Hvidovre Kommune Att. Kommunalbestyrelsen Hvidovrevej Hvidovre. Om Hvidovre Kommunes betaling af medarbejderes ekstra-skat

Transkript

1 Statsforvaltningen, Østergade 41, 6950 Ringkøbing Hvidovre Kommune Att. Kommunalbestyrelsen Hvidovrevej Hvidovre Dato: Ankestyrelsen 7998 Statsservice Sagsnummer.: SAGSBEHANDLER: Christian Bernhard Om Hvidovre Kommunes betaling af medarbejderes ekstra-skat Telefon: EAN-Nr skriv til os via Statsforvaltningen har ved brev af 23. november 2015 bedt kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune om en udtalelse i anledning af oplysninger i en avisartikel i Hvidovre Avis om kommunalbestyrelsens forestående beslutning om betaling af medarbejderes ekstra-skat inden for et rammebeløb på kr. som følge af deltagelse i et cykelprojekt i Kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune har afgivet udtalelse til Statsforvaltningen vedrørende kommunens dispositioner omkring cykelprojektet. Ankestyrelsen finder på baggrund heraf anledning til at udtale sig om, hvorvidt Hvidovre Kommune vil handle i strid med forbuddet i kommunalfuldmagtsreglerne mod begunstigelse af enkeltpersoner ved at betale medarbejderne i cykelprojektets ekstra-skat. Ankestyrelsen finder efter en gennemgang af oplysningerne i sagens materiale og udtalelsen fra Hvidovre Kommune af 8. maj 201, ikke grundlag for at tage andre forhold vedrørende lovligheden af kommunale dispositioner op til behandling, herunder det forhold at Hvidovre Kommune har stillet personalegoder til rådighed for kommunens ansatte i form af cykler, cykeltøj og betalt ophold og 1

2 forplejning i 3 dage under et cykelløb. Tilsynet med kommunerne varetages fra 1. april 2017 af Ankestyrelsen, jf. kommunestyrelseslovens 47, stk. 1. Resumé Ankestyrelsen vurderer, at Hvidovre Kommune vil handle i strid med forbuddet i kommunalfuldmagtsreglerne om begunstigelse af enkeltpersoner, såfremt kommunalbestyrelsen på det foreliggende grundlag træffer beslutning om at betale medarbejdernes i cykelprojektets ekstra-skat. Det er Ankestyrelsens opfattelse, at der ikke foreligger et sikkert grundlag for at antage, at Hvidovre Kommune har pådraget sig et erstatningsansvar eller på anden måde er forpligtet til at betale de pågældende medarbejderes ekstra-skat. Kommunen kan derfor ikke lovligt betale medarbejdernes ekstra-skat efter kommunalfuldmagtsreglerne. Ankestyrelsen antager, at Hvidovre Kommune ikke har truffet beslutning om at bevilge et rammebeløb på kr. til betaling af medarbejdernes ekstra-skat. Såfremt kommunen har truffet en sådan beslutning og afholdt udgiften, beder vi kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune om inden to måneder at oplyse, hvad udtalelsen giver Hvidovre Kommune anledning til. Ankestyrelsen foretager ikke videre. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Ankestyrelsens opfattelse. Sagens baggrund Det fremgår af sagens akter, at Hvidovre Kommunes Vej- og Parkafdeling skulle omorganiseres ved årsskiftet 2012/2013 for blandt andet at øge fleksibiliteten, effektiviteten og for at være konkurrencedygtig med private aktører på markedet. De ansatte ville derved få en til dels ny ledelse og nye kollegaer. Inspireret af tiltag i andre virksomheder fremkom Vej- og Parkafdelingens afdelingschef i slutningen af 2012 med ideen om at gennemføre et projekt for Materialegårdens medarbejdere for derigennem at styrke sammenholdet i den nye Vej- og Parkafdeling og for at sikre forsat effektivitet. Projektet gik ud på, at medarbejderne, der ønskede at deltage i projektet, skulle gennemføre et cykelløb fra Hvidovre til Skagen med en varighed på 3 dage i perioden 13. til 15. juni I foråret 2013 besluttede den lokale arbejdsmiljøgruppe i Vej-og Parkafdelingen at gennemføre cykelprojektet. Fra 24 maj kunne medarbejdere tilmelde sig projektet, og 64 medarbejdere tilmeldte sig i løbet af sommeren Som motiverende faktor indebar deltagelse i projektet, at de medarbejdere, der deltog i cykelløbet fik betalt ophold og forplejning i de 3 dage, løbet varede. Udgifterne dertil var anslået til ca kr. inkl. moms pr. medarbejder. Med henblik på træning i perioden op til løbet fik medarbejderen udleveret cykeltøj til en værdi på 2500 kr. inkl. moms pr. medarbejder. Endvidere fik den enkelte deltager stillet en cykel til rådighed til en værdi på kr. inkl. moms. Cyklen har været anvendt til fælles træningsseancer, men medarbejderen har også haft 2

