Kommunernes integrationsindsats og integrationssucces

Transkript

1 Kommunernes integrationsindsats og integrationssucces af Eskil Heinesen, AKF Søren C. Winter, SFI Ina Risom Bøge, SFI Leif Husted, AKF AKF Forlaget Maj 2004

2

3 Forord Denne rapport indgår i et større projekt om afdækning af årsagerne til, at nogle kommuner har større succes med hensyn til integration af flygtninge og indvandrere i henhold til integrationsloven end andre. Hensigten er at etablere et grundlag for, at de succesfulde strategier kan udbredes til flere kommuner. Projektet er finansieret af Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration og omfatter ud over denne rapport også AKF s forudgående opstilling af en benchmark-indikator for kommunernes integrationssucces (Husted og Heinesen 2004), samt en opfølgende kvalitativ undersøgelse, gennemført af SFI (Rosdahl 2004). Formålet med denne rapport er dobbelt: For det første skal den belyse sammenhængen mellem kommunernes integrationssucces og forskellige aspekter af kommunernes integrationsindsats. Herunder vurderes mulighederne for at belyse effekter af integrationsindsatsen med udgangspunkt i en kommunal benchmarking. For det andet er det formålet at undersøge baggrunden for kommunernes forskellige udformning af integrationsindsatsen. Kommunernes integrationssucces måles ved en benchmark-indikator for, hvor lang tid der går, fra indvandrerne får opholdstilladelse, til de påbegynder ordinær beskæftigelse eller uddannelse. Eftersom nogle kommuner har en betydeligt vanskeligere integrationsopgave end andre (fx fordi den lokale arbejdsløshedsprocent er høj, eller fordi de fleste indvandrere i kommunen kommer fra meget fremmedartede kulturer), tager benchmarkindikatoren hensyn til sådanne forskelle i kommunernes vilkår. Hvis en kommune givet dens vilkår har en kort gennemsnitlig varighed, fra indvandrerne får opholdstilladelse, til de påbegynder arbejde eller uddannelse, er det altså udtryk for en høj grad af integrationssucces.

4 Til forklaring af forskelle i benchmark-indikatoren inddrages oplysninger om kommunernes integrationsindsats og sagsbehandling, organiseringen af indsatsen samt kommunernes strukturelle rammebetingelser. Endeligt søges det forklaret, hvorfor der er så store forskelle på kommunernes integrationsindsats, herunder på deres sagsbehandling. Forskellene i indsatsen søges forklaret vha. kommunens strukturelle rammebetingelser, den politiske-administrative ledelses prioriteringer, organiseringen og tilrettelæggelsen af integrationsindsatsen samt sagsbehandlernes holdninger. De anvendte data er baseret på administrative registre fra Danmarks Statistik og Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, samt på en spørgeskemaundersøgelse, der gennemførtes i 2000 af PLS Rambøll Management i samarbejde med Søren Winter. Datamaterialet dækker perioden Da der i de fleste kommuner kun var få indvandrere, der var omfattet af integrationsloven i denne periode, er der en betydelig usikkerhed i beregningerne. Ved at foretage lignende analyser i de kommende år, og ved en udbygning af de anvendte metoder, vil der kunne etableres et mere sikkert grundlag for at afdække sammenhænge mellem integrationsindsatsen og dens effekter på integrationen. Rapporten er udarbejdet af forskningsprofessor Søren C. Winter og forskningsassistent Ina Risom Bøge fra SFI samt forskningsleder Eskil Heinesen og seniorforsker Leif Husted fra AKF. Rapporten er udarbejdet af de fire forfattere i fællesskab, dog således at Eskil Heinesen og Leif Husted især er ansvarlige for afsnit 2.2 og 3.2.1, kapitel 5 og 6 samt afsnit 7.2, mens Søren Winter og Ina Risom Bøge især er ansvarlige for afsnit 3.2.2, 3.2.3, 3.3, 7.3 samt kapitel 8. I forbindelse med projektet har der været nedsat en styregruppe med repræsentanter fra Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, KL, Århus Kommune, Socialforskningsinstituttet og AKF. Styregruppen takkes for mange værdifulde kommentarer undervejs i projektet. Søren C. Winter Eskil Heinesen Maj 2004

5 Indhold 1 Sammenfatning og konklusion Hovedkonklusioner Sammenfatning Indledning Formål Benchmark-indikator for kommunernes integrationssucces Kommunernes integrationsopgave Rapportens opbygning Forhåndsforventninger om effekter på integrationssucces og indsats Indledning Forventninger til betydningen af integrationsindsats og organisering for integrationssucces Forventninger til betydningen af aktivering og undervisning Forventninger vedr. betydningen af sagsbehandleradfærd og -stil Forventninger til betydningen af organisatoriske forhold for integrationssucces Forventninger til betydningen af strukturelle forhold for integrationssucces Forventninger til forklaringer af integrationsindsatsens udformning Betydningen af politikerholdninger, prioriteringer og organiseringen for integrationsindsatsens udformning... 52

6 3.3.2 Forventninger vedr. betydningen af sagsbehandlernes holdninger og deres baggrund for indsatsen Forventninger vedr. betydningen af strukturelle forhold for integrationsindsatsen Data, mål og metoder Datakilder De anvendte mål Statistisk metode Analysegrundlag og modelspecifikation for analyser af variationer i integrationssucces Analysegrundlag og modelspecifikation for analyser af variationer i integrationsindsats og sagsbehandling Fortolkning af resultaterne og deres sikkerhed Muligheder for en mere sikker effektmåling af integrationsindsatsen Strukturelle forhold og integrationssucces Aktiverings- og uddannelsesindsatsen og integrationssucces Variabler for aktivering og uddannelse baseret på AMFORA-registret Andre variabler for aktiverings- og undervisningsomfang Resultater vedr. aktivering, danskundervisning og integrationssucces Fortolkning af resultaterne Konklusion Sagsbehandling, organisering af indsatsen og integrationssucces Datagrundlaget og forventninger om sammenhænge Resultater ved opdeling af kommunerne efter antal indvandrere Inddragelse af sagsbehandlingsvariabler én ad gangen (»specifik til generel model«) Inddragelse af mange sagsbehandlingsvariabler (»generel til specifik model«) Resultater ved opdeling efter integrationsopgavens vanskelighed Konklusion

7 8 Hvorfor er kommunernes integrationsindsats så forskellig og hvordan kan den påvirkes? Strukturelle forholds betydning for kommunernes integrationsindsats Betydningen af den politiske ledelses holdninger og prioriteringer for integrationsindsatsen Organiseringens betydning for integrationsindsatsen Betydningen af sagsbehandlernes baggrund for deres holdninger og adfærd Sagsbehandlerholdningernes betydning for integrationsindsatsen Konklusion Bilag Beskrivende statistik Variabeloversigt Repræsentativitetsanalyse for surveydata Integrationsopgavens sværhedsgrad Litteraturliste English Summary Noter

8

9 1 Sammenfatning og konklusion 1.1 Hovedkonklusioner Kommunerne fik i 1999 ansvaret for at integrere flygtninge og indvandrere. Opgaven har vist sig meget vanskelig at løse. Kun 22% af de flygtninge og indvandrere, der fik opholdstilladelse i perioden , kom i ordinær beskæftigelse eller uddannelse i løbet af det første 1½ år. Situationen er værst for flygtninge. Kun 7% kom i beskæftigelse eller uddannelse i modsætning til 36% af de familiesammenførte indvandrere. Den mangelfulde integration giver et stort behov for at finde frem til mere effektive integrationsmetoder. Selv om kommunerne under ét har haft store problemer med integrationen, er der stor forskel på, hvor godt de har klaret det. De har også tilrettelagt deres integrationsindsats meget forskelligt. På denne baggrund er det første formål med denne rapport at undersøge, hvilken sammenhæng der er mellem integrationsindsats og integrationssucces i de danske kommuner. Det sker ved at belyse, hvilke former for indsats man især finder i de kommuner, der har succes med integrationsopgaven. Forhåbentlig kan man lære af indsatsen i de succesrige kommuner. For det andet skal undersøgelsen belyse, hvorfor kommunernes integrationsindsats er udformet så forskelligt. Den vil herunder vurdere, hvilke muligheder de lokale politiske ledere har for at styre indsatsen. Den vigtigste årsag til kommunernes forskellige integrationssucces er deres vidt forskellige betingelser for at løse opgaven. Deres flygtninge- og indvandrergruppe er nemlig sammensat forskelligt med forskellige forudsætninger for at blive integreret. Også de lokale vilkår bl.a. med hensyn 9

10 til arbejdsløshed og beskæftigelse varierer. Kommunernes forskellige betingelser forklarer hele 60% af forskellene på, hvor hurtigt deres indvandrere kommer i beskæftigelse eller uddannelse. Undersøgelsen korrigerer imidlertid for disse forskellige betingelser, så kommunerne i princippet skulle have samme mulighed for at løse opgaven og få succes med integrationen. Virkningen af integrationsindsatsen afhænger af, hvor svær integrationsopgaven er Hvilken indsats finder man så i de succesrige kommuner? Der findes tilsyneladende ikke nogen universalløsning, der virker overalt. Virkningen af næsten alle former for integrationsindsats er nemlig forskellig alt efter, om kommunerne har en forholdsvis let eller en forholdsvis svær integrationsopgave. Kommuner med en relativt svær opgave har typisk relativt mange flygtninge, men få familiesammenførte indvandrere. De fleste af disse kommuner er små og har kun fået tildelt få flygtninge/indvandrere under integrationsloven. En del af disse kommuner har en forholdsvis stor generel arbejdsløshed. Integrationsindsatsen i de succesrige kommuner med en svær integrationsopgave er præget af: Stor brug af jobtræning i private virksomheder. Ingen eller kun lidt brug af offentlig jobtræning, hvilket rejser spørgsmålet, om megen offentlig jobtræning kan fastholde indvandrere i offentlig forsørgelse. Brug af praktik i private og offentlige virksomheder. Udarbejdelse af flere individuelle handlingsplaner inden for Integrationslovens 1-månedsfrist. En vis professionel distance mellem sagsbehandlere og klienter frem for nære personlige relationer. Omfattende brug af»afværgemekanismer«blandt sagsbehandlerne, hvilket indebærer, at de skyder genveje, klipper en tå og kapper en hæl for at få enderne til at mødes i en presset dagligdag. Det sker bl.a. ved at bruge mest tid på lette sager, eller hvor indvandrerne selv presser på, 10

11 frem for på komplicerede sager. Vi ved derfor ikke, om denne succes kun er kortvarig. Efteruddannelse af sagsbehandlerne i integrationsspørgsmål. I modsætning til disse kommuner har kommuner med en relativ let integrationsopgave typisk forholdsvis mange familiesammenførte indvandrere, men få flygtninge. Disse kommuner havde ofte modtaget en del udlændinge forud for Integrationsloven i 1999 og fik derfor tildelt færre flygtninge med Integrationsloven. De har derfor også længere erfaringer med integration. På undersøgelsestidspunktet skulle kommunerne ikke aktivere selvforsørgede familiesammenførte indvandrere. Derfor har disse kommuner modtaget relativt mange udlændinge, som ikke skulle aktiveres. Dette gør imidlertid sammenhængen mellem aktivering og integrationssucces mere usikker end for gruppen af kommuner med en svær integrationsopgave. Disse havde jo mange flygtninge, der skulle aktiveres. De fleste kommuner med en relativ let integrationsopgave er store eller mellemstore, de har modtaget forholdsvis mange indvandrere, og en del af disse kommuner har en forholdsvis lille arbejdsløshed. Integrationsindsatsen i de succesrige kommuner med en relativ let integrationsopgave er præget af: Beskeden anvendelse af danskundervisning måske kan også langvarig danskundervisning fastholde indvandrere i offentlig forsørgelse. En fleksibel sagsbehandlerstil i modsætning til en formel, konsekvensorienteret stil med stor vægt på overholdelse af aftaler med klienter. En høj kvalitet i de individuelle handlingsplaner. Myter om effektive former for integrationsindsats anfægtes Endelig rokker undersøgelsen ved en række myter om»effektive«former for integrationsindsats: Store og mellemstore kommuner er ikke bedre til at integrere end de små. Kommuner, der bruger mange penge på integrationsopgaven, opnår tilsyneladende ikke bedre integration end kommuner med små udgifter. 11

12 Kommuner med omfattende og tidlig aktivering opnår tilsyneladende ikke bedre integration end andre. Det gør de kun, hvis der anvendes privat jobtræning i aktiveringen. Kommuner, der prioriterer danskundervisning frem for aktivering i det første halve år, opnår hverken bedre eller dårligere integration end andre. Det er interessant i forhold til den politiske diskussion om, hvor mange danskforudsætninger der er nødvendige, før aktivering bør igangsættes. Kommuner, der anvender trusler/træk i introduktionsydelsen over for indvandrere, som udebliver fra danskundervisning eller aktivering, opnår ikke mere integration end de øvrige. Nogle forbehold og behov for mere omfattende effektmåling Undersøgelsen bygger på spørgeskemabesvarelser fra kommunernes sagsbehandlere og ledere samt på registeroplysninger om indvandrernes baggrund og de tilbud om danskundervisning og aktivering, de har modtaget. Disse registeroplysninger er omfattende. Alligevel belyser de ikke alle relevante forhold. Så det er ikke sikkert, at vi har kunnet korrigere tilstrækkeligt for lokale forskelle i sammensætningen af udlændinge og andre vilkår. Det er derfor ikke sikkert, at de anførte undersøgelsesresultater kan tolkes som kausale effekter. Vi har næppe kunnet kontrollere tilstrækkeligt for en forskellig selektion til de forskellige former for indsats. Når de succesrige kommuner fx bruger megen privat jobtræning, kan det skyldes, at privat jobtræning faktisk giver en bedre integration end offentlig jobtræning. Men en anden mulighed er, at offentlig jobtræning især anvendes af kommuner, der har mange indvandrere med dårlige forudsætninger mht. forhold som vi ikke kan måle ved hjælp af registrene og at de derfor opnår en ringere integration. Det er sandsynligt, at den anvendte undersøgelsesmetode overvurderer integrationseffekten af privat jobtræning og undervurderer effekten af offentlig jobtræning og danskundervisning. Men vi kan ikke vide hvor meget. Derimod har vi ikke nogen grund til en tilsvarende formodning om bias med hensyn til effekten af den øvrige integrationsindsats, som især består af sagsbehandling. Endelig skal det nævnes, at undersøgelsen alene dækker perioden , hvor kommunerne endnu ikke havde nogen 12

13 omfattende erfaring med integrationsopgaven, ligesom flere af de indvandrere, der fik opholdstilladelse i denne periode, er kommet i beskæftigelse eller uddannelse siden. Hvorfor er integrationsindsatsen så forskellig og kan den styres politisk? Da forskelle i kommunernes integrationsindsats ser ud til at have konsekvenser for graden af integrationssucces, bliver det væsentligt også at undersøge årsagerne til disse forskelle i indsatsen. I den forbindelse er det vigtigt at belyse, hvilke muligheder den politiske og administrative ledelse i kommunerne har for at påvirke udformningen af integrationsindsatsen i overensstemmelse med de politiske prioriteringer. Undersøgelsen viser, at ledelsen trods visse begrænsninger i styrbarheden har en række påvirkningsmuligheder. Begrænsninger i styrbarheden Begrænsningerne hænger for det første sammen med de forskellige strukturelle rammebetingelser, som kommunerne er undergivet, og som også påvirker udformningen af integrationsindsatsen. En anden ledelsesmæssig begrænsning er, at sagsbehandlernes individuelle holdninger i høj grad slår igennem på deres integrationsindsats. Sagsbehandlernes adfærd præges således af deres egne vurderinger af integrationsloven og især af dens redskaber. Hvis et instrument som fx sanktioner vurderes at være effektivt, anvendes det mere. Men også deres holdninger til flygtninge og indvandrere mht. modvilje over for fremmede og etnisk tolerance samt til en passende arbejdsbyrde påvirker sagsbehandlingen. Den manglende viden om, hvad der virker hvordan i integrationsindsatsen, kan formentligt medvirke til, at sagsbehandlerne»handler på rygraden«pr. instinkt. Styringsmuligheder for ledelsen På trods af disse begrænsninger i styrbarheden har ledelsen en række muligheder for at påvirke indsatsen. Det kan ske direkte ved politiske signaler og bevilling af personalekapacitet, om end denne påvirkning sker i konkurrence med sagsbehandlernes holdninger. Politikernes prioriteringer slår klarest igennem på synlige former for sagsbehandling, mens sagsbehand- 13

14 lernes holdninger dominerer, hvor sagsbehandlingen foregår i det skjulte bag sagsbehandlerens lukkede dør. Ledelsen kan også påvirke integrationsindsatsen indirekte ved at påvirke sagsbehandlernes holdninger. Et andet indirekte styringsinstrument er organiseringen af indsatsen såvel indadtil som udadtil, idet integrationsindsatsen påvirkes af, hvor meget kommunen samarbejder med det lokale erhvervsliv om indsatsen, om kommunen lader aktiveringen forestå af eksterne leverandører frem for selv at stå for den, om sagsbehandlerne er specialiserede i integrationsspørgsmål, og om sagsbehandlerne er blevet efteruddannet i integration. Alle disse organisatoriske valg ser nemlig ud til at fremme en mere arbejdsmarkedsnær og beskæftigelsesorienteret integrationsindsats. 1.2 Sammenfatning Undersøgelsens formål Formålet med denne undersøgelse er for det første at belyse, hvilke former for integrationsindsats og sagsbehandling der præger de kommuner, som har succes med at integrere flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet i henhold til Integrationsloven. For det andet skal undersøgelsen belyse, hvorfor kommunerne har udformet integrationsindsatsen forskelligt, og hvilke styringsmuligheder den lokale politiske ledelse har til rådighed. Kommunernes integrationsopgave Med vedtagelsen af Integrationsloven fik kommunerne fra 1. januar 1999 overdraget integrationsansvaret for flygtninge og indvandrere i de første tre år efter, at de har fået opholdstilladelse. Tidligere havde Dansk Flygtningehjælp varetaget opgaven de første 18 måneder af opholdstiden. Flygtninge skulle nu fordeles ud over alle kommuner i landet, idet der dog blev taget hensyn til, hvor mange udlændinge kommunerne havde modtaget i forvejen. Kommunerne skulle nu sørge for, at flygtninge havde fået en varig bolig inden for de første tre måneder. 14

15 De skulle desuden tilbyde alle flygtninge og indvandrere et treårigt introduktionsprogram, som for alle omfatter udarbejdelse af en individuel handlingsplan inden for den første måned, som skulle revideres senest hver tredje måned. Introduktionsprogrammet omfatter desuden danskundervisning, som indeholder både dansk sprog og samfundsforhold. For flygtninge og indvandrere, der modtager introduktionsydelse, skulle programmet desuden omfatte aktivering, mens selvforsørgede familiesammenførte indvandrere ikke skulle aktiveres. Hvis en udlænding på introduktionsydelse udeblev fra danskundervisning eller aktivering uden grund, kunne kommunen standse eller reducere denne ydelse. På trods af en række bindende lovkrav fik kommunerne en betydelig handlefrihed til at tilrettelægge deres egen integrationsindsats. Korrektion for kommunernes forskellige betingelser for at løse integrationsopgaven Sammenligningen af kommunernes integrationssucces vanskeliggøres af, at kommunerne ikke har samme muligheder for at integrere deres flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. Nogle kommuner står således over for en vanskeligere opgave end andre, fordi kommunens rammebetingelser, som fx det lokale arbejdsmarked, giver dem vanskelige vilkår, eller fordi de skal integrere indvandrere med dårlige forudsætninger for at komme i arbejde. Man kan sige, at nogle kommuner på forhånd har et handicap i forhold til at klare deres integrationsopgave. Denne undersøgelse søger, så vidt det er muligt, at kompensere herfor. Det sker ved at give kommunerne ens forudsætninger svarende til det handicap, man giver golfspillere med dårlige forudsætninger, så de kan spille lige op med golfspillere med gode forudsætninger. Således korrigerer undersøgelsen for, at kommunerne har forskellige muligheder for at integrere, og at deres indvandrere, som er omfattet af Integrationsloven, har forskellige muligheder for at blive integreret. Integrationen på arbejdsmarkedet måles i undersøgelsen ved, hvor lang tid det i hver kommune i gennemsnit varer, før dens indvandrere under integrationsloven er kommet i beskæftigelse eller uddannelse i løbet af det første 1½ år efter, at de har fået opholdtilladelse i perioden Husted og Heinesen (2004) har korrigeret for kommunernes forskellige 15

16 strukturelle betingelser ved at trække den varighed, man skulle forvente givet sammensætningen af indvandrere i kommunen og øvrige generelle lokale vilkår fra den observerede varighed, indtil indvandrere kommer i arbejde eller uddannelse. Forskellen mellem den observerede og den forventede varighed kaldes en benchmark-indikator. Den er som nævnt beregnet ud fra varigheden indtil påbegyndelse af ordinær beskæftigelse eller ordinær uddannelse. Da der er langt flere indvandrere, der påbegynder ordinær beskæftigelse end ordinær uddannelse, benyttes i det følgende i nogle tilfælde betegnelsen varighed til (ordinær) beskæftigelse, selv om der egentlig er tale om varighed til (ordinær) beskæftigelse eller (ordinær) uddannelse. Benchmark-indikatoren viser således, hvor meget større eller mindre integrationssucces kommunen i praksis har i forhold til, hvad man skulle forvente ud fra sammensætningen af indvandrerne i kommunen og øvrige lokale vilkår. Da indikatoren viser, om det varer længere eller kortere tid for udlændingene at komme i arbejde eller uddannelse end forventet, betyder en negativ benchmark-indikator, at det varer kortere tid, end man skulle forvente. En negativ benchmark-indikator tyder således på en høj grad af integrationssucces. Dette er vigtigt at holde sig for øje igennem rapporten. Det er en væsentlig styrke ved denne analyseform, at der således korrigeres for en række forhold, som påvirker kommunernes integrationssucces, men som de ikke selv er herre over. Den beregnede forventede varighed indtil beskæftigelse kan opfattes som en indikator for, hvilken problemtyngde kommunerne står over for ved løsningen af deres integrationsopgave. Hvor vigtig denne korrektion er, fremgår af, at ca. 60% af variationen i den observerede gennemsnitlige varighed indtil beskæftigelse mellem de kommuner, der har mindst 10 flygtninge eller indvandrere, kan forklares af denne problemtyngde. Over halvdelen af variationen i kommunernes integrationssucces skyldes således forhold, som den enkelte kommune ikke selv er herre over. Derfor giver benchmark-indikatoren et langt mere rimeligt sammenligningsgrundlag til at vurdere kommunernes integrationsindsats end de rå beskæftigelsesdata, som fx er anvendt i Dansk Arbejdsgiverforenings (2003) analyse heraf. 16

17 På den anden side har undersøgelsen kun kunnet korrigere for de forhold, der er belyst i de offentlige registre. Og de er på nogle punkter mangelfulde. Der savnes således oplysninger om flygtninge og indvandreres uddannelse og erhvervserfaring, som er medbragt fra hjemlandet, og om deres motivation, ligesom deres helbred kunne være mere præcist belyst. Som det senere fremgår, kan de manglende data gøre det vanskeligt at fortolke konstaterede sammenhænge mellem indsats og integrationssucces som kausale effekter. Anvendte metoder og data samt fortolkningsmuligheder Sammenhængen mellem graden af integrationssucces og forskellige elementer i integrationsindsatsen undersøges i denne rapport ved hjælp af regressionsanalyser. Kommunernes integrationssucces måles vha. den ovenfor beskrevne benchmark-indikator. Som mål for kommunernes integrationsindsats inddrages variabler for kommunernes brug af forskellige former for aktiveringsforanstaltninger og omfanget af danskundervisning mv. Desuden inddrages variabler for sagsbehandlingen, forstået som sagsbehandlernes adfærd og stil over for målgruppen. Endvidere inddrages variabler for kommunernes organisering af indsatsen. Endelig inddrages forskellige aspekter af kommunernes vilkår vedrørende kommunestørrelse, indvandrernes forudsætninger for at lære dansk og lokale arbejdsmarkedsforhold. Det sker som et ekstra forsøg på at korrigere for forskellige kommunale rammebetingelser. I analyserne af årsagerne til den forskellige indretning af kommunernes integrationsindsats inddrages variabler for kommunernes organisering af indsatsen, lokalpolitikernes og sagsbehandlernes holdninger samt igen data vedr. de kommunale rammevilkår. De anvendte data er både baseret på register- og surveydata. Der inddrages således oplysninger fra forskellige offentlige registre, herunder Danmarks Statistiks AMFORA-register samt data fra Integrationsministeriet. Der indgår desuden surveydata om kommunernes integrationsindsats, der blev indsamlet af PLS Rambøll Management i foråret 2000 i samarbejde med Søren Winter. Disse data er efterfølgende blevet bearbejdet og aggregeret til kommuneniveau af Søren Winter og Ina Risom Bøge fra SFI. 17

18 Resultaterne af regressionsanalyserne viser, i hvilken udstrækning der er en sammenhæng mellem kommunernes anvendelse af forskellige elementer i integrationsindsatsen og deres integrationssucces, når der samtidig tages højde for en række andre indsatselementer og vilkår for kommunerne. Analyserne viser således, om der findes bestemte udformninger af integrationsindsatsen, som man især finder i kommuner med integrationssucces. Man kan dog ikke være helt sikker på, at disse resultater er udtryk for kausalsammenhænge. Hvis regressionsanalysen viser, at der er en positiv sammenhæng mellem et bestemt element i integrationsindsatsen og graden af integrationssucces (givet de øvrige variabler, der indgår i analysen), kan det skyldes, at det pågældende element i indsatsen har en positiv kausal effekt på integrationen. Men det kan også skyldes, at de kommuner, som står over for en særlig vanskelig integrationsopgave pga. faktorer, som vi ikke har kunnet tage højde for i analyserne, i mindre omfang benytter sig af det pågældende element i indsatsen. Hvis det sidste er tilfældet, kan man altså ikke fortolke den fundne sammenhæng mellem et bestemt element i indsatsen og graden af integrationssucces som en kausal effekt. Den fundne sammenhæng vil derimod afspejle nogle bagvedliggende forhold, som påvirker både graden af integrationssucces og anvendelsen af det pågældende element i indsatsen. Dette problem diskuteres konkret vedr. fortolkningen af de forskellige resultater i rapporten. Når der i de kommende år bliver etableret et bedre datagrundlag, hvor kommunernes integrationsindsats og -resultater kan følges over en længere årrække, kan analyserne forbedres, og der kan tages højde for flere faktorer i analyserne. Med hensyn til beregningen af selve benchmark-indikatoren kan der fx tages højde for de enkelte indvandreres forudsætninger for at lære dansk, deres uddannelse og erhvervserfaring fra oprindelseslandet, og hvorvidt de modtager integrationsydelse. Der kan ligeledes tages højde for flere aspekter vedrørende lokale arbejdsmarkedsforhold, fx væksten i antallet af arbejdspladser og sæsonvariation i ledigheden. Desuden kan man lade indikatoren tage højde for varigheden af de job, indvandrerne får. Selv om benchmarkingen kan forbedres, vil en egentlig undersøgelse af kausaleffekter forudsætte anvendelsen af andre analysemetoder, som i 18

19 højere grad kan tage højde for, at rekrutteringen til forskellige tilbud afhænger af de enkelte personers karakteristika, herunder forhold, der ikke kan måles vha. registeroplysninger. Der er ligeledes behov for at kunne vise, hvilken indsats der virker i forhold til hvilke indvandrere. Det vil kræve, at effekter så vidt muligt måles ved analyser på individniveau med anvendelse af mere avancerede metoder. Aktiverings- og uddannelsesindsatsens sammenhæng med integrationssucces Det er undersøgt, om der er en sammenhæng mellem graden af integrationssucces og en række mål for kommunernes udgifter til integrationsindsatsen og for deres anvendelse af forskellige aktiveringsinstrumenter og uddannelsestilbud. Der findes tilsyneladende ikke nogen universalløsning, der virker overalt. Virkningen af næsten alle former for integrationsindsats er nemlig forskellig alt efter, om kommunerne har en forholdsvis let eller en forholdsvis svær integrationsopgave. Kommuner med en relativt svær opgave har typisk relativt mange flygtninge, men få familiesammenførte indvandrere. De fleste af disse kommuner er små og har kun fået tildelt få flygtninge/indvandrere under Integrationsloven. En del af disse kommuner har en forholdsvis stor generel arbejdsløshed. Integrationsindsatsen i de succesrige kommuner med en svær integrationsopgave er præget af omfattende brug af jobtræning i private virksomheder, mens de kun i begrænset omfang bruger offentlig jobtræning. Dette rejser spørgsmålet, om megen offentlig jobtræning kan fastholde indvandrere i offentlig forsørgelse. De succesrige kommuner benytter sig også af praktikophold i private og offentlige virksomheder. I modsætning til disse kommuner har kommuner med en relativ let integrationsopgave typisk forholdsvis mange familiesammenførte indvandrere, men få flygtninge. Disse kommuner havde ofte modtaget en del udlændinge forud for Integrationsloven i 1999 og fik derfor tildelt færre flygtninge med Integrationsloven. De har derfor også længere erfaringer med integration. På undersøgelsestidspunktet skulle kommunerne ikke aktivere selvforsørgede familiesammenførte indvandrere. Derfor har disse kommuner modtaget relativt mange udlændinge, som ikke skulle aktiveres. De fle- 19

20 ste kommuner med en relativ let integrationsopgave er store eller mellemstore, de har modtaget forholdsvis mange indvandrere, og en del af disse kommuner har en forholdsvis lille arbejdsløshed. Integrationsindsatsen i de succesrige kommuner med en relativ let integrationsopgave er præget af beskeden anvendelse af danskundervisning, hvilket rejser spørgsmålet, om også langvarig danskundervisning kan fastholde indvandrere i offentlig forsørgelse. I denne gruppe af kommuner med en forholdsvis let integrationsopgave er der ikke nogen statistisk sikker sammenhæng mellem omfanget af privat og offentlig jobtræning og integrationen. Det hænger formentligt sammen med, at disse kommuner har relativt mange familiesammenførte indvandrere, som ikke skal aktiveres i henhold til integrationsloven. Det kan også være, at markedet løser flere af problemerne i denne type af kommuner. Undersøgelsen rokker også ved nogle gængse myter om, hvad der virker i integrationsindsatsen. I lyset af debatten om en kommunalreform kunne man måske fristes til at tro, at små kommuner ville have vanskeligere ved at løfte integrationsopgaven, men der er ikke nogen statistisk signifikant sammenhæng mellem kommunestørrelse og integrationssucces. Man kunne også forestille sig, at integration kan være et spørgsmål om økonomisk prioritering, men integrationsudgifternes omfang synes at være uden betydning for integrationssuccesen. Der har været stor diskussion af, hvor hurtigt flygtninge og indvandrere bør aktiveres, og om de bør lære dansk, før de aktiveres. Det er derfor interessant, at kommuner, som lægger vægt på, at flygtninge skal lære dansk de første seks måneder og først derefter aktiveres, hverken har bedre eller dårligere integrationsresultater end andre kommuner. Ej heller opnår kommuner med en omfattende og tidlig aktivering en bedre integration end andre. Det bør erindres, at man ikke nødvendigvis af disse resultater kan slutte, at eksempelvis privat jobtræning har en positiv integrationseffekt i kommuner med en vanskelig integrationsopgave. En beregnet gunstig»effekt«af privat jobtræning kan muligvis afspejle, at privat jobtræning især benyttes af kommuner, hvor en stor andel af indvandrerne ud fra karakteristika, som vi ikke har kunnet måle har gode forudsætninger for at komme i beskæftigelse. 20

21 Sagsbehandlingens sammenhæng med integrationssucces Undersøgelsen afdækker også, om sagsbehandling har nogen betydning for integrationssuccesen. Traditionelt har undersøgelser af effekten af beskæftigelsespolitiske foranstaltninger kun interesseret sig for effekten af de afgivne tilbud, men har ignoreret sagsbehandlingen. Det bevirker, at der desværre næsten ikke foreligger andre undersøgelsesresultater at støtte sig til. Der er imidlertid en række interessante forskelle på sagsbehandlingen i de kommuner, som har succes med integrationsindsatsen, og de kommuner, som har svært ved at få flygtninge og indvandrere i beskæftigelse eller uddannelse. Også her varierer sammenhængene mellem integrationsindsats i form af sagsbehandling og integrationssucces efter, om kommunernes integrationsopgave er relativ let eller relativ vanskelig. Sagsbehandlingen i de succesrige kommuner med en svær integrationsopgave er præget af, at der udarbejdes flere individuelle handlingsplaner inden for Integrationslovens 1-månedsfrist en frist som de danske kommuner kun lever op til i meget varierende omfang. Sagsbehandlingen i disse succesrige kommuner er desuden præget af, at sagsbehandlerne opretholder en vis professionel distance til deres klienter frem for at opnå nære personlige relationer. I disse succesrige kommuner finder man endvidere en omfattende brug af»afværgemekanism«blandt sagsbehandlerne. Det indebærer, at de skyder genveje, klipper en tå og kapper en hæl for at få enderne til at mødes i en presset dagligdag. Det sker bl.a. ved at bruge mest tid på lette sager, eller hvor indvandrerne selv presser på, frem for på komplicerede sager. Det kan umiddelbart forekomme overraskende, at omfattende brug af afværgemekanismer er forbundet med integrationssucces. I teorien er afværgemekanismer eller coping nemlig blevet opfattet som noget dysfunktionelt, der forvrider implementeringen i forhold til lovgivningens krav om både individuel og ligelig behandling (Lipsky 1980). Måske er det imidlertid i kommuner med en vanskelig integrationsopgave nødvendigt at koncentrere sig om de lette integrationssager for at opnå en vis succes. Det er muligt, at denne succes kun opnås på kort sigt ved, at indsatsen koncentreres omkring de mest ressourcestærke og aktive flygtninge og indvandrere, mens de svagere lades mere i stikken. Det er dog også muligt, at de ressourcestærke flygtninge og indvandrere kan virke som 21

22 murbrækkere for senere ansættelse af svagere ledige. Dette kan først senere forskning belyse. Sagsbehandlingen i de succesrige kommuner med en relativ let integrationsopgave er derimod præget af, at sagsbehandlerne anvender en fleksibel sagsbehandlerstil i modsætning til en formel, konsekvensorienteret stil med stor vægt på overholdelse af aftaler med klienter. I disse kommuner synes sagsbehandlingen også at være præget af en høj kvalitet i de individuelle handlingsplaner et resultat, der dog hviler på forholdsvis få observationer. Også på sagsbehandlingsområdet rokker undersøgelsen ved nogle myter. Der har været en omfattende debat om effekter af sanktioner i integrationspolitikken. Nogle har hævdet, at indvandrere ville blive mere motiveret til at følge introduktionsprogrammet og dermed forøge deres muligheder for at blive integreret hvis de ved, at låget på pengekassen klapper i, hvis de udebliver uden gyldig grund. Imidlertid viser det sig, at kommuner, der anvender trusler om at trække i eller faktisk trækker i ydelsen over for indvandrere, som udebliver fra danskundervisning eller aktivering, ikke opnår en større og statistisk signifikant integration end de øvrige. Ej heller overholdelse af tremånedersfristen for varig boligplacering af flygtninge synes at have nogen sikker betydning for integrationsresultatet, og dette krav er siden lempet i Integrationsloven til så hurtigt som muligt. Organiseringen af integrationsindsatsen og dens direkte betydning for integrationssucces Organiseringen af kommunernes integrationsindsats har først og fremmest en indirekte betydning for kommunernes integrationssucces. Organiseringen påvirker de kommunale sagsbehandleres adfærd og indsats, som så igen påvirker integrationssuccesen. Men visse organisatoriske træk har tilsyneladende også en direkte betydning for integrationssuccesen. Det kan skyldes, at organiseringen påvirker kvaliteten af indsatsen uden nødvendigvis at påvirke fordelingen mellem forskellige indsatsformer, og kvaliteten påvirker så igen integrationssuccesen. Blandt de kommuner, som har en vanskelig integrationsopgave, opnår kommuner med stor personalekapacitet bedre integrationsresultater end øvrige kommuner, men forskellen er knap signifikant. Derimod opnår vel- 22

23 bemandede kommuner med lille problemtyngde tilsyneladende dårligere resultater, hvilket må vække undren. Endelig viser det sig, at kommuner, der har sørget for at forbedre medarbejdernes viden om flygtninge og indvandrere, bl.a. gennem efteruddannelse, faktisk opnår en større integrationssucces. Denne sammenhæng gælder dog kun i kommuner med en forholdsvis vanskelig integrationsopgave. Som tidligere nævnt, må resultaterne tages med forbehold for, at de fundne sammenhænge ikke nødvendigvis kan fortolkes som kausale effekter. De ovennævnte resultater vedr. sammenhængen mellem sagsbehandling og integrationssucces styrkes dog af, at det ikke har været muligt at finde støtte til alternative fortolkninger af sammenhængene. Fx bliver sagsbehandlerne ikke mere formelle i kommuner, der har en vanskelig integrationsopgave. Hvorfor er kommunernes integrationsindsats udformet så forskelligt? Mens de ovennævnte analyser har søgt at forklare forskelle i kommunernes integrationssucces vha. indsatsens udformning, skifter vi nu fokus, idet vi undersøger, hvorfor kommunernes integrationsindsats er udformet så forskelligt. Indsatsen skifter således fra at være en uafhængig til at blive den afhængige variabel i analyserne. Kommunerne har som nævnt et betragteligt råderum med hensyn til udformningen af deres integrationsindsats. I visse tilfælde går det faktisk udnyttede råderum endog videre, end lovgivningen foreskriver. I Integrationslovens første år er der således mange kommuner, der ikke har levet op til lovens frister for udarbejdelse af individuelle handlingsplaner og boligplacering af flygtninge. Det er kommunalbestyrelsen, der er ansvarlig for udformningen af kommunens integrationsindsats, hvorfor indsatsen burde afspejle kommunalbestyrelsens politiske holdninger og prioriteringer. Analysen lægger således afgørende vægt på den politiske styrbarhed i indsatsen. Begrænsninger i den politiske styrbarhed: Strukturelle forhold og sagsbehandlerholdninger Undersøgelsen har imidlertid vist, at der reelt er visse begrænsninger i in- 23

