Implementering af reformen af førtidspension og fleksjob BM 2013

Transkript

1 Implementering af reformen af førtidspension og fleksjob BM 2013

2 Indhold INTRODUKTION 3 Projektets formål og ophæng 5 Introduktion ET PARADIGME SKIFTE I DANSK BESKÆFTIGELSES POLITIK 7 Paradigmeskiftets karaktertræk 9 Reformen har stort potentiale 10 INDSIGTER: NÅR REFORMEN MØDER VIRKELIGHEDEN 13 Potentiale og problematikker 15 Borgercentreret indsats 15 Et helhedsorienteret system- og effektfokus 18 En investerende og relationel tilgang 20

3 Projektets formål og ophæng Den 1. januar 2013 trådte reformen af førtidspension og fleksjob i kraft. Intentionen med reformen er, gennem indførelsen af rehabiliteringsteam og via en helhedsorienteret og tværfaglig indsats i ressourceforløb at forebygge, at så mange (særligt unge) ender på førtidspension. Derudover muliggør reformen, at flere kan få et fleksjob, også selvom de kun kan arbejde ganske få timer om ugen. Formålet med projektet har været, på et tidligt stadie i processen, at få indsigt i reformens betydning og dens konsekvenser for både kommuner og borgere. Denne rapport opsamler erfaringerne fra projektets undersøgelse. MindLab har i samarbejde med Beskæftigelsesministeriets Politiske Sekretariat undersøgt, hvordan fem forskellige kommuner i praksis har implementeret reformen af førtidspension og fleksjob. Der er gennemført kvalitative interviews med henholdsvis syv repræsentanter fra ledelseslaget (jobcenterchefer og forvaltningsledere), fem koordinerende sagsbehandlere, fem almindelige sagsbehandlere og ikke mindst seks borgere, der har været igennem et møde med rehabiliteringsteamet. Derudover er der foretaget etnografiske observationsstudier af møderne; helt konkret afvikling af syv sager i rehabiliteringsteamet i de respektive kommuner. Desuden er der afholdt en indsigtskvalificerende og generende workshop med deltagelse af syv kommuner samt repræsentanter fra såvel Politisk Sekretariat, Arbejdsmarkedsstyrelsen, Styrelsen for Fastholdelse og Rekruttering samt Social-, Børne og Integrationsministeriet. Den metodiske tilgang, der er anvendt, udgør et supplement til den viden, som allerede findes via kommunernes tilbagemeldinger og Beskæftigelsesministeriets løbende formaliserede og kvantitativt orienterede opfølgning på reformen. Projektet her er karakteristeret ved at udgøre et dybdegående og detaljeorienteret perspektiv på reformens praktiske forhold og de oplevelser, den har givet anledning til på et tidligt stadie af reformens implementering. Der har således ikke været tale om at foretage en evaluering for at finde ud af, hvorvidt reformen virker eller ikke virker, men snarere at udforske og få et indblik i, hvad der rent faktisk sker i praksis. De skitserede indsigter og citater i det følgende er udvalgt på baggrund af deres generelle kvalitative relevans i datamaterialet. Dels for at forholde sig til de tilsigtede og util sigtede konsekvenser, som reformen skaber for borgernes og kommunernes praktiske virkelighed. Og dels for at identificere helt konkrete områder, udfordringer og barrierer, som både bør inddrages i forhold til implementeringsprocessens videre forløb, og som også bør adresseres i den fremtidige understøttelse af reformens effektskabelse. Policy formulering Test Udspil Politisk aftale Idé Lov / reform Identifikation af udfordring Implrementering Offentligt formulering af behov Ikke-intenderet effekt Potentialer Intenderet effekt SIDE 4 INTRODUKTION INTRODUKTION SIDE 5

4 Et paradigmeskifte i dansk beskæftigelses - politik Jeg har fået lov til at tænke større i stedet for, at få nej hele tiden og blive kastet frem og tilbage mellem en masse praktikker og få en masse nederlag. For det var nederlag på nederlag, jeg fik hele tiden. UNG BORGER, 23 ÅR