3 cyklen til rådighed for at kunne træne i fritiden. Efter gennemførelse af løbet overgik cyklen til medarbejderens ejendom. Såfremt en deltagende medarbejder ikke gennemførte cykelløbet, havde denne ikke ret til at modtage cyklen. Medarbejderens betaling for deltagelse i projektet udgjorde 4000 kr., som betaling for cyklen. Vej- og Park afdelingen i Hvidovre Kommune ønskede på forhånd at sikre sig, at projektet ikke vil få skattemæssige konsekvenser for deltagerne, så der blev taget telefonisk kontakt til SKAT den 23. maj Ifølge kommunens referat af telefonsamtalen blev det oplyst fra SKAT, at overdragelsen af cyklen (de andre forhold blev ikke drøftet) ikke ville få skattemæssige konsekvenser. Det oplyses, at projektets finasiering ud fordelt over de to år 2012 og 2013 var: Deltagernes egenbetaling Vej og Park tilskud Risikoforums støtte (en kommunal arbejdsgruppe) Sponsorater (private) I alt kr kr kr kr kr. Ifølge det oplyste blev direktionen, herunder borgmesteren og kommunaldirektøren, i Hvidovre Kommune først orienteret om projektet på møde den 30. juli 2013, hvilket resulterede i en redegørelse af 7. august 203 om projektet. Denne redegørelse foreligger ikke i sagens akter. Borgmesteren i Hvidovre Kommune oplyste den 23. september 2013 økonomiudvalget om projektet. Der blev udarbejdet en redegørelse af 24. september 2013, som den 24. september 2013 blev forelagt kommunalbestyrelsen. Den 21. august 2014 forelå advokatundersøgelsen om projektet på baggrund af det kommissorium, som økonomiudvalget havde opstillet den 20. januar 2014 ved at formulere 10 spørgsmål om forhold ved kommunens engagement i projektet, der skulle besvares af advokaten. Det konkluderes blandt andet i advokatundersøgelsen, at: Medarbejderne vil være skattepligtige af værdien af de goder, som de har opnået som led i cykelprojektet, at der ikke skete overtrædelse af udbudsretlige regler i forbindelse med indkøb af henholdsvis cykler og cykeltøj, at borgmesteren har orienteret økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen umiddelbart efter, at borgmesteren havde modtaget de relevante oplysninger i sagen, og at der ikke i forbindelse med cykelprojektet skete overtrædelse af konkrete retningslinier i Hvidovre Kommune. På mødet besluttede kommunalbestyrelsen at tage advokatundersøgelsen til efterretning. Skatterådet afgav den 25. august 2015 bindende svar om beskatningen af de goder, som de deltagende medarbejdere i projektet havde modtaget fra Hvidovre Kommune. Kommunen har fremsendt kopi af dette svar. Det fremgår af svaret fra Skatterådet, at de formuegoder, der blev givet til deltagerene i cykelprojektet, var skattepligtige. Lokalavisen Hvidovre offentligjorde den 13. november 2015 en avisartikel med overskriften Kommunen skal betale medarbejdernes ekstraskat. 3