24 tegrationsindsatsens politiske styrbarhed. For det første påvirkes indsatsen af kommunernes forskellige strukturelle kontekst. Integrationsopgavens vanskelighed påvirker således ikke alene direkte, hvor hurtigt flygtninge og indvandrere kommer i beskæftigelse, men også indirekte såvel effekten af de fleste former for indsats som valget af indsats og organiseringsform. Fx kan en vanskelig integrationsopgave betyde, at der vælges foranstaltninger, der er mindre arbejdsmarkedsnære. Det er dog vigtigt at bemærke, at tilpasningen til kommunens strukturelle kontekst ikke sker automatisk, men kræver beslutninger på politisk eller administrativt niveau. For det andet påvirkes integrationsindsatsen over for flygtninge og indvandrere i høj grad af sagsbehandlernes individuelle holdninger. Det gælder deres holdninger til såvel flygtninge og indvandrere, lovgivningens rimelighed og instrumenternes effektivitet, som til hvad der er en passende arbejdsbyrde. Sagsbehandlere med modvilje over for flygtninge og indvandreres motiver til at komme til Danmark udarbejder således hyppigere handlingsplaner til tiden, de er både mere tvangsorienterede og formelle i deres stil, og de bruger flere afværgemekanismer. Tolerante sagsbehandlere, som respekterer indvandreres ønske om at dyrke deres egen kultur og religion, er mindre tvangsorienterede og har en tættere og mere personlig interaktion med deres klienter. De udarbejder oftere handlingsplaner til tiden og bruger mere offentlig jobtræning end mindre tolerante sagsbehandlere. Det skal understreges, at tolerance og modvilje ikke er hinandens modsætninger, men to forskellige dimensioner. Sagsbehandlernes adfærd påvirkes ligeledes af, om de finder, at Integrationsloven er rimelig i forhold til flygtninge og indvandrere. Men endnu vigtigere er sagsbehandlernes holdninger og erfaringer vedr. effektiviteten af de instrumenter, de har til rådighed i det daglige arbejde, herunder handlingsplaner, 30 timers ugentligt aktivitetskrav samt brug af sanktioner. Hvis sagsbehandlerne finder et instrument effektivt, bruger de det i højere grad. Endelig påvirkes indsatsen af, hvad den enkelte sagsbehandler finder er en passende arbejdsbyrde. Jo mindre arbejdspres, sagsbehandleren oplever, desto højere er kvaliteten af de udarbejdede handlingsplaner, og desto mere bruger sagsbehandlerne aktivering og revalidering frem for kun at have klienterne i gang med integrationsundervisning, der er mindre ar- 24

25 bejdskrævende for sagsbehandlerne. Et oplevet mindre sagspres gør også sagsbehandlerne mere fleksible og får dem til at bruge færre afværgemekanismer. De fleste former for indsats og sagsbehandling afspejler både sagsbehandlerholdninger og holdninger og prioriteringer hos den politisk-administrative ledelse, bl.a. i form af den bevilgede personalekapacitet til sagsbehandling. Man kan sige, at den politisk-administrative ledelse og sagsbehandlerne konkurrerer om indflydelse. Nogle former for sagsbehandling er relativt synlige i forhold til de lokale politikere og ledelsen. Det gælder fx, i hvilket omfang handlingsplaner udarbejdes til tiden, og hvilke tilbud om danskundervisning og aktivering der benyttes under Integrationsloven. På de fleste af disse områder har holdningerne og prioriteringerne hos den politisk-administrative ledelse større eller lige så stor indflydelse som sagsbehandlernes holdninger. Andre former for sagsbehandleradfærd foregår mere skjult i forhold til den politiske og administrative ledelse. Det gælder bl.a. sagsbehandlernes brug af forskellige stile og af afværgemekanismer. Disse foregår typisk bag den lukkede kontordør i mødet mellem sagsbehandler og klient. På disse mindre synlige områder har sagsbehandlernes egne holdninger en afgørende betydning for deres adfærd (se også Winter 2002b; 2003; 2004). Sagsbehandlerholdningernes store betydning for adfærden tyder på, at en del af sagsbehandleradfærden er mindre styrbar for den politiske og administrative ledelse i kommunerne. Sagsbehandlernes grunduddannelse spiller en overraskende lille rolle for deres indbyrdes holdningsforskelle. Den mest sikre sammenhæng er, at sagsbehandlerne i socialrådgiverdominerede kommuner i højere grad finder, at Integrationsloven stiller rimelige krav til flygtninge og indvandrere. Socialrådgiverne bakkede således op om Integrationsloven, som den så ud på undersøgelsestidspunktet i De betydelige holdningsforskelle mellem kommunernes sagsbehandlere må således i højere grad skyldes individuelle holdninger. Der kan også være tale om holdninger, der har rod i en lokal organisationskultur, der har udviklet sig imellem sagsbehandlerne indbyrdes et forhold som dog ikke er undersøgt her. 25

26 Styringsmuligheder for den politiske og administrative ledelse i kommunerne Trods disse styrbarhedsproblemer har den politiske og administrative ledelse en række muligheder for at påvirke den kommunale integrationsindsats. For det første har holdningerne og prioriteringerne hos den politiske ledelse som nævnt en vis direkte indflydelse på kommunens indsats og sagsbehandling. For det andet har disse holdninger og prioriteringer en indirekte effekt på sagsbehandlingen via en vis påvirkning af sagsbehandlernes holdninger. Klare politiske udmeldinger fra ledelsen har altså tilsyneladende indflydelse på den faktiske udmøntning af kommunens integrationsindsats. For det tredje betyder organiseringen og tilrettelæggelsen af integrationsindsatsen en del for indsatsens udformning i forhold til flygtninge og indvandrere. Desuden får organiseringen og tilrettelæggelsen af indsatsen en indirekte effekt på indsatsen gennem en påvirkning af sagsbehandlernes holdninger. Og kommunernes politiske og administrative ledelse har jo i høj grad mulighed for at påvirke organiseringen og tilrettelæggelsen af indsatsen, herunder bestemme omfanget af samarbejde med det lokale erhvervsliv, placeringen af ansvaret for aktiveringsindsatsen, sagsbehandlernes specialiseringsgrad og omfanget af efteruddannelse af integrationsmedarbejderne. Et øget samarbejde med det lokale erhvervsliv øger både aktiveringsomfanget og specielt brugen af privat jobtræning. Tilsvarende ser brug af ekstern leverandør i aktiveringsindsatsen ud til at medføre, at der udarbejdes flere handlingsplaner til tiden og bruges mere aktivering, men mindre offentlig jobtræning, end hvis kommunen selv løser denne opgave. Ekstern leverance af aktivering kan både ske ved udlicitering eller mellemkommunalt samarbejde. Øget specialisering i sagsbehandlingen vedrørende integration fører tilsyneladende til, at der udarbejdes flere handlingsplaner til tiden og af en højere kvalitet, ligesom privat jobtræning opprioriteres i forhold til sprogundervisning. Endelig indgår specialiserede sagsbehandlere ikke i så tætte personlige relationer med klienterne. Specialisering har således en positiv effekt på flere af de adfærdsformer, der tilsyneladende fremmer integrationen af flygtninge og indvandrere. 26

27 Endelig synes kommunal efteruddannelse af sagsbehandlerne i integrationsspørgsmål at have klare konsekvenser for både indsats og effekter. Kommuner med stor efteruddannelsesaktivitet opnår som tidligere omtalt bedre direkte effekter i form af hurtigere integration. Deres sagsbehandlere er også mindre formelle og mindre tvangsorienterede. Sagsbehandlerne oplever desuden et mindre arbejdspres og bruger færre afværgemekanismer, ligesom de hurtigere lader deres flygtninge og indvandrere afslutte danskundervisningen. Man kan således konkludere, at organiseringen og tilrettelæggelsen af integrationsindsatsen har betydning for såvel sagsbehandlernes adfærd og valg af foranstaltninger som for integrationen på arbejdsmarkedet. Den politiske og administrative ledelse i kommunerne har mulighed for at påvirke mange af disse forhold. Til gengæld er det ikke alle organisatoriske forhold, der entydigt fremmer eller hæmmer integrationen på arbejdsmarkedet, idet en given organisationsudformning kan have både positive og negative direkte eller indirekte effekter. Der må således foretages en afvejning og prioritering i organiseringen og tilrettelæggelsen af indsatsen for at optimere effekterne. I denne afvejning kan særlige lokale forhold spille en vigtig rolle. 27

28 2 Indledning 2.1 Formål Formålet med denne undersøgelse er for det første at belyse sammenhængen mellem kommunernes succes med hensyn til integration af indvandrere, der er omfattet af integrationsloven, og forskellige aspekter af kommunernes integrationsindsats. Sigtet er at undersøge, om bestemte former for integrationsindsats især findes i kommuner, som har succes med at integrere indvandrere på arbejdsmarkedet. Med indvandrere omfattet af integrationsloven menes her og i det følgende alle indvandrere, dvs. flygtninge og familiesammenførte, som er omfattet af integrationsloven. Undersøgelsen er et led i den første form for effektanalyse af integrationsindsatsen i Danmark, hvor Husted og Heinesen (2004) har beregnet en benchmarkindikator for kommunernes integrationssucces, og Rosdahl (2004) har foretaget en kvalitativ undersøgelse af indsatsen i seks kommuner med henholdsvis høj og lav integrationssucces. Undersøgelsen i denne rapport skal foretages på baggrund den kommunale benchmarking af integrationssucces. Analysen foretages dermed på kommunalt niveau, hvor sammenhængen mellem de enkelte kommuners integrationsindsats og integrationssucces måles. Undersøgelsen vurderer på denne baggrund styrker og svagheder ved denne form for effektmåling. For det andet skal undersøgelsen belyse baggrunden for, at kommunerne udformer deres integrationsindsats og sagsbehandling så forskelligt. Det undersøges således, hvordan kommunens strukturelle betingelser og organisering påvirker sagsbehandlernes valg af foranstaltninger og øvrige sagsbehandling. Formålet hermed er at afdække, hvilke muligheder de 28

29 kommunale politikere har for at præge integrationsindsatsen i en retning der kan forbedre integrationen af flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. 2.2 Benchmark-indikator for kommunernes integrationssucces Udgangspunktet for analyserne i denne rapport er en benchmark-indikator, der kan benyttes ved en systematisk sammenligning (eller benchmarking) af kommunernes integrationssucces i forhold til de indvandrere, der er omfattet af integrationsloven. Opstillingen af benchmark-indikatoren og dens værdier for de kommuner, som har mange indvandrere, der er omfattet af integrationsloven, er grundigt beskrevet i AKF-rapporten, Husted og Heinesen (2004). I dette afsnit beskrives hovedprincipperne bag beregningen af indikatoren. Ideen bag opstillingen af indikatoren er illustreret i figur 2.1. Indikatoren for en given kommune tager udgangspunkt i den gennemsnitlige varighed, fra en kommunes indvandrere opnår opholdstilladelse, til de påbegynder ordinær beskæftigelse eller uddannelse. En kort gennemsnitlig varighed er umiddelbart tegn på en høj grad af (arbejdsmarkedsmæssig) integration af indvandrere i kommunen. Tilsvarende er en lang gennemsnitlig varighed tegn på en mindre grad af integration. Den gennemsnitlige varighed til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse kan imidlertid ikke umiddelbart bruges som mål for effekten af kommunens integrationsindsats. Som illustreret i figur 2.1 er varigheden påvirket af både indvandrernes karakteristika, kommunens generelle vilkår og kommunens integrationsindsats. For at beregne benchmark-indikatoren må man derfor korrigere for effekten af, at gruppen af indvandrere har forskellige karakteristika i forskellige kommuner, samt at kommunernes generelle vilkår varierer. For at kunne foretage en sådan korrektion beregnes den forventede varighed, dvs. hvor længe man skulle forvente, at det i gennemsnit ville vare, før en kommunes flygtninge og indvandrere kom i beskæftigelse eller uddannelse, givet kommunens sammensætning af integrationspersoner og andre lokale rammevilkår. 29

30 Figur 2.1 Faktorer, der påvirker varigheden fra opholdstilladelse til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse Indvandrernes karakteristika: køn opholdsgrundlag oprindelsesland alder civilstand børn indvandringsår helbred uddannelse erhvervserfaring motivation evner Kommunens vilkår: arbejdsløshedsprocent erfaring med indvandrere lokale arbejdsmarkedsforhold Gennemsnitlig varighed til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse Kommunernes Integrations- Indsats: aktivering undervisning sagsbehandlere organisering Det er sket ved at estimere en statistisk model for alle flygtninge og indvandrere i landet, der er omfattet af integrationsloven. Ved denne analyse på individniveau forklares så meget som muligt af variationen i varigheden, til beskæftigelse opnås, vha. relevante individuelle karakteristika ved integrationspersonerne samt relevante lokale rammevilkår, som den enkelte kommune ikke selv er herre over. Der har kun kunnet inddrages forhold, som fremgår af forskellige offentlige registre. De karakteristika vedr. de enkelte indvandrere, der tages højde for i den beregnede indikator, vedrører køn, opholdsgrundlag, oprindelsesland, alder, civilstand, børn, indvandringsår og helbred. De generelle karakteristika vedr. kommunerne, der tages højde for, er den kommunale ledigheds- 30

31 procent, andelen af indvandrere fra tredjelande i kommunen i forhold til indbyggertallet, og andelen af indvandrere omfattet af integrationsloven i forhold til indbyggertallet. De to sidstnævnte variabler kan fortolkes som mål for kommunens erfaring med integration af indvandrere. En række andre variabler på kommuneniveau, bl.a. vedr. arbejdsmarkedsforhold, har været inddraget i analyserne, men de viste sig ikke at være statistisk signifikante. Når den forventede varighed trækkes fra den observerede gennemsnitlige varighed, får man en benchmark-indikator, som angiver, hvor meget længere eller kortere det varer, før kommunens indvandrere finder beskæftigelse eller uddannelse, end man skulle forvente ud fra dens sammensætning af flygtninge og indvandrere og ud fra dens øvrige lokale rammevilkår. En negativ værdi af indikatoren for en given kommune betyder således, at der i kommunen går kortere tid, end man skulle forvente (givet de nævnte karakteristika), før indvandrerne første gang opnår beskæftigelse eller påbegynder ordinær uddannelse, dvs. at kommunen ifølge indikatoren har succes med integrationen af indvandrere. Omvendt betyder en positiv værdi af indikatoren, at der i den pågældende kommune i gennemsnit går længere tid, før indvandrerne opnår beskæftigelse eller uddannelse i forhold til det forventede, dvs. at kommunen ifølge indikatoren har mindre succes med integrationen af indvandrere, end man skulle forvente. Dette er afgørende at holde for øje i de følgende analyser. Hvis brug af en given foranstaltning har en positiv statistisk sammenhæng med benchmark-indikatoren, indebærer det, at de kommuner, der i høj grad bruger denne foranstaltning, alt andet lige opnår en ringere integration, idet det varer forholdsvis længe, før dens indvandrere kommer i beskæftigelse. Den opstillede indikator har en væsentlig højere kvalitet end de nøgletal, der sædvanligvis bruges i sammenligninger af kommunerne på dette og andre områder, netop i kraft af, at der tages højde for en række væsentlige forskelle mellem kommunerne. Korrektionen for disse forhold betyder, at en stor del af kommunerne bliver placeret væsentlig anderledes i»rangordningen«, end når der blot benyttes den ukorrigerede varighed til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse. Korrektionen betyder endvidere, at 31

32 de kommunale forskelle reduceres betydeligt. Ses på variationen for samtlige kommuner, er standardafvigelsen på benchmark-indikatoren således ca. 1 måned, mens den for den ukorrigerede varighed er ca. 1,6 måneder. Det svarer til, at korrektionerne forklarer omtrent 60% af variationen i varigheden mellem kommunerne, hvis man alene betragter de 205 kommuner, som havde mindst 10 indvandrere, som ankom før juli I Husted og Heinesens analyse (2004) er benchmark-indikatoren vist for de 44 kommuner, der havde mindst 50 indvandrere (omfattet af integrationsloven), som fik opholdstilladelse inden 1. juli I den kommune, der havde størst integrationssucces ifølge indikatoren (Ishøj), var den gennemsnitlige varighed til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse 3,1 måned kortere, end man skulle forvente, givet kommunens vilkår. I kommunen med mindst integrationssucces (Karlebo) var den gennemsnitlige varighed 2,7 måned længere, end man skulle forvente. Selv om benchmark-indikatoren har en højere kvalitet end de indikatorer, hvormed man tidligere har sammenlignet kommunernes integrationssucces, skal det dog understreges, at indikatoren ikke er noget præcist mål for kommunernes integrationssucces i forhold til indvandrere, der er omfattet af integrationsloven. Der kan således være faktorer med betydning for kommunernes vilkår for integrationssucces, som det ikke har været muligt at tage højde for i beregningen af indikatoren. For eksempel har vi kun meget ufuldstændige oplysninger om indvandrernes helbred, ligesom vi mangler data for deres uddannelse og erhvervserfaring fra hjemlandet, samt for deres motivation for at komme i beskæftigelse. Tilsvarende kan der være variabler for kommunernes generelle vilkår, som er relevante, men som der ikke er korrigeret for. En anden årsag til, at indikatoren ikke er noget præcist udtryk for kommunernes integrationssucces, er, at den på grund af datamæssige begrænsninger er beregnet for en relativt kort periode, nemlig Specielt de indvandrere, som er kommet til Danmark i 2000 og 2001, har derfor kun haft kort tid inden for dataperioden til at finde beskæftigelse eller påbegynde uddannelse. En del af kommunernes integrationsindsats, specielt i forhold til personer med svage forudsætninger, vil først give synlige resultater med hensyn til arbejdsmarkedsmæssig integration på længere sigt. 32

33 2.3 Kommunernes integrationsopgave Med vedtagelsen af Integrationsloven fik kommunerne fra 1. januar 1999 overdraget integrationsansvaret for flygtninge og indvandrere i de første tre år efter, at de har fået opholdstilladelse. Tidligere havde Dansk Flygtningehjælp varetaget opgaven de første 18 måneder af opholdstiden. Flygtningene skulle nu fordeles ud over alle kommuner i landet, idet der dog blev taget hensyn til, hvor mange udlændinge kommunerne havde modtaget i forvejen. Kommunerne blev pålagt at sørge for, at flygtningene havde fået en varig bolig inden for de første tre måneder. De skulle desuden tilbyde alle flygtninge og indvandrere et treårigt introduktionsprogram, som for alle omfatter udarbejdelse af en individuel handlingsplan inden for den første måned, samt revision af handlingsplanen senest hver tredje måned. Introduktionsprogram omfatter desuden danskundervisning, som indeholder undervisning i dansk sprog og samfundsforhold. For flygtninge og indvandrere, der modtager introduktionsydelse, skulle programmet desuden omfatte aktivering, mens selvforsørgende familiesammenførte indvandrere ikke skulle aktiveres. Hvis en udlænding på introduktionsydelse udeblev fra danskundervisning eller aktivering uden grund, kunne kommunen standse eller reducere denne ydelse. På trods af en række bindende lovkrav fik kommunerne en betydelig handlefrihed til at tilrettelægge deres egen integrationsindsats. 2.4 Rapportens opbygning Den ovenfor beskrevne benchmark-indikator for kommunernes integrationssucces benyttes i kapitel 5-7 som grundlag for at analysere sammenhængen mellem på den ene side integrationssucces og på den anden side forskellige aspekter af integrationsindsatsen og strukturelle forhold vedr. kommunernes vilkår. Inden resultaterne af disse analyser beskrives, diskuteres i kapitel 3 hypoteser og forventninger til, hvad der kan påvirke denne integrationssucces, og i kapitel 4 redegøres for den anvendte statistiske metode, og de generelle fortolkningsmuligheder analyserne giver anledning til. I kapitel 5 analyseres sammenhængen mellem benchmark-indikatoren og strukturelle forhold såsom kommunestørrelse og lokale arbejdsmarkeds- 33

34 forhold. I kapitel 6 undersøges sammenhængen mellem kommunernes indsats med hensyn til aktivering og danskundervisning og deres grad af integrationssucces. I kapitel 7 belyses sammenhængen mellem på den ene side kommunernes sagsbehandling samt visse politikerprioriteringer og organisatoriske træk og på den anden side kommunernes integrationssucces. Figur 2.2 viser, hvilke sammenhænge der undersøges i kapitel 5-7. I kapitel 8 forlader vi undersøgelsen af, hvad der kan forklare forskelle i kommunernes benchmark-indikator, og går over til at se på, hvad der kan forklare forskelle i deres kommunernes integrationsindsats. Her afdækkes sammenhængen mellem kommunens organisation og strukturelle situation på den ene side og sagsbehandlernes adfærd på den anden side. Herunder belyses, hvilke muligheder de lokale politikere har for at påvirke integrationsindsatsens udformning. Hensigten er at undersøge, hvordan strukturelle betingelser og kommunens organisering af indsatsen indirekte kan påvirke integrationssuccesen via en påvirkning af sagsbehandlernes holdninger og adfærd. Disse problemstillinger er illustreret i figur 2.3. Figur 2.2 Sammenhænge mellem integrationssucces, indsats, organisering og strukturelle betingelser 34

35 Figur 2.3 Faktorer, der påvirker kommunernes integrationsindsats 35

36 3 Forhåndsforventninger om effekter på integrationssucces og indsats 3.1 Indledning Integration af flygtninge/indvandrere på det danske arbejdsmarked er en vigtig opgave såvel for indvandrerne og de kommuner, hvori disse er bosat, som for velfærdsstatens generelle sammenhængskraft. Og det er ikke alene vigtigt, at indvandrerne integreres på arbejdsmarkedet, men også at dette sker forholdsvis hurtigt efter, at de kommer til landet. Således finder man generelt, at langvarig ledighed giver risiko for fastholdelse i ledighed (Geerdsen et al. 2003). Integrationsopgaven har generelt vist sig at være svær for kommunerne. Således er ledigheden på landsplan ca. tre gange højere for indvandrere end for resten af befolkningen (Geerdsen et al. 2003), og personer med indvandrerbaggrund er klart overrepræsenterede blandt dem, der har været meget længe på kontanthjælp (Beskæftigelsesministeriet 2004). Men ud over at integrationsopgaven generelt forekommer vanskelig, så er der store variationer mellem kommunerne mht., hvor godt de har løst opgaven, ligesom der er store variationer mht., hvordan de har varetaget den. Der er således stor forskel på, hvor mange flygtninge/indvandrere kommunerne formåede at få i ustøttet beskæftigelse inden for de første år efter integrationslovens ikrafttræden (Husted og Heinesen 2004; Dansk Arbejdsgiverforening 2003). Desuden er de enkelte dele af integrationsloven blevet iværksat i meget forskelligt omfang i kommunerne (Winter 2002). Formålet med dette kapitel er at opstille nogle forhåndsforventninger eller hypoteser om, hvorfor kommunerne har haft så varierende integrationssucces, samt hvorfor de har håndteret integrationsopgaven så forskelligt. 36

37 3.2 Forventninger til betydningen af integrationsindsats og organisering for integrationssucces Vi forventer, at der vil være fire grupper af hovedforklaringer på, hvorfor kommunerne har så forskellig integrationssucces. For det første formoder vi, at de tilbud i form af danskundervisning og aktivering, som kommunerne i varierende omfang tilbyder indvandrere som led i integrationsindsatsen, gør en forskel på deres integrationssucces. For det andet forventer vi, at ikke kun de afgivne tilbud, men også den sagsbehandling, indvandrere udsættes for i kommunerne, gør en forskel på deres integration på arbejdsmarkedet. For det tredje kan kommunens organisering og tilrettelæggelse af integrationsindsatsen måske have en direkte indflydelse på deres integrationssucces. Sidst, men ikke mindst, forventer vi, at kommunernes integrationssucces ikke blot afhænger af deres integrationsindsats, men også af de forskellige strukturelle vilkår, de arbejder under med hensyn til sammensætningen af indvandrere og kommunens øvrige lokale vilkår. Disse fire hovedgrupper af forventninger til forklaringer præsenteres i det følgende Forventninger til betydningen af aktivering og undervisning Man må antage, at forskellige aspekter af kommunernes integrationsindsats har betydning for graden af integrationssucces, dvs. hvor hurtigt indvandrere påbegynder ordinær beskæftigelse eller uddannelse. En beslægtet undersøgelse vedr. ledige på kanten af arbejdsmarkedet har eksempelvis fundet, at forskellene i kommuners succes med hensyn til at få de svageste ledige i beskæftigelse ikke alene kan forklares ud fra variationer i kommunernes rammebetingelser, men også afhænger af den kommunale indsats (Beskæftigelsesministeriet 2004). Et yderligere argument for at undersøge sammenhængen mellem kommunernes integrationsindsats og integrationssucces er, at der har vist sig at være store variationer i netop kommunernes integrationsindsats: I Dansk Arbejdsgiverforenings rapport fra 2003 fandt man, at der er stor forskel på, i hvilket omfang kommunerne efterlever lovens krav om aktiveringstilbud og om, at danskundervisning skal tilbydes inden for den første 37

38 måned efter ankomst. Tilsvarende fandt man store variationer med hensyn til, hvor mange dansktimer der tilbydes. Også Beskæftigelsesministeriets (2004) undersøgelse af kommunernes indsats over for de svageste grupper på arbejdsmarkedet finder sådanne variationer i indsatsen. Nogle kommuner aktiverer meget, andre kun lidt, og mange slet ikke. Og variationen i aktiveringsindsatsen er endnu større for langvarigt ledige med indvandrerbaggrund end for andre grupper på kanten af arbejdsmarkedet. Man skelner ofte mellem tre typer af effekter af aktiveringsforanstaltninger: 1) opkvalificeringseffekten, der afspejler, at aktivering øger de deltagende personers kvalifikationer, 2) fastholdelseseffekten, der afspejler, at de deltagende personers jobsøgning mindskes under selve aktiveringsforløbet og 3) motivationseffekten, der afspejler, at udsigten til aktivering tilskynder nogle personer til at øge deres jobsøgning for at undgå aktivering. Det mest oplagte er at forvente, at kommunernes integrationsindsats over for udlændingene generelt har en gunstig indflydelse på deres beskæftigelses- og uddannelseschancer via opkvalificeringseffekten. Med andre ord forekommer det rimeligt at forvente, at både prioritering af økonomiske ressourcer til integration og iværksættelse af diverse former for aktivering, undervisning og opkvalificering af udlændingene helt generelt fremmer kommunens integrationssucces. Denne forventning understøttes eksempelvis af en tidligere SFI-undersøgelse, som viser, at aktivering og vejledning øger unge indvandreres beskæftigelseschancer (Geerdsen et al. 2003). Nogle foranstaltninger er dog mere erhvervsrettede eller arbejdsmarkedsnære end andre, hvorfor man med rimelighed kan forvente, at der er forskel på, hvor stor en positiv indflydelse de respektive foranstaltninger har på integrationssuccesen. Således har Beskæftigelsesministeriet fx betvivlet det hensigtsmæssige i, at langvarigt ledige overvejende tilbydes uddannelse frem for aktivering, fordi de ledige dermed ikke får tilstrækkelig arbejdspladserfaring til at kunne finde ordinær beskæftigelse (Beskæftigelsesministeriet 2004). I forlængelse heraf kan man også argumentere for, at alt for langvarig placering i visse undervisnings- eller aktiveringstilbud indebærer en risiko for decideret fastholdelse i passiv forsørgelse. Men generelt må man forvente en betydelig heterogenitet i effekterne af forskellige foranstaltninger, dvs. at effekterne vil afhænge meget af de 38

39 enkelte personers karakteristika. For eksempel vil privat jobtræning formentlig have gunstige effekter (også relativt i forhold til andre ordninger) for personer, som ikke har problemer ud over ledighed, mens andre foranstaltninger vil være mere velegnede til for personer med betydelige problemer ud over ledighed. Tidligere undersøgelser af effekter af aktiveringsforanstaltninger for forsikrede ledige og kontanthjælpsmodtagere viser, at fastholdelseseffekterne ofte er betydelige og i mange tilfælde overskygger eventuelle positive opkvalificeringseffekter. Privat jobtræning er dog i de fleste tilfælde en undtagelse. Analyser i Det Økonomiske Råd (2002) tyder således på, at der ikke er nogen fastholdelseseffekt af privat jobtræning, men at personer i privat jobtræning tværtimod har større sandsynlighed for at finde beskæftigelse under jobtræningsforløbet, end hvis de ikke havde deltaget i aktivering. Analyserne tyder endvidere på, at der er betydelige negative fastholdelseseffekter og ingen eller lige frem negative opkvalificeringseffekter af andre typer af aktivering. Analyserne i Bolvig, Jensen og Rosholm (2001) indikerer, at effekterne af forskellige typer af foranstaltninger er forskellige for forskellige typer af personer. Deres analyser viser fx, at for personer over 30 år med ledighed som eneste problem er privat jobtræning betydelig mere effektiv end for personer under 25 år, og at der for personer med problemer ud over ledighed ikke er signifikante effekter af jobtræning (hvilket dog til dels kan skyldes, at meget få af disse personer deltager i jobtræning). Hypotesen om betydelig heterogenitet i effekterne bekræftes af en analyse af kontanthjælpsmodtagere i Graversen og Jensen (2003). Her undersøges effekten af privat jobtræning i forhold til andre aktiveringsforanstaltninger, og det findes, at gennemsnitseffekten af privat jobtræning statistisk ikke er signifikant, når der tages hensyn til, at kontanthjælpsmodtagerne har forskellige karakteristika også med hensyn til variabler, der ikke er data for. Desuden tyder analysen på, at de personer, som har størst sandsynlighed for at blive visiteret til privat jobtræning, har mindst glæde af tilbuddet, mens der ville være betydelige positive effekter for personer med mindre gunstige karakteristika. Ud over den formodet positive opkvalificeringseffekt af aktivering og den negative fastholdelseseffekt er der som nævnt også en såkaldt motiva- 39

40 tions- eller afskrækkelseseffekt, som virker ved, at personer, som ikke synes om deres aktiveringstilbud, får et ekstra incitament til selv at skaffe sig et ordinært job. Man må formode, at denne effekt, der kan have betydning allerede inden aktiveringen påbegyndes, især virker i forhold til personer, som har relativt gode muligheder for at få job. Analyser af dagpengeberettigede ledige mænd indikerer, at motivationseffekten er meget betydelig (Geerdsen 2003), og at den samlede effekt af aktivering (altså summen af opkvalificerings-, fastholdelses- og motivationseffekt) er positiv med hensyn til hurtigt at finde beskæftigelse for alle undersøgte foranstaltninger, om end den er klart størst for privat jobtræning, og den ikke er statistisk signifikant for offentlig jobtræning, se Rosholm og Svarer (2003). For kvinder indikerer samme analyse imidlertid, at der ikke er nogen signifikant motivationseffekt, og at samtlige aktiveringsforanstaltninger har negative og for offentlig jobtræning og uddannelsesaktivering statistisk signifikante samlede effekter med hensyn til chancen for hurtigt at komme i beskæftigelse. I en analyse af kontanthjælpsmodtagere (ekskl. indvandrere) finder Graversen (2004), jf. også Geerdsen og Graversen (2002), at motivationseffekten er relativt lille i sammenligning med fastholdelseseffekten af aktivering. Mens Graversen og Weise (2001) ved hjælp af fixed effect metoden fandt, at privat jobtræning har en større beskæftigelseseffekt end offentlig jobtræning på kontanthjælpsmodtagere, synes en senere analyse af Graversen og Jensen (2003) som nævnt at sætte spørgsmålstegn ved, om privat jobtræning har en signifikant større beskæftigelseseffekt end offentlig jobtræning. Den sidste analyse anvender matching, så effekten sammenlignes for ledige kontanthjælpsmodtagere med samme profil i de to typer af foranstaltninger. Statistiske undersøgelser af»gennemsnitlige«effekter af forskellige typer af aktiveringsforanstaltninger som dem, der er refereret ovenfor, tager i et vist omfang højde for, at forskellige personer har meget forskellige karakteristika både med hensyn til forhold, der er data for, og med hensyn til forhold, der ikke er data for. Hvilke aktiveringsforanstaltninger, der samlet har de mest positive effekter for en given person, afhænger imidlertid som nævnt til dels af denne persons karakteristika. Personer, som er motiverede for og har forudsætninger for umiddelbart at klare et ordinært 40

41 job, vil generelt have mest glæde af et direkte beskæftigelsesrettet tilbud som privat jobtræning, mens personer med betydelige problemer ud over ledighed i hvert fald i første omgang kan have mere glæde af andre tilbud. Det kan være vanskeligt ud fra den ovenfor refererede tidligere forskning at sammenfatte nogle klare hypoteser vedr. effekterne af danskundervisning og foranstaltninger som privat og offentlige jobtræning samt vejlednings- og introduktionsforløb. Det må dog alt i alt antages, at deltagelse i privat jobtræning har en positiv effekt med hensyn til hurtigt at komme i beskæftigelse, mens det for de øvrige foranstaltninger, der ikke på samme måde er direkte beskæftigelsesrettede, må antages, at de har en mere usikker effekt på hurtigt at komme i beskæftigelse, bl.a. på grund af fastholdelseseffekten Forventninger vedr. betydningen af sagsbehandleradfærd og -stil Hidtil har forskningen af effekter af beskæftigelsespolitik være domineret af analyser, der fokuserer på effekter af selve de tilbud i form af uddannelse og aktivering, der tilbydes ledige. I evalueringssproget har disse tilbud været de interventioner, hvis effekt er søgt vurderet. Der er imidlertid også god grund til at interessere sig for virkningerne af den sagsbehandling, myndighederne foretager i forhold til de ledige i dette tilfælde flygtninge eller indvandrere i henhold til integrationsloven. Sagsbehandlingens betydning for implementeringssucces er sparsomt belyst i kvantitative undersøgelser, både inden for integrations- og beskæftigelsespolitik. Der foreligger så vidt vides kun en enkelt omfattende analyse om sammenhængen mellem implementering i form af sagsbehandling og effekter på beskæftigelsesområdet for sociale klienter i USA (Bloom, Hill and Riccio 2003). Den har netop modtaget en pris for sin innovation på området. På dansk grund foreligger der en analyse af effekterne af sagsbehandling i forhold til integrationen af unge etniske minoriteter på kontanthjælp i Københavns Kommune (Geerdsen et al. 2003). Datagrundlaget herfor er dog meget beskedent. En svensk afhandling hævder, at grunden til, at svensk integrationspolitik har så beskeden effekt i forhold til den israelske, er, at svenske sagsbehandlere ikke som deres israelske kolleger 41

42 holder sig snævert til lovgivningens bestemmelser, men i deres brede skønsudøvelse lader sig influere af deres holdninger til fremmede (Schierenbeck 2003). Den meget begrænsede foreliggende danske og internationale forskning om beskæftigelseseffekter af sagsbehandleradfærd bevirker imidlertid, at der ikke foreligger mange tidligere undersøgelsesresultater, der kan bruges til at opstille forventninger om sammenhængen mellem forskellige former for sagsbehandling samt organisering og integrationen på arbejdsmarkedet. Det indebærer, at analyserne i denne rapport er et pionerarbejde, og at undersøgelsen derfor nødvendigvis må have en eksplorativ karakter. Sagsbehandling kan beskrives og måles ud fra mange forskellige dimensioner, og der findes ingen generelt accepteret måde at gøre det på. Søren Winter har i samarbejde med Peter J. May fra University of Washington udviklet et begrebsapparat, der fokuserer på tre hovedformer for adfærd (May & Winter 1999; 2000; Winter 2002b; 2003): 1. Myndighedshandlinger indsatsens omfang instrumentvalg prioritering af særlige indsatsområder 2. Sagsbehandlingsstil formalisme tvangsorientering interaktion 3. Sagsbehandlernes brug af afværgemekanismer Den første form for sagsbehandleradfærd er myndighedshandlinger, som er myndighedsrettet indsats i forhold i borgerne, herunder udstedelse af forvaltningsakter og prioritering af indsatsen. Myndighedshandlinger kan yderligere opdeles i indsatsomfanget, valg af instrumenter (herunder fx information/vejledning, subsidier, sanktioner samt anden intervention (fx aktivering og opkvalificering) samt målretning og prioritering af indsatsen i form af udpegning af særlige indsatsområder. På integrationsområdet kan indsatsens omfang bl.a. udtrykkes ved, i hvilket omfang kommunerne lever op til Integrationslovens krav om, at individuelle handlingsplaner for flygtninge og indvandrere skal udarbejdes 42

43 inden for en måned, samt ved kvaliteten af disse handlingsplaner. Instrumentvalget kan belyses ved, i hvilket omfang kommunen har været i stand til at boligplacere alle flygtninge inden for den daværende frist på tre måneder, hvordan sagsbehandlerne vægter kontrol i forhold til rådgivning, hvor stor en andel af deres klienter de har aktiveret eller er begyndt at revalidere, om kommunen anvender virksomhedspraktik, samt hvor hurtigt sagsbehandlerne griber til sanktioner. Myndighedshandlinger omfatter egentlig også valget mellem tilbud eller foranstaltninger i forhold til flygtninge og indvandrere, herunder danskundervisning og forskellige vejlednings- og aktiveringstilbud, som imidlertid allerede er blevet drøftet ovenfor. På baggrund af integrationslovens bestemmelser og intentioner må man forvente, at såvel udarbejdelse af handlingsplaner til tiden og af en høj kvalitet som boligplaceringer til tiden medfører en mere succesrig integration på arbejdsmarkedet. Det er dog ikke uomtvistet. Den første evaluering af Integrationsloven ved PLS Rambøll Management (2000) viste, at mange kommuner og deres sagsbehandlere fandt kravet om udarbejdelse af handlingsplaner inden for en måned uhensigtsmæssigt, idet de mente, at udarbejdelsen burde vente, til udlændingene havde lært noget dansk, og PLS Rambøll Management anbefalede på baggrund af disse tilkendegivelser, at man lempede kravet. Mens den borgerlige regering har fået gennemført en lempelse af boligplaceringskravet i Folketinget, så boligplaceringen skal ske så hurtigt som muligt, er enmånedsfristen for handlingsplanerne blevet videreført efter, at de i Integrationsloven har skiftet navn til individuelle kontrakter. Integrationsloven og især den senere ændring af den, hvorefter træk i introduktionsydelsen er blevet obligatorisk for kommunerne, når indvandrere udebliver fra sprogundervisning eller aktivering uden gyldig grund lægger vel også op til en forventning om, at en stringent sagsbehandling, hvor der hurtigt skrides til sanktioner, vil fremme beskæftigelsen af indvandrere. Denne forventning er baseret på en økonomisk nyttelogik (Becker 1968), hvorefter indvandrere forventes at blive afskrækket fra udeblivelse ved udsigten til, at pengekassen bliver smækket i. Heller ikke denne forventning er uomtvistet. Langt de fleste internationale kriminologi- og reguleringsstudier viser, at mens den oplevede risiko 43