5 Paradigmeskiftets karaktertræk Med reformen af førtidspension og fleksjob har man påbegyndt et paradigmeskifte inden for dansk beskæftigelsespolitik og velfærdsudvikling. Et skifte, som overordnet set er udformet i god tråd med, hvad praktikere og lokale ledere ser som meningsfuldt og effektfuldt i forhold til den danske beskæftigelsesindsats, men som også hviler på nogle nye grundprincipper for velfærdsindsatser. Derfor er det vigtigt at anerkende omfanget af de udfordringer, som paradigmeskiftet indebærer. Overordnet har projektet peget på følgende vigtige principielle karaktertræk ved paradigmeskiftet: Borgercentrerede indsatser Et helhedsorienteret system- og effektfokus En investerende og relationel tilgang Borgercentreret indsats Reformens fundament hviler på, at indsatsen er centreret omkring borgeren. Det gælder både i forhold til reformens overordnede intention om en individuel tilgang til behandlingen af den enkelte sag, som når borgeren, som en konsekvens af reformen, skal inddrages direkte i forbindelse med rehabiliteringsteamets behandling af sagen. Det betyder, at det er borgerens levede liv og servicerejse, der er udgangspunktet for det offentliges indsats. Det offentlige skal lytte med en høj grad af professionel empati og sammen med borgeren udforske nye veje til positiv forandring. Fokus skal i langt højere grad være på borgerens ressourcer, ønsker og muligheder frem for det, som borgeren ikke kan. En borgercentreret indsats kræver således en høj grad af inddragelse af borgeren selv med fokus på at skabe en sammenhængende indsats omkring problemernes årsager og ikke kun deres symptomer. Udfordringen består blandt andet i at involvere hårdt prøvede borgere, som både mangler tro på og tillid til, at det offentlige kan bidrage til at ændre deres situation til det positive. Et helhedsorienteret system- og effektfokus Reformen fordrer et helhedsorienteret effektfokus, hvor problemer ikke kun kan forstås inden for afgrænsede formelle ansvarsområder, og resultater ikke kan aflæses som konkrete outputs af en konkret afgrænset indsats eller intervention. I stedet skal effekten af indsatsen ses i et langsigtet perspektiv på tværs af det offentliges siloer, faglige ansvarsområder og budgetstrukturer. Det betyder, at det offentlige skal være i stand til at fungere som ét fleksibelt system, der deler ansvaret for borgeren igennem en understøttende proces. Det betyder, at indsatsen skal koordineres, så borgeren ikke bliver kastebold i systemet, men at der i stedet bliver skabt en konstruktiv kontinuitet i borgerens forløb. Udfordringen består blandt andet i at arbejde på tværs af organisatoriske, budgetbestemte og faglige grænser eksempelvis mellem forvaltningsmæssige siloer og på tværs af region og kommune. Samtidig gør reformen også, at snitfladerne mellem indsatserne er blevet mere flydende og kontekstafhængige, hvilket opstiller nye krav til en mere fleksibel offentlig indsats med rum for lokal variation. En investerende og relationel tilgang Reformen bygger på, at der skal være plads til at investere i borgerens situation i en erkendelse af, at borgerens komplekse problemer ikke løses af kortsigtede indsatser inden for specifikke fagområder. Der skal investeres i borgerens potentielle ressourcer gennem fleksible og langsigtede ressourceforløb, hvor man samarbejder med borgeren frem for at levere en service til vedkommende. Reformen er således afhængig af en relationel tilgang til borgeren, hvor udgangspunktet er gensidig tillid. Gennem bedre viden om og kontakt med borgerens liv muliggøres SIDE 8 INTRODUKTION ET PARADIGMESKIFT I DANSK BESKÆFTIGELSESPOLITIK SIDE 9

6 det, at det offentlige kan indtage en mere proaktiv rolle, hvor indsatser igangsættes før kriser opstår. Samtidig øges sandsynligheden for, at borgeren oplever at kunne tage ejerskab i sit eget liv. Udfordringen ved en investerende tilgang er blandt andet, at borgeren forbliver i systemet i længere tid (fx i ressourceforløb) på en ny og mindre defineret måde, hvilket skaber en ny kultur for sagsbehandling i kommunerne, som de ledelsesmæssige, organisatoriske og administrative forhold lige nu ikke nødvendigvis understøtter fuldt ud. Reformen har stort potentiale På trods af at være på et tidligt stadie i implementeringsprocessen er der flere indikationer