbejdet med et oplæg fra AU, der går videre end Kofi Annans 133 i forhold til afrikansk repræsentation i Sikkerhedsrådet, samt støttet G4-landenes oplæg 134, der lægger sig tæt op af AU s. Sydafrikas argument er bl.a., at mere en 70 % de sager FN s Sikkerhedsråd behandler er vedr. Afrika og omkring 90 % af verdens militære FN-styrker er indsat i Afrika 135, hvorfor det er uundgåeligt, at Afrika skal høres mere i det internationale system En vej mod bedre moral og globale værdier Sydafrika ønsker en mere moralsk og værdibaseret tilgang, når FN s Sikkerhedsråd griber ind overfor lande og konflikter. Alt for ofte ses det som drevet af snævre statslige interesser, der reelt hindrer et effektivt og regelbaseret sikkerhedsråd 136. Sydafrika gør en del ud af at distancere sig fra USA i denne sammenhæng, bl.a. ved at fremhæve argumenter, der godtgør, at USA ikke handler moralsk ansvarligt, fx i forhold til Israel/Palæstina-konflikten, hvor USA siden år 2000 har nedlagt veto i ni ud af 17 FNresolutioner, der omhandlede denne konflikt 137. Det er Sydafrikas intention at øge fokus på globale værdier og god moral Sikkerhedsrådet. Dette gennem, at bl.a. Sydafrika tildeles en plads som fast medlem og evt. med vetoret i kombination med et større fokus på en afrikansk dagsorden i FN-systemet. Der er altså her tale om, at Sydafrika arbejder for at udbrede sine værdier til resten af det internationale samfund. En del af baggrunden for denne tilsyneladende højtravende målsætning, kan måske uddrages af Sydafrikas egen historie og erfaringer med at være underlagt FN-resolutioner 138. Disse resolutioner havde overvejende til formål at fordømme Sydafrikas styre og behandling af sorte afrikanere helt frem til 1994, men allerede fra 1972 også tog en positiv drejning gennem resolution 311, der var starten på anerkendelsen af modstanden mod apartheidstyret og dermed indledningen på en proces, der godt 20 år senere ledte til 133 Kagwanja, 2008, pp. 283 ff. FN s Generalsekretær, Kofi Annan, fremlagde i 2005 flere forslag til reformering af Sikkerhedsrådet. Bl.a. udvidelse af medlemstallet fra 15 til 24, herunder udvidelse og omfordeling af permanente medlemmer med vetoret. Annans forslag blev dog aldrig til noget. 134 Graham, 2012, p G4: Tyskland, Japan, Brasilien og Indien. En gruppe af lande, der arbejder efter et fælles forslag til reform af Sikkerhedsrådet. 135 Spies, 2008, p Kagwanja, 2008, p Ebrahim, Kagwanja, 2008, pp. 279 ff. I perioden 1946 til 1994 blev Sydafrika behandlet ca. 200 gange i FN s Sikkerhedsråd og øvrige organer. For yderligere information om FN og Sydafrika under apartheidstyret. 53

55 demokratiske valg i landet 139. Det er dog en proces, der jf. Sydafrikas udenrigsminister (2011), Maite Nkoane Mashabane, ikke er endeligt afsluttet, idet, Sydafrika på trods af nu to perioder som ikke-permanent medlem i sikkerhedsrådet, stadig opfattes som et andet-rangs-land 140 : While we are on the UN Security Council as non-permanent members, we remain concerned that we are there as second-class citizens [ ] Den afrikanske legitimitet En af Sydafrikas største udfordringer i relation til permanent medlemskab er den afrikanske konsensus, der flere gange har vist sig at være en hindring for en fælles og dermed vægtigt stemme i reformdiskussionerne. Fx er der uoverensstemmelse i AU om, hvem, der skal repræsentere Afrika. Egypten, Nigeria og Sydafrika var længe diskuteret som kandidater. Nu er Egypten ikke længere på den liste, men der er fortsat konflikt mellem Nigeria og Sydafrika 141. Dertil kommer at vetodiskussionen ikke kan finde sin afslutning. AU s principielle holdninger er, at veto skal