44 for opdagelse har en stor betydning på efterlevelsen af lovkrav, har den oplevede risiko for sanktioner ikke den forventede effekt (Braithwaite and Makkai, 1991; Gray and Scholz 1991; Burby and Paterson 1993; May and Winter 1999; Winter og May 2001). Sociale forventninger fra de nærmeste og sagsbehandlere og samvittighed har ofte langt større effekt end udsigten til straf (Tyler 1990; Winter and May 2001). Efter at den borgerlige regering er kommet til magten, er der sket en stærkere politiske betoning af virksomhedspraktik som et instrument, hvilket gør det interessant at undersøge dens effekt. Vi vil ligeledes formode, at praktik kan medvirke til at fremme det gensidige kendskab mellem virksomheder og indvandrere og nedbryde fordomme og dermed fremme integrationen på arbejdsmarkedet. Endelig er det på forhånd vanskeligt at opstille nogen forventning om, hvordan sagsbehandlernes prioritering mellem rådgivning og kontrol i deres arbejde påvirker integrationen på arbejdsmarkedet. En anden hovedtype af adfærd er sagsbehandlernes individuelle stil i den daglige interaktion med flygtninge og indvandrere. Sagsbehandlerne varierer i deres væremåde for det første efter, hvor formelle de er. Formelle sagsbehandlere holder sig til love og regler, de er meget konsekvente og lægger vægt på, at aftaler skal overholdes, mens uformelle sagsbehandlere i stedet er fleksible. For det andet er sagsbehandlerne mere eller mindre tvangsorienterede. Nogle truer således med sanktioner og er skeptiske over for flygtninge og indvandrere, mens andre aldrig truer og er tillidsfulde i forhold til deres klienter. Endelig har sagsbehandlerne for det tredje en større eller mindre grad af interaktion med deres klienter. Nogle sagsbehandlere involverer sig i betydeligt omfang personligt i forhold til klienterne ved at få et nært og personligt forhold til dem, følger dem også efter at de er ude af det kommunale system og ved at forhandle med dem. Andre sagsbehandlere involverer sig i mindre grad i personlig interaktion, opfølgning og forhandling i forhold til deres klienter, men lægger vægt på at opretholde en vis professionel distance til dem. Det er vanskeligere at formulere forventninger om effekter af de forskellige sagsbehandlingsstile end vedr. myndighedshandlingerne. Integrationsloven formulerer ikke krav på dette område, og den tidligere forskning på området er meget beskeden. Ifølge Winter og Mays (2001) analyse af 44

45 effekter af kommunal sagsbehandleradfærd i miljøtilsynet med landbrug førte formalisme hos sagsbehandlerne til en højere grad af målopfyldelse med hensyn til overholdelse af lovgivningen. Det blev fortolket som, at formalisme gav målgruppen en større grad af sikkerhed for, hvad der forventedes af den. Tvangsorientering gav derimod en dårligere effekt, når målgruppen ikke kendte reglerne. Det blev fortolket, som at sagsbehandleres trusler om sanktioner og deres skepsis over for landmændene fik dem til gå i baglås og reagere modsat, når de ikke kunne forstå baggrunden herfor. Nu har formalisme og tvangsorientering ikke nødvendigvis samme virkning inden for social- og integrationspolitik som inden for et reguleringspolitisk område som miljøpolitik, selv om der ikke kun er indkomstoverførsels- og serviceelementer, men også reguleringselementer i integrations- og beskæftigelsespolitikken. Den omtalte SFI-undersøgelse af integrationseffekter af sagsbehandlingsadfærd over for unge indvandrere på kontanthjælp i Københavns Kommune (Geerdsen et al. 2003) viste imidlertid, at de unge indvandrere, der var kommet i beskæftigelse eller uddannelse, havde oplevet deres sagsbehandlere som mere konsekvensorienterede end de unge, der fortsat var på kontanthjælp eller i aktivering. Det kunne tyde på, at en konsekvensorienteret sagsbehandlingsstil kan fremme de unges integration på arbejdsmarkedet eller i uddannelsessystemet. Det er dog også muligt, at sagsbehandlerne og vejledere anvender en mere konsekvensorienteret stil over for de unge, som forventes at have ressourcer til at klare sig på arbejdsmarkedet eller i uddannelsessystemet, mens de anvender en mindre konsekvensorienteret stil i forhold til unge, som vurderes til ikke at have de nødvendige ressourcer. Konsekvensorientering er en stil, der kombinerer formalisme og tvangsorientering. Denne del af undersøgelsen hvilede dog på en meget lille population på omkring 80 unge, og resultatet må betragtes som noget usikkert. På baggrund heraf vil vi i nærværende undersøgelse forvente, at formalisme vil fremme integrationen. Hvad angår betydningen af tvangsorientering i sagsbehandlernes stil, er forventningerne mere usikre. Tvangsorientering indgik sammen med formalisme i konsekvensorienteringsdimensionen i den omtalte SFIundersøgelse af unge etniske kontanthjælpsmodtagere i Københavns 45

46 Kommune (Geerdsen et al. 2003). Da konsekvensorientering dér havde en positiv effekt på integrationen, kunne man have en lignende forventning til effekten af tvangsorientering i denne undersøgelse. På den anden side har Winter og May (2001, jf. også May and Winter 1999) på reguleringsområdet fundet, at tvangsorientering i almindelighed ikke havde nogen effekt på efterlevelsen af reglerne, men ligefrem havde en negativ effekt, når de regulerede ikke havde noget godt kendskab til reglerne på området, og derfor ikke klart forstod, hvad der forventedes af dem. Tvangsorienterede sagsbehandlere, der møder de regulerede med skepsis og trusler, fik dem tilsyneladende til at gå i baglås og reagere modsat. Man kunne godt forestille sig, at en del nytilkomne indvandrere ville have en tilsvarende usikkerhed over for reglerne på integrationsområdet. Endelig forventer vi, at graden af personlig interaktion mellem sagsbehandleren og hendes klienter vil hæmme integrationen, mens denne vil blive fremmet, hvis sagsbehandlerne opretholder en vis professionel distance til klienterne. Opgaven med at få flygtninge og indvandrere i arbejde kan således være så stor, at der næppe er tid til at opnå så nære personlige relationer, som en meget interaktiv stil indebærer, uden at det vil gå ud over den samlede beskæftigelse blandt nye indvandrere. Endelig udgør sagsbehandlernes anvendelse af afværgemekanismer en tredje hovedkategori af adfærd. Dette begreb bygger på den amerikanske forsker Michael Lipskys (1980) teori om»street-level bureaucracy«. Lipsky mener, at det offentliges»gade-bureaukrater«eller med et mere dansk udtryk»markarbejdere«eller»frontarbejdere«har en afgørende indflydelse på den offentlige politik gennem den måde, hvorpå de afleverer denne i det direkte møde med borgerne. Markarbejderne har ofte et vidt skøn, som efter Lipskys opfattelse gør dem til de egentlige politiske beslutningstagere. Han vender således det politiske system på hovedet i forhold til det repræsentative demokratis hovedidé, hvorefter det er politikerne, der træffer beslutningerne, og markarbejderne der udfører dem. På trods af markarbejdernes vigtige individuelle rolle mener Lipsky, at de på grund af ens arbejdsbetingelser i form af en kronisk mangel på ressourcer i forhold til de stillede krav fra lovgivning, ledere og klienter reagerer med en forholdsvis ensartet adfærd. De betjener sig nemlig af en række såkaldte coping-strategier som man på dansk kan kalde afværge- 46

47 mekanismer eller mestringsstrategier som letter det daglige arbejdspres, men som igen ifølge Lipsky forvrider implementeringen i forhold til lovgivningen. Disse afværgemekanismer kan være rutiner, som reducerer efterspørgslen efter markarbejdernes service, og prioriteringer, som gør arbejdet lettere. En sådan prioritering kan være en opprioritering af lette og presserende sager. De lette sager kommer nemt til at dominere i forhold til mere komplicerede sager, som ryger længere ned i sagsbunken. Tilsvarende kommer sager, hvor flygtninge og indvandrere selv henvender sig og rykker for en indsats, nemt til at dominere i forhold til vanskelige sager med mere passive klienter, ligesom ekspeditionen af nye sager let kommer til at dominere i forhold til opfølgning. En anden gruppe af afværgemekanismer indebærer, at markarbejderen»skummer fløden«blandt klienterne. Hun bruger måske mere tid på flygtninge og indvandrere, hvor der er størst chance for succes, end på tunge sager, hvor klienten er yngre frem for midaldrende eller ældre, eller hvor klienten er højtuddannet frem for at være uden eller med lidt uddannelse. Det kan være motiveret med et ønske om dog at opnå nogen succes, men det kan let ske på bekostning af klienter, der har svært ved at klare sig selv. Endelig består nogle afværgemekanismer af indførelse af rutiner samt modifikation af mål og klientopfattelse. Sagsbehandleren kan således benytte sig af nogle få grove standardklassifikationer af klienter med ledsagende tommelfingerregler for håndteringen af hver af dem frem for at foretage en egentlig individuel behandling i den enkelte sag. Sagsbehandleren kan desuden søge at dominere samtalen med klienten, så sagen hurtigere kan afsluttes, ligesom sagsbehandleren efterhånden kan udvikle en mere kynisk opfattelse af klienterne. Endelig kan sagsbehandlerne modificere lovgivningens mål til lettere opnåelige mål. Det kan ske på baggrund af en opfattelse af, at det alligevel er håbløst at finde arbejde til de fleste flygtninge og indvandrere i kommunen. Brugen af afværgemekanismer er med andre ord udtryk for, at man kapper en hæl og klipper en tå og skyder genvej for at klare sig gennem hverdagen og få enderne til at mødes (Winter 2002b)! Lipsky fokuserede på ligheden i adfærden mellem markarbejderne og interesserede sig ikke for forskelle. Han mente også, at afværgemekanis- 47

48 merne var uundgåelige, og at de heller ikke ville blive afhjulpet af tilførsel af ekstra ressourcer, som blot ville medføre større efterspørgsel efter service, som så igen ville fremkalde afværgemekanismer. I modsætning hertil fokuserer vi i denne undersøgelse på forskelle i benyttelsen af afværgemekanismer imellem kommunerne indbyrdes, og vi søger at belyse, om disse forskelle har nogen betydning for integrationen af flygtninge og indvandrere. I fremstillingen af sin teori har Lipsky ikke direkte belyst konsekvenser af brug af afværgemekanismer for effekter i forhold til klienterne. Han har mest interesseret sig for, om behandlingen af klienterne svarede til kravene i lovgivningen fx krav om individuel, men alligevel ligelig behandling men ikke for effekter i egentlig forstand. Da hovedbudskabet i Lipskys bog er, at der gennem markarbejdernes brug af afværgemekanismer sker en systematisk forvridning af lovgivningens krav og intentioner om individuel og ligelig behandling, er teorien blevet udlagt som en teori om dysfunktionel sagsbehandleradfærd. På denne baggrund er det nærliggende at forvente, at kommuner, hvor sagsbehandlerne bruger afværgemekanismer i stort omfang, vil have en dårligere integration af flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. På den anden side kan brug af afværgemekanismer være et middel til at opnå en vis succes gennem en koncentration om indsatsen på lette sager og relativt ressourcestærke klienter, så kommunen på kort sigt opnår en vis beskæftigelse, skønt denne måske især kommer de ressourcestærke til gode Forventninger til betydningen af organisatoriske forhold for integrationssucces De forventninger, der hidtil er opstillet, har vedrørt sammenhængen mellem kommunens adfærd i form af valg af foranstaltninger og sagsbehandlingsadfærd og integrationssuccesen. Man kunne imidlertid også forestille sig, at forskellige træk ved den kommunale organisering af indsatsen kunne påvirke integrationen af indvandrere. Som hovedregel må sådanne organisatoriske træk ganske vist formodes at virke indirekte gennem valget af foranstaltninger og sagsbehandlingsadfærd. Men visse organisatoriske forhold kunne tænkes at påvirke kvaliteten i indsatsen uden nødvendigvis at påvirke valget mellem indsatsformer. I sådanne situationer kan man for- 48

49 vente en»direkte«effekt af disse organisatoriske træk på varigheden indtil beskæftigelse. Man kunne således forvente, at en større personalekapacitet til sagsbehandlere vil fremme kvaliteten og dermed integrationssuccesen. Man kunne også forvente, at kommuner med bedre uddannet personale både hvad angår sagsbehandlernes erhvervsuddannelse og deres efteruddannelse i integrationsspørgsmål vil opnå en bedre kvalitet og dermed større integrationssucces. Tilsvarende kunne man måske forvente, at en specialisering af personalet med hensyn til udarbejdelse af handlingsplaner til flygtninge og indvandrere vil forøge kvaliteten og dermed succesgraden. Man kunne ligeledes forestille sig, at ansættelse af etniske minoriteter blandt sagsbehandlerne kunne fremme integrationen af indvandrere, idet sådanne sagsbehandlere kan have særlige forudsætninger for at forstå og kommunikere med indvandrere Forventninger til betydningen af strukturelle forhold for integrationssucces Som beskrevet tidligere må strukturelle forhold antages at have en overordentlig stor betydning for kommunernes integration af indvandrere en betydning, som klart er større end betydningen af kommunernes integrationsindsats. Som nævnt i afsnit 2.2 er der ved beregningen af benchmarkindikatoren som et mål for kommunernes integrationssucces taget højde for en lang række væsentlige strukturelle forhold, som har betydning for kommunernes vilkår for at løfte integrationsopgaven. Der er således taget højde for både de enkelte indvandreres karakteristika (vedr. køn, opholdsgrundlag, oprindelsesland, alder, civilstand, børn, indvandringsår og helbred) og for generelle vilkår i kommunerne (den kommunale ledighedsprocent, andelen af indvandrere fra tredjelande i kommunen i forhold til indbyggertallet, og andelen af indvandrere omfattet af integrationsloven i forhold til indbyggertallet). Som nævnt forklarer benchmark-indikatoren som et mål for, hvor vanskelig en opgave kommunerne står over for, hele 60% af forskellene mellem kommunerne på, hvor hurtigt deres indvandrere kommer i arbejde. Det er imidlertid relevant at undersøge, om der findes yderligere strukturelle forhold, der har betydning for kommunernes integrationssucces 49

50 både i sig selv og i kombination med forskellige faktorer vedr. integrationsindsatsen. Det er vigtigt at tage sådanne forhold i betragtning som kontrolvariabler, når betydningen af selve integrationsindsatsen skal undersøges. Først diskuteres generelle strukturelle forhold i kommunerne, dernæst forhold knyttet til indvandrernes karakteristika. Kommunestørrelse er ét af de generelle karakteristika ved kommunerne, som kan forventes at have en betydning for kommunernes integrationssucces. Således kan store kommuner forventes at have større integrationssucces på grund af stordriftsfordele. Stordriftsfordele kan dels betyde, at integrationsopgaven økonomisk er mere overkommelig, dels at der i højere grad kan drages fordele i relation til erfaringsopbygning, arbejdsdeling og specialisering, opbygning af faglige miljøer blandt integrationsmedarbejdere, kompetenceudvikling osv. Antallet af udlændinge, som skal integreres, er et andet mål for mulige stordriftsdele. Man kan endvidere argumentere for, at kommuner med mange integrationsforløb har lettere ved at opnå succes på grund af netværksdannelse blandt udlændingene, således at nogle kan fungere som murbrækkere for andre. Karakteristika ved det lokale arbejdsmarked er også væsentlige for kommunernes vilkår for at opnå gode integrationsresultater. Som nævnt tages der højde for forskelle i den lokale arbejdsløshedsprocent ved beregningen af benchmark-indikatoren, hvilket er væsentligt, da en lav arbejdsløshedsprocent er udtryk for, at indvandrere såvel som andre borgere har lettere ved hurtigt at finde beskæftigelse, alt andet lige. Men også andre arbejdsmarkedsforhold kan spille en rolle. Det forventes således, at jo flere arbejdspladser der er i kommunen i forhold til arbejdsstyrkens størrelse, desto lettere vil det alt andet lige være for indvandrere at finde beskæftigelse, bl.a. fordi det giver kommunen bedre muligheder for via kontakter til lokale arbejdsgivere at skaffe indvandrerne job. Det må også forventes at være af betydning, om der er mange job, der svarer til indvandrernes profil og kvalifikationer. Det forventes således, at jo mindre andelen af arbejdspladser er, der kræver høje kvalifikationer, desto lettere vil det være for indvandrere at finde beskæftigelse. Denne hypotese hænger sammen med, at de fleste indvandrere har en relativ kort uddannelse, og at de, der har taget en længere uddannelse i oprindelseslandet, ofte vil have svært ved fuldt ud at udnytte deres kvalifikationer på det dan- 50

51 ske arbejdsmarked, dels fordi deres uddannelse ikke fuldt ud svarer til en lignende dansk uddannelse, dels fordi der på det danske arbejdsmarked er usikkerhed om dette, og dels fordi indvandrernes danskkundskaber måske er for ringe. Ud over disse generelle vilkår må også indvandrernes forskellige forudsætninger for at blive integreret forventes at have betydning for kommunens muligheder for at integrere indvandrere. I beregningen af benchmarkindikatoren er der allerede taget højde for en række af de karakteristika ved integrationslovs-personerne, der kan forventes at påvirke kommunens integrationssucces. Men herudover forventes det, at indvandrernes sprogkundskaber har betydning for, hvor let de finder beskæftigelse eller kommer i uddannelse: jo ringere forudsætninger de har for at lære dansk, desto sværere formodes det at finde beskæftigelse eller komme i ordinær uddannelse. Forventningen understøttes af en tidligere undersøgelse af barrierer for unge indvandreres beskæftigelse, som konkluderer, at sprogkundskaber betyder en del, for både beskæftigelses- og uddannelseschancer (Geerdsen et al. 2003). 3.3 Forventninger til forklaringer af integrationsindsatsens udformning Efter nu at have opstillet forventninger til, hvordan kommunernes udformning af integrationsindsatsen og deres organisering påvirker integrationen af indvandrere, går vi i det følgende over til at opstille forventninger til, hvorfor integrationsindsatsen er så forskelligt udformet i kommunerne. Indsatsen skifter således fra at være en forklarende variabel til at blive en forklaret (eller afhængig) variabel. Forskellene i kommunernes integrationsindsats søges for det første forklaret vha. politiske styringsmuligheder i form af politiske signaler, prioriteringer af ressourceindsatsen, efteruddannelsesindsatsen samt organiseringen af integrationsindsatsen indadtil og udadtil i forhold til samarbejdspartnere. For det andet drøftes forventninger til, hvilken indflydelse sagsbehandlernes holdninger og baggrund har for integrationsindsatsens udformning. Disse politiske styringsformer og sagsbehandlerholdninger og baggrunde forventes der- 51

52 med at få en indirekte betydning for kommunernes integrationssucces gennem deres påvirkning af integrationsindsatsen. Endelig drøftes, hvilken betydning kommunernes strukturelle rammebetingelser forventes at have for udformningen af integrationsindsatsen Betydningen af politikerholdninger, prioriteringer og organiseringen for integrationsindsatsens udformning Administrationen af Integrationsloven er i Danmark henlagt til kommunerne. Mens loven fastsætter visse rammer, overlader den et vist råderum til kommunerne. Loven henlægger kompetencen til kommunalbestyrelsen, som dels i varierende omfang delegerer beslutningerne til forvaltningen, dels søger at lægge grænser for samt at påvirke dette delegerede skøn. I henhold til principperne for det repræsentative lokaldemokrati og den parlamentarisk-bureaukratiske styringskæde antages lokalpolitikerne ideelt set at kunne påvirke sagsbehandlingen og indsatsens udformning i den retning, de måtte ønske, og blot overlade det til frontpersonalet sagsbehandlerne at føre politikernes prioriteter ud i livet. Med andre ord antages sagsbehandlerne at udføre deres arbejde i henhold til lovgivningen og deres lokale politisk foresattes ønsker, og sagsbehandlernes private, personlige holdninger bør ikke have nogen betydning for udførelsen af arbejdet (Weber 1922). Den lokalpolitiske ledelses holdninger kommer dels direkte til udtryk ved deres holdninger til den nationale lovgivning, ved deres prioritering af den nationale lovgivning i kommunens praksis, herunder via afsætning af ressourcer mv. Hertil kommer den kommunale organisering af indsatsen som et lidt mere indirekte udtryk for lokalpolitikernes holdninger og prioriteringer. Mens politikerne ud fra et normativt synspunkt forudsættes at have den afgørende indflydelse på forvaltningen af lovgivningen herunder for udfyldelsen af det kommunale råderum er der mere delte opfattelser i forvaltningslitteraturen om deres faktiske indflydelse i forhold til forvaltningspersonalet. En styringsoptimistisk gruppe af forskere mener, at politiske ledere har gode muligheder for at få deres holdninger gennemført i praksis. Nye politiske ledere har således gode muligheder for at få forvalt- 52

53 ningen til at ændre kurs i overensstemmelse med nye politiske ideer og signaler (Wood and Waterman 1991; Eisner et al. 2000). Derimod finder en styringspessimistisk gruppe af forskere, at politikernes gennemslagskraft er beskeden i forhold til det forvaltningspersonale, som udfører den offentlige politik i direkte samspil med borgerne. Disse»markarbejdere«hævdes at have en afgørende indflydelse på udmøntningen af offentlige politik gennem den måde, hvorpå de udfører deres skøn (Lipsky 1980; Hull and Hjern 1987; Meyers and Vorsanger 2003; Schierenbeck 2003). Der er en interessant metodologisk forskel mellem disse to hovedgrupper af studier. De styringsoptimistiske benytter i høj grad kvantitative undersøgelser på basis af forvaltningsstatistik over sagsbehandlingen, mens de styringspessimistiske oftest bruger kvalitative undersøgelser af markarbejdernes adfærd. Søren Winter (2000) har formuleret en tese om politiske lederes differentierede indflydelse på forvaltningens beslutninger, som søger at bygge bro over disse to tilsyneladende modsatte opfattelser. Med udgangspunkt i principal-agent-teori hævder han, at politikere har en betydelig kontrol over forvaltningens relativt synlige aktiviteter, mens deres indflydelse er beskeden vedr. de forvaltningsaktiviteter, der foregår i det skjulte bag sagsbehandlerens lukkede kontor dør eller på besøg»ude i marken«. Han har fundet støtte for denne tese i en analyse af kommunernes miljøtilsyn med landbruget. På denne baggrund forventer vi, at kommunalpolitikernes holdninger og prioriteringer i betydelig grad afspejles i sagsbehandlernes adfærd på områder, der er relativt synlige. Det gælder sagsbehandlingstider mht., om handlingsplaner udarbejdes til tiden, samt valget af integrationstilbud i form af sprogundervisning samt privat og offentlig jobtræning. Hvis den politiske ledelse bakker op om integrationsloven og dens formål, forventes sagsbehandlerne også i høj grad at anvende de mest beskæftigelsesrettede indsatsformer. Og politisk opbakning til integrationsloven i form af bevilling af stor administrativ kapacitet til integrationsområdet forventes tilsvarende at fremskynde sagsbehandlingen, etc. Derimod forventes politikernes holdninger og prioriteringer at slå mindre igennem på sagsbehandleradfærden på mere usynlige områder, så- 53

54 som sagsbehandlerstile, sagsbehandlernes prioritering af rådgivning og kontrol samt brugen af afværgemekanismer. Da brugen af afværgemekanismer forventes at have en særlig tæt sammenhæng med arbejdspresset, forventer vi dog, at flere personaleressourcer vil formindske anvendelsen af disse mekanismer, selv om de ofte foregår i det skjulte. Kommunalpolitikerne har flere forskellige styringsinstrumenter til rådighed. Ét er afgivelse af politiske signaler i form af at give udtryk for, i hvilket omfang kommunalpolitikerne bakker op bag Integrationsloven og dens intentioner, samt udarbejdelse af en skriftlig lokal integrationspolitik. Disse signaler forventes både at påvirke sagsbehandlernes adfærd direkte gennem deres loyale udmøntning af den lokale politik, og indirekte gennem en vis afsmitning på sagsbehandlernes egne holdninger. Et andet instrument er som nævnt bevilling af ressourcer til indsatsen, herunder personaleressourcer. Et tredje er at ruste personalet til integrationsopgaven gennem efteruddannelsesaktiviteter. Endeligt er et fjerde instrument selve organiseringen af integrationsindsatsen såvel internt i forvaltningen som i forhold til dens omgivelser. Den interne organisationsudformning og specialisering er en måde at prioritere ressourcer på, som kan fokusere personalets opmærksomhed og udvikle dets kapacitet og dermed påvirke dets adfærd (Egeberg 1984; 1989). Vi forventer, at kommuner med specialiserede og opkvalificerede integrationsmedarbejdere er i stand til at levere en hurtigere og mere beskæftigelsesrettet integrationsindsats med fokus på privat jobtræning. Men organiseringen vedrører også afgrænsning af opgaveløsning i forhold til eksterne samarbejdspartnere og samarbejdet med disse. Netværksaktiviteter har fået en større opmærksomhed både i forvaltningslitteraturen og i praksis (Bardach 1998; Agranoff and McGuire 2003). Vi forventer, at kommuner, der har et omfattende samarbejde med det lokale erhvervsliv i integrationsindsatsen, får en mere beskæftigelsesrettet integrationsindsats med vægt på privat jobtræning. Hvad angår udførelsen af aktivering som led i integrationsindsatsen, står kommunerne i en valgsituation, hvor de kan vælge selv at stå for aktiveringen eller lade denne levere af eksterne leverandører. Disse kan have karakter af enten et fælleskommunalt samarbejde eller udlicitering til pri- 54

55 vate leverandører. Vi forventer her, at ekstern leverance af aktivering vil gøre integrationsindsatsen mere fokuseret og beskæftigelsesrettet Forventninger vedr. betydningen af sagsbehandlernes holdninger og deres baggrund for indsatsen I forlængelse af diskussionen af politikernes direkte og indirekte indflydelse på integrationsindsatsen er det interessant at undersøge, hvilken rolle sagsbehandlernes egne holdninger spiller for deres adfærd. Som allerede nævnt, burde sagsbehandlernes egne personlige holdninger ideelt set ikke påvirke deres adfærd over for målgruppen. I forvaltningslitteraturen har der imidlertid været delte opfattelser af betydningen af embedsmænds individuelle holdninger. Generelt er embedsmændenes politikpræferencer ikke blevet tillagt så stor betydning, fordi bureaukratiske organisationers socialiserende og kontrollerende evne anses for meget stor (Lægreid og Olsen 1978). Wilson (1989) tillægger dog holdningerne en vis betydning, især når nye organisationer dannes og endnu ikke har udviklet deres sædvaner og kontrolprocedurer. Da integrationsopgaven er ny for mange kommuner, kan der måske være et sådan»formativt«element i mange kommuner, men oftest er den nye opgave jo blevet overtaget af socialforvaltningerne med deres kultur og traditioner. Brehm og Gates (1999) mener til gengæld, at det operative personales politik-præferencer har en stor betydning for deres adfærd, men at personalet heldigvis for den politiske kontrol gennemgående er enig i lovgivningens intentioner. Andre forskere mener, at embedsmænd snarere lader sig påvirke af deres private egennytte i form af løn, karriere og fritid (Niskanen 1971). Winter (2000) har hævdet, at de adfærdsmæssige konsekvenser af sagsbehandlernes holdninger har været undervurderet i litteraturen, og han har vist, at sagsbehandlernes holdninger til den førte politik samt deres holdninger til en passende arbejdsbyrde har stor indflydelse på deres adfærd inden for danske kommuners miljøtilsyn. Vi vil på denne baggrund forvente, at sagsbehandlernes holdninger påvirker deres adfærd. Denne påvirkning forventes at være størst i forhold til adfærd, der foregår relativt skjult for den administrative og politiske ledelse, herunder anvendelsen af 55

56 sagsbehandlerstile, afværgemekanismer og i nogen grad også i reaktioner over for indvandrere, som udebliver fra danskundervisning eller aktivering. Hvad angår karakteren af disse holdninger, forventer vi, at både holdninger til politik og til en passende arbejdsbyrde vil påvirke adfærden. Relevante politik-holdninger er holdninger til Integrationsloven, dens instrumenter og dens målgrupper. Vi forventer dog, at sagsbehandlernes erfaring med og vurdering af de konkrete instrumenter, der er til rådighed i det daglige, vil have større adfærdsmæssige konsekvenser end deres holdninger til integrationsloven, som er af mere abstrakt karakter. Hvad holdningen til indvandrere angår, kan der sondres mellem modvilje og etnisk tolerance. Tolerance og modvilje er ikke hinandens modsætninger, men to forskellige dimensioner. Modvilje betegner aversion over for indvandreres motiver til at komme til Danmark, fx at de er kommet for at udnytte vores sociale system. Tolerance betegner derimod graden af respekt for indvandreres ønske om at dyrke deres egen kultur og religion. Forholdet mellem de to begreber kan illustreres ved, at man i et vist omfang kan benytte sin tolerance til at bekæmpe sin aversion (Togeby 1997; 2000). Sagsbehandlerholdningernes forventede indflydelse på deres adfærd gør det oplagt at undersøge, hvorfra disse holdninger stammer. Det er her interessant at se på, hvilken rolle sagsbehandlernes individuelle baggrund spiller for såvel deres holdninger som adfærd. Her vil man på baggrund af professions- og organisationsteori især antage, at uddannelsen kunne have en betydning både med hensyn til at påvirke sagsbehandlernes evner og deres holdninger, via erhvervsuddannelserne socialiserende effekt (Wilson 1989). Men også efteruddannelse af sagsbehandlere kunne som nævnt tænkes at påvirke deres holdninger og adfærd. Bureaukrati- og organisationsteori har derimod i flere årtier afvist eller negligeret betydningen af forvaltningspersonalets individuelle sociale baggrund (herunder betydningen af køn og etnicitet) for dets adfærd (Lægreid og Olsen 1978), men nu er en ny interesse for betydningen af bureaukratiets repræsentativitet og forskellige baggrund ikke mindst blandt markarbejdere dukket op (Keiser et al. 2003). I forhold til denne undersøgelse kan det derfor være relevant at undersøge betydningen af etnisk minoritetsbaggrund blandt sagsbehandlere for integrationsindsatsen. 56

57 3.3.3 Forventninger vedr. betydningen af strukturelle forhold for integrationsindsatsen Endelig må udformningen af integrationsindsatsen og evt. også sagsbehandlernes holdninger forventes at blive påvirket af kommunernes forskellige strukturelle rammebetingelser. Wilson (1989) og Kagan (1994) hævder således, at opgavekonteksten er af afgørende betydning for, hvordan operativt personale handler. Vi vil således forvente, at en vanskelig integrationsopgave ud fra sammensætningen af indvandrere og kommunens generelle vilkår vil indebære, at kommunen i høj grad benytter sig af de mindre arbejdsmarkedsnære foranstaltninger. En vanskelig integrationsopgave formodes således at forøge anvendelsen af danskundervisning og reducere anvendelsen af privat jobtræning. Integrationsopgavens vanskelighed kunne også tænkes at påvirke sagsbehandlernes holdninger til indvandrerne. En meget vanskelig integrationsopgave kunne således tænkes at sætte sagsbehandlernes tolerance over for indvandrere på en alvorlig prøve. Efter at vi nu har præsenteret vores forventninger til forklaringer på forskelle mellem kommunerne med hensyn til dels deres integrationssucces, dels deres integrationsindsats, skal vi i det følgende kapitel præsentere de anvendte metoder, data og operationaliseringer af de centrale variabler i undersøgelsen. 57

58 4 Data, mål og metoder Til belysning af de forventninger om sammenhænge, der er beskrevet i kapitel 3, har vi anvendt et omfattende datamateriale på basis af såvel registeroplysninger som surveys. Selve analyserne er foretaget vha. multiple regressionsanalyser. De anvendte data og metoder beskrives nærmere i det følgende. 4.1 Datakilder I kapitel 3 gennemgik vi de forhold, vi forventer, kan forklare variationerne dels i kommunernes integrationssucces, dels i deres integrationsindsats og sagsbehandling. Til belysning af disse forhold med forventet forklaringskraft anvendes oplysninger baseret på både register- og surveydata. Registeroplysningerne omfatter data fra Danmarks Statistik, herunder Danmarks Statistiks AMFORA-register, samt registerdata fra Integrationsministeriet. Disse registre indeholder oplysninger om omfanget af kommunernes anvendelse af forskellige foranstaltninger i integrationsindsatsen og deres udgifter i forbindelse hermed, om antal indvandrere omfattet af Integrationsloven, om karakteristika ved disse indvandrere og ved de lokale arbejdsmarkeder mv. Disse oplysninger er helt overordnet af høj kvalitet, og repræsentativiteten er automatisk sikret i og med, at vi her har oplysninger for alle kommuner. Hertil kommer en række surveyoplysninger om kommunernes integrationsindsats, der er indsamlet af PLS Rambøll Management i foråret 2000 i 58

59 samarbejde med Søren Winter. Oplysningerne blev indsamlet som led i en evaluering af kommunernes implementering af Integrationsloven, foretaget for Indenrigsministeriet (nu Integrationsministeriet) (PLS 2000). Disse surveys omfattede dels forvaltningsledere, dels sagsbehandlere med ansvar for integration af indvandrere. Med»sagsbehandlere«menes her personer som udarbejdede individuelle handlingsplaner til indvandrere omfattet af Integrationsloven i undersøgelsesperioden. Jobkonsulenter falder således kun ind under denne betegnelse, hvis de har udarbejdet individuelle handlingsplaner. Datamaterialet omfatter besvarelser fra 214 kommuner. Besvarelserne er forholdsvis repræsentative for landet som helhed. Dog har svarkommunerne i gennemsnit lidt flere indbyggere og lidt flere indvandrere under integrationsloven end landsgennemsnittet. Det indebærer, at bortfaldet primært er præget af mindre kommuner, som på undersøgelsestidspunktet endnu ikke havde så mange erfaringer med at integrere indvandrere. For yderligere detaljer vedr. surveyoplysningernes repræsentativitet, se bilag B3 bagest i rapporten. Surveyoplysningerne er efterfølgende blevet bearbejdet af Søren Winter og Ina Risom Bøge (Winter, 2002; 2003; 2004). De oplysninger, der stammer fra spørgsmål til forvaltningslederne, var allerede på kommuneniveau og således umiddelbart anvendelige. Men de oplysninger, der stammer fra spørgsmål til sagsbehandlerne, forelå som udgangspunkt på individniveau, hvorfor en aggregering af disse oplysninger til kommuneniveau var nødvendig. Hvor der i en kommune var flere end én sagsbehandler, er denne aggregering sket ved at veje værdierne for den enkelte sagsbehandler i forhold til det antal indvandrere, hun har betjent. I de fleste tilfælde repræsenterer en sagsbehandlingsvariabel således et vejet gennemsnit for den enkelte kommune. Begrundelsen for at veje oplysningerne inden aggregeringen er, at sagsbehandlere med mange klienter også har mulighed for at påvirke integrationen på arbejdsmarkedet for tilsvarende flere indvandrere. Datagrundlaget for denne rapports analyser er altså ret omfattende og er samlet set forholdsvis repræsentativt. I det følgende gennemgås, hvordan vi har operationaliseret de forhold, der forventes at have betydning for kommunernes integrationssucces, integrationsindsats og sagsbehandling, jf. omtalen heraf i kapitel 3. 59

60 4.2 De anvendte mål I det følgende foretages en relativt overordnet præsentation af den måde, hvorpå vi har målt undersøgelsens variabler. For en uddybning heraf henvises til variabeloversigten i bilagstabel B1.1 og til den beskrivende statistik for de anvendte variabler i bilagstabel B1.2., hvor antallet af observationer, maksimums- og minimumsværdier, gennemsnit samt standardafvigelse præsenteres. Kommunernes integrationssucces Som det er beskrevet i afsnit 2.2, er kommunernes integrationssucces målt vha. en benchmark-indikator for, hvor hurtigt kommunen får sine indvandrere i beskæftigelse eller uddannelse, når der samtidig korrigeres for de forhold, som kommunerne ikke selv har indflydelse på. Der henvises til afsnit 2.2 og til Husted og Heinesen (2004) for en nærmere beskrivelse af konstruktionen af denne variabel. Kommunernes integrationsforanstaltninger Ser vi først på de forklarende variabler vedr. kommunernes integrationsindsats, som er beskrevet i afsnit 3.2.1, så har vi forholdsvis omfattende oplysninger herom. For det første anvendes registeroplysninger fra Registret for Arbejdsmarkedspolitiske Foranstaltninger (AMFORA) vedr. omfanget af kommunernes brug af følgende aktiverings- og undervisningsforanstaltninger: 1. Privat jobtræning 2. Offentlig jobtræning 3. Særligt tilrettelagt uddannelse (inkl. voksen- og efteruddannelse) 4. Vejlednings- og introduktionsforløb (opdelt på forskellige underkategorier) 5. Anden aktivering 6. Særlige aktiverende forløb 7. Undervisning i samfundsforståelse 8. Danskundervisning 9. Særligt tilrettelagt danskundervisning 60

61 Der er i registret oplysning om start- og sluttidspunkter for de forskellige foranstaltninger fra Forløb, der er påbegyndt eller afsluttet i 2000 eller 2001, er således registreret. Dvs., at forløb påbegyndt i 1999 kun er med, hvis de først er afsluttet i 2000 eller Ud fra start- og sluttidspunkterne kan beregnes, hvor mange dage hver person har deltaget i en given foranstaltning. For den enkelte kommune kan herefter beregnes det samlede antal dage, indvandrere har deltaget i fx danskundervisning. Det sker ved først at addere antal dages danskundervisning for alle indvandrerne i kommunen, og dernæst dividere dette tal med det samlede antal»indvandrerdage«i kommunen. Det samlede antal indvandrerdage fås ved for alle indvandrere i kommunen at addere antallet af dage, de har været i kommunen inden for treårsperioden (dvs. antal dage fra opholdstilladelse til ultimo 2001). Hermed fås den variabel for omfanget af danskundervisning, der indgår i analyserne. Omfanget af danskundervisning i kommunen måles altså ved det samlede antal dages danskundervisning i forhold til det potentielle antal dages danskundervisning, hvis alle indvandrere havde fulgt danskundervisning, fra de kom til kommunen, og til de forlod den eller til ultimo Omfanget af jobtræning og de øvrige foranstaltninger måles på samme måde. For det andet anvendes supplerende oplysninger fra Integrationsministeriet vedr. danskundervisning, der omfatter antal tilbudte timer og antal gennemførte timers danskundervisning pr. person omfattet af Integrationsloven. Disse to variabler er særdeles tæt korreleret (korrelationskoefficienten er 0.96), hvorfor det ikke giver mening at lade dem begge indgå samtidig i analyserne. Det undlades derfor at inddrage antal tilbudte timer i analyserne i denne rapport. For det tredje anvendes supplerende register- og surveydata vedr. omfanget af aktivering. Registervariablen for aktiveringsgrad er beregnet som den andel af helårspersoner på introduktionsydelse, der deltager i fuldt introduktionsprogram. Den tilsvarende variabel baseret på surveyoplysninger er beregnet som andel indvandrere i aktivering eller revalidering, ud af det samlede antal indvandrere i aktivering, revalidering eller danskundervisning Da disse to variabler for aktiveringsgrad er delvist overlappende, inddrages de ikke samtidig i én analyse, men udskiftes successivt med henblik på at finde ud af, om de forklarer noget forskelligt. 61