på, at reformen har et stort potentiale for at medvirke til positive forandringer for både borgere og kommunale medarbejdere. Der er allerede eksempler på borgere, der har oplevet en radikal positiv forandring i måden, det offentlige agerer og understøtter dem på. Det har vist sig at være en tilgang, der for nogle borgere har medvirket til en følelse af, at få deres liv tilbage bl.a. gennem en mere åben inddragelse i egen sag. JEG SAGDE TIL KOMMUNEN, at jeg ikke gad at være kastebold mere. Og så sagde min sagsbehandler, at de faktisk havde udtømt de muligheder, der var. Jeg fortalte dem også ved rehabiliteringsmødet, at jeg ikke ville være på kontanthjælp i 5 år mere. Og de var enige i, at jeg var blevet efterladt meget til mig selv. Nu er jeg i et helt andet forløb. Min sagsbehandler har flere redskaber, han kan bruge. Jeg føler, at jeg bliver set som en person og ikke bare en mappe, der ligger i en bunke. Jeg er med i mit eget liv nu. Jeg kan godt lide, at jeg får lov til at tage ansvar for de ting, jeg bliver sendt ud i, fordi jeg også gerne selv vil det. Jeg fik at vide, at det her forløb vil bringe en afklaring på, om det er pension eller fleksjob vi skulle arbejde imod. Jeg ved nu, at det er et fleksjob som vi sammen satser på. For et år siden kunne jeg ikke se en fremtid, det kan jeg nu. Jeg har fået lov til at tænke større i stedet for at få nej hele tiden og blive kastet frem og tilbage mellem en masse praktikker og få en masse nederlag. For det var nederlag på nederlag, jeg fik hele tiden. Der er en bred accept af og begejstring for reformens principper og redskaber i kommunerne herunder også en faglig opbakning til brugen af ressourceforløb og rehabiliteringsteam. Eksempelvis gør reformen det muligt at bevillige et fleksjob helt ned til få timer om ugen, hvilket har hjulpet kommunerne til at håndtere skrøbelige borgere på en måde, hvor de bl.a. kan starte på et fleksjob uden yderligere psykisk belastende arbejdsprøvninger. Mere generelt opleves reformens intention som både hensigtsmæssig og meningsfuld for både ledelse og sagsbehandlere i forhold til at muliggøre at arbejde helhedsorienteret, tværfagligt, tværsektorielt og ressourceopbyggende. JEG SKAL I HVERT FALD kunne noget andet. Førhen, da så man borgeren på et stykke papir. Man så en beskrivelse og nogle lægelige oplysninger af, hvad der havde været sat i værk, og så skulle man ligesom ud fra det beslutte, hvad skal der så skulle ske. Det var for så vidt nemt nok et eller andet sted, fordi det var jo bare et stykke papir. Der har man sine paragraffer og sine afgørelser, og så putter man det ind i nogle firkanter og nogle kasser. Nu sidder man sammen med borgeren. Det giver et helt andet indtryk, og det kan også ændre de forestillinger, man havde inden et møde med borgeren. Nu har man et meget mere nuanceret billede af det hele. KOORDINERENDE SAGSBEHANDLER DET POSITIVE VED DET HER er, at ledelsen får lov til at få øjenkontakt med den her borger. De får kød og blod på sammenlignet med før, hvor borgerne bare var et stykke papir. De får lov til at sidde og se borgeren græde og får lov til at se, hvor dårlige de her borgere er. Det tror jeg gør en forskel. Så det synes jeg er en kæmpe styrke. SAGSBEHANDLER UNG BORGER, 23 ÅR Der tegner sig også et billede af, at kommunerne generelt har haft god gavn af den priming, som forløberen til reformen, Brug for alle, har udgjort. Således var der allerede lagt et spor ud, da den nye tværfaglige, helhedsorienterede og investerende tilgang blev formaliseret med reformen og udmøntningen af denne. Derudover er flere kommuner allerede ved at tage initiativ til at gøre brug af reformens principper og tilgang på andre områder. Det er bl.a. i forhold til indsatser for sygedagpengemodtagere. JAMEN, AFSÆTTET FOR OS har klart været Brug for alle, som jo egentlig er forløberen til det her. Dermed har vi jo arbejdet målrettet med netop den borgercentrerede- og den tværfaglige indsats i et år inden reformen. Der fik vi draget os nogle erfaringer om samarbejdet og om, hvordan vi rent praktisk skruer de her ting sammen. Der var jo også meget metodefrihed, så der prøvede vi os lidt frem. Vi tog så de erfaringer, der virkede i Brug For Alle - forløbet, og puttede dem over i etableringen af rehabiliteringsteamet. KOORDINERENDE SAGSBEHANDLER SIDE 10 ET PARADIGMESKIFT I DANSK BESKÆFTIGELSESPOLITIK ET PARADIGMESKIFT I DANSK BESKÆFTIGELSESPOLITIK SIDE 11