4 Statsforvaltningen foretog den 23. november 2015 høring af Kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune på baggrund af oplysninger om cykelprojektet i Lokalavisen Hvidovre. Ordlyden i høringsskrivelsen var: Statsforvaltningen er gennem vedlagte artikel i Hvidovre Avis blevet opmærksom på, at kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune ifølge avisen har truffet beslutning om at kompensere medarbejdere for beskatning af værdien af deres deltagelse i et teambuildingprojekt i sommeren Det fremgår af artiklen, at kommunalbestyrelsen i den nærmeste fremtid skal træffe beslutning om dækning af medarbejdernes skatteudgifter inden for et afsat rammebeløb på kr. Til brug for Statsforvaltningens vurdering af, om der skal rejses en tilsynssag, anmodes kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune herved om en udtalelse. Hvidovre Kommune anmodes i sin udtalelse om særligt at komme ind på, med hvilken hjemmel kommunen vil afholde medarbejdernes udgifter til beskatning som følge af deltagelse i projektet. Den 24. november 2015 orienterede Borgmesteren i Hvidovre Kommune på møde kommunalbestyrelsen om Statsforvaltningens henvendelse. På den baggrund blev behandlingen af beløbets størrelse og bevilling af et rammebeløb på kr. til dækning af betaling til medarbejdernes ekstra-skat udsat. Kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune oplyste i sin udtalelse af 18. december 2015 til Statsforvaltningen: Hvidovre Kommunalbestyrelse er af den opfattelse, at Hvidovre Kommune er forpligtet til at kompensere medarbejderne for beskatning af værdien af deres deltagelse i kommunens teambuildingsprojekt i sommeren Dette skyldes: 1. Aftaleforholdet mellem arbejdsgiver og den enkelte medarbejder, nemlig den aftale, som indledningsvist blev indgået mellem kommunen og medarbejderne på baggrund af det første mundtlige svar fra SKAT. 2. Kommunalretlige forhold, herunder at projektet blev gennemført på baggrund af saglige kriterier og med henblik på fremme sundhed og trivsel, nedbringe sygefraværet samt understøtte implementeringen af en ny organisering i afdelingen. Medarbejderne har derfor været i god tro om det bevillingsgrundlag selv om projektet ikke var godkendt eller forankret politisk. Ad 1; Aftaleforholdet mellem arbejdsgiver og den enkelte medarbejder: I forbindelse med projektet blev der indledningsvist givet tilsagn til de deltagende medarbejdere om, at deltagelse i projektet ikke ville være forbundet med skattemæssige udgifter for den enkelte medarbejder. Det var med andre ord en klar forudsætning for medarbejderne, at deres deltagelse ikke var forbundet med omkostninger til beskatning. Netop det faktum, at kommunen inden projektets start spurgte SKAT, om medarbejderne ville blive beskattet af cyklen, understreger, at det var en for alle kendt præmis, at deltagelse ikke udløste økonomiske forpligtelser for den enkelte medarbejder (bortset fra den delvise egenbetaling af cyklen). Desværre fik kommunen et forkert mundtligt svar fra SKAT, hvilket dog yderligere understøtter kommunens gode tro. SKATs medarbejder har efterfølgende bekræftet, at det blev oplyst, at cyklen ikke skulle beskattes. 4