62 For det fjerde anvendes surveyoplysninger om kommunernes tilrettelæggelse af integrationsindsatsen. Forvaltningslederne har her be- eller afkræftet følgende udsagn:»kommunen bruger så vidt muligt virksomhedspraktik på det private arbejdsmarked i aktiveringen«.»virksomhedspraktik i offentlig eller privat virksomhed indgår i kommunens aktivering af flygtninge og indvandrere«.»kommunen prioriterer danskundervisning højest de første 6 mdr.kommunen anvender integrerede forløb«.»kommunen anvender parallelle forløb«. Endvidere har vi her oplysninger om omfanget af brug af tolk ved udarbejdelse af handlingsplaner. For det femte er omfanget af permanent boligplacering af indvandrere inden for de første tre måneder efter ankomst til kommunen belyst ved surveydata. Igen har forvaltningslederne svaret ja eller nej til udsagnet»kommunen har skaffet permanent bolig til flygtningene inden tre mdr. efter at kommunen har overtaget integrationsansvaret«. Endelig anvendes for det sjette registeroplysninger fra Integrationsministeriet vedr. kommunernes udgifter og statens tilskud til introduktionsprogrammer. Disse omfatter dels kommunens udgifter til introduktionsprogrammer for indvandrere omfattet af Integrationsloven, opgjort som kommunernes bogførte udgifter i de enkelte regnskabsår (ekskl. restafregning), divideret med antal personer omfattet af integrationsloven. Endvidere omfatter de statens tilskud til introduktionsprogrammer for indvandrere omfattet af integrationsloven (dvs. tilskud til danskundervisning, aktivering og kursus i samfundsforståelse i 30 timer om ugen, tilskud til danskundervisning og kursus i samfundsforståelse i 18 timer om ugen samt tilskud til særligt tilrettelagt danskundervisning i fem timer om ugen), divideret med antal personer omfattet af integrationsloven. Begge variabler er opgjort i mio.kr. pr. person. Såvel register- som surveyoplysningerne vedr. kommunernes integrationsindsats er generelt af høj kvalitet. Dels dækker de stort set alle de redskaber og krav til kommunerne, Integrationsloven giver anledning til. Dels har vi i flere tilfælde supplerende variabler for det samme forhold, hvilket giver mulighed for at undersøge, om forskellige mål giver enslydende re- 62

63 sultater. Og som allerede nævnt er oplysningernes repræsentativitet generelt høj. Som beskrevet ovenfor er de foranstaltningsvariabler, der indgår i analyserne i denne rapport, beregnet som det gennemsnitlige aktiverings- og undervisningsomfang pr. indvandrer i forhold til, hvor mange måneder indvandrerne har været i Danmark i dataperioden Fordelen ved dette mål er, at det på en valid måde reflekterer fordelingen af og tyngden i kommunernes brug af de forskellige foranstaltninger. Der er dog også nogle ulemper. Når disse indsatsvariabler benyttes til at forklare, hvor hurtigt indvandrere kommer i beskæftigelse eller uddannelse, kan en vis endogenitet ikke udelukkes. Kommuner med en meget omfattende aktivering kan jo næsten per definition ikke også hurtigt få deres indvandrere i beskæftigelse. Kommunernes aktivering er imidlertid oftest ikke så omfattende. Man kunne også forestille sig, at effekten af henholdsvis privat og offentlig jobtræning er mere afhængig af, hvilket af de to tilbud en indvandrer visiteres til fra starten, end hvor lang tid de tilbringer i disse tilbud. For at undersøge følsomheden af varigheden af deltagelsen i disse tilbud har det været forsøgt at gennemføre alternative regressionsanalyser vha. indsatsmål, der er afgrænset til de første tre måneder efter, at en indvandrer har fået opholdtilladelse i en kommune. Resultaterne af disse analyser svarer imidlertid i meget høj grad til de analyseresultater, der fremlægges i denne rapport, blot er forklaringskraften lavere. Samtidig knytter der sig det problem til den alternative specifikation, at en del kommuner bruger disse aktiveringsforanstaltninger i så begrænset omfang i de tre første måneder, at variationen i datamaterialet bliver meget beskeden. Vi har derfor valgt at fastholde de analyser, der tager udgangspunkt i den samlede tyngde af de enkelte foranstaltninger i forhold til indvandrernes opholdstid. Et andet problem ved de anvendte mål er, at de vedrører aktiveringen af både flygtninge og indvandrere på og uden integrationsydelse under ét. Denne afgrænsning har været naturlig, når aktiveringsindsatsen skal sættes i relation til kommunernes integrationssucces, der jo måles vha. en benchmark-indikator, som omfatter både flygtninge og indvandrere på og uden integrationsydelse. Der er imidlertid taget hensyn til fordelingen af flygtninge og indvandrere og deres forskellige beskæftigelsesmuligheder i beregningen af benchmark-indikatoren. Men familiesammenførte indvan- 63

64 drere uden integrationsydelse skulle ikke aktiveres i den undersøgte periode. Det indebærer, at omfanget af kommunernes anvendelse af de enkelte aktiveringstilbud i forhold til den samlede opholdstid alt andet lige vil blive lavere, desto større andel de familiesammenførte indvandrere uden integrationsydelse udgør af det samlede antal integrationslovspersoner i kommunen. Det betyder, at kommunernes relative anvendelse af de forskellige aktiveringstilbud ikke alene afspejler en lokal politisk prioritering af disse tilbud, men også fordelingen mellem integrationslovspersoner på og uden integrationsydelse, som kommunen jo i princippet ikke har nogen indflydelse på. Et tilsvarende problem eksisterer i relation til de øvrige variabler vedr. indvandrernes karakteristika, der påvirker både beskæftigelseschancer og sandsynligheden for at deltage i aktiveringsforanstaltninger. Problemet kunne mindskes ved at foretage supplerende regressionsanalyser for hver af indsatsvariablerne, hvor de forklarende variabler vedrører indvandrernes karakteristika (fx andelen af flygtninge, andelen i forskellige aldersgrupper, andelen med små børn osv.); residualerne fra disse supplerende analyser kunne derefter anvendes som forklarende variabler i stedet for de indsatsvariabler, der benyttes i nærværende analyse. En tilsvarende fremgangsmåde kunne benyttes ikke bare for variabler vedr. aktivering og danskundervisning, men også for variabler vedr. sagsbehandling mv. Sådanne analyser falder dog uden for denne rapports rammer. Sagsbehandlingsvariabler Betragter vi dernæst de forklarende variabler vedr. sagsbehandling, som er beskrevet i afsnit 3.2.2, har vi igen forholdsvis dækkende oplysninger herom. Alle de oplysninger, der vedrører sagsbehandling, stammer fra den omtalte survey blandt forvaltningsledere og sagsbehandlere. Oplysninger fra spørgeskemaet til sagsbehandlere er som nævnt vejet i forhold til, hvor mange klienter den enkelte sagsbehandler har betjent, og efterfølgende aggregeret til kommuneniveau. Myndighedshandlinger, forstået som indsatsens omfang, dækkes delvist af ovennævnte registeroplysninger vedr. omfanget af privat og offentlig jobtræning m.v., men er her også operationaliseret ved surveyoplysninger om sagsbehandlernes udarbejdelse af handlingsplaner. Rettidigheden i 64

65 sagsbehandlernes udarbejdelse af handlingsplanerne er målt som den andel individuelle handlingsplaner for indvandrere, der er udarbejdet inden for den første måned efter, at kommunen har overtaget integrationsansvaret. Endvidere er kvaliteten af de udarbejdede handlingsplaner målt ved et indeks for handlingsplanernes gennemsnitlige kvalitet, baseret på oplysninger om handlingsplanernes formelle udformning (dvs. skematiseringsgrad og grad af kontraktudformning) og karakteren af deres indhold (herunder fremadrettethed, de inddragne forhold, det individuelle præg, samt stillingtagen til fremtidig revision) (PLS 2000). Myndighedshandlinger, forstået som instrumentvalg, er dels operationaliseret ved surveyoplysninger om sagsbehandlernes brug af kontrol i forhold til rådgivning, målt ved de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige score på en skala med yderpunkterne»kun kontrol«og»kun rådgivning«. Endvidere er instrumentvalget operationaliseret ved, hvor strikse sagsbehandlerne er over for klienterne, målt ved et indeks for, hvor hurtigt og hvor hårdt sagsbehandlerne skrider til sanktioner ved en eller flere udeblivelser fra aktivering eller danskundervisning uden gyldig grund. Sagsbehandlingsstil er operationaliseret ved surveydata for hhv., hvor formelle sagsbehandlerne er over for indvandrere, hvor tvangsorienterede de er, og i hvilket omfang de etablerer personlig interaktion med klienterne. Disse tre forskellige stildimensioner måles i undersøgelsen ved hjælp af faktoranalyse 1 af sagsbehandlernes besvarelser af syv forskellige spørgsmål om deres væremåde i samspillet med klienterne. På baggrund af faktoranalysen er konstrueret følgende tre underliggende dimensioner, som måles vha. faktorscorer: En dimension for sagsbehandlernes grad af formalisme, som er stærkt korreleret med deres grad af enighed i følgende udsagn:»jeg henviser ofte til love og reglerjeg er meget konsekvent i min sagsbehandling aftaler skal overholdes«en dimension for sagsbehandlernes grad af tvangsorientering, som er stærkt korreleret med deres grad af enighed i følgende udsagn:»jeg undgår helst trusler om sanktionerjeg tror på mine klienters gode hensigter«65

66 en dimension for sagsbehandlernes personlige interaktion med klienterne, som er stærkt korreleret med deres grad af enighed i følgende udsagn:»jeg får ofte et nært og personligt forhold til mine klienterjeg følger som oftest, hvordan det går mine klienter også efter at de er ude af det kommunale systemjeg indgår ofte i forhandlinger med mine klienter«. Endelig er sagsbehandlernes brug af afværgemekanismer målt ved hjælp af et samlet indeks på baggrund af sagsbehandlerens grad af enighed med 10 forskellige udsagn om deres anvendelse af prioriteringsmekanismer og mestringsstrategier. Desuden er der konstrueret tre underindeks for undergrupper af afværgemekanismer, som omfatter: En opprioritering af sager, der er lette, nye eller omfatter klienter, der selv presser på for at få hjælp på bekostning af komplicerede sager, opfølgning på gamle sager samt sager med mere tilbageholdende klienter.»skumning af fløden«blandt klienterne på bekostning af de mere ressourcesvage Indførelsen af rutiner samt modifikation af mål og klientopfattelse. Disse operationaliseringer er generelt dækkende for de bagvedliggende teoretiske definitioner, som vi gennemgik i kapitel 3. Kvaliteten af variablerne er endvidere højnet ved den forholdsvis omfattende brug af indekskonstruktioner. Således minimeres betydningen af målefejl, når flere variable, som måler elementer af det samme fænomen, slås sammen til et samlet mål for fænomenet. De væsentligste usikkerheder ved disse sagsbehandlingsvariabler knytter sig dels til det forhold, at vi ikke har oplysninger for alle kommuner kun 214 kommuner er omfattet af spørgeskemaundersøgelsen, og blandt disse har ikke alle besvaret alle spørgsmål. Men som nævnt er repræsentativiteten undersøgt og er relativ høj. Således er det kun variablen for handlingsplanernes kvalitet, der kun foreligger for et betænkeligt lavt antal kommuner, nemlig 82. Dette tages der naturligvis højde for i fortolkningen af denne variabels betydning. Endelig kan der være usikkerheder forbundet med den tidligere omtalte vejnings- og aggrege- 66

67 ringsprocedure, hvor man slører betydningen af den enkelte sagsbehandlers sagsbehandling i særligt de større kommuner med flere sagsbehandlere 2. Også dette forhold tages der dog højde for i fortolkningen af analyseresultaterne. Politikerholdninger og organisatoriske forhold Til belysning af lokalpolitikernes holdninger (jf. afsnit foran) anvendes en række surveydata. Disse vedrører for det første ledelsens opbakning til Integrationsloven, som helt konkret er målt ved de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige oplevelse af, hvor meget den lokalpolitiske ledelse bakker op om Integrationslovens intentioner. Dette er naturligvis ikke et direkte mål for ledelsens faktiske holdning til Integrationsloven, men eftersom sagsbehandlerne formentlig snarere handler på baggrund af, hvordan de oplever ledelsens holdninger, end på baggrund af, hvad ledelsen faktisk måtte mene, vurderes dette at være et uproblematisk mål. For det andet anvendes tre lidt mere indirekte mål for ledelsens holdning til integrationsspørgsmålet, som dels drejer sig om, hvorvidt kommunen har formuleret en kommunal integrationspolitik, hvorvidt kommunen har formuleret en etnisk personalepolitik, og endelig hvilket omfang af administrativ kapacitet den politiske ledelse har bevilget til implementering af Integrationsloven. De to første mål bygger på spørgsmål til forvaltningsledelsen, det tredje mål er opgjort som de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige antal timer pr. integrationssag på basis af sagsbehandlernes oplysninger om deres antal klienter og arbejdstid til integration. De organisatoriske forhold er ligeledes operationaliseret med surveydata. Her anvendes et indeks for omfanget af kommunens samarbejde med det lokale erhvervsliv i integrationsindsatsen, samt et tilsvarende indeks for omfanget af samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen. Begge indeks er konstrueret på baggrund af spørgsmål til forvaltningslederne om forskellige typer af samarbejde med eksterne parter. Endvidere belyser en variabel, om ansvaret for aktiveringsindsatsen er placeret hos kommunen selv eller er udlagt til eksterne leverandører i form af udlicitering til private eller andre kommuner, eller ved varetagelse i mellemkommunalt samarbejde. Variablen bygger på et spørgsmål til forvaltningsledelsen. Endelig omhandler et sidste mål for organisatoriske forhold sagsbehandlernes specialiseringsgrad, som er målt ved et indeks for, hvor 67

68 få andre typer opgaver end lige netop sagsbehandling for indvandrere under Integrationsloven sagsbehandlerne skal varetage. Disse operationaliseringer af politikerholdninger og organisatoriske forhold er rimeligt dækkende for de bagvedliggende teoretiske begreber, som omtales i kapitel 3. Som tidligere nævnt, er oplysningerne fra de to surveys også repræsentative for kommunerne som helhed. Den væsentligste usikkerhed knytter sig til det forhold, at vi ikke kender den nøjagtige relation mellem politikernes holdninger og sagsbehandlernes oplevelse heraf. Sagsbehandlerholdninger De sagsbehandlerholdninger, som blev omtalt i afsnit 3.3.2, er operationaliseret ved hjælp af surveydata om følgende forhold: sagsbehandlernes oplevelse af subjektiv kapacitet eller arbejdspres Er arbejdsbyrden passende? sagsbehandlernes holdning til integrationsloven Hvor rimelige er Integrationslovens krav i forhold til flygtninge og indvandrere? sagsbehandlernes vurdering af forskellige integrationsredskabers effektivitet, herunder: Individuelle handlingsplaner 30 timers ugentlig aktivitetskrav Sanktioner (trusler om træk i introduktionsydelse ved udeblivelse fra danskundervisning eller aktivering uden gyldig grund) sagsbehandlernes holdning til udlændinge, målt som deres placering på to holdningsindeks for hhv. Modvilje (aversion), der belyser graden af modvilje over for flygtninge og indvandreres motiver til at komme til Danmark Etnisk tolerance, der belyser graden af respekt for indvandreres ret til at dyrke deres egen kultur og religion samt bevare modersmålsundervisningen Validiteten af holdningsvariablerne vurderes gennemgående at være god. Som ved andre sagsbehandlervariabler går en del information dog tabt ved aggregeringen fra individ- til kommuneniveau. 68

69 Sagsbehandlerkarakteristika De forklarende variabler vedr. sagsbehandlerkarakteristika, som ligeledes er beskrevet i afsnit 3.3.2, er operationaliseret ved surveydata om følgende forhold: For det første er der konstrueret en erhvervsuddannelsesvariabel for andel sagsbehandlere i kommunen med socialrådgiverbaggrund. Den er målt som andelen af sagsbehandlerrespondenter med socialrådgiveruddannelse ud af alle sagsbehandlerrespondenter i kommunen. Referencekategorien er derfor noget sammensat, hvor man til den ene side finder sagsbehandlere med kortere uddannelse, som fx socialformidlere og HKuddannede, og til den anden side har sagsbehandlere med en længere akademisk uddannelse, som fx antropolog. På grund af denne variabels noget sammensatte karakter er den ikke helt ideel, men da den gennemsnitlige socialrådgiverandel udgør 47%, er det vanskeligt at opdele restgruppen i flere kategorier. Der tages naturligvis forbehold herfor i fortolkningen af analyseresultaterne. For det andet anvendes to forskellige mål for sagsbehandlernes kvalifikationsniveau; dels et indeks for de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige omfang af efteruddannelse i forbindelse med deres arbejde med indvandrere under Integrationsloven, dels et indeks for omfanget at kommunale initiativer til at højne vidensniveauet om indvandrere blandt kommunens medarbejdere. Det første indeks bygger på variabler fra spørgeskemaet til sagsbehandlerne, det andet bygger på spørgsmål til forvaltningslederne. For det tredje er de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige erfaringsniveau målt ved det antal år, de i gennemsnit har beskæftiget sig med integration af indvandrere. Endelig er der konstrueret en variabel for andel sagsbehandlere i kommunen med anden etnisk baggrund end dansk, som er et simpelt mål for, hvor mange ud af det samlede antal respondenter blandt integrationssagsbehandlere i kommunen der har anden etnisk baggrund end dansk. Igen er operationaliseringerne af forholdsvis god kvalitet særligt hvor vi har flere variabler for det samme fænomen. De to primære problemer knytter sig til, dels hvordan vi kan tolke betydningen af variablen»andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund«, dels at vi savner oplys- 69

70 ninger om sagsbehandlernes køn og alder. Hertil kommer naturligvis, at variablerne er vejede, aggregerede udtryk for kommunale gennemsnit, snarere end individoplysninger, hvilket kan påvirke fortolkningen af deres betydning. Strukturelle forhold Betragter vi endelig de strukturelle forhold, må det erindres, at der allerede i beregningen af benchmark-indikatoren for kommunernes integrationssucces (Husted og Heinesen 2004) er taget højde for en række strukturelle forhold, som kommunerne ikke selv har indflydelse på. I analyserne i denne rapport inddrages nogle yderligere strukturelle forhold, som er beskrevet i afsnit og Det drejer sig for det første om forhold, der viste sig ikke at være signifikante i beregningen af benchmark-indikatoren på individniveau, men som kan tænkes at være signifikante ved regressioner på kommuneniveau, navnlig når der samtidig inddrages variabler vedr. kommunernes integrationsindsats. For det andet drejer det sig om variabler, hvor man kan diskutere, om der er tale om givne forhold eller om forhold, som kommunerne til en vis grad selv kan påvirke. Det skal bemærkes, at der generelt kan være et samspil mellem faktorer, som indgår i benchmarkanalysen, og de variabler som er medtaget i regressionsanalyserne (herunder variabler for aktiveringsindsats og sagsbehandling). Der tages ikke højde for dette problem i analyserne, men det diskuteres i et vist omfang i forbindelse med fortolkningen af resultaterne. De ekstra strukturelle forhold, vi inddrager, som er beskrevet i afsnit og 3.3.3, er alle operationaliseret ved registeroplysninger. For det første er kommunestørrelse operationaliseret ved oplysninger om indbyggertal. Kommunestørrelse er i praksis konstrueret som fem kategoriserede variabler: Mindre end indbyggere indbyggere indbyggere indbyggere indbyggere, hvor mere end indbyggere er referencekategori 70

71 For det andet anvendes to variabler for antallet af udlændinge i kommunen, dels målt som antal indvandrere omfattet af integrationsloven, dels målt som antal indvandrere omfattet af integrationsloven, som er ankommet før 1/ For det tredje anvendes to forskellige variabler for karakteristika ved det lokale arbejdsmarked. Dels antal arbejdspladser i forhold til arbejdsstyrken, dels andel arbejdspladser, som kræver kvalifikationer på mellemhøjt eller højt niveau. Begge mål for lokale arbejdsmarkedsforhold vedrører forholdene i selve kommunen. Denne afgrænsning kan diskuteres, idet forholdene i nabokommunerne også må antages at have en vis betydning. Hvis der laves lignende analyser i fremtiden, vil det således være naturligt også at forsøge at inddrage arbejdsmarkedsforholdene i de enkelte kommuners pendlingsområder. Endelig for det fjerde er indvandrernes forudsætninger for at lære dansk operationaliseret som andelen af indvandrere, der er placeret på sprogskolernes spor 1 eller 2. Dette formodes at være et forholdsvis sikkert mål, som også kan være udtryk for andelen af indvandrere, der kommer med forholdsvis ringe uddannelse fra oprindelseslandet. Og dette er vigtigt, fordi vi som nævnt i kapitel 2 ikke direkte har data for indvandrernes medbragte uddannelse. Registeroplysningerne foreligger for alle landets kommuner og er generelt ret præcise mål for det, de angiver at udtrykke. Det ville dog som nævnt være en fordel, om vi havde haft oplysninger om øvrige strukturelle forhold, såsom arbejdsmarkedsforhold i kommunens pendlingsopland og sæsonsvingninger i mængden af jobåbninger. Også indvandrernes baggrund kunne være bedre belyst, dels ved direkte mål for indvandrernes uddannelse, dels ved mere detaljerede oplysninger om deres helbredssituation og om deres forsørgelsesgrundlag. 4.3 Statistisk metode I undersøgelsen af kommunernes integrationssucces og -indsats benyttes lineære regressionsanalyser med anvendelse af almindelig mindste kvadraters-metode. Regressionsanalyser har den fordel, at man kan tage højde for mange faktorer på én gang, således at den isolerede effekt af én variabel 71

72 kan beregnes, givet værdierne af de øvrige variabler i analysen. Når vi fx betragter sammenhængen mellem integrationssucces og forskellige aspekter af integrationsindsatsen, giver regressionsanalyser således mulighed for at beregne betydningen af eksempelvis omfanget af privat jobtræning, givet omfanget af de øvrige typer indsats og evt. strukturelle forhold. Derved fås et langt mere relevant billede af sammenhængen mellem integrationssucces og den pågældende indsatsvariabel, end hvis man blot analyserede denne sammenhæng uden at tage højde for andre variabler. Analysegrundlaget og måden, hvorpå regressionsmodellerne specificeres, varierer lidt for de forskellige dele af undersøgelsen. Derfor beskrives analysegrundlag og modelspecifikationer i det følgende særskilt for hhv. analyser, som søger at forklare forskellene i kommunernes integrationssucces (afsnit 4.1), og for analyser, som søger at forklare variationer i kommunernes integrationsindsats (afsnit 4.2) Analysegrundlag og modelspecifikation for analyser af variationer i integrationssucces I de analyser, der søger at forklare forskellene i kommunernes integrationssucces, er datagrundlaget som udgangspunkt alle kommuner. Nogle kommuner har dog kun meget få indvandrere, som er omfattet af integrationsloven. Da såvel indikatoren for integrationssucces som en række forklarende variabler vil være meget usikkert bestemt for disse kommuner, kan man diskutere, om det er rimeligt at inddrage disse kommuner i analysen. Derfor er datagrundlaget for analyser med integrationssucces som afhængig variabel blevet afgrænset til kun at omfatte de 205 kommuner, som har mindst 10 indvandrere omfattet af integrationsloven, som fik opholdstilladelse før juli Kommuner med færre end 10 indvandrere, som ankom til kommunen før 1. juli 2000, udelades således i analyserne i kapitel 5-7. Når kriteriet går på antallet af indvandrere, som ankom før 1. juli 2000, snarere end alle indvandrere, der er omfattet af integrationsloven, er det, fordi de indvandrere, der ankom tidligt i dataperioden , bidrager med mest information. Data for disse indvandrere kan nemlig benyttes ved beregning af sandsynligheden for at påbegynde beskæftigelse efter såvel kort som lang tids ophold i Danmark. For en mere grundig diskussion af dette, se Husted og Heinesen (2004). 72

73 Den valgte undergrænse på 10 indvandrere er selvfølgelig arbitrær, og indikatoren for integrationssucces kan også være relativt usikkert bestemt, selv om der er flere end 10 indvandrere i kommunen. Man kan desuden argumentere for, at det i nogle sammenhænge er mere interessant at afgrænse analysen til de kommuner, som har væsentlig flere indvandrere, dels fordi de står for integrationen af langt hovedparten af de indvandrere, der er omfattet af integrationsloven, dels fordi der kan gøre sig andre forhold gældende for disse kommuner end for kommuner med meget få indvandrere. Derfor er det valgt at foretage en del analyser, hvor kommuner med færre end henholdsvis 20, 30 og 50 indvandrere ankommet før 1. juli 2000 udelades. I figur 4.1. er benchmark-indikatoren afbildet mod antallet af indvandrere omfattet af integrationsloven for de 205 kommuner, som har mindst 10 indvandrere, der er ankommet før juli 2000 (antallet af indvandrere er logaritmetransformeret for at undgå, at næsten alle observationer klumper sig sammen i venstre del af figuren). Det ses, at der ikke er nogen systematisk tendens til forskelle mellem henholdsvis store og små kommuner, hverken med hensyn til niveauet for integrationssucces eller variansen. 3 73

74 Figur 4.1 Benchmark-indikatoren og antallet af indvandrere i kommunen (transformeret til logaritmer) bench logspell Ligesom det kan være interessant at afgrænse analysen til kommuner med relativt mange indvandrere, kan det også være relevant at afgrænse de kommuner, der indgår i en given analyse, efter andre kriterier. Vi har således valgt i nogle af analyserne i kapitel 7 at opdele kommunerne i to grupper efter, hvor vanskelig deres integrationsopgave er, dvs. efter problemtyngden i relation til integrationsopgaven. Problemtyngden måles ved den gennemsnitlige forventede varighed, fra en kommunes indvandrere opnår opholdstilladelse, til de påbegynder beskæftigelse eller uddannelse, og den er beregnet ud fra den i Husted og Heinesen (2004) opstillede model. I bilag B4 kan det ses, hvilke kommuner der ud fra denne målestok står over for hhv. en relativt let og en relativt svær integrationsopgave, og hvad der karakteriserer de to grupper af kommuner. Ideen med denne opdeling er at undersøge, om det er andre typer integrationsindsats, der giver integrationssucces i kommuner, som står over for en relativt vanskelig integrationsopgave, end i kommuner med en mere overkommelig integrationsopgave. Det forhold, at der kun er et begrænset antal kommuner og et meget 74

75 stort antal potentielt vigtige forklarende variabler vedr. integrationsindsats og strukturelle forhold, betyder, at ikke alle forklarende variabler i datasættet kan inddrages samtidig i analysen. Dette forhold skærpes desuden af, at nogle af analyserne som nævnt afgrænses til delmængder af kommuner, og at der for nogle af de surveybaserede variabler kun findes oplysninger for en begrænset del af kommunerne. Vi har derfor været nødsaget til at anvende skiftende modelspecifikationer, hvor forskellige grupper af forklarende variabler inddrages, mens andre udelades. Det overordnede princip bag modelspecifikationen i disse analyser er følgende: Først inddrages i kapitel 5 alene bagvedliggende strukturelle forhold og altså ingen variabler vedr. integrationsindsats. Dernæst inddrages i kapitel 6 variabler for kommunernes anvendelse af forskellige aktiveringsforanstaltninger, danskundervisning og andre mål for kommunernes ressourceindsats, idet der samtidig inddrages de bagvedliggende strukturelle forhold, der er statistisk signifikante. Endelig inddrages i kapitel 7 også variabler vedr. sagsbehandlerkarakteristika, organisatoriske forhold og politikerholdninger Analysegrundlag og modelspecifikation for analyser af variationer i integrationsindsats og sagsbehandling I analyserne i kapitel 8 er det ikke længere kommunernes integrationssucces, men derimod deres integrationsindsats og sagsbehandling, som er afhængig variabel. Analysegrundlaget i kapitel 8 adskiller sig fra kapitel 5-7 på to måder: For det første skelner vi ikke længere imellem kommuner med høj og lav problemtyngde, som vi gjorde i afsnit 7.3. For det andet analyseres der her på alle kommuner. Det skyldes, at der i disse analyser indgår relativt mange variabler baseret på surveydata. Og eftersom disse surveydata ikke foreligger for alle kommuner, ville yderligere reduktioner i antallet af observationer (i form af mindstekrav til antal integrationsforløb og/eller opdeling af observationer efter problemtyngde) gøre analysegrundlaget for usikkert. I analyserne af, hvad der kan forklare variationer i kommunernes indsats og sagsbehandling, medtager vi derfor alle kommuner 4. Som allerede nævnt betyder det forhold, at vi har et begrænset antal kommuner og et meget stort antal potentielt vigtige forklarende variabler, at ikke alle forklarende variabler kan inddrages i den samme regressions- 75

76 model. Også i kapitel 8 har det derfor været nødvendigt at anvende skiftende modelspecifikationer. Fremgangsmåden har været den samme i alle analyser: Først er det afdækket, hvilke forklarende variabler der er signifikante i hvad vi kan kalde den fuldt specificerede model. Denne model indeholder for det første alle de forklarende variabler, hvis sammenhæng med kommunernes benchmark-score er undersøgt i tidligere kapitler. Det vil altså sige variabler, der omhandler strukturelle forhold, politikerholdninger, organisatoriske forhold samt karakteristika ved sagsbehandlerne. Hertil kommer en række nye forklarende variabler vedr. sagsbehandlernes personlige holdninger. De forklarende variabler, der har en signifikant sammenhæng med den afhængige variabel i denne fulde model, må betragtes som forholdsvis robuste. Inddragelsen af alle forklarende variabler i modellen på én gang betyder imidlertid en forholdsvis stor reduktion i det antal kommuner, der danner baggrund for analyserne. Andet trin i analysen har derfor været at afdække, hvilke variabler der har signifikant forklaringskraft i forskellige reducerede versioner af analysemodellen. Slutteligt er de variabler, der aldrig har signifikante koefficienter, taget ud af modellen, og det er undersøgt, hvilke blandt de tilbageværende variabler, der fortsat har signifikant forklaringskraft. De rapporterede sammenhænge bygger på en samlet vurdering af, hvor robuste de pågældende sammenhænge har vist sig at være i alle tre typer analyser. 4.4 Fortolkning af resultaterne og deres sikkerhed Vi skal her rejse spørgsmålet, hvor sikkert vi i praksis kan teste de opstillede hypoteser, og hvor sikkert man kan sige noget om effekterne af integrationsindsatsen på baggrund af undersøgelsen. Undersøgelsen i kapitlerne 5-7 viser, i hvilket omfang der er særlige former for integrationsindsats, som man især finder i kommuner med integrationssucces. Det er i forhold til tidligere danske undersøgelser en stor fordel, at denne undersøgelse søger at kontrollere for de forhold vedr. indvandrernes sammensætning og kommunernes generelle vilkår, som de enkelte kommuner ikke selv har nogen 76

77 indflydelse på. Vi er dermed kommet meget tættere på at kunne vurdere effekter af selve indsatsen, end vi tidligere har været. Alligevel må vi tage nogle forbehold over for en alt for håndfast fortolkning af resultaterne. Vi har allerede påpeget, at såvel indvandrernes forløb i forhold til beskæftigelse og uddannelse som integrationsindsatsen i forhold til dem er målt over en kort periode, mens flere effekter sandsynligvis vil vise sig på længere sigt. Vi har også påpeget, at aktiveringsvariablerne ikke er helt uproblematiske. Hertil kommer, at den type af analyser, der gennemføres, ikke kan give nogen sikkerhed for, at der kan estimeres egentlige kausale effekter af fx forskellige aktiveringsforanstaltninger. Hvis en given kommune i høj grad anvender aktivering, kan det være udtryk for, at indvandrerne i kommunen har relativt svage forudsætninger for at få beskæftigelse og dermed har brug for aktivering for på længere sigt at kunne komme ind på arbejdsmarkedet. Hvis det er tilfældet, vil man forvente, at en høj grad af aktivering hænger sammen med ringe succes med integrationsindsatsen. Tilsvarende, hvis kommuner, der anvender en høj grad af privat jobtræning, har større integrationssucces, mens kommuner, der anvender andre former for aktivering, har lav integrationssucces, kan det betyde, at privat jobtræning er det mest effektive aktiveringsinstrument. Men sammenhængen er ikke nødvendigvis sådan. Det kan nemlig også være udtryk for, at indvandrere i kommuner, som i høj grad benytter privat jobtræning, i gennemsnit har mere gunstige forudsætninger (med hensyn til faktorer der ikke tages højde for i beregningen af indikatoren) for at komme i beskæftigelse end indvandrere i andre kommuner, og at nogle kommuner på grund af lokale arbejdsmarkedsvilkår har lettere ved at kunne tilbyde privat jobtræning. Den samme problemstilling gør sig gældende med hensyn til de andre variabler, som indgår i analysen, fx sagsbehandleradfærd. Hvis én type af adfærd påvirker indikatoren negativt, mens en anden påvirker den positivt, kan vi ikke vide, om det er, fordi den første er mere hensigtsmæssig, eller fordi kommuner, hvor denne adfærd dominerer, er kendetegnet ved, at indvandrerne har gunstige forudsætninger for at få beskæftigelse, igen med hensyn til faktorer, der ikke er taget højde for i modellen (fx fordi denne adfærd er hensigtsmæssig at anvende specielt over for personer med gun- 77

78 stige forudsætninger). I relation til figur 2.1 i kapitel 2 er problemet altså, at kommunens anvendelse af forskellige instrumenter i integrationsindsatsen ikke er uafhængig af indvandrernes karakteristika og kommunernes vilkår. I figuren kunne således tilføjes pile fra»indvandrernes karakteristika«og»kommunens vilkår«til»kommunens integrationsindsats«. I et vist omfang vil det dog blive undersøgt, i hvilket omfang kommunernes indsats og sagsbehandling påvirkes af deres forskellige strukturelle situation med hensyn til indvandrernes karakteristika og kommunens vilkår på målbare forhold. Vi forventer således, at hvis en vanskelig integrationsopgave ud fra målbare forhold fremmer anvendelsen af en bestemt form for indsats, er det sandsynligt, at også ikke-målbare forhold vil pege i samme retning. Nogen garanti herfor er der dog ikke, og som nævnt kan vi på grund af datamæssige begrænsninger ikke tage højde for alle relevante forhold vedr. indvandrernes karakteristika og kommunernes vilkår. Hovedformålet med analyserne i denne rapports kapitler 5-7 er således at undersøge den overordnede sammenhæng mellem den beregnede indikator for integrationssuccés og aspekter af kommunernes indsats, så man kan identificere, hvilken integrationsindsats der især anvendes i de kommuner, der har integrationssucces. Formålet er derimod ikke at afdække egentlige kausale effekter af de forskellige instrumenter i indsatsen. At afdække kausale effekter kræver grundlæggende andre typer af analyser, men vi vil i et vist omfang diskutere de mulige kausale fortolkninger af de undersøgte sammenhænge. 4.5 Muligheder for en mere sikker effektmåling af integrationsindsatsen Den foretagne undersøgelse har givet anledning til nogle refleksioner over, hvordan man i fremtiden kan opnå mere sikre målinger af effekter af kommunernes integrationsindsats. Der er således visse muligheder for at forbedre analyser, der er baseret på benchmarking af kommunernes integrationssucces. For det første kan selve benchmarking en forbedres ved at omfatte en længere periode vedr. indvandrernes deltagelse i foranstaltnin- 78

79 ger samt en længere opholdstid, så forholdet mellem indsats og beskæftigelse kan vurderes over et længere tidsrum. Desuden vil flere observationer over tid af såvel indsats som beskæftigelse og uddannelse give muligheder for såkaldte pooled regressionsanalyser, som indebærer langt flere observationer og cases i analyserne, hvilket igen giver mere sikre sammenhænge Beskæftigelsesmålet kan også forfines, og mere aktuelle beskæftigelsesdata kan fremskaffes ved at bruge Beskæftigelsesministeriets DREAM-register, der dog kun omfatter indvandrere, som er eller har været på offentlig forsørgelse. Der er også mulighed for at inddrage flere forhold til at korrigere for kommunernes forskellige sammensætning af flygtninge og indvandrere og for deres forskellige lokale vilkår. Der vil således være mulighed for at inddrage registeroplysninger om indvandrernes sproglige forudsætninger for at lære dansk samt nye registeroplysninger om indvandrernes medbragte uddannelse. Ligeledes bør der fremskaffes data om forsørgelsesgrundlag, og oplysninger om indvandrernes helbredssituation kan evt. forbedres. Tilsvarende bør mulighederne for at forbedre datagrundlaget vedr. kommunernes generelle vilkår undersøges. Det kan således være relevant at basere visse arbejdsmarkedsoplysninger på det lokale pendlingsområde frem for at afgrænse disse til kun at vedrøre kommunen. Ligeledes kan der inddrages data for vækst i den lokale beskæftigelse samt oplysninger om sæsonudsving i ledigheden/beskæftigelsen for at belyse omfanget af sæsonbestemte jobåbninger. Der er også muligheder for at udvikle og afprøve alternative operationaliseringer af variabler vedr. såvel integrationsforanstaltninger som sagsbehandlingsformer. Der er således en række muligheder for at forbedre analyser, der baserer sig på benchmarking af kommunernes indsats og succes. Grundlæggende kan man dog næppe opnå at belyse kausale effekter med tilstrækkelig stor sikkerhed vha. analyser, hvor kommunernes benchmark-score er afhængig variabel. Det hænger sammen med de omtalte problemer vedr. uobserverede forhold, som selv forbedrede registeroplysninger ikke kan tage tilstrækkeligt højde for i analyser på kommunalt niveau. Desuden kan man ikke på basis af benchmarkingsanalyser måle, hvilke former for indsats der virker i forhold til hvilke indvandrere. Af disse grunde forudsætter egentlige målinger af kausaleffekter for- 79

80 mentlig flerniveau-analyser, hvor så meget af variationen i såvel beskæftigelse/uddannelse som i de forklarende variabler analyseres på individuelt indvandrerniveau. Foranstaltningsvariabler skal således også så vidt muligt inddrages på individniveau ligesom data om indvandrernes baggrund. Ved at analysere sammenhængen mellem foranstaltninger og beskæftigelse på individniveau opnås for det første adskillige tusinde observationer frem for de kun 271 kommunale enheder et antal, som må forventes at blive yderligere kraftigt reduceret i fremtiden med regeringens ønsker om en kommunalreform. For det andet er der mulighed for at måle, hvordan forskellige former for indsats virker i forhold til forskellige grupper af indvandrere. En yderligere fordel ved disse analyser på individniveau er, at der kan anvendes statistiske kvasi-eksperimentelle metoder, som bedre kan korrigere for uobserveret heterogenitet og tage højde for forskelle i rekrutteringen til de forskellige indsatser, når sammenhængen mellem indsats og beskæftigelse/uddannelse analyseres. I flerniveau-analyser kan imidlertid samtidigt inddrages data på aggregeret sagsbehandlerniveau vedr. sagsbehandlingen eller på kommunalt niveau vedr. indsats, organisation og de lokale, strukturelle vilkår. En anden mulighed for bedre effektmålinger er anvendelse af et egentligt eksperimentelt design med tilfældig udvælgelse af deltager- og kontrolgrupper. Man kunne således tilbyde én gruppe indvandrere én type foranstaltninger, en anden gruppe en anden type foranstaltninger, og evt. en kontrolgruppe, som ikke tilbydes nogen foranstaltning. Eksperimentelle design er mest effektive med hensyn til at undgå de problemer vedr. skæv rekruttering til foranstaltningerne og uobserveret heterogenitet, som har været et problem ved tolkningen af denne undersøgelses resultater. De etiske aspekter af en sådan eksperimentel undersøgelse kræver naturligvis grundige overvejelser. I betragtning af de store problemer, der hidtil har været med at integrere flygtninge og indvandrere på det danske arbejdsmarked, de betydelige offentlige midler, der anvendes på at integrere og forsørge dem, og et behov for et større arbejdsudbud i fremtiden, er det et alvorligt problem, at vi ikke har større sikkerhed for, hvilke former for integrationsindsats der virker. Der er derfor et stort og påtrængende behov for at igangsætte mere præcise effektmålinger. 80