7 Indsigter: når reformen møder virkeligheden Jo mere fastlåst en borger er på sin situation, jo sværere bliver det at rykke hende. Så jo tidligere man kan komme ind, jo mere kan man præge det resultat, der kan skabes i forhold til at optræne arbejdsevnen. SAGSBEHANDLER

8 Potentiale og problematikker Der er bred enighed om, at reformen har et stort potentiale for at skabe positive forandringer for både borgere og i de kommunale medarbejderes hverdag. Ikke desto mindre viser der sig også nogle problematikker, når reformen møder den kommunale virkelighed, hvilket skaber helt konkrete konsekvenser og risici for reformens succesfulde implementering. Borgercentreret indsats Reformens målgruppe er blandt samfundets skrøbeligste borgere Reformen fokuserer på at forandre livet for de skrøbeligste og mest udsatte borgere i Danmark. Denne forandringsproces hviler på, at kommunen er i stand til kontinuerligt, menings- og effektfuldt at inddrage borgeren. Dette er en stor udfordring set i lyset af målgruppens karakteristika: Systemets manglende evne til at bidrage positivt til borgerens situation har skabt mistillid Borgeren har ofte en grundlæggende mistillid til systemets evne til og endda intention om at bidrage positivt til hans eller hendes situation specielt efter lang tid på offentlige ydelser. Indsatser ude af trit med borgerens oplevede virkelighed har skabt mange nederlag Borgerens oplevelse er ofte, at det offentlige ikke har forstået eller taget hensyn til den reelle situation, som han eller hun har befundet sig i. Ofte fordi det offentliges tilbud eller ydelse har været ude af trit med hans eller hendes fysiske, psykiske eller sociale formåen. Mangel på kontinuitet i indsatser gør det offentlige til endnu en risikofaktor Borgeren har typisk oplevet en stor mangel på kontinuitet i de offentliges tilbud. Det offentlige bliver således ofte endnu en risikofaktor i en allerede udfordrende situation, ved at gøre borgeren til kastebold mellem forskellige tilbud og forvaltninger. Denne oplevelse skabes fx ofte i forhold til brugen af psykisk belastende arbejdsprøvninger. Ønsket om at bevare værdighed og selvstændighed skaber modvilje mod offentlig indsats Borgeren vil ofte gøre alt for at bevare værdigheden i egen situation. Dette betyder ofte, at hans eller hendes modstand i forhold til systemet handler om et forsøg på at bevare værdigheden og ikke at delagtiggøre andre i en nedslående eller tragisk livssituation. Ofte fører dette også til social eksklusion, hvor familie, venner og netværk udgør minimale sociale ressourcer i hverdagen. Reformens succesfulde implementering hviler således på, at sagsbehandlere lykkes med at genopbygge borgerens tillid til det offentlige og er i stand til at skabe tro på en positiv forandring. Dette sker kun relationelt og over tid og gennem gode konkrete muligheder for at understøtte borgeren på nye måder. Rehabiliteringsmødet er en nøglebegivenhed i udmøntningen af reformens intention Der er meget store forskelle i forhold til de overvejelser, kommunerne har gjort sig omkring rehabiliteringsmødernes gennemførsel. Der er klare indikationer på, at forberedelsen og gennemførelsen af selve mødet har stor betydning for opbygningen af en tillidsfuld relation til borgeren. Det kan være meget overvældende at møde en stor gruppe fagpersoner på én gang, hvor fokus er at afklare ens fremtidige livssituation. Flere borgere har oplevet mødet som en eksamenssituation eller et forhør-lignende møde hvilket i begge tilfælde skaber en uhensigtsmæssig oplevelse i forhold til at skabe ejerskab, motivation og tillid hos borgeren. Det er helt små ting, der betyder noget: størrelsen af rummet, antallet af personer, måden rummet er indrettet på, måden de fagprofessionelle møder borgeren på og evnen til at forklare formålet med mødet og de forskellige repræsentanters tilstedeværelse og rolle. SIDE 14 INTRODUKTION INDSIGTER: NÅR REFORMEN MØDER VIRKELIGHEDEN SIDE 15