5 For så vidt angår beskatning af deltagelsen i turen blev dette ikke forelagt SKAT, da teambuildingsprojektet blev gennemført i stedet for to årlige afdelingsseminarer, og derfor også blev finansieret af afdelingens midler - over to år - til efteruddannelse. Projektet blev derfor betragtet som et "sædvanligt " fælles seminar, hvor det ikke er skattepligtigt for medarbejderne at deltage. Hvis den enkelte medarbejder nu selv alligevel skal dække skatteudgiften, vil der efter Kommunalbestyrelsens opfattelse være tale om misligholdelse af den aftale, kommunen som arbejdsgiver har indgået med den enkelte medarbejder. Dette vil i yderste konsekvens kunne føre til en erstatningspligt for kommunen, hvilket advokat Kurt Bardeleben, som forestod advokatundersøgelsen, har bekræftet. Det kan i den forbindelse oplyses, at midlerne til kompensation af medarbejdernes skattemæssige udgift vil blive udbetalt som et engangsvederlag, som finansieres af den eksisterende lønramme, der således ikke vil blive forhøjet som følge af udgiften jfr. kommunalbestyrelsens beslutning af 26. august Ad 2; Kommunalretlige forhold: Cykelprojektet Hvidovre-Skagen blev igangsat i forlængelse af en række andre sundhedsfremmende tiltag for medarbejderne i Vej- og Parkafdelingen, bl.a. med henblik på at nedbringe medarbejdernes sygefravær. Således er der inden cykelprojektet gennemført blandt andet helbredstjek via Hjerteforeningen, kostvejledning, rygestopkurser, og kantinen er blevet "hjertesund". Cykelprojektet blev endvidere igangsat på baggrund af en organisationsændring i Vej- og Parkafdelingen, som indebar nye samarbejdsformer og selvstyrende teams. Formålet med cykelprojektet var således både at understøtte den fortsatte indsats med at forbedre arbejdsmiljøet, fremme en sundere livsstil blandt medarbejderne og nedbringe sygefraværet samt at understøtte en succesfuld implementering af den nye organisering i afdelingen. Kort sagt, formålet med projektet har været at understøtte en effektiv opgaveløsning i afdelingen. Cykelprojektet var iværksat administrativt, men ikke godkendt politisk, og projektets elementer af personalegoder (som viste sig at være skattepligtige), gik langt ud over rammen for, hvad en enkelt afdeling kan iværksætte på egen hånd. Derfor blev den ansvarlige direktør tildelt en irettesættelse, og der er blevet fastlagt retningslinjer og procedurer for at undgå gentagelser i fremtiden. Sammenfattende er det Hvidovre Kommunes vurdering, at kommunen grundet de konkrete omstændigheder hvorunder cykelprojektet er blevet lanceret over for medarbejdere, der har været i god tro, er juridisk forpligtet til at holde medarbejderne skadesløse for de udgifter, som den utilsigtede beskatning påfører dem. Med andre ord ligger hjemlen til at afholde udgifterne til skattebetalinger i, at Hvidovre Kommune i tilfælde af en retssag, ville blive dømt til at holde medarbejderne skadesløse. Vedlagt kommunens udtalelse var et bilagsmateriale i form af kopier af forvaltningens redegørelse af 13. december 2013, kommunalbestyrelsens beslutning af 17. december 2013, advokatredegøreisen af 21. august 2014, kommunalbestyrelsens beslutning af 26. august 2014, Skatterådets svar af 25. august 2015, og kommunalbestyrelsens beslutning af 24. november

6 Ankestyrelsens kompetence Ankestyrelsen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Ankestyrelsen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Ankestyrelsens udtalelse Efter kommunalfuldmagtsreglerne antages en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium. Det følger heraf, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner. Understøttelse af enkeltpersoner kan således ikke ske inden for rammerne af kommunalfuldmagten. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkeltperson eller virksomhed, ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig. Forbuddet mod begunstigelse af enkeltpersoner uden lovhjemmel hindrer ikke, at kommuner udbetaler erstatning til en borger. Dette gælder oplagt, hvis erstatningskravet er fastslået ved endelig dom. Et erstatningsbeløb kan imidlertid også udbetales, hvis kommunen på anden relevant måde er nået frem til, at der er grundlag for det. Der skal være et relevant og relativt sikkert grundlag, før erstatning kan udbetales, uden at kommunen handler i strid med forbuddet mod begunstigelse af enkeltpersoner. En kommune kan derfor ikke som led i en forligsmæssig løsning yde erstatning til enkeltpersoner, hvis kommunen reelt set ikke har pådraget sig et erstatningsansvar. Der henvises til Kommunernes opgaver af Karsten Revsbech, 2015, s. 84 og 89-90, hvoraf blandt andet fremgår følgende: Et særligt problem udgør forholdet mellem kommune og dens ansatte. Også i denne relation gælder forbuddet mod begunstigelse af enkeltpersoner (eller grupper heraf). En kommune er således alene berettiget til at betale de økonomiske ydelser til kommunens ansatte, som kommunen er forpligtet til i henhold til de aftalte løn- og ansættelsesforhold. Det er imidlertid almindeligt antaget, at dette udgangspunkt kan fraviges i mindre betydende spørgsmål ud fra hensynet til de ansattes velfærd, hvorfor almindelige personalegoder kan stilles til rådighed for de ansatte. Som eksempler kan nævnes avis- og telefonhold, feriehuse og motionscentre. Endvidere vil udgangspunktet kunne fraviges med henblik på at varetage kommunens interesse som arbejdsgiver. Det må i den forbindelse også indgå i vurderingen, hvad der er almindeligt på arbejdsmarkedet som helhed.( ) Vedr. personalegoderne. Ankestyrelsen har noteret sig sagens oplysninger om baggrunden for, at der blev ydet forskellige formuegoder til de ansatte på Materialegården i Hvidovre Kommune, der deltog i projektet. Vi har ligeledes noteret os, at der er kommunens egen vurdering, at der i projektet var tale om ydelse af personalegoder, der gik langt ud over rammen for, hvad kommunens enkelte afdelinger kan iværksætte på egen hånd. 6