81 5 Strukturelle forhold og integrationssucces Først undersøges, om der er en sammenhæng mellem kommunernes integrationssucces i form af benchmark-indikatoren på den ene side og strukturelle forhold som kommunestørrelse og arbejdsmarkedsforhold på den anden side, jf. figur 5.1. Figur 5.1 Sammenhæng mellem strukturelle forhold og integrationssucces 81

82 Der inddrages fem kategoriserede variabler for kommunestørrelse og to variabler vedr. arbejdsmarkedsforhold (variabelnavne er angivet i parentes): Mindre end indbyggere (pop7_5) indbyggere (pop10) indbyggere (pop20) indbyggere (pop40) indbyggere, hvor mere end indbyggere er referencekategori (pop75) Antal arbejdspladser i forhold til arbejdsstyrken (arb) Andel arbejdspladser, som kræver kvalifikationer på mellemhøjt eller højt niveau (hojarb). Variabler for kommunestørrelse inddrages for at undersøge, om der er en tendens til, at store kommuner har mere succes med hensyn til integrationsindsatsen end små kommuner (fx på grund af stordriftsfordele, se diskussionen i kapitel 3) eller omvendt. Forventningen vedr. de to sidste variabler er, at et stort antal arbejdspladser i kommunen i forhold til arbejdsstyrken alt andet lige vil gøre det nemmere for indvandrere at få arbejde, mens en stor andel arbejdspladser, som kræver forholdsvis høje kvalifikationer, vil være en ulempe, da de fleste indvandrere, som er omfattet af integrationsloven, har relativt lave kvalifikationer eller har kvalifikationer, som ikke umiddelbart anerkendes på det danske arbejdsmarked. Tabel B1.2 i bilaget viser gennemsnit og variation for alle variabler, der indgår i analysen, mens tabel B2 beskriver variablernes betydning. Den første estimation i tabel 5.1 viser estimationsresultatet, når alle ovennævnte variabler (og alle de 205 kommuner, som har mindst 10 indvandrere omfattet af integrationsloven, som er ankommet før 1. juli 2000) indgår i analysen. I denne og de følgende tabeller med estimationsresultater er vist koefficientestimater, og der er med stjerner angivet, om koefficienterne er statistisk signifikante: *** angiver stærk statistisk signifikans (på 1%-niveau), ** angiver statistisk signifikans (på 5%-niveau), mens * angiver svag signifikans (på 10%-niveau). Fortegnet angiver retningen af sammenhængen. Det skal igen erindres, at en positiv sammenhæng indebærer, at en høj værdi for denne variabel er forbundet med, at det varer længere 82

83 tid, før indvandrere finder beskæftigelse/uddannelse. Dermed indikerer en positiv sammenhæng en lavere grad af integrationssucces, jf. afsnit 2.2. Ingen af variablerne i den første estimation er signifikante på 5%- niveau. Der er dog en tendens til, at kommuner med indbyggere har større succes med integration end de øvrige kommuner: Koefficienten til denne variabel er svagt signifikant (på 10%-niveau), og størrelsen af koefficienten indebærer, at varigheden til påbegyndelse af beskæftigelse/uddannelse i disse kommuner er ca. 0,7 måned kortere end i andre kommuner. Koefficienten til variablen arb har positivt fortegn (således at en større andel arbejdspladser øger den gennemsnitlige varighed, dvs. mindsker chancen for at få arbejde), hvilket er modsat det forventede. Udelades denne variabel fra analysen, bliver koefficienten til hojarb (andelen arbejdspladser der kræver kvallifikationer på mellemhøjt eller højt niveau) større, men den er fortsat ikke signifikant (heller ikke på 10%-niveau), jf. det andet estimationsresultat i tabel 5.1. De estimerede effekter af kommunestørrelse ændres stort set ikke, hvis variablen hojarb udelades, se tredje estimation i tabel 5.1. Udelades variablerne for kommunestørrelse fås fortsat en insignifikant effekt af hojarb, se den sidste estimation i tabel Udeladelse af flere kommuner med få indvandrere (omfattet af integrationsloven) ændrer ikke på disse resultater. Det er alene den kategoriserede variabel for kommunestørrelsen indbyggere, der er tæt på at være signifikant. Nederst i tabel 5.1 er vist den andel af variationen i benchmarkindikatoren, der forklares af modellen, nemlig R 2 (korrigeret for antal frihedsgrader). Desuden er vist antallet af observationer (dvs. kommuner), der indgår i estimationen. Det ses, at R 2 er meget lav i alle estimationer, hvilket afspejler, at ingen variabler er statistisk signifikante. 83

84 Tabel 5.1 Sammenhæng mellem kommunestørrelse, arbejdsmarkedsforhold og integrationssucces. Kommuner med mindst 10 påbegyndte integrationsforløb pr. 1. juli 2000 Variabel Koef. Koef. Koef. Koef. Pop7_5 0,02 0,03-0,14 Pop10 0,08 0,09-0,11 Pop20 0,04 0,07-0,08 Pop40-0,75 * -0,74 * -0,79 * Pop75-0,22-0,20-0,20 hojarb 0,13 1,26-0,18 Arb 0,48 konstant -0,18 0,02 0,35 0,17 R2 (korr.) 0,04 0,04 0,04 0,00 Observat #forløb> Note: *** og ** angiver, at koefficienten er statistisk signifikant (på henholdsvis 1%. og 5%-niveau), mens * angiver svag signifikans (10%-niveau). Som alternativ til at undersøge stordriftsfordele i forhold til indbyggertallet i kommunen har det også været forsøgt at inddrage antallet af indvandrere omfattet af integrationsloven (og polynomier heraf), men, som det også kan ses af figur 2.1, er der ikke nogen signifikant sammenhæng. Vi har data for den andel af indvandrerne, som modtager danskundervisning, der er placeret på henholdsvis spor 1, spor 2, spor 3 og andre spor. Spor 1 er for personer med de ringeste forudsætninger for at lære dansk, mens spor 2 er for gruppen af indvandrere med de næst-ringeste forudsætninger. Disse data blev ikke benyttet ved beregningen af benchmarkindikatoren, da de til dels kan afspejle kommunernes indsats med hensyn til sprogundervisning og beslutninger om, hvilke indvandrere der skal placeres på de enkelte spor. Men hvis placeringen på spor kan betragtes som»objektivt«bestemt ud fra indvandrerne forudsætninger for at lære dansk, og kun i ringe grad er udtryk for kommunernes indsats og visiteringsbeslutninger, er det naturligt at inddrage variabler herfor som baggrundsvariabler på linje med variabler for kommunestørrelse og arbejdsmarkedsforhold. 84

85 Tabel 5.2 viser estimationsresultater, hvor dette er gjort. Den første estimation i tabel 5.2 svarer til den anden estimation i tabel 5.1, bortset fra at der er inddraget en variabel for andelen af indvandrere, der i forbindelse med danskundervisningen er placeret på enten spor 1 eller 2. Denne variabel kaldes i tabellen for spor12a. 6 Det forventes, at denne variabel har en positiv koefficient (dvs. en negativ effekt på graden af integrationssucces), da en stor andel indvandrere med dårlige forudsætninger for at lære dansk forventes at forlænge den gennemsnitlige varighed fra opholdstilladelse til påbegyndelse af ordinær beskæftigelse eller uddannelse. 7 Tabel 5.2 Sammenhæng mellem kommunestørrelse, arbejdsmarkedsforhold, andel indvandrere med svage forudsætninger for at lære dansk, og integrationssucces. Kommuner med mindst hhv. 10, 20 og 50 påbegyndte integrationsforløb pr. 1. juli 2000 Variabel Koef. Koef. Koef. Koef. Koef. Pop7_5 0,03-0,68 Pop10 0,07 0,65 Pop20 0,05-0,04-0,19 Pop40-0,74 * -0,77 * -0,85 * Pop75-0,21-0,22-0,28 hojarb 1,37 2,05 * 3,51 ** 0,10 3,58 ** Spor12a 0,37 1,18 4,15 *** 0,56 4,70 *** konstant -0,17-0,68-2,30 ** -0,16-2,94 *** R2 (korr.) 0,04 0,14 0,22 0,00 0,20 Observat #forløb> Note: *** og ** angiver, at koefficienten er statistisk signifikant (på henholdsvis 1%- og 5%-niveau), mens * angiver svag signifikans (10%-niveau). Den første estimation i tabel 5.2 viser estimationsresultatet, når alle kommuner med mindst 10 indvandrere, som er ankommet før 1. juli 2000, indgår i analysen. Det ses, at andelen af indvandrere på spor 1 eller 2 i danskundervisningen (variablen spor12a) er helt insignifikant. Det samme gælder andelen af arbejdspladser, der kræver kvalifikationer på mellemhøjt eller højt niveau (variablen hojarb). Effekterne af kommunestørrelse er omtrent de samme som i tabel 5.1. Anden og tredje estimation i tabel 5.2 viser 85

86 resultatet, når der kun medtages kommuner med mere end henholdsvis 20 og 50 indvandrere, som fik opholdstilladelse før 1. juli Det ses, at mens effekterne af kommunestørrelse ikke ændres nævneværdigt, så bliver andelen af arbejdspladser, der kræver kvalifikationer på højt niveau, og andelen af indvandrere på spor 1 eller 2 i danskundervisningen (variablerne hojarb og spor12a) mere signifikante, når analysen afgrænses til kommuner med mange indvandrere omfattet af integrationsloven. I den tredje estimation er disse to variabler klart statistisk signifikante. De to sidste estimationer i tabel 5.2 viser estimationsresultatet, når variablerne for kommunestørrelse udelades. Igen fås, at andelen af arbejdspladser, der kræver kvalifikationer på mellemhøjt eller højt niveau, og andelen af indvandrere på spor 1 eller 2 i danskundervisningen (variablerne hojarb og spor12a) er helt insignifikante, når alle kommuner indgår i estimationen. De to variabler er imidlertid klart signifikante, når alene de 44 kommuner indgår, som har mere end 50 indvandrere, der ankom før 1. juli Størrelsen af den estimerede koefficient til spor12a i tredje og femte estimation i tabel 5.2 indikerer, at den gennemsnitlige varighed fra opholdstilladelse til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse er godt fire måneder længere, hvis alle de indvandrere, der modtager danskundervisning i en kommune, er placeret på spor 1 eller 2, sammenlignet med en situation, hvor de alle er placeret på andre spor. Det kan konkluderes, at der ikke ser ud til at være stordriftsfordele. Store kommuner har således ikke mere succes i integrationsindsatsen end små kommuner. Der er dog en svag tendens til, at kommuner med indbyggere har større succes end både mindre og større kommuner. Når analysen afgrænses til kun at omfatte kommuner med relativt mange indvandrere omfattet af integrationsloven (specielt når den afgrænses til de 44 kommuner, der havde mere end 50 indvandrere, som fik opholdstilladelse før juli 2000), gælder som ventet, at en større andel job, der kræver forholdsvis høje kvalifikationer, og en større andel indvandrere med svage forudsætninger for at lære dansk (målt ved indplacering på spor i danskundervisningen) påvirker graden af integrationssucces negativt. 86

87 6 Aktiverings- og uddannelsesindsatsen og integrationssucces I dette kapitel inddrages en række variabler for kommunernes aktiveringsog uddannelsesindsats over for indvandrere omfattet af integrationsloven. Det drejer sig dels om en række variabler fra AMFORA-registret i Danmarks Statistik, der for 2000 og 2001 indeholder oplysninger om indvandreres deltagelse i forskellige former for aktivering og undervisning, dels om data fra Integrationsministeriet vedr. kommunernes udgifter til introduktionsprogrammer samt omfanget af danskundervisning, og antal kursister på de forskellige spor på sprogskolerne. Figur 6.1 Sammenhæng mellem strukturelle forhold, aktiverings- og uddannelsesindsats og integrationssucces 87

88 6.1 Variabler for aktivering og uddannelse baseret på AMFORA-registret Som anført i kapitel 4 indeholder Registret for arbejdsmarkedsforanstaltninger (AMFORA) følgende oplysninger: 1. Privat jobtræning 2. Offentlig jobtræning 3. Særligt tilrettelagt uddannelse (inkl. voksen- og efteruddannelse) 4. Vejlednings- og introduktionsforløb (opdelt på forskellige underkategorier) 5. Anden aktivering 6. Særligt aktiverende forløb 7. Undervisning i samfundsforståelse 8. Danskundervisning 9. Særligt tilrettelagt danskundervisning Der er i registret oplysning om start- og sluttidspunkter for de forskellige foranstaltninger. Forløb, der er påbegyndt eller afsluttet i 2000 eller 2001, er registreret, dvs. at forløb påbegyndt i 1999 også er med, hvis de først er afsluttet i Ud fra start- og sluttidspunkterne kan beregnes, hvor mange dage hver person har deltaget i en given foranstaltning. For en given kommune kan således beregnes det samlede antal dage, indvandrere (omfattet af integrationsloven) har deltaget i fx danskundervisning ved at addere antal dages danskundervisning for alle indvandrerne i kommunen. Divideres dette tal med det samlede antal»indvandrerdage«i kommunen, fås den variabel for omfanget af danskundervisning, der indgår i analyserne. Det samlede antal indvandrerdage fås ved for alle indvandrere i kommunen at addere antallet af dage, de har været i kommunen inden for treårsperioden (dvs. antal dage fra opholdstilladelse til ultimo 2001). Omfanget af danskundervisning i kommunen måles altså ved det samlede antal dages danskundervisning i forhold til det potentielle antal dages danskundervisning, hvis alle indvandrere havde fulgt danskundervisning, fra de kom til kommunen, og til de forlod den eller til ultimo Omfanget af jobtræning og de andre foranstaltninger måles på samme måde. 8 88

89 Som udgangspunkt må det forventes, at alle de nævnte former for aktiveringsforanstaltninger og undervisning generelt har en gunstig effekt på graden af integration, dvs. at de mindsker varigheden til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse. Det forventes dog, at denne effekt er mere sikker for deltagelse i privat jobtræning, mens det for de øvrige foranstaltninger, der ikke på samme måde er direkte beskæftigelsesrettede, må antages, at de har en mere usikker effekt på hurtigt at komme i beskæftigelse, bl.a. på grund af fastholdelseseffekten, jf. diskussionen i kapitel 3. Man skal dog være opmærksom på, at en høj grad af aktivering kan afspejle en vanskeligere integrationsopgave, jf. diskussionen af dette såkaldte selektionsproblem i afsnit Andre variabler for aktiverings- og undervisningsomfang Vi har inddraget to variabler for udgifter pr. person omfattet af integrationsloven. For det første udgifter til introduktionsprogrammer for udlændinge omfattet af integrationsloven, opgjort som kommunernes bogførte udgifter i de enkelte regnskabsår (ekskl. restafregning), divideret med antal personer omfattet af integrationsloven. For det andet statens tilskud til introduktionsprogrammer for udlændinge omfattet af integrationsloven (dvs. tilskud til danskundervisning, aktivering og kursus i samfundsforståelse i 30 timer om ugen, tilskud til danskundervisning og kursus i samfundsforståelse i 18 timer om ugen samt tilskud til særligt tilrettelagt danskundervisning i 5 timer om ugen), divideret med antal personer omfattet af integrationsloven. Begge variabler er opgjort i mio.kr. pr. person. Desuden er inddraget en variabel for aktiveringsgrad, som er beregnet som den andel af helårspersoner på introduktionsydelse, der deltager i fuldt introduktionsprogram. Endelig er inddraget to supplerende variabler vedr. danskundervisning. For det første er det antal gennemførte timer pr. person omfattet af integrationsloven. For det andet er som i kapitel 3 inddraget andelen af indvandrere på spor 1 eller 2 i danskundervisningen (variablen spor12a). Alt andet lige må man forvente, at hvis en kommune sætter mange ressourcer af til integrationsformål, så vil det have en positiv effekt på den ar- 89

90 bejdsmarkedsmæssige integration af indvandrere, dvs. at varigheden til påbegyndelse af beskæftigelse er kort. Men parallelt til diskussionen sidst i afsnit 6.1 kan det tænkes, at de kommuner, der bruger mange ressourcer på integrationsindsatsen, er kommuner, hvor det er nødvendigt, fordi indvandrerne har forholdsvis ringe forudsætninger for hurtigt at komme i beskæftigelse på grund af observerede og uobserverede karakteristika. I så fald kan man måle den modsatte sammenhæng, altså at fx høje integrationsudgifter er forbundet med en ringe integrationssucces. 6.3 Resultater vedr. aktivering, danskundervisning og integrationssucces I dette afsnit beskrives estimationsresultater, hvor variablerne for kommunernes aktiverings- og undervisningsindsats er inddraget. I disse estimationer er det valgt også at medtage variablen for andelen af arbejdspladser i kommunen, der kræver kvalifikationer på mellemhøjt og højt niveau (hojarb), og variablen for andelen af kursister på spor 1 eller 2 (spor12a), da disse i mange tilfælde bliver statistisk signifikante. Derimod vises ikke resultater, hvor variabler for kommunestørrelse er medtaget. Når de medtages, har deres koefficienter samme struktur, som i tabel 5.1 og 5.2, dvs. at der er en tendens til, at kommuner med indbyggere er karakteriseret ved en kortere varighed til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse end andre kommuner, men denne effekt bliver i de fleste tilfælde mindre signifikant, når variabler for aktiveringsindsatsen medtages. Tabel 6.1 viser estimationsresultater, når alle variabler for aktiveringsog uddannelsesindsats inddrages samtidig. I de to sidste estimationer i tabellen er variablen for udgifter til introduktionsprogrammer dog udeladt, da den ikke findes for alle kommuner, herunder tre kommuner blandt de 44, som har mindst 50 indvandrere, som ankom før 1. juli (Variablen for statens tilskud til introduktionsprogrammer findes heller ikke for alle kommuner, men den findes for alle større kommuner). I alle estimationer er andelen af arbejdspladser, der kræver kvalifikationer på mellemhøjt eller højt niveau (variablen hojarb), signifikant, og dens koefficient har som forventet et positivt fortegn, der indikerer en lav grad af integration. Andelen 90

91 af indvandrere omfattet af integrationsloven på spor 1 eller 2 i danskundervisningen (variablen spor12a) har også en positiv koefficient, men den er kun signifikant i anden og fjerde estimation, hvor der alene medtages kommuner, som har mindst 50 indvandrere med opholdstilladelse før 1. juli Tabel 6.1 Sammenhæng mellem kommunernes aktiverings- og uddannelsesindsats og integrationssucces. Kommuner med mindst 10 hhv. 50 påbegyndte integrationsforløb pr. 1. juli 2000 Variabel Koef. Koef. Koef. Koef. hojarb 1,81 ** 5,26 ** 1,87 ** 4,44 *** jobtr., privat -1,76-24,43 * -2,68-16,44 * jobtr., off. 2,15 ** 6,26 2,21 ** 6,11 Udd., særlig 0,30 2,26 0,34 2,13 vejl.-intro. 2,00 * 2,11 ** 1,92 * 2,16 ** særlig akt. 0,62 0,56 0,68 0,62 integr.underv. 1,02 *** 3,71 *** 1,07 *** 3,41 *** aktiveringsgr. 0,24 1,11 0,22 0,96 genf. timer 0,41 ** -0,02 0,40 ** 0,06 Spor12a 0,66 4,29 *** 0,63 3,81 *** udgifter 0,81-2,23 tilskud -4,66-19,65-2,42-20,24 konstant -2,17 *** -3,75 *** -2,16 *** -3,63 *** R2 (korr.) 0,11 0,48 0,12 0,51 Observat #forløb> Note: *** og ** angiver, at koefficienten er statistisk signifikant (på henholdsvis 1%- og 5%-niveau), mens * angiver svag signifikans (10%-niveau). Det er klart, at flere af variablerne er forskellige mål for omtrent det samme. Det gælder kommunernes udgifter til introduktionsprogrammer og statens tilskud til introduktionsprogrammer. Disse variabler er også relateret til, dels aktiveringsgraden, dels variablerne (baseret på AMFORAregistret) vedr. privat jobtræning, offentlig jobtræning, særligt tilrettelagt uddannelse, vejlednings- og introduktionsforløb, særlige aktiverende forløb (og anden aktivering) og danskundervisning (dansk og samfundsforståelse). Disse variabler er som nævnt alle målt ved antal dages deltagelse 91

92 i forhold til det potentielle antal dages deltagelse for indvandrere omfattet af integrationsloven. Endvidere skal det bemærkes, at variablen for danskundervisning fra AMFORA er relateret til variablen for antallet af gennemførte dansktimer pr. person (genf. timer). Det forhold, at nogle variabler er alternative mål for omtrent det samme (nemlig aktiverings- og/eller uddannelsesindsats) betyder, at man skal være forsigtig med at fortolke de enkelte koefficientestimater i tabel 6.1 alt for håndfast. Der er også foretaget beregninger med få variabler inddraget ad gangen, se diskussionen nedenfor, men de vises ikke alle her. Koefficienten til udgifter og specielt koefficienten til tilskud til introduktionsprogrammer har en tendens til at være negativ, når de andre variabler for aktiverings- og undervisningsindsatsen også indgår i analysen som i tabel 6.1. Udelades derimod disse andre variabler, og inddrages alene variablen for udgifter eller variablen for tilskud, bliver koefficienterne imidlertid positive, hvilket indikerer mindre integration. Flere af AMFO- RA-variablerne for aktiverings- og undervisningsindsatsen i tabel 6.1 er statistisk signifikante eller tæt på at være det. Regressioner, som inkluderer disse variabler, men ikke tilskuds- og udgiftsvariablerne, giver en langt bedre forklaring af variationen i benchmark-indikatoren end regressioner, som har tilskuds- og/eller udgiftsvariablen som eneste variabel for aktiveringsindsats. Variablen for aktiveringsgrad (dvs. den andel af helårspersoner på introduktionsydelse, der deltager i fuldt introduktionsprogram) er helt insignifikant. Variablen for antallet af gennemførte undervisningstimer pr. person omfattet af integrationsloven (genf. timer) er signifikant med en positiv koefficient, når de mindre kommuner indgår i analysen (første og tredje estimation i tabel 6.1), men helt insignifikant, når de udelades (anden og fjerde estimation). Den tilsvarende variabel for danskundervisning baseret på AMFORA-data har derimod en signifikant positiv koefficient i alle estimationer i tabel 6.1., hvilket indikerer, at omfattende danskundervisning er forbundet med relativ ringe integration. Koefficienten er større og mere signifikant, når kommuner med få indvandrere udelades af analysen, altså i de estimationer, hvor variablen for antal gennemførte timer pr. person er insignifikant. Ud fra disse resultater synes det derfor hensigtsmæssigt at reducere an- 92

93 tallet af forklarende variabler til alene at omfatte de seks variabler for aktiverings- og undervisningsindsats baseret på AMFORA-registret samt variablerne for andelen af arbejdspladser, der kræver kvalifikationer på mellemhøjt eller højt niveau, og andelen af indvandrere omfattet af integrationsloven på spor 1 eller 2 i danskundervisningen (hojarb og spor12a). Resultaterne for denne reducerede model er vist i tabel 6.2. Første estimation i tabellen omfatter alle kommuner, som havde mindst 10 indvandrere, der ankom før 1. juli De følgende tre estimationer er afgrænset til kommuner, hvor dette antal var mindst 20, 30 og Tabel 6.2 Sammenhæng mellem udvalgte variabler for omfanget af kommunernes aktiverings- og undervisningsindsats og integrationssucces. Kommuner med mindst hhv. 10, 20, 30 og 50 påbegyndte integrationsforløb pr. 1. juli 2000 Variabel Koef. Koef. Koef. Koef. hojarb 0,77 1,55 2,01 * 4,32 *** jobtr., privat -2,12-5,71-12,84 ** -16,44 ** jobtr., off. 1,97 ** 1,85 3,51 ** 7,49 ** Udd., særlig 0,44 2,25 * 1,92 * 1,49 vejl.-intro. 1,71 1,81 1,77 * 2,04 ** særlig akt. 0,72 1,77 * 1,90 1,14 integr.underv. 1,13 *** 1,89 *** 2,86 *** 3,22 *** Spor12a 0,31 0,46 1,06 3,36 *** konstant -0,70 ** -1,32 *** -1,95 *** -3,61 *** R2 (korr.) 0,11 0,17 0,33 0,52 Observat #forløb> Note: *** og ** angiver, at koefficienten er statistisk signifikant (på henholdsvis 1%- og 5%-niveau), mens * angiver svag signifikans (10%-niveau). Det ses, at alle estimerede koefficienter i modellen i tabel 6.2 er positive bortset fra koefficienten til privat jobtræning. Dette mønster gælder også for disse variabler i tabel 6.1. Det betyder, at varigheden indtil påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse alt andet lige er kortere i kommuner, som i høj grad benytter privat jobtræning, mens den er længere i kommuner, som i høj grad benytter andre former for aktivering (specielt offentlig 93

94 jobtræning og vejlednings- og introduktionsforløb), eller hvor omfanget af danskundervisning er stort. Det er dog alene variablen for omfanget af danskundervisning, der er signifikant i alle estimationer i tabel 6.2 (og tabel 6.1). Desuden er resultatet vedr. vejlednings- og introduktionsforløb ikke særligt robust, idet den konstaterede sammenhæng alene skyldes et par kommuners stærkt afvigende anvendelse af vejlednings- og introduktionsforløb. Denne sammenhæng er derfor for usikker til, at vi kan fæste lid til den. Jo flere kommuner med få indvandrere, der udelades fra estimationen, desto flere variabler er signifikante, og desto større er modellens forklaringskraft. Denne er i tabellen målt ved R 2, som angiver den andel af variationen i benchmark-indikatoren, der kan forklares af variablerne i modellen. Når alle 205 kommuner indgår i analysen, forklarer modellen godt 10% af variationen, mens den forklarer ca. 50% af variationen for de 44 kommuner, som havde flest indvandrere omfattet af integrationsloven. Det er for det første udtryk for, at de anvendte forklarende variabler ikke forklarer variationen i benchmark-indikatoren for kommuner med få indvandrere særlig godt, hvilket kan hænge sammen med, at en relativ stor del af denne variation er præget af tilfældigheder, netop fordi benchmarkindikatoren for disse kommuner er baseret på data for få indvandrere. For det andet er det udtryk for, at sammenhængen mellem benchmarkindikatoren og de forklarende variabler er en anden for kommuner med mange indvandrere end for kommuner med få (dvs. at de estimerede koefficienter bliver væsentlig anderledes, hvis modellen alene estimeres for kommuner med få indvandrere). Fx har kommuner med mange indvandrere oftest relativt mange familiesammenførte indvandrere, som ikke skal aktiveres i samme omfang som flygtninge. 6.4 Fortolkning af resultaterne Som nævnt i indledningen kan man ikke af analysen konkludere, at privat jobtræning generelt er et mere effektivt aktiveringsinstrument end fx offentlig jobtræning (eller at offentlig jobtræning lige frem er skadelig for indvandreres sandsynlighed for hurtigt at finde beskæftigelse). De estimerede koefficienter kan således være udtryk for, at kommuner, hvis indvan- 94

95 drere i gennemsnit har relativt gode forudsætninger for at opnå beskæftigelse (med hensyn til variabler, som vi ikke tager fuldt ud højde for i analysen, fx uddannelse, erhvervserfaring, motivation, helbred), i høj grad benytter privat jobtræning (fordi det er hensigtsmæssigt for personer med sådanne karakteristika). Og omvendt, at kommuner, hvor indvandrerne i gennemsnit har ringere forudsætninger, i højere grad benytter andre former for aktivering samt danskundervisning, fordi disse tiltag kan være mere hensigtsmæssige her. De anvendte metoder giver ikke mulighed for en egentligt statistisk test af disse alternative tolkninger af sammenhængen, men en vis form for indirekte indikation er mulig på basis af de analyser, der er foretaget til brug for kapitel 8. Hvis den alternative fortolkning holder, skulle man nemlig forvente, at fx anvendelsen af henholdsvis privat og offentlig jobtræning i høj grad ville blive påvirket af, hvor vanskelig en integrationsopgave kommunerne står over for, i forhold til såvel faktorer, som kan måles, som uobserverbare faktorer. En målelig indikator er kommunens problemtyngde. Problemtyngden er et mål for de strukturelle problemer, en kommune står overfor med hensyn til sammensætningen af gruppen af indvandrere og med hensyn til til andre vilkår for kommunen. Problemtyngden er defineret som den forventede varighed i kommunen, før en flygtning eller indvandrer finder beskæftigelse eller uddannelse. Målet er således baseret på den model for forventet varighed, som AKF har opstillet til brug for benchmark-analysen (Husted og Heinesen 2004). Målet for problemtyngde vedrører således de forhold, der er inddraget i benchmark-analysen (se kapitel 2). En anden indikator for, hvor vanskelig integrationsopgaven er, er fordelingen af indvandrere på sprogundervisningsniveauer. Således må integrationsopgaven forventes at være vanskeligere, desto større andel af integrationspersonerne i kommunen, der deltager i sprogundervisningen på de laveste niveauer 1 og 2. Niveauet for sprogundervisningen var ikke en del af benchmark-modellen og vedrører således i forhold til denne»uobserverede«forhold. Det må forventes, at der er en vis sammenhæng mellem denne indikator og indvandrernes uddannelsesniveau fra oprindelseslandet, som der ikke foreligger data for, og som kan være en betydningsfuld del af de uobserverede forhold. 95

96 Ved således at undersøge, hvilken betydning både problemtyngden og andelen af indvandrere på lavt sprogundervisningsniveau har for anvendelsen af de forskellige aktiveringstilbud og sprogundervisning, får man et mål for sammenhængen mellem integrationsopgavens sværhedsgrad og valget af integrationsforanstaltninger. Det skal dog understreges, at ikkemålelige problemfaktorer (fx knyttet til indvandrernes motivation og færdigheder i en række dimensioner, eller til kommunernes vilkår) kan påvirke prioriteringen af aktiveringsforanstaltninger og graden af integrationssucces på en anden måde. Desuden skal det understreges, at lige præcis den vægtning af de forskellige karakteristika vedr. indvandrere og kommuner, som implicit er indeholdt i indikatoren for problemtyngde (og som er baseret på en statistisk model for varigheden til beskæftigelse eller uddannelse), ikke nødvendigvis er den vægtning, der er relevant for kommunens prioritering af forskellige foranstaltninger. Det vil sige, at nogle af de variabler, der indgår i indikatoren for problemtyngde, godt kan have en betydelig effekt på kommunens aktiveringstilbud mv., selv om problemtyngden som et sammenvejet mål ikke har det. Det viser sig, at andelen af integrationspersoner på lavt niveau i sprogundervisningen har den forventede negative sammenhæng med omfanget af privat jobtræning, mens der ikke findes nogen signifikant sammenhæng for problemtyngdens vedkommende. I enkelte regressionsmodeller er der afhængigt af, hvordan de er specificeret som forventet en positiv sammenhæng mellem problemtyngden og omfanget af offentlig jobtræning, mens der ikke er nogen signifikant sammenhæng vedr. niveauet af sprogundervisning. Hverken problemtyngden eller sprogundervisningsniveauet har nogen signifikant sammenhæng med omfanget af vejlednings- og introduktionsforløb. Hvad endelig angår omfanget af danskundervisning, findes den forventede positive sammenhæng mellem andel integrationspersoner på lavt sprogundervisningsniveau og omfanget af danskundervisning, idet man jo skulle forvente, at der må gives mere danskundervisning, desto svagere integrationspersonernes sprogniveau er. Imidlertid ser man kun i nogle regressionsmodeller afhængig af specifikationen den forventede positive sammenhæng mellem problemtyngden og danskundervisningens omfang. 96

97 Som forventet finder man således, at en vanskeligere integrationsopgave tilsyneladende fører til mindre brug af privat jobtræning og større brug af offentlig jobtræning samt danskundervisning. Sammenhængene er dog ikke så kraftige som forventet, idet normalt enten kun sprogundervisningsniveauet eller problemtyngden har den forventede sammenhæng med valget af foranstaltninger, og for introduktions- og vejledningsforløbenes vedkommende er der slet ikke nogen sådan sammenhæng. På denne baggrund er der grund til at tro, at i hvert fald en del af den negative sammenhæng mellem omfanget af privat jobtræning og varighed indtil beskæftigelse og den positive sammenhæng mellem omfanget af, dels offentlig jobtræning, dels integrationsundervisning, og varigheden skyldes, at kommunerne har forskellige vilkår for at kunne bruge disse foranstaltninger på baggrund af en forskellig sammensætning af gruppen af indvandrere og de lokale arbejdsmarkedsvilkår. Denne analyse bekræfter således, at sammenhængene ikke kan fortolkes som præcise effektestimater af foranstaltningerne. I forlængelse heraf vil det i afsnit 7.3 blive påvist, at sammenhængen mellem de enkelte indsatsvariabler og benchmarkindikatoren varierer efter, om kommunerne befinder sig i en situation med lav eller stor problemtyngde. 6.5 Konklusion Som nævnt har kommuner, der anvender megen privat jobtræning, en relativ stor integrationssucces, når kommuner med meget få indvandrere omfattet af integrationsloven udelades af analysen. Omvendt har kommuner med en stor anvendelse af de øvrige aktiveringsforanstaltninger og danskundervisning en relativ ringe integrationssucces. Sidstnævnte sammenhæng er dog ikke statistisk signifikant. De anvendte mål for udgifter til integrationsformål har ingen signifikant sammenhæng med indikatoren for integrationssucces. Da imidlertid behovet for forskellige typer af aktiveringsforanstaltninger og danskundervisning mv. afhænger af indvandrernes forudsætninger med hensyn til observerbare og uobserverbare karakteristika, kan man ikke fra disse estimerede sammenhænge konkludere noget sikkert om fx den relative kausale effekt af forskellige integrationsforanstaltninger. Denne vil ikke være den samme for alle indvandrere, men afhænge af deres karakteristika. 97

98 7 Sagsbehandling, organisering af indsatsen og integrationssucces Formålet med dette kapitel er for det første at belyse, om kommunernes succes med integrationsindsatsen hænger sammen med sagsbehandlingen i kommunerne. Som uddybet i kapitel 3 er det vores forhåndsforventning, at sagsbehandlingsadfærd ligesom aktiveringsforanstaltninger og danskundervisning har effekter på integrationen af indvandrere på arbejdsmarkedet. For det andet undersøges, om visse træk ved kommunernes organisering af integrationsindsatsen har en direkte sammenhæng med deres integrationssucces. Sådanne analyser foretages sidst i afsnit 7.3. De sammenhænge, der analyseres i dette kapitel, er illustreret i figur 7.1. Figur 7.1 Sammenhæng mellem sagsbehandling, organisering og integrationssucces 98

99 7.1 Datagrundlaget og forventninger om sammenhænge For at undersøge, om kommunale forskelle med hensyn til integrationssucces har nogen sammenhæng med sagsbehandlernes adfærd over for klienterne og supplerende karakteristika ved kommunernes indsats, er der blevet inddraget variabler fra den surveyundersøgelse, der blev beskrevet i kapitel 4. De forklarende sagsbehandlingsvariabler i regressionsmodellerne i dette kapitel er myndighedshandlinger i form af 1) indsatsomfanget, der belyses ved udarbejdelse af handlingsplaner til tiden og kvaliteten af disse planer, 2) instrumentvalget, der belyses ved boligplacering af flygtninge inden for tremånedersfristen, vægtningen af kontrol i forhold til rådgivning, anvendelse af tolk, prioritering af danskundervisning i forhold til aktivering i det første halve år, anvendelse af parallelle og integrerede forløb med hensyn til danskundervisning og aktivering, andel klienter, som er under aktivering eller revalidering, anvendelse af virksomhedspraktik, stringens i form af sanktionsvillighed. Foruden disse myndighedshandlinger indgår variabler for de anvendte sagsbehandlerstile i form af formalisme vs. fleksibilitet, tvangsorientering vs. tillid samt personlig interaktion vs. professionel afstand, ligesom der indgår en variabel for brug af afværgemekanismer. Endelig indgår der i visse regressionsmodeller i afsnit 7.3 nogle organisatoriske forhold i kommunerne som forklarende variabler, herunder objektiv og subjektiv personalekapacitet, omfang af efteruddannelse i integration, sagsbehandlerspecialisering i integration, andel etniske minoritetssagsbehandlere, etnisk personale politik samt skriftlig integrationspolitik. Blandt de væsentligste teoretiske forhåndsforventninger, der blev præsenteret og uddybet i afsnit 3.3.1, kan nævnes, at: såvel udarbejdelse af handlingsplaner til tiden og af en høj kvalitet som boligplaceringer til tiden fremmer integration en stringent sagsbehandling med lille sanktionstærskel fremmer integrationen, om end forskningen i sanktionseffekter kan så tvivl om denne forventning anvendelse af virksomhedspraktik fremmer integrationen 99

100 professionel distance, formalisme og tvangsorientering vil fremme integrationen, om end anden forskning kan så tvivl om effekter af tvangsorientering anvendelse af afværgemekanismer vil hæmme integrationen, om end satsning på de ressourcestærke klienter måske kan få flere integreret på kort sigt en større personalekapacitet, bedre uddannet personale med hensyn til både erhvervsuddannelse og efteruddannelse, specialisering samt ansættelse af etniske minoriteter som sagsbehandlere fremmer integration En oversigt over de sagsbehandlingsvariabler, der anvendes i dette notat, er vist (sammen med de øvrige variabler) i bilagstabel B1.2. Gennemsnit og variation for disse variabler er vist i bilagstabel B1.1. Tallene i tabellen er beregnet for de 205 kommuner, der har mindst 10 indvandrere, som er ankommet før 1. juli Første kolonne i tabellen viser antallet af kommuner, for hvilke der er observationer for den pågældende variabel. Som det ses af tabellen, er der for de fleste variabler for sagsbehandleradfærd mv. omtrent 160 observationer (nærmere bestemt ), men for nogle er der væsentlig færre ( ). Når disse variabler inddrages, må analyserne derfor begrænses til kun at omfatte en delmængde af kommunerne. For nogle af variablernes vedkommende mangler der også data for store kommuner. Hvis der inddrages variabler, for hvilke der kun er få observationer, bliver den delmængde af kommuner, analysen gennemføres for, naturligvis forholdsvis lille og resultaterne mere usikre. Det samme gælder, hvis der inddrages mange variabler, da man så kun kan inddrage de kommuner, hvor der samtidigt er oplysninger for alle de inddragne variabler. På grund af dette problem er der anvendt forskellige metoder til udvælgelse af variabler (og dermed kommuner). I det følgende præsenteres i afsnit 7.2 først analyser vedr. sammenhængen mellem sagsbehandling og benchmark-scoren for alle kommunerne under ét, idet dog analysernes mindstekrav til, hvor mange flygtninge og indvandrere der mindst skal være kommet til kommunen før 1. juli 2000, varierer mellem 10 og 50. Dernæst vises i afsnit 7.3 resultater af analyser, hvor kommunerne er opdelt i to halvdele efter, hvor stor en»problemtyngde«de er udsat for 100