9 DENGANG JEG KOM IND ad døren, der tænkte jeg bare fuck, og vendte mig om, og så gik jeg. Så gik der 5 minutter, og så kom jeg tilbage, der var sindssygt mange mennesker, i forhold til hvem der skal afklare min fremtid (...) BORGER JEG OPLEVER DET som en udfordring at få borgerens spændingsniveau til at være på det rigtige niveau, fordi de er ekstremt nervøse. Det er en milepæl i deres liv. De har været sygemeldt så længe, og så er det her, at det hele afgøres måske? Jeg ved ikke, om det er sådan de tænker, men det er jo der, at deres liv kan komme til at give mening. SAGSBEHANDLER Risiko for at underminere borgerens oplevede inddragelse og retssikkerhed Når sagerne skal behandles i teamet, kan det være vanskeligt at finde balancen mellem den faglige vurdering og samtidig vedligeholde den åbne og inddragende tilgang, som er reformens forudsætning. Enten fordi teamet i deres forberedende proces har lagt sig for fast på, hvad borgeren skal, eller fordi teamet ikke forholder sig nok til borgerens evne til at tale sin egen sag eksempelvis i forhold til om en borger med hjerneskade uden et tilstrækkeligt sprog har evne til at gøre indsigelse mod teamets indstilling. Risikoen er, at der i praksis mere sker en diagnosticering end en reel inddragelse, og at borgerens oplevede retssikkerhed undermineres. SIDE 16 INDSIGTER: NÅR REFORMEN MØDER VIRKELIGHEDEN INTRODUKTION SIDE 17

10 Et helhedsorienteret system- og effektfokus Ledelsesmæssigt ansvar for at nedbryde siloer Topledelsens grundlæggende forståelse af, hvad reformen betyder for kommunen organisatorisk, budgetmæssigt og forvaltningsmæssig er helt central for reformens succes. Reformen fordrer med sin helhedsorienterede og investerende tilgang et behov for, at ledelsen er i stand til at geare organisationens administrative og operationelle kapacitet til at understøtte den nye indsats. Det indbefatter bl.a. at skabe nye former for: Organisation. Organisatorisk har det implikationer for, hvordan forvaltningerne samarbejder og de incitamentsstrukturer, som beskæftigelsesindsatsen understøttes af. Budgetstruktur. Den kommunale budgetstruktur kan gøre det vanskeligt for kommunerne at understøtte en fleksibel betalingsstruktur, når det gælder den helhedsorienterede indsats. Forvaltning. Kommunerne skal arbejde med en ny effektforståelse, hvilket skaber nye kriterier for styring, måling og administration. Reformen fordrer grundlæggende, at kommunerne i deres tilgang til reformens målgruppe i højere grad anlægger et langsigtet fokus frem for et kortsigtet. Mens der i de fleste kommuner har været stor fokus på sagsbehandlernes kompetencer, sagsflow og logistik, er der langt mindre fokus på, at konsekvenserne af det paradigmeskifte, reformen medfører, får den nødvendige ledelsesmæssige opmærksomhed. Tværfaglighed som systemisk og metodisk udfordring Ligesom kommunerne udfordres styrings- og ledelsesmæssigt af reformen, skaber den også en ny faglig virkelighed for sagsbehandlere og andre aktører, der er involveret i at investere i borgerens situation og ressourcer. Reformen fordrer, at der dels skal skabes synergi mellem forskellige faglige logikker (eksempelvis de beskæftigelses-, sundheds- og socialfaglige tilgange), der er kendetegnet ved forskellige måder at møde borgeren på. Men også at det tværfaglige samarbejde i sig selv er en ny tilgang, som giver nye metodiske udfordringer i forhold til at opfylde reformens intention. Det gælder ikke mindst en virkelighed, hvor det i mindre grad er faste procedurer og skabeloner, der kan styre den praktiske sagsbehandling og i højere grad evnen til at foretage kontekstuelle tværfaglige vurderinger og opsætte konkrete progressionsmål for borgeren. Manglende udnyttelse af beslutningskompetence Det er