afskaffes, men, så længe vetoet eksisterer, skal AU s medlemmer også have denne ret. Sydafrika vil gerne bløde op på dette område, så det øger muligheden for reform i mindre skridt således, at vetokravet ikke bliver den største forhindring på vejen til en udvidelse af FN s Sikkerhedsråd. Sydafrika endte dog i 2004 med at erklære sit eget mål om permanent medlemskab 142. Dette på trods af, at det vigtigste for Sydafrika er at opnå konsensus i AU, således, at Sydafrika kan accepteres og legitimeres som Afrikas repræsentant i FN. Denne sag bidrager til forståelsen af det tilsyneladende dilemma Sydafrika befinder sig i, mellem at handle multilateralt og med afrikansk konsensus på den ene side, men samtidig på den anden side ved at udvise tilstrækkelig international handlekraft og initiativ, gennem udmeldingen af kandidaturet Sydafrika som ikke-permanent medlem af FN s Sikkerhedsråd Sydafrikas optagelse som ikke-permanent medlem i blev for Sydafrika selv tolket som Afrikas og verdenssamfundets accept af, at landet nu effektivt var fri af dets 139 Kagwanja, 2008, p Fransman, 2011, p Spies, 2008, p Kagwanja, 2008, p

56 fortid 143. Reformering af FN-systemet har generelt været vigtigt for det afrikanske kontinent i mange år, siden Organization of African Unity i 1963 første gang talte om, at Afrika skulle have en mere fremtrædende plads i FN 144. Under dets første periode i Sikkerhedsrådet blev Sydafrika af flere lande opfattet som umodent pga. dets stemmeafgivning i relation til fx Myanmar og Zimbabwe. Sydafrika stemte flere gange imod resolutioner, der skulle fordømme disse landes styrer, og tvinge dem til at sikre menneskerettigheder 145. Sydafrika hævder selv, at disse stemmeafgivninger ikke er et udtryk for, at Sydafrika mangler empati eller ikke vægter menneskerettigheder, men i disse sager vægter princippet om ikke-intervention i interne anliggender højere for Sydafrika. Sydafrika er helt generelt imod, at Sikkerhedsrådet politiserer sin dagsorden og breder sig ud over områder, der jf. FN-traktaten ikke hjemhører hos sikkerhedsrådet, men er anliggender for andre af FN s organer. Udkommet af denne første periode for Sydafrika blev, at det fik besvær med at leve op til sine egne høje standarder i forhold til bl.a. menneskerettigheder 146. Frem mod Sydafrikas anden periode i FN s Sikkerhedsråd ( ), måtte landet indledningsvist igennem en selvransagelsesperiode, der havde til formål at identificere positive og negative udfald af den første periode i Den primære selvkritik gik ikke på den omtalte stemmeafgivelse i forhold til de konkrete konflikter (Myanmar og Zimbabwe), idet, Sydafrika her fastholder, at beslutningen om at afvise de foreslåede resolutioner ikke beror på en kurs væk fra vigtigheden af menneskerettighederne. I stedet er argumentet, at FN s Sikkerhedsråd ikke skal brede sin beslutningskompetence ud på områder, der enten hører under andre organer i FN eller slet og ret må anses som værende i en stats interne anliggender, jf. FN-pagtens artikel 2/7 147 og 148. I stedet er det Sydafrikas egen opfattelse, at diplomatiet var for uerfarent under Sydafrikas første periode. Denne holdning understøttes bl.a. af Schraeder, der på baggrund af Sydafrikas interne forhold, herunder den hastige opstigning fra paria-stat til international spiller vurderer, at Sydafrika ikke har været i stand til at uddanne og opnå tilstrækkelige 143 Kagwanja, 2008, p Spies, 2008, p Fairbanks, 2012 og Kagwanja, Se fx. Habib, 2009, p Kornegay og Nganje, 2012, pp. 7 ff. 148 FN-traktaten, artikel 2/7 om ikke-intervention i interne anliggender. 55