101 med hensyn til indvandrergruppens sammensætning og lokale vilkår. Disse analyser vil vise, at problemtyngdens omfang påvirker sammenhængen mellem indsats, sagsbehandling og organisering på den ene side og varigheden, indtil indvandrere kommer i beskæftigelse eller uddannelse, på den anden. Der er i kapitel 4 redegjort for baggrunden for de forskellige analysedesign i afsnit 7.2 og Resultater ved opdeling af kommunerne efter antal indvandrere De variabler vedr. sagsbehandleradfærd mv., der anvendes i analyserne i dette afsnit, er følgende (variabelnavne, der anvendes i tabeller med estimationsresultater, er angivet i parentes): Andel handlingsplaner til tiden (handlingsplaner) Andel i aktivering eller revalidering (aktiv.-revalid.) Graden af stringens ved ugyldig udebliven fra aktivering/undervisning (stringens) Omfanget af brug af tolk ved udarbejdelse af handlingsplaner (anv. tolk) Graden af formalisme/formel stil over for klienter (formalisme) Graden af tvangsorientering, fx brug af trusler om sanktion (tvangsorient.) Anvendelsen af kontrol i forhold til rådgivning (kontrol-rådg.) Intensitet i sagsbehandlerens interaktion med klienten (interaktion) Omfanget af brug af afværgemekanismer over for klienter (afværgemek.) Kommunen har skaffet permanent bolig inden 3 måneder (perm. bolig) Kommunen bruger så vidt muligt virksomhedspraktik (virks.praktik) Kommunen prioriterer danskundervisning højest de første 6 mdr. (dansk før akt.) Kommunen anvender integrerede forløb (integrerede forl.) Kommunen anvender parallelle forløb (parallelle forløb) Sagsbehandlerens oplevelse af subjektiv kapacitet modsat arbejdspres (subj. kapacitet) 101

102 Objektiv bemanding/omfang af administrativ kapacitet (obj. kapacitet) Der er for mange variabler til, at det giver mening uden videre at inddrage dem alle på én gang i en regressionsanalyse. Der anvendes i dette afsnit to forskellige metoder med hensyn til til at udvælge variabler. Først inddrages variablerne én ad gangen i en model, som i øvrigt indeholder de variabler, der indgår i modellen i tabel 6.2, altså andelen af arbejdspladser i kommunen, som kræver kvalifikationer på højt niveau (hojarb), andelen af indvandrere, som deltager i danskundervisning på de to laveste niveauer (spor12a), og variablerne for kommunernes aktiveringsog undervisningsindsats baseret på AMFORA. I den anden metode, som anvendes, inddrages alle (eller en stor del af variablerne) som udgangspunkt, hvorefter de variabler, der er mindst statistisk signifikante, slettes successivt. Den første metode kaldes»specifik til generel model«, fordi man starter med en model med én sagsbehandlervariabel (en specifik model) og gradvis udvider denne til en mere generel model. Den anden metode kaldes en»generel til specifik model«, fordi man starter med en model med mange variabler (en generel model) og successivt udelader insignifikante variabler Inddragelse af sagsbehandlingsvariabler én ad gangen (»specifik til generel model«) Først beskrives resultaterne af at inddrage sagsbehandlervariablerne én ad gangen. Blandt sagsbehandlingsvariablerne er det graden af»formalisme«, der bliver klart mest signifikant. Denne variabel måler som nævnt den grad, hvormed sagsbehandleren anvender en formel stil over for klienterne. Variablen får i alle estimationer en positiv koefficient, hvilket er modsat det forventede. Det betyder, at en høj grad af formalisme er forbundet med en lang varighed, indtil indvandrere omfattet af integrationsloven kommer i ordinær beskæftigelse eller uddannelse. Med andre ord er en høj grad af formalisme korreleret med en ringe integrationssucces, alt andet lige. Tilsyneladende er en vis grad af fleksibilitet hos sagsbehandleren over for integrationspersonerne altså fremmende for deres integration på arbejdsmarkedet. En anden og konkurrerende fortolkning af analyseresultatet kunne imidlertid være, at sammenhængen er den modsatte nemlig at der i virke- 102

103 ligheden er tale om, at klienter, der er svære at få i job, giver anledning til, at sagsbehandlerne anlægger en mere formel stil. Hvis denne alternative fortolkning passer, skulle man forvente, at en høj andel af flygtninge og indvandrere på de laveste niveauer af sprogundervisning og en høj problemtyngde ville få disse kommuners sagsbehandlere til at blive mere formelle. Problemtyngden er som nævnt i kapitel 4 et mål for de strukturelle problemer, en kommune har med hensyn til sammensætningen af indvandrere og de lokale (arbejdsmarkeds)vilkår. Det viser sig dog, at hverken en høj andel af flygtninge og indvandrere på de laveste niveauer af sprogundervisning eller en høj problemtyngde får kommunernes sagsbehandlere til at blive mere formelle, jf. kapitel 6. Som vi yderligere skal se i afsnit 7.3, er sammenhængen mellem formalisme og varighed før beskæftigelse kun signifikant i den gruppe af kommuner, som har en relativ lav problemtyngde, mens man efter den alternative fortolkning skulle forvente det modsatte. Af disse grunde svækkes den alternative fortolkning af sammenhængen, og vi får lidt mere tillid til, at formalistisk sagsbehandling faktisk hæmmer integrationen af flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. Alligevel er tolkningen af kausalrelationen usikker på grund af de mange uobserverede forhold, der ikke indgår i regressionsmodellerne. Det kan således ikke udelukkes, at der i nogle kommuner er indvandrere med karakteristika, som der ikke har kunnet tages højde for ud fra registeroplysningerne, og som får sagsbehandlerne i disse kommuner til at anlægge en mere formel stil. 10 I den model, som indeholder variablerne fra tabel 6.2 og variablen»formalisme«, er derefter de andre sagsbehandlingsvariabler inddraget én ad gangen. Estimationerne med de variabler, der er mest signifikante, er vist i tabel 7.1. I estimationerne indgår alle kommuner, hvor der er data for både»formalisme«og den anden administrative variabel, der er inddraget, og hvor det samtidig gælder, at der er mindst 10 henholdsvis 50 indvandrere, som ankom før 1. juli De to første estimationer i tabellen inddrager kommuner med mindst 10 indvandrere (ankommet før 1. juli 2000). 103

104 Tabel 7.1 Sammenhæng mellem udvalgte variabler for kommunernes aktiverings- og uddannelsesindsats, sagsbehandleradfærd og integrationssucces. Kommuner med mindst 10 hhv. 50 påbegyndte integrationsforløb pr. 1. juli 2000 Variabel Koef. Koef. Koef. Koef. hojarb 1,02 0,62 5,17 *** 4,83 *** jobtr., privat -3,32-4,16-17,10 ** -18,79 ** jobtr., off. 1,22 1,29 9,85 *** 10,19 *** udd., særlig 0,87 0,79 2,42 ** 3,05 ** vejl.-intro. 1,91 * 1,82 2,49 *** 2,57 *** særlig akt. 0,42 0,37 0,00 0,45 integr.underv. 1,10 ** 1,31 *** 2,87 *** 2,80 *** spor12a 1,01 0,37 3,68 *** 3,73 *** formalisme 0,17 * 0,21 *** 0,41 *** 0,42 *** aktiv-revalid. -0,51 * -0,50 interaktion 0,10 parallelle forløb -0,48 konstant -0,73-0,69 * -3,50 *** -3,67 *** R2 (korr.) 0,11 0,11 0,66 0,62 Observat #forløb> Note: *** og ** angiver, at koefficienten er statistisk signifikant (på henholdsvis 1%- og 5%- niveau), mens * angiver svag signifikans (10%-niveau). Ud over»formalisme«er den mest signifikante administrative variabel»aktivering-revalidering«, som er baseret på sagsbehandlernes angivelse af den andel af indvandrerne, der har været i aktivering eller revalidering. En stor andel i aktivering eller revalidering er altså forbundet med en lav værdi af benchmark-indikatoren, altså en kort varighed til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse. Det er bemærkelsesværdigt, at denne variabel næsten er signifikant på et 5%-niveau, selv om der i estimationen også indgår en række variabler for omfanget af aktivering og undervisning baseret på AMFORA-registret. 11 Strukturen i koefficienterne til disse variabler er omtrent den samme som i den første estimation i tabel 6.2. Det bemærkes, at inddragelse af de to administrative variabler stort set halverer antallet af kommuner, der indgår i estimationen (fra 205 til 109). Det er først og 104

105 fremmest variablen»aktivering-revalidering«, der mangler for mange kommuner. Den anden estimation i tabel 7.1 viser resultatet, når»formalisme«variablen suppleres med variablen»interaktion«, der som nævnt måler intensiteten i sagsbehandlerens interaktion med klienten vs. professionel distance. Bortset fra»aktivering-revalidering«er»interaktion«den variabel, der kombineret med»formalisme«er mest signifikant. Koefficienten er positiv, således at en høj grad af interaktion er forbundet med en længere varighed til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse, hvilket svarer til det forventede. De to sidste estimationer viser tilsvarende resultater, når der kun inddrages kommuner med mindst 50 indvandrere ankommet før 1. juli Med denne restriktion er det variablen»parallelle forløb«som sammen med»formalisme«er mest signifikant, om end»parallelle forløb«knap er signifikant. Der er tale om en kategoriseret surveybaseret variabel for, om kommunen anvender parallelle forløb, dvs. forløb, som indeholder aktivering og danskundervisning sideløbende. Kommuner, der anvender parallelle forløb, har indvandrere, der kommer hurtigere i beskæftigelse. I den sidste estimation indgår variablen»aktivering-revalidering«ligesom i den første estimation i tabellen, og igen med negativ koefficient Inddragelse af mange sagsbehandlingsvariabler (»generel til specifik model«) Den anden metode til udvælgelse af variabler er baseret på en automatisk trinvis procedure, hvor alle variabler som udgangspunkt inddrages, og hvor man successivt fjerner den variabel, som er mindst signifikant. 12 Da en sådan procedure på forhånd afgrænser antallet af kommuner, der indgår i analysen, til dem, for hvilke der findes data for alle de variabler, der indgår som udgangspunkt, er det valgt i første omgang at udelade de sagsbehandlingsvariabler, der er oplyst for færrest kommuner. (Det drejer sig bl.a. om variablerne:»andel handlingsplaner udarbejdet til tiden«,»aktiveringrevalidering«, graden af»stringens«, og»objektiv kapacitet«, jf. oversigten ovenfor og bilagstabel B1.2). Følgende sagsbehandlingsvariabler indgår foruden andelen af arbejdspladser der kræver kvalifikationer på højt niveau (hojarb), andelen af indvandrere med ringe forudsætninger for at lære 105

106 dansk (spor12a) og de seks variabler for kommunernes integrationsindsats baseret på AMFORA, som også er inddraget i tabel 6.2 og 5:»anvendelse af tolk«(dvs. omfanget af brug af tolk ved udarbejdelse af handlingsplaner) graden af»formalisme«eller formel stil over for klienter graden af»tvangsorientering«(herunder brug af trusler om sanktion) anvendelse af»kontrol i forhold til rådgivning«intensiteten i sagsbehandlerens»interaktion«med klienten omfanget af brug af»afværgemekanismer«over for klienter om kommunen har kunnet skaffe»permanent bolig«til flygtninge inden for tre måneder om kommunen så vidt muligt bruger (privat)»virksomhedspraktikdansk før aktivering«(om kommunen prioriterer danskundervisning højest de første tre måneder) om kommunen anvender»integrerede forløb«om kommunen anvender»parallelle forløb sagsbehandlerens oplevelse af»subjektiv kapacitet«(modsat stort arbejdspres). Tabel 7.2 viser estimationsresultatet ved anvendelse af denne procedure, når analysen afgrænses til at omfatte de kommuner, hvor antallet af indvandrere omfattet af integrationsloven, som ankom før 1. juli 2000, er mindst 10, 20, 30 og 50. Dette betyder naturligvis, at jo højere restriktionen er, desto færre kommuner indgår i analyserne. Jo højere grænseværdien er, desto større sikkerhed er der for, at disse kommuner har så mange flygtninge og indvandrere, at estimationerne ikke bliver præget af tilfældige udsving i de kommuner, der kun har meget få flygtninge og indvandrere, jf. diskussionen i kapitel

107 Tabel 7.2 Sammenhæng mellem kommunernes aktiverings- og uddannelsesindsats, sagsbehandleradfærd og integrationssucces. Trinvis (baglæns) regression. Kommuner med mindst hhv. 10, 20, 30 og 50 påbegyndte integrationsforløb pr. 1. juli 2000 Variabel Koef. Koef. Koef. Koef. hojarb 1,10 1,51 1,77 * 4,67 jobtr., privat -5,38-12,60 * -15,63 * jobtr., off. 3,30 udd., særlig 1,18 2,48 ** 2,61 ** 1,97 * vejl.-intro. 2,35 ** 2,28 ** 1,83 ** 2,91 *** integr.underv. 1,41 *** 2,44 *** 2,82 *** 2,64 *** spor12a 2,90 ** formalisme 0,27 *** 0,34 *** 0,33 ** 0,34 *** tvangsorient. 0,28 *** 0,24 ** 0,41 ** kontrol-rådg. -0,11 * afværgemek. -0,36 ** -0,42 ** perm. bolig -0,32 virks.praktik -0,18 konstant 0,05 0,44-1,39 ** -2,42 ** R2 (korr.) 0,25 0,30 0,38 0,63 Observat #forløb> Note: *** og ** angiver, at koefficienten er statistisk signifikant (på henholdsvis 1%- og 5%- niveau), mens * angiver svag signifikans (10%-niveau). Til gengæld bliver estimationerne mindre repræsentative for kommunerne som helhed, da de forholdsvis store kommuner kommer til at dominere de undersøgte populationer mere og mere, jo større restriktionen er. Særlige forhold kan gøre sig gældende i de større kommuner, herunder arbejdspladsernes karakter og det forhold, at de større kommuner har forholdsvis mange familiesammenførte indvandrere i forhold til flygtninge. Dette er problematisk i analyserne, da en betydelig del af integrationsindsatsen efter lovgivningen kun skulle rettes mod flygtninge og en del af de familiesammenførte indvandrere, der oppebar introduktionsydelse. På den anden side repræsenterer de større kommuner en relativ stor del af den samlede mængde af flygtninge og indvandrere. 107

108 De forskellige restriktioner repræsenterer således forskellige former for usikkerhed. Jo mindre restriktionen er, desto større usikkerhed er der med hensyn til, om særlige forhold ved gruppen af udlændinge i kommuner med få indvandrere præger analyseresultaterne. Omvendt stiger den statistiske usikkerhed ved højere restriktion, fordi antallet af kommuner, der indgår i analysen, reduceres kraftigt, ligesom repræsentativiteten i forhold til kommunerne som helhed reduceres. I estimationerne i tabel 7.2 er variablen andel arbejdspladser med højt kvalifikationsniveau (hojarb) på forhånd bundet til at indgå, mens de øvrige variabler som nævnt bliver valgt ud fra et signifikanskriterium. De AM- FORA-baserede variabler, der indgår i estimationerne, har samme fortegn som i de foregående estimationer. I den første estimation indgår tre af disse variabler i den endelige model, mens der i den tredje estimation indgår fem og i de øvrige fire. Variablen»særlige aktiverende forløb«er ikke signifikant i nogen af estimationerne. Variablen for andelen af kursister på spor 1 eller 2 (spor12a) er kun signifikant i den sidste estimation i tabellen (hvor kun kommuner med over 50 indvandrere ankommet før 1. juli 2000 er med). Variablen»formalisme«er signifikant i alle fire estimationer (og med positiv koefficient som i tabel 7.1). Variablen»tvangsorientering«er signifikant i tre af de fire estimationer. Den måler graden af sagsbehandlerens tvangsorientering over for klienterne, dvs. i hvilken grad sagsbehandleren benytter trusler om sanktioner, og i hvilken grad hun er skeptisk over for indvandrere. Den estimerede koefficient er positiv, dvs. at en høj grad af tvangsorientering er forbundet med en lang varighed til påbegyndelse af beskæftigelse. En fortolkning er således, at tvangsorientering i sagsbehandlingen medfører dårligere integration på arbejdsmarkedet. Kausalretningen kan dog være anderledes. Der kan i virkeligheden være tale om, at en meget vanskelig integrationsopgave bevirker, at sagsbehandlerne bliver mere tvangsorienterede. Denne alternative fortolkning får en vis støtte af andre analyser, der viser, at i kommuner med en stor problemtyngde og mange flygtninge og indvandrere med dårlige sproglige forudsætninger bliver sagsbehandlerne mere tvangsorienterede, jf. kapitel 8. I de to første estimationer, hvor mange kommuner med relativt få indvandrere er inddraget, er variablen»afværgemekanismer«signifikant. Den 108

109 måler som nævnt, i hvilket omfang sagsbehandleren bruger afværgemekanismer over for klienterne, dvs. i hvilket omfang der (bl.a. som følge af arbejdspres) benyttes genveje, tommelfingerregler og»skumning af fløden«, så indsatsen koncentreres om de mest ressourcestærke klienter. Koefficienten er negativ, hvilket betyder, at en flittig brug af afværgemekanismer er forbundet med kort varighed indtil påbegyndelse af beskæftigelse, og dermed med succes med den arbejdsmarkedsmæssige integration. Dette resultat svarer ikke til det umiddelbart forventede. Der kan imidlertid være tale om, at sagsbehandlere tager afværgemekanismer i brug, fordi de vurderer, at det er den enkleste eller måske eneste måde til overhovedet at få nogen klienter i arbejde. Det kan også være, at anvendelse af afværgemekanismer i form af koncentration om de mest ressourcestærke indvandrere medfører, at flere bliver integreret på kort sigt. I den sidste estimation (hvor kun»store«kommuner er inddraget) er variablen for balancen mellem rådgivning og kontrol (»kontrol-rådg.«) svagt signifikant (på 10%-niveau). Den måler, i hvilken grad sagsbehandleren benytter sig af kontrol i forhold til rådgivning. Det negative fortegn på koefficienten betyder, en høj grad af kontrol er forbundet med en kort varighed til påbegyndelse af beskæftigelse og dermed en høj grad af integrationssucces. I den sidste estimation indgår variablen for boligplacering inden for tre måneder (»perm. bolig«) også, om end dens koefficient kun er meget usikkert bestemt (den er ikke signifikant på 10%-niveau). Den negative koefficient betyder, at der er en tendens til, at varigheden til beskæftigelse er kortere i kommuner, hvor man er i stand til at finde en permanent bolig til flygtninge inden for tre måneder. Dette er i overensstemmelse med det forventede. Endelig er der i den anden estimation en svag tendens til, at en høj grad af brug af virksomhedspraktik er positivt korreleret med integrationssucces igen som forventet. Tabel 7.2 viser som nævnt de»endelige«estimationer, der kommer ud af at anvende en trinvis procedure. Der indgår således væsentlig færre variabler i disse estimationer end i de estimationer, der blev anvendt som udgangspunkt. Ved at reestimere med det begrænsede antal variabler, der indgår i tabel 7.2, kan man derfor inddrage væsentlig flere kommuner i estimationen (da antallet af kommuner så ikke bliver begrænset af de sagsbehandlingsvariabler, som alligevel ikke er signifikante). 109

110 Tabel 7.3 Sammenhæng mellem kommunernes aktiverings- og uddannelsesindsats, sagsbehandleradfærd og integrationssucces. Trinvis (baglæns) regression. Maksimalt antal kommuner givet variabler. Kommuner med mindst hhv. 10, 20, 30 og 50 påbegyndte integrationsforløb pr. 1. juli 2000 Variabel Koef. Koef. Koef. Koef. hojarb 0,39 1,60 * 1,76 * 3,51 *** jobtr., privat -5,30 * -19,37 *** -8,72 jobtr., off. 4,91 ** udd., særlig 0,48 2,51 ** 2,53 ** 1,15 vejl.-intro. 1,86 * 2,30 ** 1,72 * 2,73 *** integr.underv. 1,30 2,36 *** 3,08 *** 2,62 *** spor12a 3,36 *** formalisme 0,22 *** 0,34 *** 0,38 *** 0,32 ** tvangsorient. 0,10 0,22 ** 0,26 kontrol-rådg. -0,06 afværgemek. -0,18-0,41 ** perm. bolig -0,46 * virks.praktik -0,20 konstant -0,05 0,47-1,36 *** -2,52 *** R2 (korr.) 0,11 0,32 0,43 0,58 Observat #forløb> Note: *** og ** angiver, at koefficienten er statistisk signifikant (på henholdsvis 1%- og 5%- niveau), mens * angiver svag signifikans (10%-niveau). Resultatet af en sådan reestimation er vist i tabel 7.3. I den første estimation indgår således 155 kommuner mod 117 i tabel 7.2, i den anden 85 mod 78 i tabel 7.2, i den tredje 62 mod 55, og i den fjerde 40 mod 36. Det ses, at estimationsresultatet ændres noget ved inddragelse af de ekstra kommuner. I den første og den sidste estimation er der en del variabler, som bliver insignifikante, mens der omvendt er flere variabler, der bliver mere signifikante i den anden og tredje estimation. Der er dog ingen koefficienter, der skifter fortegn

111 Tabel 7.4 Sammenhæng mellem sagsbehandleradfærd og integrationssucces. Trinvis (baglæns) regression. Kommuner med mindst hhv. 10, 20, 30 og 50 påbegyndte integrationsforløb pr. 1. juli 2000 Variabel Koef. Koef. Koef. Koef. Hojarb 2,80 * spor12a 2,28 formalisme 0,26 *** 0,32 *** 0,27 ** 0,21 tvangsorient. 0,26 *** 0,23 0,42 ** afværgemek. -0,32 ** konstant 0,76 ** 0,04 0,00-1,61 R2 (korr.) 0,13 0,10 0,06 0,20 Observat #forløb> Note: *** og ** angiver, at koefficienten er statistisk signifikant (på henholdsvis 1%- og 5%- niveau), mens * angiver svag signifikans (10%-niveau). Tabel 7.4 viser resultatet af en tilsvarende trinvis procedure, men uden de aktiverings- og uddannelsesvariabler, der er baseret på AMFORA, og uden at andel arbejdspladser, hvor der kræves kvalifikationer på højt niveau (hojarb), er bundet til at indgå i modellen. Det ses, at hojarb og andel integrationspersoner på lave sprogniveauer (spor12a) alene er signifikante i den sidste estimation (hvor kun»store«kommuner indgår). Variablen»formalisme«er igen signifikant i alle fire estimationer (omend kun marginalt i den sidste), og»tvangsorientering«i tre estimationer. Desuden er anvendelsen af»afværgemekanismer«signifikant i den første estimation. Fortegnene på koefficienterne er som i tabel 7.2 og

112 Tabel 7.5 Sammenhæng mellem sagsbehandleradfærd og integrationssucces. Trinvis (baglæns) regression. Maksimalt antal kommuner givet variabler. Kommuner med mindst hhv. 10, 20, 30 og 50 påbegyndte integrationsforløb pr. 1. juli 2000 Variabel Koef. Koef. Koef. Koef. hojarb 2,99 * spor12a 3,84 *** formalisme 0,23 *** 0,35 *** 0,32 ** 0,27 * tvangsorient. 0,08 0,16 0,32 * afværgemek. -0,15 konstant 0,50 * 0,09 0,06-2,30 ** R2 (korr.) 0,04 0,11 0,08 0,28 Observat #forløb> Note: *** og ** angiver, at koefficienten er statistisk signifikant (på henholdsvis 1%- og 5%- niveau), mens * angiver svag signifikans (10%-niveau). Tabel 7.5 viser de tilsvarende estimationer, hvor der (i lighed med tabel 7.3) er inddraget det maksimale antal kommuner, givet de variabler, der indgår i analysen. I forhold til tabel 7.4 giver udvidelsen af analysegrundlaget mindre signifikante koefficienter i den første estimation og generelt mere signifikante koefficienter i de to sidste, men der er ikke tale om dramatiske ændringer. Det har været forsøgt at anvende en tilsvarende trinvis procedure med inddragelse af de fire sagsbehandlingsvariabler med få observationer. Men når det gøres, resulterer det i en meget væsentlig reduktion i antallet af kommuner, der indgår i analysen. Endvidere betyder det, at de modeller, der estimeres som sluttrinet i den trinvise procedure, bryder sammen, når de estimeres på det maksimale antal kommuner (dvs. at man ikke kan afvise en hypotese om, at alle koefficienter i modellen er nul). Derfor vises resultaterne fra disse analyser ikke. 112

113 7.3 Resultater ved opdeling efter integrationsopgavens vanskelighed Som benchmark-analysen har vist, er kommunerne i betydeligt omfang stillet over for en forskellig opgave, når de skal implementere integrationsloven. De strukturelle betingelser er nemlig forskellige. Det gælder både med hensyn til sammensætningen af udlændingegruppen og med hensyn til karakteren af de lokale arbejdsmarkedsforhold. For nogle kommuner er integrationsopgaven således lettere end for andre. De ovenstående analyser er gennemført ud fra den forudsætning, at et givet instrument eller en given foranstaltning eller sagsbehandlingsadfærd har samme effekt i alle kommuner. Det behøver imidlertid ikke at være tilfældet. Man kunne fx forestille sig, at indsatsen må tilpasses sammensætningen af udlændige i kommunen for at virke effektivt. Derfor er der i det følgende foretaget en opdeling af kommunerne i lav og høj grad af problemtyngde, jf. den tidligere omtale heraf. Først afgrænses analyserne til kommuner med mindst 10 flygtninge og indvandrere. Dernæst opdeles disse kommuner i to halvdele efter problemtyngden, idet skillepunktet er median-værdien, som er beregnet til en varighed indtil beskæftigelse på 16,0094 måned. Dernæst gennemføres regressionsanalyser efter mindste kvadraters-metode for hver af de to halvdele af kommunerne med henholdsvis lav og høj problemtyngde. Analyserne medtager ikke kun surveybaserede variabler for sagsbehandleradfærd, men inddrager også de registerbaserede foranstaltningsvariabler, som analyserne i kapitel 6 og afsnit 7.1. især har tillagt en vis forklaringskraft. I tabel 7.6a og 7.6b vises det sæt af modeller, som har givet de bedste og mest stabile analyseresultater, efter at en lang række alternative modelspecifikationer har været afprøvet. Den afhængige variabel er som i de forrige analyser benchmark-scoren, som viser større eller mindre varighed end forventet, indtil beskæftigelse/uddannelse opnås. 113

114 Tabel 7.6a Sammenhæng mellem integrationsindsats og integrationssucces. Kommuner opdelt efter problemtyngde Variabelnavn Lav problemtyngde Høj problemtyngde Integrationsindsats: Privat jobtræning Offentlig jobtræning + + Andel dage i vejl./intro-forløb + Andel dage i integrationsundervisning Sagsbehandlerstil: Formalisme Empati/interaktion Tvangsorientering Afværgemekanismer - - Modelstatistik: Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 17,7% 23,9% Note: De viste resultater er regressionskoefficienternes fortegn, hvor antallet af fortegn markerer koefficientens signifikansniveau betyder, at koefficienten er signifikant på 0,01 niveau; + + signifikant på 0,05 niveau; + signifikant på 0,1 niveau. 114

115 Tabel 7.6b Sammenhæng mellem integrationsindsats og integrationssucces. Kommuner opdelt efter problemtyngde Variabelnavn Lav problemtyngde Høj problemtyngde Integrationsindsats: Privat jobtræning 0,08 (5,56) Offentlig jobtræning -0,06 (-0,97) Andel dage i vejl./intro-forløb 0,16* (2,02) Andel dage i integrationsundervisning 0,32*** (2,05) Sagsbehandlerstil: Formalisme 0,33*** (0,38) Empati/interaktion -0,06 (-0,08) Tvangsorientering -0,03 (-0,04) Afværgemekanismer -0,10 (-0,21) Modelstatistik: -0,44*** (-7,40) 0,35** (2,66) -0,04 (-6,34) 0,14 (0,42) 0,10 (0,07) 0,30*** (0,19) -0,08 (-0,05) -0,23** (-0,23) Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 17,7% 23,9% Note: De viste resultater er de standardiserede betakoefficienter, og i parentes de ikkestandardiserede koefficienter. Signifikansniveauet er markeret med stjerner: * Signifikant på 10%-niveau ** Signifikant på 5%-niveau *** Signifikant på 1%-niveau Tabel 7.6a fremstiller hovedresultaterne af tabel 7.6b i en lettere tilgængelig form. I tabel 7.6a vises de sammenhænge, som er statistisk sikre med mindst 90% sikkerhed (svarende til et signifikansniveau på 10%). Et plus viser en positiv sammenhæng mellem en given forklarende variabel og varigheden indtil beskæftigelse, mens et minus angiver en negativ sammenhæng. Jo flere plusser eller minuser, desto mere sikker (signifikant) er sammenhængen. Koefficienterne i tabel 7.6b angiver de standardiserede betakoefficienter med de ikke-standardiserede koefficienter i parantes. Herved adskiller de følgende regressionsmodeller i notatet sig fra de forrige tabeller i kapitlerne 5 og 6 og afsnit 7.2, som kun rapporterede ikke- 115

116 standardiserede koefficienter. Fordelen ved at bruge standardiserede betakoefficienter er, at man i den enkelte regressionsmodel kan bruge koefficienternes relative størrelse som et groft mål for deres relative grad af sammenhæng med den afhængige variabel. Stjernerne angiver, hvor statistisk signifikant en given sammenhæng er. De to modeller forklarer henholdsvis 18 og 24% af variationen på benchmark-scoren i de to kommunegrupper. Det indebærer, at en betydelig del af variationen i varigheden skyldes andre forhold end de faktorer, der er inddraget i regressionsmodellerne. Som nævnt kan sammenhængene dog ikke uden videre fortolkes kausalt. Hvad angår kommunernes valg af tilbud/foranstaltninger til flygtninge og indvandrere, nuancerer tabellen de foregående resultater. Tabel 7.6a og 7.6b viser, at den negative sammenhæng mellem omfanget af privat jobtræning og varigheden indtil beskæftigelse/uddannelse og den tilsvarende positive sammenhæng hvad angår offentlig jobtræning kun gør sig gældende for kommuner med høj problemtyngde. Disse kommuner er i høj grad præget af at have modtaget relativt mange flygtninge. Tilsvarende gør den positive sammenhæng mellem omfanget af danskundervisning og varighed indtil beskæftigelse sig kun gældende i kommuner med lav problemtyngde. Tilsvarende gælder for vejlednings-/introduktionsforløb. Sammenhængen vedr. vejlednings-/introduktionsforløb skyldes dog i høj grad en enkelt kommunes ekstreme brug af vejlednings-/introduktionsforløb, så resultatet er så lidt robust, at vi ikke vil fæste lid til det. Kommunerne med lav problemtyngde er i høj grad præget af at have modtaget relativt mange familiesammenførte indvandrere, og der er relativt mange store og mellemstore kommuner i denne gruppe. Tilsvarende ser vi, at sammenhængene mellem de registerbaserede jobtræningsvariabler og varigheden indtil beskæftigelse er forskellige, alt efter om kommunernes problemtyngde er stor eller lille. Sammenhængen mellem privat jobtræning og varigheden er kun negativ i den kommunegruppe, som har en høj problemtyngde. Det er således kun i kommuner med en vanskelig integrationsopgave, at privat jobtræning ser ud til at være forbundet med integrationssucces. Tilsvarende er det kun i den samme gruppe af problemtunge kommuner, at stor brug af offentlig jobtræning er forbundet med mindre integrationssucces. 116

117 Tabel 7.6a og 7.6b viser, at det varer længere, før flygtninge og indvandrere kommer i arbejde i kommuner med formelle sagsbehandlere. Som nævnt i afsnit 7.2 finder man denne sammenhæng, uanset om kommunerne har mindst 10, 20, 30 eller 50 påbegyndte forløb før 1/ Det gælder også, når man betragter kommuner med en lav problemtyngde. Derimod er sammenhængen ikke signifikant i kommuner med en høj problemtyngde. Det vil sige, at jo mere formelle kommunens sagsbehandlere er, desto længere varer det, før dens flygtninge og indvandrere kommer i beskæftigelse eller uddannelse, men det gælder kun i kommuner, hvor problemtyngden er relativ lille. Der må også tages de sædvanlige forbehold for kausaltolkning. Tidligere diskuteredes en anden mulig tolkning af denne sammenhæng, nemlig at sagsbehandlerne over for klienter, der er svære at få i job, anlægger en mere formel stil. Som nævnt svækkes denne alternative tolkning imidlertid stærkt af, at kommuner med en vanskelig integrationsopgave (i form af en høj problemtyngde og mange flygtninge og indvandrere med dårlige sproglige forudsætninger) ikke anlægger en mere formel stil end kommuner, som står over for en lettere integrationsopgave. Desuden gælder den signifikante positive sammenhæng mellem formalisme og varighed netop ikke i kommuner, hvor problemtyngden er høj. Graden af sagsbehandlernes tvangsorientering har en negativ sammenhæng med varigheden indtil beskæftigelse både i kommunerne med lav og høj problemtyngde, men sammenhængen er ikke signifikant. I visse modelspecifikationer er tvangsorientering negativt og i andre positivt korreleret med varighed før beskæftigelse i kommuner med høj problemtyngde. Tvangsorientering har således ingen stabil signifikant sammenhæng med integrationen af flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. Det kan muligvis hænge sammen med, at to modsatrettede kausalrelationer gør sig gældende på dette område. Analyser til brug for kapitel 6 har således vist, at sagsbehandlere, der står over for en vanskelig integrationsopgave i form af en stor problemtyngde, som man vel kunne forvente, bliver mere tvangsorienterede i deres stil. På denne baggrund måtte man forvente en positiv sammenhæng mellem tvangsorientering og varighed indtil beskæftigelse. Men modsat er det også muligt, at tvangsorientering i visse tilfælde 117

118 kan have en negativ effekt på varigheden. Måske kan de modsatrettede effekter således næsten udligne hinanden. Intensiteten i sagsbehandlernes interaktion med klienterne har som forventet en positiv signifikant sammenhæng med varigheden indtil beskæftigelse, men kun i de kommuner, hvor problemtyngden er høj. En tolkning er, at det hæmmer effekten af integrationsindsatsen, hvis sagsbehandlerne investerer megen tid i at få et nært forhold til klienten, følger denne på vej og ofte giver sig til at forhandle med klienten. En vis professionel distance synes således at fremme integrationen. Igen kan man overveje, om kausalsammenhængen snarere er den modsatte, nemlig at sagsbehandlerne er mere tilbøjelige til at involvere sig i en omfattende interaktion med klienterne, hvis de står over for en gruppe af flygtninge og indvandrere, som er meget vanskelige at få i beskæftigelse. Også i dette tilfælde svækkes denne alternative tolkning imidlertid af analyser, der viser, at kommuner med en vanskelig integrationsopgave (i form af en høj problemtyngde og mange flygtninge og indvandrere med dårlige sproglige forudsætninger) ikke anlægger en mere interaktionspræget stil end kommuner, som står over for en lettere integrationsopgave. På denne baggrund vokser tilliden til, at en interaktionspræget sagsbehandlingsstil faktisk reducerer integrationssuccesen. Mens dette resultat svarer til det forventede, forekommer resultaterne vedr. formalisme og tvangsorientering noget overraskende. Som tidligere anført viste Socialforskningsinstituttets analyse af integrationsindsatsen over for unge etniske minoriteter på kontanthjælp i Københavns Kommune, at de unge, der var kommet i arbejde eller uddannelse, havde oplevet sagsbehandlere, der var mere konsekvensorienterede, end hvad der gjaldt de unge, der fortsat var på kontanthjælp eller i aktivering (Geerdsen et al. 2003). Konsekvensorientering ligger tæt på en kombination af formalisme og tvangsdimensionerne. Men hvor undersøgelsen i København viste, at konsekvensorientering tilsyneladende havde positive effekter på beskæftigelsen, antyder resultaterne i tabel 7.6a og 7.6b, at formalisme er negativt forbundet med beskæftigelse. Ganske vist har graden af tvangsorientering en positiv sammenhæng med beskæftigelsen, men sammenhængen er ikke signifikant i de fleste analyser. Undersøgelsen af sagsbehandlerstil i København blev dog foretaget på 118

119 et meget begrænset datamateriale, og oplysningerne om sagsbehandlerstil var ikke som i denne benchmark-analyse baseret på oplysninger fra sagsbehandlerne selv, men fra deres klienter. Tidligere foreløbige analyser af Søren Winter og af Vibeke Lehmann Nielsen på regulerings- og tilsynsområdet viser, at der er en betydelig forskel på sagsbehandlernes beskrivelse af deres egen stil og målgruppens beskrivelse af sagsbehandlerens stil. Der er tilsyneladende visse kommunikationsproblemer og perceptionsforskelle i mødet mellem sagsbehandler og klient. Man må imidlertid forvente, at klienternes vurdering af sagsbehandlerens stil i højere grad har indflydelse på deres adfærd end sagsbehandlerens vurdering af sin egen adfærd. Der er et påtrængende behov for i fremtiden at få undersøgt effekterne af disse sagsbehandlingsstile mere indgående, end det er muligt inden for denne undersøgelses rammer. Endelig viser tabel 7.6a og 7.6b, at omfanget af sagsbehandlernes brug af afværgemekanismer har en negativ sammenhæng med varighed før beskæftigelse. Sammenhængen er dog kun statistisk signifikant for kommuner, der har en høj problemtyngde. Som tidligere anført forekommer det overraskende, at brug af afværgemekanismer er positivt korreleret med beskæftigelse. En mulig tolkning af det fundne resultat er, at integrationsindsatsen over for flygtninge og indvandrere er så vanskelig, at det kræver en brug af visse afværgemekanismer for, at sagsbehandlerne overhovedet kan fremskaffe nogen succeshistorier. Derfor er det interessant at undersøge sammenhængen mellem de forskellige underindeks af afværgemekanismer/mestringsstrategier (jf. afsnit 7.1.) og varigheden indtil beskæftigelse for at undersøge, om der er nogen typer af strategier, der er mere forbundet med integrationssucces end andre. De tre underindeks omfatter: En opprioritering af sager, der er lette, nye eller omfatter klienter, der selv presser på for at få hjælp på bekostning af komplicerede sager, opfølgning samt mere tilbageholdne klienter.»skumning af fløden«blandt klienterne på bekostning af de mere ressourcesvage Indførelsen af rutiner samt modifikation af mål og klientopfattelse. Når disse underindeks medtages enkeltvis (eller samlet) i regressionsmodellen i stedet for det samlede indeks for afværgemekanismer, finder man 119