en forudsætning i reformen af førtidspension og fleksjob, at medlemmerne af rehabiliterings teamet har beslutningskompetence på mødet til at vurdere og indstille til konkrete indsatser og tilbud som led i et ressourceforløb. Det er en generel problemstilling, at forvaltnings repræsentanter i rehabiliteringsteamet ikke har, eller ikke føler sig i stand til at kunne udnytte, den beslutningskompetence, der er tiltænkt medlemmer af teamet. Det kan skyldes en bekymring omkring en økonomisk belastning for den pågældende forvaltning samt manglende erfaring med at anvende sin faglighed i sammensætningen af ressourceforløb. Reformen fordrer, at en sag skal være tilstrækkelig belyst for at blive behandlet på et rehabiliterings møde, og dermed skal teamet også være i stand til at vurdere ud fra det forelæggende materiale, hvorvidt borgeren er berettiget til de indsatser, der indstilles til på rehabiliterings teamet. Hvis denne praksis underkendes, er konsekvensen for kommunen en yderligere belastning af systemet blot et andet sted. Konsekvensen for borgeren er at skulle igennem endnu en udredning, før en given indsats kan bevilges. Risiko for at den koordinerende sagsbehandler får for mange sager Hvis den overordnede forståelse på tværs af siloerne ikke er en del af kommunens samlede disponering, er der konkrete eksempler på, at nogle kommuner sigter imod, at håndtere helt op til 90 sager per koordinerende sagsbehandler. Konsekvensen af dette bliver en forringelse af den koordinerende indsats samt en vanskeliggørelse af det nære og tætte samarbejde med den enkelte borger. Relationen til sundhedssystemet kan være vanskelig Projektet har vist, at relationen til sundhedsvæsenet generelt er barrierefyldt i forhold til implementeringen af den rehabiliterende indsats. Barrieren i relation til de praktiserende læger kommer særligt til udtryk, når lægerne, ifølge flere kommuner, i deres sundhedsfaglige vurderinger i forhold til borgerens arbejdsevne bl.a. kommenterer på, hvorvidt borgeren vurderes til at være berettiget en førtidspension, hvilket er direkte i strid med reformens intention, eller eksempelvis kun tilrådes ro og hvile. Det viser sig i praksis som en stor udfordring for kommunerne at arbejde konstruktivt med denne gruppe borgere, der ofte er låst i en negativ selvopfattelse baseret på ønsket om fred og en førtidspension, når først den er cementeret af en sundhedsfaglig myndighed. Forelæggelse af sager for rehabiliteringsteamet Der ligger en central udfordring for kommunerne i at sikre, at det er de rette sager, der forelægges teamet, og at forelæggelsen sker på det rigtige tidspunkt. Det gælder særligt i forhold til at sikre, at sagerne er ordentligt forberedt og fuldt fagligt belyst, inden de forelægges teamet, så teamet kan drøfte sagen med borgeren og indstille på et sagligt grundlag. Dertil kommer, at det er centralt i forholdet til borgeren, at dette sker på en åben og inddragende måde, så det sikres, at borgeren har ejerskab til processen og den fremadrettede indsats, der iværksættes på baggrund af teamets indstilling. I den forbindelse kan der peges på en særlig problemstilling i forhold til de sager, hvor borgeren søger om førtidspension på det foreliggende dokumentationsgrundlag ( 17, stk. 2-sager). Disse sager forelægges i dag for teamet, inden sagen behandles i kommunens pensionsnævn eller lign. Dette fremhæves over en bred kam som et problem. Fra kommunernes perspektiv opleves reglen som tung og bureaukratisk, idet sagen i praksis vil skulle forelægges teamet flere gange, eftersom det er en meget lille andel af de sager, hvor der ansøges på foreliggende grundlag, som fører til, at der tildeles førtidspension. Set i forhold til borgerens perspektiv er der tale om en ufrugtbar proces, hvor sagen skal forberedes til og behandles i teamet i en situation, hvor borgeren ønsker en afgørelse om retten til førtidspension. JO MERE FASTLÅST en borger er på sin situation, jo sværere bliver det at rykke hende. Så jo tidligere man kan komme ind, jo mere kan man præge det