Det er oplyst, at den tidligere Y Kommune tegnede børneulykkesforsikringer,

Transkript

1 Y Ved af 4. april 2007 har Y Kommune rettet henvendelse til Statsforvaltningen Nordjylland vedrørende kommunens adgang til at godtgøre forældre de udgifter, de måtte få i forbindelse med hændelige skader, typisk tandskader, der overgår deres børn i kommunale institutioner. Kommunen har ligeledes forespurgt statsforvaltningen om adgangen til at indregne disse udgifter i forældrebetalingen for dagtilbud. Endvidere har Y Kommune forespurgt statsforvaltningen om, hvorvidt kommunen lovligt vil kunne tegne en indboforsikring for plejehjemsbeboere med henblik på dækning af de tab, beboerne måtte få i forbindelse med bl.a. tyveri af beboernes ejendele. Det er oplyst, at den tidligere Y Kommune tegnede børneulykkesforsikringer, der dækkede skader i forbindelse med børnenes ophold og aktiviteter i de kommunale institutioner. Det er Y Kommunes opfattelse, at en sådan ordning er lovlig efter kommunalfuldmagtsreglerne, og kommunen har herved henvist til en udtalelse fra KL af 4. november 2003 om problemstillingen. Statsforvaltningen har efterfølgende modtaget kopi af udtalelsen, der tillige er offentliggjort på KL s hjemmeside. Det er videre oplyst, at Y Kommune har opsagt børneulykkesforsikringen, men at kommunen - for at undgå serviceforringelser - er indstillet på at betale for de tab, der måtte opstå i forbindelse med børns uheld i de kommunale institutioner, typisk som følge af tandskader TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION NORDJYLLAND STATSFORVALTNINGEN NORDJYLLAND AALBORGHUS SLOT SLOTSPLADSEN AALBORG JOURNAL NR.: /34 SAGSBEHANDLER: KJONOR DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: GIRO: EAN- NR SE- NR nordjylland@statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: I forbindelse med sin henvendelse til statsforvaltningen har Y Kommune ud over den nævnte udtalelse fra KL henvist til Indenrigsministeriets brev af 30. august 1999 om amtskommuners adgang til at tegne kollektive forsikringer for gymnasieelever. De tab, som Y Kommune ønsker at godtgøre forældre som følge af børns skader i kommunale institutioner, er kommunen ikke juridisk forpligtet til at dække, jf. dog nedenfor om særlige forhold for så vidt angår tandskader. Tilsvarende gælder de tab, plejehjemsbeboere måtte få i an-

2 ledning af f.eks. tyveri, og som kommunen ønsker at dække via en indboforsikring. Indledningsvis bemærkes, at der ikke i den sociale servicelov eller lovgivningen i øvrigt er hjemmel for kommuner til at tegne kollektive ulykkesforsikringer for børn i kommunale dagtilbud, jf. uddybende herom nedenfor. Tilsvarende er der ikke lovhjemmel for kommuner til at etablere kollektive ulykkesforsikringer for elever i folkeskolen. Lovgivningen giver heller ikke kommuner adgang til at tegne kollektive indboforsikringer for plejehjemsbeboere. Spørgsmålet om, hvorvidt Y Kommune direkte eller indirekte via forsikringsordninger kan betale sådanne udgifter for de nævnte grupper af borgere skal således afgøres efter kommunalfuldmagtsreglerne. Efter disse kommunalretlige grundsætninger kan en kommune som udgangspunkt kun gennemføre foranstaltninger, der kommer en bredere kreds af kommunens borgere til gode. Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner. Det følger endvidere af disse grundsætninger, at kommuner ikke på et ulovbestemt grundlag kan understøtte enkeltpersoner ud fra sociale kriterier. En kommune kan således ikke yde tilskud til enkeltpersoners leveomkostninger eller i øvrigt understøtte enkeltpersoner økonomisk uden lovhjemmel. Forbuddet mod uhjemlede indkomstoverførsler til enkeltpersoner gælder ligeledes i forhold til grupper af enkeltpersoner. Når en kommune ikke kan varetage en enkelt persons individuelle interesser, kan den heller ikke varetage flere personers individuelle interesser, blot fordi de indgår i en gruppe. Der kan herved eksempelvis henvises til Indenrigsministeriets brev af 22. december 1987 til Esbjerg Kommune vedrørende denne kommunes ydelse af rente- og afdragsfrie lån i studietiden til unge ved videregående uddannelser uden for kommunen. Baggrunden for dette forbud mod begunstigelse af enkeltpersoner og grupper af enkeltpersoner er, at kommunen er et fællesskab af borgere, og at dens formål er at varetage disses fælles interesser. Der er ingen fælles interesse i at yde økonomisk støtte til enkeltpersoner alene med henblik på at spare dem for udgifter. Der henvises herved SIDE 2