120 klart den største forklaringskraft for indekset for»en opprioritering af sager, der er lette, nye eller omfatter klienter, der selv presser på for at få hjælp på bekostning af komplicerede sager, opfølgning samt mere tilbageholdne klienter«. Ligesom indekset for»indførelsen af rutiner samt modifikation af mål og klientopfattelse«har det en negativ sammenhæng med varigheden indtil beskæftigelse, mens der ikke er nogen signifikant sammenhæng mellem»skumning af fløden«og varigheden. Noget kan således tyde på, at en kraftig forenkling af integrationsopgaven kan få flere integrationspersoner i arbejde selv om det måske er de lette sager, som også ofte omfatter de mest ressourcestærke klienter, der kommer i første række. Der kan derfor måske være forskel på kort- og langtidseffekter, og det vil derfor være interessant senere at måle effekterne af afværgemekanismer eller mestringsstrategier over en længere tidshorisont end i denne undersøgelse, ligesom det vil være relevant at undersøge de fordelingsmæssige konsekvenser af afværgemekanismer for integrationen af henholdsvis ressourcestærke og ressourcesvage personer. Som nævnt kan de standardiserede regressionskoefficienter i tabel 7.6b anvendes som en grov målestok for den relative betydning af de forskellige faktorer for varigheden, indtil flygtninge og indvandrere kommer i beskæftigelse eller uddannelse. I kommuner med relativ lille problemtyngde har såvel graden af formalisme som deltagelse i danskundervisning klart stærkere sammenhæng med varigheden end deltagelsen i introduktions- og vejledningsforløb, der samtidigt ikke er udtryk for en robust sammenhæng. I kommuner med relativ stor problemtyngde finder man den klareste sammenhæng for privat jobtræning, efterfulgt af offentlig jobtræning, interaktionsgraden og anvendelsen af afværgemekanismer/mestringsstrategier. Mens tabel 7.6a og 7.6b omfatter de mest robuste resultater 14 for de to grupper af kommuner, har vi på skift søgt at supplere modellen med andre sagsbehandlings- og organisatoriske variabler, idet typisk kun en enkelt supplerende variabel er søgt inddraget ad gangen for at undgå, at der bliver for få cases i regressionsmodellerne. Blandt sådanne variabler med signifikant effekt kan for det første nævnes, at kommuner med stringente eller strikse sagsbehandlere, der reagerer hurtigt og hurtigere skrider til at reducere introduktionsydelsen, hvis en integrationsperson en eller flere gange udebliver fra sprogundervisning 120

121 eller aktivering uden gyldig grund, tilsyneladende får flygtninge og indvandrere hurtigere i beskæftigelse, men sammenhængen er knapt signifikant (på et 15%-niveau) og kun i kommuner med stor problemtyngde. Det er således bemærkelsesværdigt, at hverken anvendelse af trusler om træk i introduktionsydelsen eller en hurtig skriden til sanktioner har nogen signifikant negativ sammenhæng med varigheden, indtil flygtninge og indvandrere kommer i beskæftigelse eller uddannelse. Derimod har kommuner, der anvender virksomhedspraktik i private/offentlige virksomheder i deres aktivering, som man kunne forvente, en kortere vej til beskæftigelse. Sammenhængen er dog kun signifikant (på et 2%-niveau) i kommuner med stor problemtyngde. En tilsvarende sammenhæng finder man med hensyn til, om handlingsplaner udarbejdes til tiden. Jo mere det er tilfældet, desto kortere er varigheden før beskæftigelse, men det gælder kun i kommuner med høj problemtyngde. Det er som forventet i integrationsloven. Ligeledes har kvaliteten af handlingsplanerne som forventet en negativ sammenhæng med varigheden før beskæftigelse, men her kun i kommuner med lav problemtyngde. Der mangler dog oplysninger om handlingsplanernes kvalitet for så mange kommuner, at antallet af cases i regressionsanalyserne bliver betænkeligt lavt. Med samme og endog forstærkede forbehold ser det ud til, at den negative sammenhæng mellem udarbejdelse af handlingsplaner til tiden og varigheden til beskæftigelse forsvinder og bliver positiv, når der kontrolleres for deres kvalitet. Men disse resultater er endog overordentligt usikre, da de er baseret på besvarelser for meget få kommuner. På undersøgelsestidspunktet krævede integrationsloven, at kommunerne sørgede for en boligplacering af flygtninge inden for en tremånedersfrist. Det er imidlertid ikke muligt at påvise, at overholdelsen af denne frist har nogen betydning for, hvor hurtigt flygtninge og indvandrere kommer i beskæftigelse eller uddannelse. Besvarelserne af spørgeskemaet er dog på dette punkt meget mangelfulde og antyder, at en del kommuner ikke har noget godt kendskab til, i hvilket omfang de har været i stand til at overholde denne frist, ligesom der kan være tvivl om, hvorvidt de i det hele taget har et kendskab til, om alle flygtninge er blevet boligplaceret. Senere er 121

122 integrationsloven ændret, så kommunerne så hurtigt som muligt skal sikre, at flygtninge og indvandrere har fået en bolig. I det seneste par år har der været en omfattende politisk diskussion af, om flygtninge og indvandrere bør lære dansk, før de skal aktiveres. Derfor er det interessant, at det ikke er muligt at påvise nogen sammenhæng mellem, i hvilket omfang kommunerne prioriterede danskundervisning højest i de første seks måneder og først derefter iværksatte aktivering og varigheden, indtil flygtninge og indvandrere kommer i beskæftigelse. Den hidtidige analyse har vedrørt sammenhængen mellem kommunens adfærd i form af valg af foranstaltninger og sagsbehandlingsadfærd og integrationssuccesen. Man kunne imidlertid også forestille sig, at forskellige træk ved den kommunale organisering af indsatsen kunne påvirke, hvor lang tid det tager, før flygtninge og indvandrere kommer i beskæftigelse. Som hovedregel må sådanne organisatoriske træk ganske vist formodes at virke indirekte gennem valget af foranstaltninger og sagsbehandlingsadfærd. Men visse organisatoriske forhold kunne tænkes at påvirke kvaliteten i indsatsen uden nødvendigvis at påvirke valget mellem indsatsformer. I sådanne situationer kan man forvente en»direkte«effekt af disse organisatoriske træk på varigheden indtil beskæftigelse. Man kunne således forvente, at en større personalekapacitet til sagsbehandlere vil fremme kvaliteten og dermed integrationssuccesen. I de problemtunge kommuner har kommuner med relativ stor personalekapacitet da også kortere vej til beskæftigelse, men sammenhængen er knap signifikant. Derimod finder man overraskende en signifikant modsat sammenhæng i kommuner med lille problemtyngde. Man kunne også forvente, at kommuner med bedre uddannet personale vil opnå en bedre kvalitet og dermed større integrationssucces. Andelen af socialrådgiveruddannet personale har imidlertid ikke nogen signifikant sammenhæng med varigheden indtil beskæftigelse. Derimod har kommuner, der har taget initiativer til at forøge medarbejdernes vidensniveau omkring integrationsindsatsen, som forventet en kortere vej til beskæftigelse, om end det kun gælder i kommuner med høj problemtyngde. Sådanne initiativer kan omfatte efteruddannelse, studiekredse, temadage, foredrag og uddeling af litteratur om flygtninge og indvandrere. 122

123 Tilsvarende kunne man måske forvente, at en specialisering af personalet med hensyn til udarbejdelse af handlingsplaner til flygtninge og indvandrere vil forøge kvaliteten og dermed succesgraden. Tilsvarende gælder vel anvendelse af tolkebistand til udarbejdelse af handlingsplaner. Imidlertid finder man kun de forventede sammenhænge vedr. specialisering og tolkebistand i kommuner med lav problemtyngde, og disse sammenhænge er ikke signifikante. Derimod finder man, at det varer længere, før flygtninge og indvandrere kommer i arbejde eller uddannelse i de kommuner med stor problemtyngde, der anvender specialisering og tolkebistand. Det kan forekomme overraskende, men en del tyder på, at sammenhængen i virkeligheden er den modsatte, nemlig at kommuner, der har en særligt vanskelig integrationsopgave, i højere grad anvender specialisering og tolkebistand. Således er der en positiv sammenhæng mellem andelen af flygtninge og indvandrere på laveste sprogundervisningsniveauer og specialisering (mens problemtyngden ikke har nogen betydning). Tilsvarende er der en positiv sammenhæng mellem problemtyngden og anvendelse af tolkebistand (mens andelen på lave sprogundervisningsniveauer ikke har nogen betydning). Desuden kunne det være interessant at undersøge, om ansættelsen af etniske minoriteter som sagsbehandlere har nogen betydning for integrationssuccesen. Man kunne forestille sig, at sådanne sagsbehandlere har særlige forudsætninger for at forstå og kommunikere med flygtninge og indvandrere. Men underligt nok har kommuner med etniske minoritetssagsbehandlere en længere vej til beskæftigelse af flygtninge og indvandrere i problemtunge kommuner, mens sammenhængen er den modsatte, men ikke signifikant, i kommuner med lille problemtyngde. Der er dog ansat så få sagsbehandlere med etnisk minoritetsbaggrund herhjemme, at disse sammenhænge let kan være tilfældige. Man kan heller ikke uden videre slutte fra sammenhænge på kommuneniveau til sammenhænge på individuelt sagsbehandlerniveau. Der er ikke tale om, at etniske minoriteter især er ansat som sagsbehandlere i kommuner med stor problemtyngde eller stor andel flygtninge og indvandrere på lavt sprogundervisningsniveau. Sammenfattende viser analyserne i afsnit 7.2, at såvel valget mellem forskellige integrationstilbud, sagsbehandlernes brug af personlig stil og afværgemekanismer som visse organisatoriske træk ved kommunen har en 123

124 sammenhæng med varigheden, indtil flygtninge og indvandrere finder beskæftigelse eller uddannelse, og at denne sammenhæng i høj grad er betinget af, om kommunerne befinder sig i en relativ let eller en relativ vanskelig strukturel situation på baggrund af flygtninge- og indvandrergruppens sammensætning og lokale arbejdsmarkedsforhold. 7.4 Konklusion Analyserne i dette kapitel har givet to hovedbidrag. Det ene er at undersøge, om sammenhængen mellem integrationsindsatsens udformning og integrationssucces er betinget af, om kommunerne står over for en relativ vanskelig eller en relativ let integrationsopgave på baggrund af sammensætningen af flygtninge og indvandrere og de lokale (arbejdsmarkeds)vilkår. Det viser sig i høj grad at være tilfældet. Det indebærer, at der næppe findes nogen universalløsninger. Betydningen af næsten alle indsatsformer er afhængig af, om kommunen står over for en let eller vanskelig integrationsopgave. Disse analyser nuancerer således i høj grad analyseresultaterne fra forrige kapitel. Sammenhængen mellem megen anvendelse af privat jobtræning og bedre integrationsresultater gælder således kun for kommuner, der står over for en vanskelig integrationsopgave. Tilsvarende gælder sammenhængen mellem megen anvendelse af offentlig jobtræning og ringere integrationsresultater kun for kommuner med en vanskelig integrationsopgave. I kommuner, hvor integrationsopgaven er forholdsvis let, er der ingen sikker sammenhæng mellem omfanget af privat og offentlig jobtræning på den ene side og beskæftigelsen på den anden side. Det hænger formentligt sammen med, at disse kommuner har relativt mange familiesammenførte indvandrere, som ikke skal aktiveres i henhold til integrationsloven. Det kan også være, at markedet løser flere af integrationsproblemerne i denne type af kommuner. Omvendt gælder sammenhængen mellem megen anvendelse af danskundervisning og ringe integrationsresultater kun for kommuner med en relativ let integrationsopgave, mens der for de øvrige kommuner ikke er nogen sådan sammenhæng. Som omtalt i kapitel 4 må sammenhængene mellem de omtalte foranstaltningsvariabler og graden af integrationssucces tages med et betydelig 124

125 forbehold med hensyn til kausal tolkning. Rekrutteringen til tilbuddene afhænger således af målgruppens sammensætning. Således fører en vanskeligere integrationsopgave tilsyneladende til mindre brug af privat jobtræning og større brug af offentlig jobtræning samt danskundervisning. Når privat jobtræning tilsyneladende giver bedre resultater end offentlig jobtræning, skyldes i hvert fald en del af denne forskel formentlig, at der rekrutteres svagere personer til offentlig jobtræning, uden at det er muligt at korrigere fuldt herfor i analyserne. I dette kapitel er også undersøgt sammenhængen mellem indsats og integrationssucces for andre foranstaltningsvariabler, der ikke er baseret på registerdata, men surveyoplysninger fra kommunerne. I enkelte analyser opnår de kommuner, som i høj grad aktiverer eller revaliderer deres flygtninge og indvandrere frem for kun at have dem i sprogtræning, bedre integrationsresultater. Sammenhængen er dog ikke signifikant, når der kontrolleres for, om kommunens problemtyngde er stor eller lille. Tilsyneladende opnår de kommuner, som anvender virksomhedspraktik i private eller offentlige virksomheder, et relativt godt integrationsresultat. Sammenhængen er dog kun signifikant i kommuner, som har en vanskelig integrationsopgave. Der har været en stor politisk diskussion om, hvorvidt flygtninge og indvandrere bør lære dansk, før de aktiveres. Derfor er det interessant, at kommuner, som lægger vægt på, at flygtninge skal lære dansk de første seks måneder, og først derefter aktiveres, hverken opnår bedre eller dårligere integrationsresultater end andre kommuner. I enkelte analyser opnår kommuner med mange flygtninge og indvandrere, der anvender parallelle forløb, hvor der undervises i sprog og gennemføres aktivering samtidigt, dog bedre integrationsresultater end de øvrige kommuner. Det andet hovedbidrag i dette kapitel er et forsøg på at måle, om sagsbehandling har nogen selvstændig betydning for integrationssuccesen. Et vigtig del af sagsbehandlingen på undersøgelsestidspunktet var udarbejdelse af handlingsplaner for de enkelte flygtninge og indvandrere. Disse handlingsplaner er senere erstattet af kontrakter. Integrationsloven stillede dengang krav om, at handlingsplanerne blev udarbejdet i løbet af en måned et krav, som kommunerne kun i meget varierende omfang har levet op til. Som forventet opnår de kommuner, der udarbejder planerne til tiden, bedre 125

126 integrationsresultater end de øvrige, men det gælder kun i kommuner med stor problemtyngde. Også kvaliteten af handlingsplaner synes at have den forventede positive betydning for beskæftigelsen, men datamaterialet er utilstrækkeligt på dette punkt. Derimod synes overholdelsen af tremånedersfristen for boligplacering af flygtninge ikke at have nogen sikker betydning for integrationsresultatet. Sagsbehandlernes personlige stil i interaktionen med flygtninge og indvandrere ser ud til at have en betydning. De kommuner, hvor sagsbehandlerne er forholdsvis fleksible, ser ud til at have bedre integrationsresultater end de kommuner, hvor sagsbehandlerne er meget formelle og holder sig snævert til love og regler, er meget konsekvente og lægger meget stor vægt på overholdelse af aftaler. Til gengæld opnås ikke så gode resultater i de kommuner, hvor sagsbehandlerne indgår i en meget tæt interaktion med flygtninge og indvandrere ved at opnå et nært personligt forhold til dem, indgå i forhandlinger med dem og følge dem over tid også evt. efter at de har forladt det kommunale system. Således synes de kommuner, hvor sagsbehandlerne holder en vis professionel afstand, at opnå bedre integrationsresultater. Ligesom for foranstaltningsvariablerne varierer betydningen af de enkelte sagsbehandlingsvariabler med, hvor vanskelig integrationsopgaven er for kommunen. Det er således kun i kommuner med relativt små problemer, at sondringen mellem fleksibilitet og formalisme har betydning for integrationssuccesen. Omvendt er det kun i kommuner med en vanskelig integrationsopgave, at sagsbehandlere, der holder en professionelle distance frem for at opnå tætte personlige relationer, opnår bedre resultater. Kommuner med små problemer er som nævnt ofte præget af mange familiesammenførte indvandrere, mens kommuner med store problemer tit har mange flygtninge. En tredje stildimension vedrører, hvor tvangsorienterede sagsbehandlerne er, herunder om de truer med at trække i introduktionsydelsen og er skeptiske over for flygtninge og indvandrere, eller om de er tillidsfulde og undgår trusler om sanktioner. Graden af tvangsorientering synes imidlertid ikke at have nogen entydig sammenhæng med integrationsresultaterne, i hvert fald ikke når man tager hensyn til, hvor vanskelig integrationsopgaven er i kommunerne. Heller ikke selve anvendelsen af sanktioner synes at 126

127 have nogen signifikant betydning for integrationsresultaterne. Undersøgelsen kan således ikke give noget sikkert belæg for, at en hård optræden over for flygtninge og indvandrere med anvendelse af trusler og sanktioner giver bedre integrationsresultater. Vi har også undersøgt, om sagsbehandlernes anvendelse af afværgemekanismer eller mestringsstrategier har nogen betydning for integrationsresultatet. Der er tale om forskellige former for rationering og prioritering af indsatsen, som sagsbehandlere evt. benytter sig af, hvis de føler en afstand mellem de krav, der stilles til dem, og de ressourcer, de har til rådighed. Populært talt kapper de en hæl og klipper en tå. I teorien opfattes coping eller»afværgemekanismer«som noget dysfunktionelt, der forvrider implementeringen i forhold til lovgivningens krav om såvel individuelle hensyn som lighed i sagsbehandlingen (Lipsky 1980). Derfor kan det forekomme overraskende, at de kommuner, hvor sagsbehandlerne bruger mange afværgemekanismer, faktisk opnår en større integrationssucces. Det gælder dog kun kommuner med en relativ stor problemtyngde. Tilsyneladende er det i disse kommuner med en vanskelig integrationsopgave nødvendigt at koncentrere sig om de lette integrationssager for at opnå en vis succes. Eller det er muligt, at koncentrationen om de ressourcestærke indvandrere i det hele taget giver flere integrerede indvandrere på kort sigt. På længere sigt kan billedet måske ændre sig, hvis indsatsen kun er blevet koncentreret omkring de mest ressourcestærke flygtninge og indvandrere, mens de øvrige er blevet ladt i stikken. Men det kan også være, at de ressourcestærke indvandrere kan bane vejen for indvandrere med færre ressourcer. Det kan kun tiden og senere forskning vise. Mens vi i næste kapitel skal se på, hvordan organiseringen af kommunernes integrationsindsats kan påvirke integrationssuccesen indirekte gennem en påvirkning af indsatsen, synes visse træk af organisering tilsyneladende også at have en direkte betydning for integrationssuccesen. Det kan skyldes, at organiseringen påvirker kvaliteten af indsatsen uden nødvendigvis at påvirke fordelingen mellem forskellige indsatsformer, og kvaliteten påvirker så igen integrationssuccesen. Problemtunge kommuner med en stor personalekapacitet oplever en forholdsvis stor integrationssucces, men resultaterne er knap signifikante. Derimod opnår velbemandede kommuner med lille problemtyngde tilsyne- 127

128 ladende dårligere resultater! Endelig viser det sig, at problemtunge kommuner, der har sørget for at forbedre medarbejdernes viden om flygtninge og indvandrere, bl.a. gennem efteruddannelse, faktisk opnår en større integrationssucces. Ligesom det blev fremhævet i forbindelse med analyserne af sammenhængen mellem kommunernes anvendelse af forskellige aktiveringsforanstaltninger og integrationssucces, må resultaterne tages med et forbehold vedr. fortolkningen af den kausale sammenhæng. De ovennævnte resultater styrkes dog af, at det ikke har været muligt at finde nogen støtte til plausible alternative fortolkninger af kausalsammenhængene på baggrund af analyser af sammenhængen mellem integrationsopgavens vanskelighed og udbredelsen af disse former for sagsbehandling og organisation. Fx bliver sagsbehandlerne ikke mere formelle i kommuner med en vanskelig integrationsopgave, målt ved problemtyngden og andelen med dårlige forudsætninger for at lære dansk. Selv om en sådan sammenhæng ikke findes på de målte forhold, kan det dog ikke udelukkes, at den kan gøre sig gældende for forhold, der ikke er inddraget i analyserne. Nogle resultater er meget vanskelige at fortolke. Det viser sig således, at kommuner med en vanskelig integrationsopgave tilsyneladende opnår dårligere integration, hvis de foretager en specialisering i deres integrationsindsats, ansætter en stor andel af etniske minoritets-sagsbehandlere og bruger meget tolkebistand. Tilsvarende opnår kommuner med en relativ let integrationsopgave en dårligere integration, hvis de har udarbejdet en skriftlig integrationspolitik. Det virker besynderligt, at kommuner, der på disse måder gør en særlig indsats for at løse problemerne, skulle opnå dårligere resultater end andre. Det er da også meget tvivlsomt, om disse resultater kan fortolkes kausalt. De kan meget vel være resultatet af andre kausalsammenhænge. Man kan fx forestille sig, at kommuner med en forholdsvis vanskelig integrationsopgave og med erkendte problemer med at få indvandrere i arbejde, tyer til udformning af en integrationspolitik, specialisering, ansættelse af etniske minoriteter blandt sagsbehandlerne og større brug af tolkebistand. En anden mulighed er, at kommunerne med disse kendetegn adskiller sig fra de andre kommuner på andre variabler, som har indflydelse på integrati- 128

129 onssuccesen. Vi mener således, at disse resultater næppe kan fortolkes kausalt. Mens de hidtidige analyser har søgt at forklare forskelle i kommunernes integrationssucces vha. indsatsens udformning, som er den første del af problemstillingen for denne undersøgelse, skifter vi i det følgende kapitel fokus, idet vi undersøger, hvorfor kommunernes integrationsindsats er udformet så forskelligt. Indsatsen skifter således fra at være en uafhængig variabel til at blive en afhængig variabel i analyserne. 129

130 8 Hvorfor er kommunernes integrationsindsats så forskellig og hvordan kan den påvirkes? Kommunerne er ansvarlige for at udmønte Integrationsloven i administrativ praksis. Og de har i høj grad gjort det på en forskellig måde. Den store variation i integrationsindsatsens udformning rejser to spørgsmål. Det ene er, hvilke konsekvenser de kommunale forskelle har for integrationen af flygtninge og indvandrere. Dette spørgsmål har vi søgt at besvare tidligere i rapporten inden for de muligheder, en benchmark-analyse rummer. Det andet spørgsmål er, hvorfor vi finder disse store forskelle i indsatsen. Er det, fordi kommunernes forskellige strukturelle rammebetingelser med sammensætningen af deres indvandrere og deres lokale arbejdsmarkedsvilkår tvinger dem til at indrette integrationsindsatsen forskelligt? Eller er det de ansvarlige kommunalpolitikere, der ud fra deres forskellige politiske prioriteringer fastlægger en forskellig kurs? Eller er det snarere sagsbehandlerne, der fastlægger indsatsen i det stille i mødet med indvandrerne. Eller er det bare tilfældigt, hvordan indsatsen er skruet sammen? Disse spørgsmål er ikke bare af akademisk interesse. Vi har set, at sammensætningen af integrationsindsatsen tilsyneladende gør en forskel på integrationen af flygtninge og indvandrere. Derfor er det vigtigt at belyse, hvor styrbar integrationsindsatsen er. Hvilke muligheder og redskaber har kommunernes politiske og administrative ledelse til rådighed for at styre indsatsen hen imod dens politiske mål for at opnå en mere effektiv indsats? Den samlede analysemodel for kapitlet illustreres af figur 8.1. nedenfor. Som det fremgår, bevæger vi os nu et skridt længere mod venstre i den teoretiske model til forklaring af kommunernes varierende integrationssucces. 130

131 Figur 8.1 Faktorer, der påvirker integrationsindsatsen og sagsbehandlerholdninger Afhængige variabler: indsats, sagsbehandling og sagsbehandlerholdninger Kommunernes integrationsindsats og sagsbehandling udgør de primære afhængige variabler i analyserne i dette kapitel. Integrationsindsatsen kan opdeles i følgende delelementer: Sagsbehandlernes adfærd/valg af foranstaltninger: Handlingsplaners kvalitet og rettidighed Omfanget af aktivering & revalidering Omfanget af Privat jobtræning Offentlig jobtræning Vejlednings- og introduktionsforløb Danskundervisning Sagsbehandling Sagsbehandlernes stil: Formalisme Tvangsorientering 131

132 Personlig interaktion Sagsbehandlernes brug af afværgemekanismer Eftersom sagsbehandlernes personlige holdninger til og erfaringer med det arbejde, de skal udføre, og til målgruppen, har en betydelig indflydelse på deres adfærd, undersøges det også, hvad der kan forklare disse holdningsforskelle mellem sagsbehandlerne. I visse analyser bliver følgende sagsbehandlerholdninger derfor også afhængige variabler: Sagsbehandlernes holdninger vedr.: Subjektiv kapacitet Er arbejdsbyrden passende? Holdning til Integrationsloven Hvor rimelige er Integrationslovens krav i forhold til flygtninge og indvandrere? Holdninger til forskellige redskabers effektivitet Handlingsplaner 30 timers ugentlig aktivitetskrav Sanktioner (trusler om træk i introduktionsydelse ved udeblivelse fra danskundervisning eller aktivering uden gyldig grund) Holdninger til målgruppen Aversion Etnisk tolerance Forklarende variabler og forventninger vedr. sammenhænge I kapitel 3 præsenterede vi vores vigtigste forventninger til, hvad der kan forklare forskelle i kommunernes integrationsindsats. Disse forventninger kan opsummeres i følgende hovedpunkter: For det første forventes kommunernes forskellige strukturelle rammebetingelser at påvirke udformningen af integrationsindsatsen og evt. også sagsbehandlernes holdninger. For det andet formodes den organisatoriske kontekst i vid forstand at påvirke integrationsindsatsen. Denne organisatoriske kontekst omfatter dels holdninger og prioriteringer hos den politiske ledelse. Hertil kommer selve organiseringen af indsatsen, både med hensyn til specialiseringsgra- 132

133 den, omfanget af samarbejdsrelationer med eksterne parter og placeringen af ansvaret for dele af indsatsen i hhv. egenkommunal eller ekstern varetagelse. For det andet må man formode, at sagsbehandlernes individuelle baggrund og holdninger påvirker deres adfærd. Her antages det, at både sagsbehandlernes erhvervsuddannelse, deres efteruddannelse og deres erfaring med integration af indvandrere og evt. deres etniske baggrund vil påvirke deres holdninger og adfærd. Endelig forventes det for det tredje, at sagsbehandlernes holdninger til deres egen arbejdssituation samt til integrationspolitikken, dens instrumenter og målgrupper har betydning for deres adfærd. Data og metode Analyserne i dette kapitel er først og fremmest foretaget på baggrund af de surveydata, der omtaltes i kapitel 4. Der anvendes dog også registerdata til belysning af sagsbehandlernes valg mellem forskellige tilbud vedr. danskundervisning og aktivering, ligesom der bruges registerdata til at belyse betydningen af strukturelle forhold for indsatsen. Fremgangsmåden er grundigt beskrevet i kapitel 4. Kort fortalt har det været den samme i alle analyser: Først er det afdækket, hvilke forklarende variabler der er signifikante i den fuldt specificerede model, som indeholder alle de forklarende variabler vedr. strukturelle forhold, politikerholdninger, organisatoriske forhold og sagsbehandlerkarakteristika, hvis sammenhæng med kommunernes benchmark-score er undersøgt i kapitel 5-7. Hertil kommer en række nye forklarende variable vedr. sagsbehandlerholdninger, som er nærmere beskrevet i afsnit 8.5. Resultaterne af disse analyser findes i tabellerne 8.1a og b, 8.2a og b samt 8.3a og b bagest i kapitlet. Som i kapitel 7.3 rapporteres i kapitel 8 to typer af tabeller. De findes bag i rapporten. For en given sammenhæng præsenteres først en lettere tilgængelig tabel, som i stedet for koefficienter angiver sammenhænge med plus eller minus. Disse tabeller viser de sammenhænge, som er statistisk sikre med mindst 90% sikkerhed (svarende til et signifikansniveau på 10%). Et plus viser en positiv sammenhæng mellem en given forklarende variabel og den afhængige variabel, mens et minus angiver en negativ 133

134 sammenhæng. Jo flere plusser eller minuser, desto mere sikker (signifikant) er sammenhængen. De øvrige tabeller i kapitlet angiver de standardiserede betakoefficienter med de ikke-standardiserede koefficienter i parentes. Som nævnt kan de standardiserede betakoefficienters relative størrelse i den enkelte regressionsmodel bruges som et groft mål for deres relative grad af sammenhæng med den afhængige variabel. Stjernerne angiver, hvor statistisk signifikant en given sammenhæng er. Inddragelsen af alle forklarende variable i modellen på én gang betyder imidlertid en forholdsvis stor reduktion i det antal kommuner, analyserne foretages på baggrund af. Derfor afdækkes det efterfølgende, hvilke variable der har signifikant forklaringskraft i forskellige reducerede versioner af analysemodellen. Slutteligt er de variabler, der aldrig har signifikante koefficienter, taget ud af modellen, og det er undersøgt, hvilke af de tilbageværende variabler der fortsat har signifikant forklaringskraft. De fleste resultater fra analyserne med reducerede modeller findes i tabellerne 8.1c og d, 8.2c og d samt 8.3c og d i slutningen af rapporten. For overblikkets skyld vises kun én reduceret model pr. afhængig variabel. Da der imidlertid i mange tilfælde findes flere reducerede modeller med forskellige sæt af forklarende variable, som er nogenlunde lige gode i forklaringen af den afhængige variabel, vil vi også omtale resultater, som ikke vises i tabelmaterialet. De nedenfor rapporterede sammenhænge bygger på en samlet vurdering af, hvor robuste de pågældende sammenhænge har vist sig at være i alle tre typer analyser. Som beskrevet i kapitel 4 adskiller analysegrundlaget i dette kapitel sig fra kapitel 5-7 på to måder: For det første skelner vi ikke imellem kommuner med høj og lav problemtyngde, som vi gjorde i afsnit 7.3. For det andet analyseres der her på alle kommuner for at få et tilstrækkeligt antal cases, idet en del surveydata ikke foreligger for alle kommuner. Kapitlets opbygning Analyserne i dette kapitel afdækker sammenhænge mellem én fælles mængde forklarende variabler og hele 18 forskellige afhængige adfærdsog holdningsvariabler. For at lette læsningen og overblikket over styringsredskaber og barrierer vil vi ikke strukturere gennemgangen i dette kapitel efter de afhængige variabler, men derimod efter grupper af forklarende va- 134

135 riabler. Vi gennemgår således først, hvilke sammenhænge strukturelle forhold har med de forskellige mål for kommunernes integrationsindsats og sagsbehandling (afsnit 8.1). Dernæst ser vi på, hvilke sammenhænge hhv. den politiske ledelses holdninger (afsnit 8.2), integrationsindsatsens organisering (afsnit 8.3), sagsbehandlernes personlige baggrund og forudsætninger (afsnit 8.4) og til slut sagsbehandlernes holdninger (afsnit 8.5) har med målene for indsats og sagsbehandling. 8.1 Strukturelle forholds betydning for kommunernes integrationsindsats De strukturelle forhold omfatter som nævnt både sammensætningen af kommunernes indvandrere og de lokale vilkår, herunder deres arbejdsmarkedsforhold. De strukturelle forhold drejer sig om kommunens betingelser for at få indvandrere i arbejde og siger altså noget om, hvor besværlig eller let en integrationsopgave kommunen står overfor, uafhængigt af hvilken indsats kommunen selv gør. Vi har allerede set, de strukturelle forhold har betydning for kommunernes integrationssucces på to måder. De strukturelle forhold er den vigtigste årsag til, hvor hurtigt kommunerne får deres indvandrere i beskæftigelse, men de strukturelle forhold påvirker også virkemåden af de fleste former for indsats. De strukturelle forhold synes således at have både direkte og betingende effekter. Men de strukturelle forhold er desuden en vigtig kontekst for udformningen af integrationsindsatsen. Ved at påvirke indsatsen får de strukturelle forhold således også en indirekte effekt på integrationssuccesen. 135

136 Figur 8.2 Sammenhænge mellem strukturelle forhold, integrationsindsatsen og sagsbehandlerholdninger I det følgende ser vi først på effekterne af kommunernes generelle problemtyngde, dernæst på effekterne af målgruppens forudsætninger for at lære dansk. Kommunernes problemtyngde har indflydelse på sagsbehandlernes adfærd eller valg af foranstaltninger på flere måder. Jo højere problemtyngden i kommunerne er, desto flere indvandrere aktiveres og revalideres frem for at modtage sprogundervisning (tabel 8.1a-d). Dette er umiddelbart modsat det forventede nemlig at en høj problemtyngde ville indebære, at indvandrere generelt blev placeret i de mindst arbejdsmarkedsnære foranstaltninger. Forklaringen er formentlig, at kommuner med en høj problemtyngde også er kommuner med relativt mange flygtninge og få familiesammenførte indvandrere. Og eftersom en betydelig del af de familiesammenførte indvandrere ikke skal aktiveres, finder vi, at en høj problemtyngde er forbundet med et stort omfang af aktivering og revalidering. Går vi nærmere ind i, hvilke typer foranstaltninger denne aktivering og revalidering dækker over, finder vi, at en høj problemtyngde i kommunen indebærer, at man i høj grad benytter sig af de mindre arbejdsmarkedsnære foranstaltninger: Jo højere problemtyngden er, desto større er omfanget således af danskundervisning (tabel 8.1a-d). Og jo højere problemtyngden, desto flere er der som forventet i offentlig jobtræning 15 (tabel 8.1c-d). 136

137 Ud over at påvirke de kommunale sagsbehandleres adfærd eller valg af foranstaltninger påvirker problemtyngden også sagsbehandlernes stil over for klienterne. Således finder vi, at kommuner med stor problemtyngde har relativt tvangsorienterede sagsbehandlerne, jf. omtalen heraf i kapitel 7 (tabel 8.2c-d). Endelig påvirker problemtyngden også sagsbehandlernes holdninger: Sagsbehandlerne synes at være mindre tolerante over for indvandrere og at finde Integrationsloven mere fair, når kommunen har en høj problemtyngde 16 (tabel 8.3a-b). Et andet mål for kommunernes strukturelle situation er klienternes forudsætninger for at lære dansk. Jo lavere forudsætninger, desto vanskeligere er kommunerne som udgangspunkt stillet med hensyn til at få indvandrerne i arbejde. Og som forventet påvirker disse sprogforudsætninger også sagsbehandlernes valg af foranstaltninger i integrationsindsatsen: Jo flere af kommunens indvandrere, der har dårlige forudsætninger for at lære dansk, desto færre af disse sendes i aktivering og revalidering (tabel 8.1ad). I forlængelse heraf finder vi også, at omfanget af privat jobtræning afhænger af klienternes forudsætninger for at lære dansk (tabel 8.1a-d). Endelig og ret oplagt finder vi, at jo ringere forudsætningerne er for at lære dansk, desto større er omfanget af danskundervisning i kommunen 17. De strukturelle forhold synes også at påvirke sagsbehandlernes holdninger: Såvel problemtyngden som målgruppens sprogforudsætninger påvirker sagsbehandlernes tolerance over for målgruppen. Jo ringere forudsætninger kommunens indvandrere har for at lære dansk, desto mindre tolerante er sagsbehandlerne over for dem (tabel 8.3a-d). Endvidere har de sproglige forudsætninger indflydelse på sagsbehandlernes vurdering af, hvor effektive forskellige integrationsredskaber er. Jo ringere klienternes sprogforudsætninger er, desto mindre effektive vurderes individuelle handlingsplaner, kravet om 30 timers ugentlig aktivitet og trusler om træk i introduktionsydelsen at være 18 (tabel 8.3a-d). Strukturelle forhold påvirker således kommunernes succes med hensyn til at få indvandrere i beskæftigelse på flere måder. Ud over de direkte og betingende effekter på selve varigheden, indtil indvandrerne kommer i arbejde, har de strukturelle forhold også indflydelse på, hvordan sagsbehandlerne agerer i forhold til klienterne. 137

138 8.2 Betydningen af den politiske ledelses holdninger og prioriteringer for integrationsindsatsen Den politiske ledelses holdninger til Integrationsloven og dennes implementering danner rammerne for sagsbehandlernes arbejde. Disse holdninger er målt på flere forskellige måder. Som en indikator anvendes, hvor meget de kommunale politikere efter sagsbehandlernes opfattelse bakker op bag Integrationsloven. Denne indirekte måling skønnes forsvarlig, da sagsbehandlerne må formodes at have godt indtryk af den politiske ledelses generelle holdninger til opgaveområdet. Samtidig må sagsbehandlerne i højere grad formodes at handle på baggrund af, hvad de tror, politikerne mener, end hvad de faktisk mener. En anden indikator er, om kommunen har formuleret en selvstændig integrationspolitik, samt hvor omfattende en administrative kapacitet kommunalpolitikerne har bevilget til implementering af Integrationsloven. Som vi skal se, påvirker den politiske ledelses holdninger og prioriteringer om end i varierende omfang sagsbehandlernes adfærd, stil og holdninger. Figur 8.3 Sammenhænge mellem politikerholdninger/prioriteringer, integrationsindsats og sagsbehandlerholdninger 138

139 Datamaterialet indeholder oplysninger om, hvor meget både den politiske og administrative ledelse bakker op bag Integrationsloven efter sagsbehandlernes opfattelse. Af statistiske grunde indgår imidlertid kun politikernes opbakning i analyserne. I praksis er der en relativt tæt sammenhæng mellem politikernes og den administrative ledelses opbakning til loven. Derfor er der problemer med at inddrage begge variabler i analyserne samtidigt på grund af multikollinearitet, og vi har derfor valgt kun at inddrage politikernes opbakning. Den lokalpolitiske ledelses holdninger har generelt en forholdsvis stærk sammenhæng med sagsbehandlernes holdninger, både når disse politikerholdninger måles som opbakning til Integrationsloven, formulering af en kommunal integrationspolitik og bevilling af administrativ kapacitet til implementering af Integrationsloven. For det første har politikernes opbakning til Integrationsloven en positiv sammenhæng med sagsbehandlernes holdning til, om Integrationsloven er fair. Jo større ledelsesmæssig opbakning, desto mere fair opleves Integrationsloven af sagsbehandlerne (tabel 8.3a-d). For det andet finder vi, at stor politisk opbakning til Integrationsloven, både i form af udtrykt opbakning og i form af bevilget administrativ kapacitet, er forbundet med en oplevelse af stor subjektiv kapacitet blandt sagsbehandlerne (tabel 8.3a-d). For det tredje finder vi lidt svagere og mere tvetydige indikationer af, at politisk opbakning til Integrationsloven påvirker sagsbehandlernes oplevelse af, hvor effektive diverse integrationsredskaber er: På den ene side fremmer en stor politisk opbakning en positiv vurdering hos sagsbehandlerne af, hvor effektive individuelle handlingsplaner er (tabel 8.3c-d). På den anden side kan politisk opbakning både styrke og mindske sagsbehandlernes vurdering af, hvor effektivt kravet om 30 timers ugentlig aktivitet er, afhængigt af, hvordan politisk opbakning er operationaliseret 19. Endeligt for det fjerde finder vi, at en bevilling af stor administrativ kapacitet medfører en større grad af tolerance (og en mindre grad af aversion) over for målgruppen (tabel 8.3a-b). Sammenhængen kunne dog evt. gå den anden vej, nemlig at tolerante sagsbehandlere er bedre til at skaffe sig ressourcer, eller det er muligt, at tolerante sagsbehandlere opsøger kommuner med rigelige ressourcer. Men samtidig er formuleringen af en selvstændig integrationspolitik forbundet med en lavere tolerance blandt 139