resultat, der kan skabes i forhold til at optræne arbejdsevnen. SAGSBEHANDLER Herudover tyder det på, at det ny-etablerede samarbejde med regionerne har betydet en række tunge administrative processer samt organisatoriske udfordringer for kommunerne. Det gælder fx regionernes krav om fremsendelse af sagerne op til to uger før et rehabiliteringsteammøde, samt et ønske om at pulje alle sager på en enkelt dag. Desuden viser det sig nogen steder, at der er forskellige holdninger til, hvordan borgerens sag behandles. Det er kommunernes oplevelse, at regionen helst holder sig til skriftlig behandling af sagerne frem for en kollegial dialog om borgerens situation. SIDE 18 INDSIGTER: NÅR REFORMEN MØDER VIRKELIGHEDEN INDSIGTER: NÅR REFORMEN MØDER VIRKELIGHEDEN SIDE 19

11 En investerende og relationel tilgang Den langsigtede helhedsorienterede investering i forbedring af borgerens situation bygger på erkendelsen af, at komplekse problemer ikke løses med kortsigtede indsatser indenfor specifikke fagområder. Usikkerhed i forhold til snitflade mellem fleksjob og ressourceforløb Reformen indebærer en ny tilgang til målgruppen, hvor snitfladen mellem førtidspension, ressourceforløb og fleksjob ikke er fastlåst, og i høj grad afhænger af den individuelle sag og den konkrete borgers egne ressourcer. Det er en generel udfordring for kommunerne at vurdere og afgrænse de konkrete målgrupper, herunder snitfladen mellem indsatserne og i særdeleshed snitfladen mellem ressourceforløb og fleksjob. Reformen betyder, at der i en del sager vil kunne vurderes og argumenteres lige godt for, at en borger med et komplekst sagsforløb helt legitimt kan tilhøre målgruppen for både et ressourceforløb og et fleksjob. [ ] DER ER MANGE PROBLEMER. Hvor ligger skillelinjerne mellem fleksjob og ressourceforløb? Hvis det er en borger man, som man tænker skal have et fleksjob, kan man så bruge et ressourceforløb til at udvikle udover fleksjob Egentlig skal alle muligheder jo være udtømt, og hvis de er det, hvad skal vi så lægge ind i dem? Så på den måde kommer der mange problemer, men jeg synes også, at der er ting, der fungerer godt. Jeg synes, at det er godt, at det nu er muligt at lave fleksjob på nogle færre timer i forhold til dem, der både kan og vil have en tilknytning til arbejdsmarkedet bare på færre timer. Men det gør også, at man skal være mellem 80 og skindød for at få førtidspension. LEDER AF FLEKSJOBTEAM Dette åbner på den ene side op for flere muligheder for at tilpasse indsatsen til den enkelte borgers specifikke potentialer, ønsker og behov helt i tråd med reformens forudsætning om en individuel indsats frem for et ensidigt fokus på kasser og snævre målgrupper. På den anden side kan et opgør med klare snitflader også blive et problem, hvis der er usikkerhed om, hvordan kommunerne skal arbejde med de nye indsatser. Dette gælder fx i forhold til arbejdet med at etablere reelle beskæftigelsestilbud i regi af ressourceforløb, der fremadrettet medvirker til at styrke borgerens muligheder for på længere sigt at opnå tilknytning til arbejdsmarkedet. DET ER EN BALANCE en faglig balance om vi så falder over i den der du fejler ikke noget, på med vanten -tankegang og så går de til af mangel på omsorg og behandling osv., fordi vi så ikke er vores opgave voksen. Så det stiller faktisk rigtig store faglige krav. Og jeg er ked af at sige det igen, men det stiller faktisk også nogle krav om ressourcer. Relationsarbejde det kommer man ikke sovende til, blot ved at skrive det i en lovtekst, at der skal være et individuelt fokus i den enkelte sag, og at alle skal behandles individuelt. JOBCENTERCHEF Usikkerhed i forhold til indholdet af et ressourceforløb Det kan være vanskeligt at definere det legitime og meningsfulde indhold i et ressourceforløb herunder opfyldelse af forudsætningen om, at indholdet skal være beskæftigelses- og/ eller uddannelsesrettet. Det viser sig særligt, når rehabiliteringsteamet skal vurdere hvorvidt de økonomiske ressourcer, der afsættes til indsatsen i et ressourceforløb (fx af