3 til Karsten Revsbech i Kommunernes Opgaver, 2005, side 60. Det nævnte skal tillige ses i sammenhæng med kravet om, at en kommune har pligt til at handle økonomisk forsvarligt. Forbuddet mod at kommuner uden lovhjemmel yder tilskud til enkelte borgere eller grupper af borgere udelukker tilsvarende, at en kommune yder indirekte støtte ved at overtage omkostninger, som den pågældende gruppe normalt selv skal betale, dvs. udgifter der har privat karakter. Der kan herved ligeledes henvises til Karsten Revsbech i Kommunernes Opgaver, 2005, side 64. Vedrørende dette forbud mod kommunal overtagelse af borgernes private omkostninger, kan der i øvrigt til dels paralleliseres til forbuddet mod at kommuner overtager normale produktionsomkostninger fra virksomheder. Forbuddet mod begunstigelse af enkeltpersoner udelukker ikke, at en kommune udbetaler erstatning til en skadelidt. Kommuner kan således udbetale erstatninger i det omfang, de er erstatningsansvarlige for et tab. Udbetaling af erstatningsbeløb forudsætter imidlertid, at der er et forholdsvis sikkert grundlag for erstatningspligten. Der kan herved henvises til Indenrigsministeriets brev af 21. januar 2002 (j.nr. 2000/1114/101-1), hvori ministeriet udtalte at en kommune ikke er berettiget til at udbetale erstatning til borgere for tab som følge af, at de er blevet bestjålet af kommunalt ansatte, i tilfælde hvor kommunen ikke er erstatningsansvarlig for skaden, idet dette vil være uhjemlet tilskud til enkeltpersoner. Der kan endvidere være en kommunal interesse i at nedbringe udgifterne til erstatning, f.eks. ved at indgå forlig, som der er et sagligt grundlag for at indgå og herved undgå udgifter til fordyrende retssager. Der kan i den forbindelse henvises til Indenrigsministeriets brev af 15. maj 1997 (j.nr. 1997/11129/793-1), hvori ministeriet udtalte, at en kommune lovligt kunne yde et beløb til en enkeltperson, når dette er begrundet i varetagelsen af hensynet til at begrænse kommunens udgifter til erstatning. Tilsvarende har en kommune en interesse i at tegne forsikringer mod erstatninger, som kommunen er forpligtet til at betale, idet en sådan forsikring afhængig af de nærmere vilkår - ligeledes vil kunne medføre en reduktion af de kommunale udgifter til erstatning. SIDE 3