57 erfaringer for dets diplomatkorps 149. Dette kan have medført, at Sydafrikas evne til at udøve tilstrækkeligt og effektivt diplomati væsentligt har hæmmet landets mulighed for at indfri de politiske og værdimæssige mål. Op til Sydafrikas anden periode i FNs Sikkerhedsråd ( ) opstod en på papiret særlig gunstig situation for Sydafrikas dagsorden, vedrørende reformering af FNsystemet: særligt sammensætningen og procedurerne for FN s Sikkerhedsråd og fokus på udvikling i landene i det såkaldte Global South. Sydafrika var i 2011 repræsenteret i sikkerhedsrådet sammen med bl.a. Brasilien, Tyskland, Indien og Nigeria. Dermed var alle fem BRICS-lande repræsenteret, det samme var dermed gældende for de tre IBSAlande og ikke mindst tre af fire G4-lande (eksklusiv Japan) samt endeligt, Nigeria, Afrikas anden store spiller på den internationale scene 150. Dermed var der åbnet op for, at Sydafrika med sine samarbejdspartnere kunne sætte en dagsorden i FN, med fokus på fattigdomsbekæmpelse og udvikling i verdens fattige lande. Det var således oplagt for Sydafrika at lægge tyngde i det diplomatiske spor, for at medvirke til at reformere FN-institutionen. Det er endnu for tidligt at konkludere på effekten af optakt til FN-reform og det er da heller ikke dette speciales mål Værdier og realpolitik Vedrørende den tilsyneladende slingrende kurs på menneskerettighedsområdet, som ellers helt tilbage fra Mandelas tid udgør en del af kernen i Sydafrikas politik 152, er de beskrevne situationer i relation til Myanmar og Zimbabwe måske netop gode billeder på udfordringerne for Sydafrikas Soft Power. Når landet for det første skal håndhæve sine værdier som et væsentligt element i Soft Power-strategien, herunder at opnå legitimitet i forhold til dets handlinger. For det andet skal repræsentere Afrika og den afrikanske dagsorden, og for det tredje skal udvise ansvarligt internationalt lederskab i fx FN s Sikkerhedsråd, vil disse faktorer skulle indordnes under hinanden. I de konkrete situationer prioriteredes Sydafrikas principielle holdninger til FN s Sikkerhedsråds procedurer sammen med en regional dagsorden, der siger, at konflikter i videst muligt 149 Schraeder, 2001, p Kornegay og Nganje, 2012, p I 2011 udpegede FN s Generalsekretær, Ban Ki-moon, indiske Atul Khare som leder af en arbejdsgruppe med formål at strømline og effektivisere FN-systemet. Der er ikke et eksplicit mandat om at udvide FN s Sikkerhedsråd. 152 Se afsnittet om Sydafrikas udenrigspolitik (afsnit ) 56

58 omfang skal løses regionalt og ved forhandling og dermed på bekostning af kerneværdier om menneskerettigheder. Dette har naturligvis konsekvenser for legitimiteten og accepten af Sydafrikas internationale lederskab, og er et godt eksempel på, hvordan Soft Power-strategien udfordres i mødet med realpolitik Global South-dagorden Det er også væsentligt at forstå, at Sydafrika forfølger sin politik og ambitioner i andre multilaterale institutioner, hvor det overordnede mål er at arbejde for en dagsorden, der tager hensyn til, ikke blot Afrika, men mere bredt det såkaldte Global South som eksemplificeret nedenfor. The overall objective of South Africa s diplomatic actions is to halt the lack of representation of the developing world [ ] BRICS-sammenslutningen I 2011 blev Sydafrika det femte medlem af BRICS-landene. Selvom Sydafrika er en lille økonomi i relation til de øvrige BRICS-medlemmer, har landet længe stræbet efter at blive medlem i en gruppe af fremtidige indflydelsesrige lande, der formodentligt inden 25 år vil have en større samlet økonomi end de nuværende G7-lande 154. Figur 5.2.: BRICS nøgletal, Kilde CIA World Factbook Flemes, 2009, p Andreasson, 2011, p CIA World Factbook: 57