social eller sundheds mæssig karakter), som isoleret set kan synes at være langt fra et beskæftigelsesrettet fokus, er legitime i henhold til reformens rammer. Det kan have betydning for, hvorvidt rehabiliterings teamet indstiller til et ressourceforløb eller prioriterer at indstille borgeren til en velkendt indsats som fx fleksjob. JEG MENER IKKE, at vi i ressourceforløbene nødvendigvis skal fokusere på det direkte beskæftigelsesrettede det er det eneste vi har gjort indtil nu. I stedet mener jeg, at vi til en start er nødt til at investere i den enkelte borger gennem relationer med fokus på den enkeltes ressourcer. Det er selvfølgelig med det mål, der hedder, at borgerene så vidt muligt skal i beskæftigelse på sigt, men målet fordrer, at vi anvender et andet middel end tidligere, hvilket isoleret set kan synes langt væk fra det beskæftigelsesrettede. KOORDINERENDE SAGSBEHANDLER Ophobning af sager Reformen antyder, at have den naturlige konsekvens, at flere borgere vil være i aktive sagsforløb hos kommunen i længerevarende perioder (ressourceforløb). I det tidlige implementeringsstadie, som projektets undersøgelse er baseret på, vækker det bekymring i kommunerne, at det på sigt kan betyde, at der sker en ophobning af sager, fordi borgerne forbliver en del af systemet i længere perioder. Tidligere betød flere tilkendelser af førtidspension, at borgeren de facto var ude af den aktive del af systemet. Arbejdet med ressourceopbygning er tidskrævende og investerings tungt og kan komme til at strække sig over en årrække. [ ] FØR TILKENDTE VI virkelig mange en førtidspension også helt unge, og det kan godt være, at det ikke var det rigtige, men de kom i hvert fald ud af vores butik. Og nu hænger de så i vores butik, eller det kunne man i hvert fald komme til at frygte. Der bliver det spændende at se, hvad der kommer til at ske på sigt; kommer der det ud af det, som vi gerne vil have af de her ressourceforløb, hvor borgerne kan komme ud og varetage et eller andet. Og får de det med de indsatser vi har at tilbyde nu. JOBCENTERCHEF Mulighed for at investere i borgerens situation med små beløb Flere aktører påpeger, at konkrete enkeltudgifter for borgeren kan være en betydelig forhindring for en succesfuld gennemførelse af et ressourceforløb. Det kan ofte være de helt små udfordringer, der i udsatte menneskers liv kan udgøre store barrierer for at finde motivation og se nye muligheder. Det kan eksempelvis være i forhold til at investere i nye træningssko, for at borgeren fortsætter det værdiskabende træningsprogram, dækning af togbillet til behandlingssted i den anden ende af landet eller investering i en brugt cykel, så borgeren har mulighed for fortsat at vedligeholde sin kontakt med ressourceskabende sociale relationer. Helt konkret SIDE 20 INDSIGTER: NÅR REFORMEN MØDER VIRKELIGHEDEN INDSIGTER: NÅR REFORMEN MØDER VIRKELIGHEDEN SIDE 21

12 påpeger nogle kommuner, at det ikke er muligt efter de gældende regler at dække enkelt udgifter i forbindelse med et ressourceforløb, som borgeren ofte ikke selv har råd til. Tak til de deltagende kommuner Beskæftigelsesministeriet og MindLab vil gerne benytte lejligheden til at takke de deltagende kommuner for den helt unikke mulighed, det har været at kunne få lov at følge implementeringen af reformen af førtidspension og fleksjob på tæt hold. De indsigter, der er kommet ud af de udarbejdede interviews og observationerne af møderne har haft stor betydning i Beskæftigelsesministeriets arbejde med understøttende aktiviteter i forhold til implementeringen af reformen. De metodiske og analytiske pointer fra projektet tænkes bl.a. ind i arbejdet omkring implementering generelt fremover i Beskæftigelsesministeriets tanker omkring en tættere kobling mellem politikudvikling, praksis og implementering.

13 KONTAKT Jakob Heltoft Jesper Christiansen Researchleder jch@mind-lab.dk Anna Sofie Jacobsen Projektleder MindLab asj@mind-lab.dk Rikke Thagensen Projektleder MindLab rth@mind-lab.dk MindLab Slotsholmsgade København K Danmark www-mind-lab.dk