7 Ankestyrelsen har endeligt noteret sig, at kommunen har iværksat tiltag i form af udarbejdelse af retningslinier og procedurer for at undgå gentagelser i fremtiden. Ankestyrelsen har på den baggrund besluttet ikke at foretage videre vedrørende dette forhold. Vedrørende lovligheden af at betale medarbejdernes ekstraskat Ankestyrelsens har noteret sig, at det er Hvidovre Kommunes vurdering, at kommunen har hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne til at afholde udgifterne til medarbejdernes ekstra-skat, fordi kommunen vil blive dømt til at betale det pågældende beløb, såfremt der blev gennemført en retssag. Det er Ankestyrelsens opfattelse, at hvis en kommune vil godtgøre en borger eller en virksomhed et beløb, må der forinden foretages en vurdering af, om kommunen har pådraget sig et erstatningsansvar eller på anden måde er forpligtet til at betale beløbet. Er der tale om et krav om erstatning uden for kontrakt, må det således vurderes, om alle de erstatningsretlige betingelser for et sådant krav er opfyldt. Vi har noteret os kommunens oplysninger om, at der blev givet tilsagn til de deltagende medarbejdere om, at deltagelse i projektet ikke ville være forbundet med skattemæssige udgifter for den enkelte medarbejder, og at kommunen inden projektets start spurgte SKAT om beskatningen af cyklen. Vi har ligeledes noteret os kommunens vurdering af, at hvis den enkelte medarbejder selv skal betale skatteudgiften, vil der være tale om misligholdelse af den aftale, kommunen som arbejdsgiver har indgået med den enkelte medarbejder, og at dette i yderste konsekvens vil kunne føre til en erstatningspligt for kommunen. Hvidovre Kommune har ikke fremsendt en konkret juridisk vurdering af den procesrisiko, som er forbundet med en eventuel retssag. Ankestyrelsen bemærker, at spørgsmålet om kommunens forpligtelse til at yde erstatning ikke er behandlet af advokaten i den fremsendte advokatundersøgelse af cykelprojektet. Ankestyrelsen vurderer på baggrund af de oplysninger ikke, at Hvidovre Kommune har foretaget den nødvendige vurdering af, om kommunen er forpligtet til at godtgøre medarbejderne et beløb svarende til den eventuelle beskatning af deres deltagelse i cykelprojektet. Det står derfor ikke klart for Ankestyrelsen, at der foreligger et juridisk grundlag for kommunen til at betale beløbet på de kr. Ankestyrelsen vurderer på den baggrund, at der på det tidspunkt, hvor kommunalbestyrelsen har afgivet sin udtalelse i sagen til Statsforvaltningen, ikke var tilvejebragt det fornødne sikre grundlag, der underbyggede kommunens vurdering af, at kommunen er juridisk forpligtet til at betale medarbejdernes ekstra-skat. Ankestyrelsen har noteret sig, at kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune på møde et den 24. november 2015 har udsat beslutningen om at bevilge et rammebeløb på kr. til betaling af medarbejdernes ekstra-skat. Ankestyrelsen er ikke i besiddelse af oplysninger om, hvorvidt kommunalbestyrelsen efterfølgende har truffet beslutning. Det er Ankestyrelsens vurdering, at kommunens betaling af medarbejdernes ekstra-skat på det foreliggende oplysningsgrundlag kunne være ansvarspådragende i henhold til reglerne i kommunestyrelseslovens kaptitel 6 om ansvar for kommunalbestyrelsesmedlemmer. 7

8 Ankestyrelsen antager, at Hvidovre Kommune ikke har truffet beslutning om at bevilge et rammebeløb på kr. til dækning af medarbejdernes ekstra-skat. Såfremt kommunen har truffet en sådan beslutning og afholdt udgiften, beder vi kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune om inden to måneder at oplyse, hvad udtalelsen giver Hvidovre Kommune anledning til. Ankestyrelsen foretager ikke videre. Ankestyrelsen beklager den lange sagsbehandlingstid. Udtalelsen vil blive offentliggjort på Venlig hilsen Christian Bernhard 8