4 Således fremgår det af Indenrigsministeriets brev af 30. august 1999, at amtskommuner kunne tegne kollektive forsikringer til gymnasieelever for så vidt angår tilfælde, hvor amtskommunen var forpligtet til at yde erstatning til de pågældende elever. Derimod fandt ministeriet, at der ikke kunne tegnes forsikring for tilfælde, hvor amtskommunen ikke var forpligtet til at yde erstatning til eleverne, f.eks. kollektive ulykkesforsikringer, der skulle dække hændelige skader. I udtalelse af 4. november 2003 har KL meddelt, at det er lovligt for kommuner at tegne ulykkesforsikringer for børn i kommunale dagtilbud og i folkeskolen. Baggrunden for denne konklusion er, at et stort antal kommuner efter det for KL oplyste gennem mange år har tegnet ulykkesforsikringer for børn i kommunale dagtilbud og folkeskole, uden at dette har givet anledning til bemærkninger eller indskriden fra revisionen eller de kommunale tilsynsmyndigheders side. Det er på denne baggrund KL s opfattelse, at de nævnte forsikringsordninger er hjemlet efter kommunalfuldmagtsreglerne, ligesom KL har tilkendegivet, at der eksisterer en kommunalretlig sædvane, der legitimerer sådanne ordninger. For så vidt angår kommunalbestyrelsens tilskud til dagtilbud samt grundlaget for takstberegning er der fastsat regler herom i den sociale servicelovs 29 og 174, jf. lovbekendtgørelse nr. 58 af 18. januar Kommunale dagtilbud omfatter bl.a. dagsinstitutioner og dagpleje, jf. servicelovens 23 og 24. Efter servicelovens 29, stk. 2, beregnes tilskud til daginstitutioner, jf. lovens 23, på grundlag af udgifterne ved driften af den enkelte daginstitution eller på grundlag af de gennemsnitlige udgifter ved driften af daginstitutioner af samme type i kommunen. Efter lovens 29, stk. 3, beregnes tilskuddet til kommunal dagpleje på grundlag af de gennemsnitlige udgifter ved ophold i den kommunale dagpleje. Det fremgår endvidere af 29, stk. 1, at forældrenes egenbetaling er maksimeret til en række nærmere angivne procentsatser afhængig af barnets alder. Af servicelovens 174, stk. 2, fremgår det, at kommunalbestyrelsen fastsætter taksten for det enkelte kommunale tilbud med udgangspunkt i de gennemsnitlige langsigtede omkostninger ved levering af tilbuddet eller typen af tilbud. SIDE 4

5 I bekendtgørelse nr af 6. november 2006 om kommunens tilskud til brug for dagtilbud til børn, forældrenes egenbetaling og fripladstilskud m.v. (tilskudsbekendtgørelsen) er der fastsat yderligere regler om det kommunale tilskud samt forældrenes egenbetaling. Der er imidlertid ikke hverken i serviceloven eller i tilskudsbekendtgørelsen foretaget en nærmere præcisering af, hvilke typer af driftsudgifter, der kan indregnes i grundlaget for beregning af egenbetalingen. Statsforvaltningen Nordjylland har fra Familiestyrelsen under Ministeriet for Familie- og Forbrugeranliggende modtaget kopi af orienteringsbrev af 5. maj 2006 til landets kommuner om beregningsgrundlaget for fastsættelse af kommunens tilskud til og forældrenes egenbetaling for en plads i dagtilbud til børn efter serviceloven. Heri er bl.a. beregningsgrundlaget for forældrebetalingen søgt præciseret. Formålet er ifølge brevet at angive nogle vejledende retningslinjer for, hvordan der skal sondres mellem udgiftstyper, der kan eller ikke kan indregnes i grundlaget for beregningen af forældrenes egenbetaling. Under pkt. 2, i orienteringsbrevet fremgår bl.a. følgende: Ved vurderingen af, om en udgift kan indgå i grundlaget for beregning af forældrenes egenbetaling, må man se på formålet med udgiften. Der skal bl.a. skelnes mellem, om der er tale om: - Udgifter til myndighedsopgaver, som ikke kan indregnes - Udgifter til institutionens drift, som kan indregnes. Det er udgifter, som har med den pædagogiske drift at gøre, og altså drift og udvikling af dagtilbudenes kerneopgaver. Under pkt. 2, i brevet fremgår det yderligere, at forsikring, der ikke vedrører ejendommen, som f.eks. arbejdsulykkesforsikring kan indregnes i forældrebetalingen. Statsforvaltningen Nordjylland skal herefter vejledende udtale: Det følger af servicelovens 29, at det kommunale tilskud og forældrebetalingen til dagtilbuddet, beregnes på grundlag af driftsudgifterne til daginstitutionen henholdsvis dagplejen. I orienteringsbrevet af 5. maj 2006 er det præciseret, at det er udgifter, som har med den pædagogiske drift at gøre, dvs. altså drift og udvikling af dagtilbudenes kerneopgaver. SIDE 5

6 Som eksempler på en udgiftsart, der har tilknytning til driften og som kan indgå i det kommunale tilskud og forældrebetalingen er bl.a. angivet de lovpligtige abejdskadeforsikringer, jf. herved arbejdsskadeforsikringslovens 48 sammenholdt med lovens 2. Udgifter til en ulykkesforsikring, der skal dække skader, som kommunen ikke er forpligtet til at dække, er ikke en udgift, der har med drift af dagtilbudets kerneopgave at gøre. Statsforvaltningen Nordjylland finder herefter ikke, at serviceloven giver kommuner hjemmelsgrundlag for via forældrebetalingen at finansiere dækningen af disse skader hverken direkte eller indirekte gennem kollektive børneulykkesforsikringer. Der eksisterer som nævnt ej heller lovhjemmel hverken for kommunal finansiering af kollektive ulykkesforsikringer for folkeskoleelever eller kollektive indboforsikringer for plejehjemsbeboere. En kommune kan som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel understøtte enkelte borgere eller grupper af kommunens borgere økonomisk hverken ved direkte indkomstoverførsler eller indirekte, ved at en kommune overtager omkostninger, som gruppen og kommunens øvrige borgere sædvanligvis selv bærer. Baggrunden for dette forbud mod at yde økonomisk tilskud til enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner er, at kommunen er et fællesskab af borgere, hvis formål er at varetage disses fælles interesser. Der er ingen fællesskabsinteresse i at yde økonomisk støtte til enkeltpersoner alene med henblik på at spare dem for udgifter. Som det fremgår af det ovenfor nævnte, kan en kommune udbetale erstatning, i det omfang den er erstatningsansvarlig for et tab. Udbetaling af erstatningsbeløb forudsætter imidlertid, at der er et forholdsvis sikkert grundlag for erstatningspligten. Der kan være en kommunal interesse i at udbetale erstatning umiddelbart uden fordyrende retssager, hvis det må forventes at kommunen ved en retssag vil blive dømt erstatningsansvarlig. Ved vurderingen af, hvorvidt der er grundlag for at udbetale et beløb til en enkeltperson for herved at begrænse kommunens udgifter til erstatning tilkommer der kommunen et vist skøn. Ved udøvelsen af dette skøn kan hensynet til procesrisikoen ved en retssag indgå. Der vil tilsvarende kunne være en kommunal interesse i at begrænse det juridiske ansvar gennem forsik- SIDE 6

7 ringsordninger. Derimod vil der som udgangspunkt ikke være en kommunal interesse i at tegne forsikringer til dækning af skader, som kommunen ikke er forpligtet til at betale. I indenrigsministeriets udtalelse af 30. august 1999 fastslog ministeriet således, at amtskommuner ikke kunne tegne kollektive ulykkesforsikringer mod hændelige skader, der overgik gymnasieelever, idet amtskommunen ikke var forpligtet til at yde erstatning til eleverne. Der var heller ikke i øvrigt nogen amtskommunal interesse i at tegne disse forsikringer. Også i de øvrige ovennævnte udtalelser fra Indenrigsministeriet er det forudsat, at udbetaling af kommunale midler i forbindelse med skader fordrer et erstatningsansvar, jf. således brev af 21. januar 2002 (j.nr. 2000/1114/101-1), hvori ministeriet fastslog, at der ikke var adgang til at udbetale erstatning til borgere i tilfælde, hvor kommunen ikke var erstatningsansvarlig. Tilsvarende udtalte ministeriet i brev af 15. maj 1997 (j.nr. 1997/11129/793-1), at en kommune kunne udbetale beløb til en enkeltperson for herved at mindske sine udgifter til erstatning. Også i denne udtalelse forudsættes erstatningsansvar således. De nævnte udtalelser understøtter således det synspunkt, at erstatningsansvar for en kommune generelt er påkrævet, for at kommunen kan udbetale beløb til enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner som følge af personeller tingskade. Tilsvarende er antaget i den seneste kommunalretlige litteratur, jf. de ovenfor nævnte henvisninger til Karsten Revsbech i Kommunernes Opgaver, Det er herefter Statsforvaltningen Nordjyllands opfattelse, at det heller ikke efter kommunalfuldmagtsreglerne vil være lovligt for en kommune at godtgøre forældre de udgifter, de måtte få i forbindelse med hændelige skader, der overgår deres børn i forbindelse med ophold og aktiviteter i dagtilbud og folkeskoler. Det bemærkes, at den omstændighed, at børn i de nævnte kommunale institutioner er yngre end eleverne i gymnasieskolen, og at indholdet i servicetilbudene i de kommunale institutioner ikke er identisk med den aktivitet, der foregår i de gymnasiale ungdomsuddannelser, ikke kan bevirke en anderledes vurdering af spørgsmålet for så vidt angår grupperne i de kommunale institutioner. Det bemærkes videre, at Y Kommune ikke i øvrigt har angivet, hvilken kommunal interesse, der i givet fald skulle kunne bære, at kommunen betaler eller påtager sig at be- SIDE 7

8 tale for tab, som kommunen ikke er juridisk ansvarlig for at betale, og som dermed må betegnes som udgifter af privat karakter. For så vidt angår etablering af en indboforsikring for plejehjemsbeboere finder statsforvaltningen tilsvarende, at kommunalfuldmagtsreglerne ikke indeholder hjemmel til at finansiere denne for kommunale midler, idet en sådan forsikring ligeledes skal dække skader, som kommunen ikke er juridisk ansvarlig for. Ved at overtage betalingen for forsikringspræmie til indboforsikring påtager kommunen sig således sig en omkostning, der har privat karakter, og der bliver herved indirekte tale om et uhjemlet tilskud til en gruppe af borgere. Det bevirker i øvrigt ikke nogen forskel i vurderingen af lovligheden hverken for så vidt angår betaling for hændelige skader, der overgår børnene i kommunale institutioner eller for så vidt angår etablering af indboforsikring for plejehjemsbeboere om kommunen påtager sig at betale udgiften direkte eller gennem etablering forsikringsordninger. Det følger således af ovennævnte, at Statsforvaltningen Nordjylland ikke er enig med KL i, at kommunerne har adgang til efter kommunalfuldmagtsreglerne at etablere børneulykkesforsikringer i dagtilbud og folkeskoler. Statsforvaltningen må endvidere forstå KL s udtalelse således, at KL med kommunalretlige sædvane mener, at der er etableret en retssædvane, der legitimerer kommunal etablering af de nævnte forsikringstyper. En retssædvane defineres traditionelt som en handlemåde, der er fulgt almindeligt, stadigt og længe i den overbevisning, at den er retligt bindende. Der kan herved eksempelvis henvises til side 127 i Forvaltningsret, Almindelige Emner, 2004, af Jens Garde m.fl. Statsforvaltningen Nordjylland er ikke enig med KL i, at der eksisterer en retssædvane, der skulle kunne legitimere tegning af kommunale børneulykkesforsikringer. Det bemærkes særligt, at eventuel manglende indgriben fra de kommunale tilsynsmyndigheders side ikke nødvendigvis er udtryk for accept af forsikringsordningerne, men lige så vel kan have sin årsag i manglende kendskab til eksistensen af disse ordninger. Statsforvaltningen skal i øvrigt bemærke, at Indenrigsministeriets udtalelse 30. august 1999 om amtskommuners adgang til at tegne kollektive ulykkesforsikringer, som KL i sin udtalelse er opmærksom på, i sig selv svækker grundlaget for anerkendelse af en retssædvane. Uagtet, at SIDE 8

9 der ikke er tale om identiske brugergrupper i dagsinstitutio- ner/folkeskoler og gymnasieskolen er der tale om en identisk problemstilling. For vidt angår tandskader skal Statsforvaltningen Nordjylland dog afslutningsvis særligt henlede Y Kommunes opmærksomhed på sundhedslovens 127, hvorefter kommunalbestyrelsen skal tilbyde alle børn og unge under 18 år med bopæl i kommunen vederlagsfri behandlende kommunal tandpleje. Kopi af dette brev er sendt til KL samt Familiestyrelsen. Med venlig hilsen C. Rosholm /Klaus Josefsen SIDE 9