140 sagsbehandlerne (tabel 8.3a-b). Det forekommer mærkeligt, men måske går kausaliteten den modsatte vej: at tolerante sagsbehandlere søger at undgå en skriftlig udformet integrationspolitik, som kunne indsnævre deres skøn. Der er således en ikke ubetydelig grad af overensstemmelse mellem den politiske ledelses og sagsbehandlernes holdninger. Analysen kan ikke vise, hvilken vej påvirkningen går. En mulighed er naturligvis, at sagsbehandlerne tilpasser sig til og identificerer sig med de politiske holdninger og prioriteringer. En anden er, at påvirkningen går den anden vej, så politikerne overtager sagsbehandlernes opfattelser. En tredje er, at både sagsbehandlere og politikere påvirkes af holdningerne hos den administrative ledelse. En fjerde er vel, at holdningerne dannes i en kollektiv dialog imellem alle parterne. Den politiske ledelses holdninger og prioriteringer afspejles ikke kun i sagsbehandlernes holdninger, men også i et vist omfang i deres adfærd. Ledelsens opbakning til Integrationsloven har en vis sammenhæng med sagsbehandlernes stil over for klienterne. Resultaterne peger dog i flere retninger. På den ene side finder vi, at jo større ledelsesmæssig opbakning til Integrationsloven, desto mere involverer sagsbehandleren sig personligt i interaktion med klienterne, 20 og desto mindre tvangsorienterede er sagsbehandlerne (tabel 8.2a-d). Endvidere bruger sagsbehandlerne færre afværgemekanismer, når der bevilges relativt mange personaleressourcer (tabel 8.2c-d). På den anden side antyder analyserne, at en stor politisk opbakning til Integrationsloven påvirker sagsbehandlerne til at blive mere formelle i mødet med klienterne 21. En tolkning er, at politikernes legitimering af Integrationsloven får sagsbehandlerne til at holde sig tættere til dens bestemmelser. Endelig finder vi lidt svagere indflydelse på sagsbehandlernes valg af foranstaltninger i integrationsindsatsen. Der er således en lidt usikker, men plausibel, tendens til, at jo større den ledelsesmæssige opbakning til Integrationsloven er, desto flere handlingsplaner udarbejdes til tiden, og desto mere bruges aktivering og revalidering, herunder især privat jobtræning 22. Fortolkningen er klar nok: Ét af de væsentligste mål med Integrationsloven er at få indvandrere i arbejde. Og lokalpolitisk opbakning til dette mål afspejles altså i sagsbehandlernes hurtige udarbejdelse af handlingsplaner og 140

141 i deres valg af forholdsvis beskæftigelsesrettede foranstaltninger 23. Den politiske ledelses holdninger har således en vis, om end varierende, indflydelse på de kommunale sagsbehandleres valg af foranstaltninger, deres stil over for klienterne og deres holdninger. Dermed har ledelsens holdninger også indirekte indflydelse på, hvor hurtigt kommunen får indvandrere i arbejde. Indflydelsen på sagsbehandlernes adfærd og stil går dels via ledelsens udtrykte holdninger til Integrationsloven, dels via signaler om samme i form af formuleringen af en selvstændig integrationspolitik og bevilling af administrativ kapacitet. Bakker ledelsen op om Integrationsloven, kan det altså tilsyneladende betale sig at give udtryk herfor. 8.3 Organiseringens betydning for integrationsindsatsen Organisatoriske forhold drejer sig om, hvordan kommunerne har valgt at indrette varetagelsen af deres integrationsindsats. Organiseringens betydning for integrationsindsatsen er interessant, fordi den politiske ledelse kan påvirke organiseringen og dermed bruge den som et instrument i forhold til integrationsindsatsen. Vi har tre udtryk for kommunernes organisering af integrationsindsatsen: for det første hvorvidt kommunen samarbejder med eksterne parter såsom det lokale erhvervsliv og sprogskolen i integrationsindsatsen; for det andet om ansvaret for aktiveringsindsatsen er placeret i hhv. egenkommunal drift eller varetages af en ekstern leverandør (enten ved kommunalt samarbejde eller ved udlicitering); og for det tredje, hvor specialiserede sagsbehandlerne er i integrationsspørgsmål. Repeterer vi kort de tidligere fundne direkte sammenhænge mellem disse organisatoriske forhold og kommunernes integrationssucces, viste analyserne i kapitel 7 overraskende, at specialisering tilsyneladende har en negativ sammenhæng med graden af integrationssucces. Det kan dog skyldes, at sammenhængen i virkeligheden er udtryk for, at kommuner, der har en særligt vanskelig integrationsopgave, i højere grad anvender specialisering. Til støtte for denne tolkning fandt vi en positiv sammenhæng mellem andelen af indvandrere på laveste sprogundervisningsniveauer og specialisering. Der er dermed tvivl om, hvorvidt specialisering overhovedet har 141

142 nogen direkte effekt på integrationssuccesen. Men som vi skal se i det følgende, har organiseringen en række indirekte sammenhænge med integrationsresultaterne via en påvirkning af integrationsindsatsens udformning og sagsbehandlernes holdninger. Figur 8.4 Sammenhænge mellem organisering og integrationsindsats samt sagsbehandlerholdninger Samarbejde med eksterne parter i integrationsindsatsen har indflydelse på sagsbehandlernes valg af foranstaltninger. Således medfører samarbejde med det lokale erhvervsliv tilsyneladende mere brug af aktivering og revalidering 24 og i særdeleshed mere privat jobtræning (tabel 8.1c-d). På samme vis antyder nogle af vore analyser, at inddragelse af sprogskolen bevirker et større omfang af danskundervisning 25. Denne sammenhæng kan dog også have den modsatte kausalretning. Der er også en sammenhæng mellem samarbejdet med eksterne parter på den ene side og sagsbehandlernes stil og brug af afværgemekanismer over for indvandrere, samt deres holdninger på den anden side. Kausalretningen heraf er dog uklar Placeringen af ansvaret for aktiveringsindsatsen er et andet udtryk for kommunernes organisering af integrationsind- 142

143 satsen. Denne ansvarsplacering påvirker tilsyneladende både sagsbehandlernes valg af foranstaltninger, stil og holdninger. Når aktiveringsindsatsen varetages af eksterne parter, udarbejdes der flere handlingsplaner til tiden (tabel 8.1c-d). Det skyldes formentlig, at en udplacering af dette ansvar øger sagsbehandlernes ro eller specialisering med hensyn til at varetage øvrige opgaver i integrationsindsatsen, herunder udarbejdelse af handlingsplaner. Det kan også skyldes, at udplaceringen af aktiveringsansvaret skaber et eksternt pres på sagsbehandlernes udarbejdelse af handlingsplaner, idet disse er en forudsætning for aktivering. Ekstern varetagelse medfører også et større omfang af aktivering og revalidering, (tabel 8.1a-d). Dette kan skyldes, at den eksterne part, der varetager aktiveringsindsatsen på kommunens vegne, er mere specialiseret og derfor kan tilbyde et mere differentieret udbud af aktiveringsforanstaltninger, end kommunen kan etablere. På den anden side bruger kommuner med ekstern leverance af aktivering mindre offentlig jobtræning. Placeringen af ansvaret for aktiveringsindsatsen har også en svag indflydelse på sagsbehandlernes stil over for målgruppen. Ligesom sagsbehandlerne har tendens til at vælge»lettere«løsninger i form af offentlig jobtræning i de kommuner, der selv varetager aktiveringen, finder vi også, at disse sagsbehandlere bruger flere afværgemekanismer over for klienterne 28. Også her er kausalretningen dog uklar. Det samme gælder sammenhængen mellem ansvarsplacering og sagsbehandlernes holdninger til forskellige redskaber i integrationsindsatsen 29. I kommuner, hvor ansvaret for aktiveringen ligger hos kommunen selv, betragter sagsbehandlerne i højere grad individuelle handlingsplaner og kravet om 30 timers ugentlig aktivitet som ineffektive redskaber end i kommuner, hvor dette ansvar er lagt ud til eksterne parter (tabel 8.3a-d samt ikke-viste reducerede modeller). Er det ansvarsplaceringen, der påvirker holdningerne, eller omvendt? Det tredje mål, vi har for kommunernes organisering af integrationsindsatsen, er sagsbehandlernes specialiseringsgrad. Her er kausalretningen lettere at fortolke. Specialiseringsgraden har effekter på såvel adfærd og stil som holdninger. Som forventet finder vi, at en høj specialisering af integrationsmedarbejderne medfører flere handlingsplaner til tiden (tabel 8.1a-d). Analyserne indikerer også, at en høj specialiseringsgrad be- 143

144 tyder en højere kvalitet af de udarbejdede handlingsplaner, et større omfang af privat jobtræning og et mindre omfang af danskundervisning 30. Da specialisering kan betragtes som en ressource for sagsbehandlerne, giver disse resultater god mening: specialiserede, ressourcestærke sagsbehandlere har overskud til at levere handlingsplaner hurtigt og af høj kvalitet samt at vælge de lidt mere krævende løsninger. Mindre specialiserede sagsbehandlere har omvendt en lavere ekspertise, føler sig formentlig mere pressede, og vælger derfor de»lettere«løsninger. Denne fortolkning understøttes af, at vi også finder, at specialiserede sagsbehandlere bruger færre afværgemekanismer (tabel 8.2c-d). Specialiseringsgraden har også indflydelse på sagsbehandlingernes stil og holdninger. Specialiserede sagsbehandlere opfatter således i højere grad 30 timers aktivitetskravet som et effektivt instrument end mindre specialiserede sagsbehandlere (tabel 8.3a-b). Endvidere er specialiserede sagsbehandlere mindre tolerante og har en mindre personlig interaktion med klienterne, end deres mere uspecialiserede kolleger (tabel 8.2a-b, 8.3a-b). I sidstnævnte tilfælde kan kausalretningen dog måske også gå den anden vej, således at tolerante sagsbehandlere bekæmper en specialisering af deres indsats. Vi har således fundet, at såvel kommunernes samarbejde med eksterne parter som deres specialiseringsgrad og placeringen af ansvaret for aktiveringsindsatsen har betydning for sagsbehandlernes adfærd, stil og holdninger. De organisatoriske forhold har dermed også en indirekte indflydelse på integrationssuccesen. 8.4 Betydningen af sagsbehandlernes baggrund for deres holdninger og adfærd Sagsbehandlerkarakteristika omhandler sagsbehandlernes forudsætninger for at varetage den udfordrende opgave, det er at få indvandrere i arbejde. Det drejer sig om, hvilke kvalifikationer og holdninger sagsbehandlerne har opnået gennem deres erhvervsuddannelse og en eventuel efteruddannelse samt i kraft af deres erfaring med integrationsarbejde. Desuden drejer det sig om mere personlige karakteristika, såsom sagsbehandlernes 144

145 etniske baggrund. I kapitel 7 så vi, at sagsbehandlernes grunduddannelse ikke havde nogen sammenhæng med integrationssuccesen, men at kommuner, der havde taget initiativ til en vidensopbygning om indvandrere, bl.a. i form af efteruddannelsesaktiviteter, faktisk opnåede bedre resultater. Sammenhængen gjaldt dog kun i kommuner, som havde en relativt vanskelig integrationsopgave. Vi fandt også, at kommuner med en forholdsvis stor andel etniske minoriteter blandt sagsbehandlerne tilsyneladende havde dårligere integrationsresultater i kommuner med en stor problemtyngde, mens resultaterne var bedre om end ikke signifikante i kommuner med en lille problemtyngde. Da der er så få sagsbehandlere med anden etnisk baggrund, kan disse resultater meget vel være tilfældige eller forårsaget af andre bagvedliggende forskelle på kommuner, der har en lille og en stor andel af etniske minoritetssagsbehandlere. Ud over disse direkte sammenhænge mellem sagsbehandlernes baggrund og kommunernes integrationssucces finder vi også, at sagsbehandlernes baggrund på flere måder påvirker integrationsindsatsens udformning og dermed indirekte integrationsresultaterne. I det følgende gennemgås effekterne af sagsbehandlernes uddannelsesmæssige baggrund, kvalifikationsniveau og etniske baggrund i nævnte rækkefølge. Figur 8.5 Sammenhænge mellem sagsbehandlerkarakteristika og sagsbehandleradfærd, -stil og -holdninger 145

146 Vi har følgende udtryk for sagsbehandlernes kvalifikationsniveau: et mål for sagsbehandlernes erhvervsuddannelse, to forskellige mål for det omfang af efteruddannelse eller opkvalificering, kommunen har tilbudt i forbindelse med implementering af Integrationsloven, samt et mål for, hvor længe sagsbehandlerne har beskæftiget sig med integration af indvandrere. Vi har målt sagsbehandlernes erhvervsuddannelse ved at se på, hvor stor en andel sagsbehandlere med socialrådgiveruddannelse udgør af sagsbehandlerne i den enkelte kommune. Variablen viser sig at have overraskende få effekter på sagsbehandlernes adfærd og holdninger 31. Det mest robuste resultat er, at sagsbehandlere i socialrådgiverdominerede kommuner i højere grad end andre steder vurderer, at Integrationsloven stillede rimelige krav til indvandrere på undersøgelsestidspunktet i 2000 (tabel 8.3a-d). Når der ikke er flere signifikante resultater for sammenhængen mellem sagsbehandlernes erhvervsuddannelse og deres holdninger og adfærd, kan det hænge sammen med sagsbehandlernes fordeling på forskellige uddannelser. Blandt integrationssagsbehandlerne i hele landet er de fleste socialrådgiveruddannede. Restgruppen er imidlertid temmelig heterogen. Til den ene side findes sagsbehandlere med kortere uddannelse, herunder HK- og socialformidleruddannelse, mens der til den anden side findes en mindre gruppe af sagsbehandlere med en langvarig akademisk uddannelse, fx som antropolog. Effekten af socialrådgiverandelen kan måske sløres af denne meget heterogene restgruppe. Ser vi dernæst på betydningen af opkvalificering og erfaring, finder vi, at jo mere opkvalificerede kommunens sagsbehandlere er, og jo større deres erfaringsgrundlag er 32, desto kortere tid tilbringer deres indvandrere i danskundervisning (tabel 8.1a-d). Det synes at bekræfte vores formodning fra tidligere om, at ressourcestærke sagsbehandlere er mindre tilbøjelige til at vælge de»lette«løsninger. Tendensen genfinder vi, når vi betragter effekter på sagsbehandlernes stil og holdninger: Jo mere sagsbehandlerne er blevet opkvalificeret, desto mindre anvender de formelle og tvangsorienterede stile, og desto færre afværgemekanismer bruger de over for klienterne 33 (tabel 8.2a-d samt ikkeviste reducerede modeller). Endelig reducerer sagsbehandlernes opkvalificering deres oplevelse af arbejdspres 34 (tabel 8.3c-d) 35. Opkvalificering og 146

147 erfaring giver altså tilsyneladende sagsbehandlerne overskud til at agere på en bestemt måde over for klienterne i integrationsindsatsen. Endelig har sagsbehandlernes etniske sammensætning tilsyneladende en indflydelse på deres adfærd, stil og holdninger: Vi finder således en svag tendens til, at kommuner med en stor andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund end dansk bruger mere aktivering og revalidering end de øvrige kommuner (tabel 8.1a-b). Endvidere antyder analyserne, at kommuner med en stor andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund også som helhed er mere tvangsorienterede, og at de i højere grad finder redskaber såsom 30 timers aktivitetskrav og trusler om træk i introduktionsydelsen effektive (tabel 8.2c-d, 8.3a-d). Kommuner med mange etniske minoritetssagsbehandlere anlægger således en forholdsvis fast og konsekvensorienteret linje over for indvandrere. Det skal dog understreges, at der ikke uden videre kan sluttes fra kendetegn på kommuneniveau til, at disse sammenhænge også gælder de enkelte sagsbehandlere med etnisk minoritetsbaggrund. Sammenfattende viser ovenstående resultater, at sagsbehandlernes erhvervsuddannelse, kvalifikationer, erfaringer og etniske sammensætning har indflydelse på såvel sagsbehandlernes adfærd og stil i integrationsindsatsen som på deres holdninger til det arbejde, de skal varetage og til målgruppen for integrationsindsatsen. 8.5 Sagsbehandlerholdningernes betydning for integrationsindsatsen Sagsbehandlernes holdninger kan være relevante på mange forskellige dimensioner. De følgende analyser omfatter sagsbehandlernes oplevede subjektive kapacitet/arbejdspres sagsbehandlernes holdning til Integrationsloven sagsbehandlernes vurdering af, hvor effektive forskellige redskaber i integrationsindsatsen er; herunder hvor effektive individuelle handlingsplaner er hvor effektivt 30-timers-aktivitetskravet er hvor effektive sanktioner er 147

148 sagsbehandlernes tolerance og aversion over for målgruppen. Winter (2002b; 2003; 2004) har tidligere undersøgt disse sammenhænge i såvel integrations- som miljøsagsbehandlingen i kommunerne. Mens de tidligere undersøgelser er foregået med de enkelte sagsbehandlere som analyseenheder, er kommunerne analyseenheder i denne rapport. Det betyder, at resultaterne ikke nødvendigvis bliver de samme. Når kommunerne er enheden, reduceres betydningen af de større kommuners sagsbehandlere og af spredningen inden for disse, fordi der nu kun er én observation fra hver kommune. De følgende analyser inddrager desuden valg af foranstaltninger baseret på registerdata, som ikke tidligere har været inddraget. Figur 8.6 Sammenhænge mellem sagsbehandlerholdninger og integrationsindsats De foretagne analyser viser, at disse holdningsvariabler i høj grad påvirker integrationsindsatsen og derigennem får en indirekte indflydelse på, hvor hurtigt indvandrere kommer i arbejde. Sagsbehandlernes oplevede subjektive kapacitet har eksempelvis en selvstændig effekt på sagsbehandlernes adfærd. Jo større subjektiv kapacitet sagsbehandleren oplever (dvs. jo mindre arbejdspres), desto højere er kvaliteten af de udarbejdede handlingsplaner 36 (tabel 8.1a-d). Tilsvarende 148

149 finder vi, at jo større den subjektive kapacitet opleves, desto mere bruger sagsbehandlerne aktivering og revalidering frem for kun at have klienterne i gang med danskundervisning, der er mindre arbejdskrævende for sagsbehandlerne 37. Den subjektive kapacitet øver også indflydelse på sagsbehandlerstilen. Jo større arbejdspresset opleves, desto mere formel stil anvender sagsbehandleren (tabel 8.2a-d). Sammenhængen er stærk, sikker og som forventet, idet formalisme formentlig er mindre arbejdskrævende end en fleksibel stil. Som man også kunne forvente, reducerer en stor subjektiv kapacitet brugen af afværgemekanismer (tabel 8.2a-d). Sagsbehandlernes holdning til Integrationsloven påvirker også deres adfærd: Sagsbehandlere der finder, at Integrationsloven stiller rimelige krav til indvandrere, bruger som forventet mere privat jobtræning (tabel 8.1c-d). Som i de tidligere analyser på individniveau er sagsbehandlernes erfaringer med de instrumenter, de råder over i det daglige arbejde, imidlertid vigtigere for deres adfærd end deres vurdering af loven som helhed. Hvis en sagsbehandler vurderer et instrument positivt, bliver det brugt i større omfang, end hvis vurderingen er negativ. En positiv vurdering af, hvor effektivt 30-timers-aktivitetskravet er i integrationsindsatsen fører således til (tabel 8.1a-d): højere kvalitet i de udarbejdede handlingsplaner 38, større omfang af aktivering og revalidering, samt større omfang af offentlig jobtræning 39. En positiv vurdering af individuelle handlingsplaners effektivitet i integrationsindsatsen fører til en mindre brug af afværgemekanismer 40, som man vel kunne forvente (Winter 2002b). Tilsvarende fører positive holdninger til sanktioners effektivitet i integrationsindsatsen som forventet til, at sagsbehandleren anvender mere formelle og tvangsorienterede sagsbehandlingsstile 41 (tabel 8.2a-d). Endelig spiller sagsbehandlernes holdninger til målgruppen en rolle for deres adfærd. Sagsbehandlere varierer med hensyn til både aversion og etnisk tolerance. Aversion indebærer en modvilje mod etniske minoriteter og især en mistro til deres motiver for at komme til Danmark, fx for at udnytte vores velfærdssystem. Etnisk tolerance indebærer en stor respekt over for 149

150 etniske minoriteters egen måde at leve på, herunder respekt for modersmålsundervisning, udlændinges ret til at flytte sammen i kvarterer for at dyrke deres kultur, og til at dyrke og forkynde deres egen religion. Begge variabler er målt som de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige score på indeks for hhv. aversion og etnisk tolerance. Integrationssagsbehandlerne er væsentligt mere tolerante og har mindre aversion end befolkningen som helhed betragtet (Togeby 1997; 2000), men alligevel varierer deres holdninger. Sagsbehandlere med aversion over for indvandrere udarbejder hyppigere handlingsplaner til tiden, de er både mere tvangsorienterede og formelle 42 i deres stil, og de bruger flere afværgemekanismer (tabel 8.1a-d, 8.2a-d). Tolerante sagsbehandlere er mindre tvangsorienterede og har en tættere og mere personlig interaktion med deres klienter. De udarbejder oftere handlingsplaner til tiden og bruger mere offentlig jobtræning 43 end mindre tolerante sagsbehandlere (tabel 8.1a-b, 8.2c-d samt ikke-viste modeller). I tidligere analyser på individuelt sagsbehandlerniveau var tolerance stærkt forbundet med et lille omfang af aktivering og revalidering (Winter 2003; 2004). Med den valgte operationalisering af tolerance i disse analyser på kommunalt niveau, er der ikke den tilsvarende signifikante sammenhæng. I en anden operationalisering, hvor indikatoren er andelen af kommunens sagsbehandlere der er mere tolerante end en given grænseværdi, findes dog en sådan svagt signifikant sammenhæng. Årsagen til den svagere sammenhæng på kommune- end sagsbehandlerniveau må som nævnt være, at de større kommuner med flere sagsbehandlere (og indvandrere!) havde større indflydelse på estimationerne på sagsbehandlerniveau, mens de nu kun har én observation fra hver kommune. Analyserne har bekræftet, at sagsbehandlernes individuelle holdninger har stor betydning for deres adfærd og dermed indirekte for kommunernes grad af integrationssucces. Det bemærkes, at der i de gennemførte analyser er kontrolleret for betydningen af kommunalpolitikernes holdninger og prioriteringer på området. Sagsbehandlernes egne holdninger har således en selvstændig indflydelse på deres adfærd og dermed også på kommunernes integrationsresultater. 150

151 På den anden side er holdningerne hos sagsbehandlerne næppe udelukkende individuelt bestemt, men er også i et vist omfang påvirket af politikernes holdninger, jf. afsnit 8.2. ovenfor. Dette rører imidlertid ikke ved de fundne resultater, fordi disse jo netop er fremkommet trods kontrol for politikernes holdninger og prioriteringer. Resultaterne indebærer således, at når sagsbehandlernes holdninger ikke afspejler de politiske prioriteringer, har sagsbehandlerholdningerne en selvstændig betydning for deres adfærd. Endeligt bør det anføres, at sagsbehandlernes holdninger i et vist omfang kan være præget af kollektive værdier i den lokale fagforvaltning og udviklet i samspillet med kollegerne. Omfanget af kollektive værdier er endnu ikke undersøgt, men iagttagelser i forbindelse med aggregeringen af sagsbehandlerholdninger til kommunalt niveau viser, at der ofte er betydelige forskelle på sagsbehandlernes holdninger inden for samme kommune, hvor der er interviewet mere end én sagsbehandler. 8.6 Konklusion Analyserne i dette afsnit har vist, at der reelt er visse begrænsninger i den politiske styrbarhed af integrationsindsatsen. For det første påvirkes indsatsen af den forskellige strukturelle kontekst, som kommunerne befinder sig i. Hvor vanskelig integrationsopgaven er, påvirker ikke alene direkte, hvor hurtigt indvandrere kommer i beskæftigelse, men også indirekte såvel effekten af de fleste former for indsats som valget af indsatsform. Fx kan en vanskelig integrationsopgave betyde, at der vælges foranstaltninger, der er mindre arbejdsmarkedsnære. Det er dog vigtigt at bemærke, at tilpasningen til kommunens strukturelle kontekst ikke sker automatisk, men kræver beslutninger på politisk eller administrativt niveau. For det andet påvirkes integrationsindsatsen over for indvandrere af sagsbehandlernes individuelle holdninger. Det gælder både deres holdninger til indvandrere, og til om Integrationsloven er rimelig i forhold til indvandrere, ligesom det gælder sagsbehandlernes holdninger og erfaringer vedr. effektiviteten af de instrumenter, de har til rådighed i det daglige arbejde, herunder handlingsplaner, 30 timers ugentligt aktivitetskrav samt brug af sanktioner. Endelig påvirkes indsatsen af, hvad den enkelte sagsbehandler finder, er en passende arbejdsbyrde. 151

152 De fleste former for indsats og sagsbehandling afspejler både sagsbehandlernes egne og den politiske ledelses holdninger og prioriteringer. Man kan sige, at politikere og sagsbehandlere konkurrerer om indflydelse. Nogle former for sagsbehandling er relativt synlige for de lokale politikere. Det gælder fx, i hvilket omfang handlingsplaner udarbejdes til tiden, og hvilke tilbud om sprogundervisning og aktivering der benyttes under Integrationsloven. På de fleste af disse områder har den politiske ledelses holdninger og prioriteringer større eller lige så stor indflydelse som sagsbehandlerholdningerne. Andre former for sagsbehandleradfærd foregår mere skjult i forhold til politikerne. Det gælder bl.a. sagsbehandlernes brug af forskellige stile og afværgemekanismer. De foregår typisk bag den lukkede kontordør i mødet mellem sagsbehandler og klient. På disse mindre synlige områder har sagsbehandlernes holdninger en afgørende betydning for deres adfærd (se også Winter 2002b; 2003; 2004). Sagsbehandlerholdningernes store betydning for adfærden tyder på, at en del af sagsbehandleradfærden er mindre styrbar for politikerne. Sagsbehandlernes erhvervsuddannelse spiller en overraskende lille rolle for deres holdningsforskelle. Den mest sikre sammenhæng er, at sagsbehandlerne i socialrådgiverdominerede kommuner i højere grad finder, at Integrationsloven stiller rimelige krav til indvandrere. De betydelige holdningsforskelle mellem kommunernes sagsbehandlere må således i højere grad skyldes individuelle holdninger, ligesom der kan være tale om holdninger, der har rod i en lokal organisationskultur, der er udviklet imellem sagsbehandlerne. Dette forhold er dog ikke undersøgt. Trods disse styrbarhedsproblemer har den politiske ledelse en række muligheder for at påvirke den kommunale integrationsindsats. For det første har politikernes holdninger og prioriteringer som nævnt en vis direkte indflydelse på kommunens indsats og sagsbehandling. For det andet har disse holdninger og prioriteringer en indirekte effekt via en vis påvirkning af sagsbehandlernes holdninger. Påvirkningen kan dog også gå den anden vej, men under alle omstændigheder er der en vis grad af samklang mellem politikernes og sagsbehandlernes holdninger. Når de imidlertid er uenige, vejer sagsbehandlernes holdninger tungt og påvirker mange former for adfærd og især de mere usynlige former. 152

153 For det tredje betyder organiseringen af integrationsindsatsen en del for indsatsens udformning. Desuden får organiseringen af indsatsen en indirekte effekt på indsatsen gennem en påvirkning af sagsbehandlernes holdninger. Og kommunernes politiske og administrative ledelse har jo i høj grad mulighed for at påvirke organiseringen af indsatsen. Det kan fx ske ved at påvirke omfanget af samarbejde med det lokale erhvervsliv, beslutte, hvorvidt kommunen selv skal stå for aktiveringsindsatsen, eller denne opgave skal løses af eksterne leverandører, hvorvidt integrationsopgaven skal varetages i specialiseret eller afspecialiseret struktur, og i hvilket omfang personalet skal tilbydes efteruddannelse i integrationsopgaven. Alle disse forhold påvirker klart sagsbehandlernes adfærd i forhold til indvandrere, enten direkte eller via en påvirkning af deres holdninger. Et øget samarbejde med det lokale erhvervsliv øger således både aktiveringsomfanget og specielt brugen af privat jobtræning. Tilsvarende ser brug af ekstern leverandør i aktiveringsindsatsen ud til at medføre, at der udarbejdes flere handlingsplaner til tiden og bruges mere aktivering, men mindre offentlig jobtræning, end hvis kommunen selv løser denne opgave. Øget specialisering i sagsbehandlingen fører tilsyneladende til, at der udarbejdes flere handlingsplaner til tiden og af en højere kvalitet, ligesom privat jobtræning opprioriteres i forhold til sprogundervisning. Endeligt indgår specialiserede sagsbehandlerne ikke i så tætte personlige relationer med klienterne. Vi har tidligere set, at kommuner med en vanskelig integrationsopgave hyppigt vælger at specialisere indsatsen. Dette forhold blev i kapitel 7 brugt som begrundelse for at betvivle, at specialisering hæmmer beskæftigelsen af indvandrere i kommuner med stor problemtyngde. Sammenhængen blev i stedet fortolket som udtryk for, at kommuner med en vanskelig integrationsopgave er mere tilbøjelige til at specialisere indsatsen. Analyserne i dette afsnit støtter denne tolkning ved at vise, at specialisering faktisk har en positiv effekt på flere af de adfærdsformer, der tilsyneladende fremmer integrationen af indvandrere. Vi kan dog ikke konkludere noget sikkert om nettoeffekten af specialisering på graden af integrationssucces. Endelig ser det ud til, at den kommunale efteruddannelsesindsats i forhold til sagsbehandlerne har klare konsekvenser for både indsats og effekter. Kommuner med stor efteruddannelsesaktivitet opnår således bedre 153

154 direkte effekter i form af hurtigere integration. Deres sagsbehandlere er også mindre formelle og mindre tvangsorienterede. Sagsbehandlerne oplever desuden et mindre arbejdspres og bruger færre afværgemekanismer, ligesom de hurtigere lader deres indvandrere afslutte deres sprogundervisning. Konklusionen på dette kapitel er således, at organiseringen af integrationsindsatsen har betydning for såvel sagsbehandlernes adfærd og valg af foranstaltninger som for indvandrernes integrationen på arbejdsmarkedet. Til gengæld er det ikke alle organisatoriske forhold, der entydigt fremmer eller hæmmer integrationen på arbejdsmarkedet, idet en given organisationsudformning kan have både positive og negative direkte eller indirekte konsekvenser. Der må således foretages en afvejning og prioritering i organiseringen af indsatsen for at optimere effekterne. I denne afvejning kan særlige lokale forhold spille en vigtig rolle. 154

155 Tabel 8.1a Forklaringer på sagsbehandleradfærd I integrationsindsatsen (fuldt specificerede modeller) Sagsbehandleradfærd Forklaringer på sagsbehandleradfærd Andel handlingsplaner til tiden Kvaliteten af handlings-planer Omfanget af aktivering & revalidering Omfanget af privat jobtræning Omfanget af offentlig jobtræning Omfanget af vejledn.- & introforløb Strukturelle Problemtyngde forhold Andel klienter med ringe sprogforudsætninger Den politiske Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven + + ledelses holdningetik Skriftlig formulering af en kommunal integrationspoli- Omfanget af bevilget administrativ kapacitet Organisatoriske Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen + forhold Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen Egenkommunal varetagelse af aktivering Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen + + Sagsbehandlerkarakteristika Sagsbehandlernes holdninger Modelstatistik Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund - - Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau Omfanget af kommunal opkvalificering - Sagsbehandlernes erfaringsniveau Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund + Oplevelse af subjektiv kapacitet + + Holdning til, om integrationsloven er fair + + Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt Vurdering af, om sanktioner er effektive Aversion over for flygtninge/indvandrere + + Tolerance over for flygtninge/indvandrere + + Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 19,6% 0,0% 12,9% 14,8% 2,6% 0,0% 10,6% F-test 1,940** 0,985 1,530* 1,810** 1,127 0,644 1,555* Omfanget af integrationsundervisning Note: De viste resultater er regressionskoefficienternes fortegn, hvor antallet af fortegn markerer koefficientens signifikansniveau betyder, at koefficienten er signifikant på 0,01 niveau; + + signifikant på 0,05 niveau; + signifikant på 0,1 niveau. 155

156 Tabel 8.1b Forklaringer på sagsbehandleradfærd i integrationsindsatsen (fuldt specificerede modeller) Sagsbehandleradfærd Forklaringer på sagsbehandleradfærd Andel handlingsplaner til tiden Kvaliteten af handlings-planer Omfanget af aktivering & revalidering Omfanget af privat jobtræning Omfanget af offentlig jobtræning Strukturelle forhold Den politiske ledelses holdninger Organisatoriske forhold Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen Sagsbehandlerkarakteristika Problemtyngde 0,071 (2,045) Andel klienter med ringe sprogforudsætninger 0,010 (2,721) Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven 0,114 (3,849) Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik -0,170 (-11,938) Omfanget af bevilget administrativ kapacitet 0,180 (0,038) 0,037 (1,630) Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen 0,110 (4,988) Egenkommunal varetagelse af aktivering -0,189 (-22,153) Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen 0,268** (6,358) Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund -0,241* (-21,843) Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau -0,024 (-0,287) Omfanget af kommunal opkvalificering -0,123 (-1,307) Sagsbehandlernes erfaringsniveau 0,062 (1,981) Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund 0,126 (16,629) 0,004 (0,011) 0,012 (0,335) -0,174 (-0,578) -0,647** (-4,783) 0,321 (0,009) 0,196 (0,881) 0,124 (0,561) 0,377 (6,359) -0,381 (-0,841) -0,170 (-1,682) -0,191 (-0,291) 0,407 (0,433) -0,155 (-0,540) 0,103 (1,273) 0,328** (0,095) -0,255* (-0,659) -0,079 (-0,026) 0,018 (0,012) -0,016 (0,000) 0,175 (0,071) -0,025 (-0,012) -0,411*** (-0,463) 0,109 (0,027) -0,086 (-0,075) -0,060 (-0,008) 0,148 (0,015) 0,069 (0,022) 0,219* (0,332) 0,183 (0,006) -0,326*** (-0,090) 0,240** (0,009) 0,029 (0,002) -0,215* (0,000) 0,128 (0,006) 0,014 (0,001) 0,012 (0,001) -0,006 (0,000) -0,015 (-0,001) -0,142 (-0,002) -0,087 (-0,001) -0,040 (-0,001) -0,070 (-0,010) 0,182 (0,013) -0,104 (-0,064) -0,157 (-0,012) -0,020 (-0,003) -0,062 (0,000) -0,096 (-0,010) 0,156 (0,017) 0,134 (0,036) -0,150 (-0,008) -0,128 (-0,027) 0,036 (0,001) -0,104 (-0,003) -0,078 (-0,006) 0,174 (0,056) 156 Omfanget af vejledn.- & introforløb 0,000 (0,000) 0,017 (0,011) -0,031 (-0,003) -0,151 (-0,027) 0,010 (0,000) 0,025 (0,003) 0,075 (0,009) 0,056 (0,016) -0,029 (-0,002) -0,231* (-0,052) -0,001 (0,000) -0,022 (-0,001) 0,133 (0,010) 0,047 (0,016) Omfanget af integrationsundervisning 0,262** (0,047) 0,041 (0,063) 0,020 (0,004) 0,016 (0,007) 0,078 (0,000) 0,187* (0,048) 0,042 (0,012) 0,064 (0,043) 0,123 (0,018) -0,090 (-0,048) 0,051 (0,004) -0,212* (-0,014) 0,053 (0,010) 0,055 (0,044)

157 Forklaringer på sagsbehandleradfærd Holdning til, om integrationsloven er fair 0,070 (4,401) Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive -0,039 (-1,324) Sagsbehandlernes holdninger Modelstatistik Sagsbehandleradfærd Andel handlingsplaner til tiden Oplevelse af subjektiv kapacitet 0,015 (0,729) Vurdering af om 30 timers aktivitetskrav er effektivt 0,098 (3,857) Vurdering af om sanktioner er effektive -0,152 (-4,696) Aversion over for flygtninge/indvandrere 0,341** (13,778) Tolerance over for flygtninge/indvandrere 0,273** (13,503) Antal kommuner 82 Forklaringskraft (adj. R 2 ) 19,6% F-test 1,940** Kvaliteten af handlings-planer 0,542** (2,503) 0,043 (0,284) 0,020 (0,069) 0,222 (0,928) -0,027 (-0,089) 0,324 (1,439) -0,290 (-1,442) Omfanget af aktivering & revalidering 0,123 (0,061) 0,099 (0,057) -0,034 (-0,012) 0,189 (0,073) -0,128 (-0,037) -0,035 (-0,013) -0,126 (-0,060) Omfanget af privat jobtræning -0,167 (-0,009) 0,123 (0,008) -0,118 (-0,004) 0,113 (0,005) -0,359*** (-0,012) -0,101 (-0,004) -0,052 (-0,003) Omfanget af offentlig jobtræning 0,018 (0,002) 0,143 (0,021) -0,055 (-0,004) 0,241** (0,023) -0,264** (-0,019) -0,108 (-0,010) -0,083 (-0,009) Omfanget af vejledn.- & introforløb 0,004 (0,001) 0,266** (0,041) -0,081 (-0,007) 0,217* (0,022) -0,300** (-0,023) -0,019 (-0,002) -0,050 (-0,006) Omfanget af integrationsundervisning -0,129 (-0,039) 0,085 (0,031) -0,171 (-0,035) 0,088 (0,021) -0,101 (-0,018) -0,046 (-0,011) -0,038 (-0,011) ,0% 12,9% 14,8% 2,6% 0,0% 10,6% 0,985 1,530* 1,810** 1,127 0,644 1,555* Note: De viste resultater er de standardiserede betakoefficienter, og i parentes de ikke-standardiserede koefficienter. Signifikansniveauet er markeret med stjerner: *** signifikant på 0,01 niveau; ** signifikant på 0,05 niveau; * signifikant på 0,1 niveau. 157

158 Tabel 8.1c Forklaringer på sagsbehandleradfærd i integrationsindsatsen (reducerede modeller) Sagsbehandleradfærd Forklaringer på sagsbehandleradfærd Andel handlingsplaner til tiden Kvaliteten af handlings-planer Omfanget af aktivering & revalidering Omfanget af privat jobtræning Omfanget af offentlig jobtræning Omfanget af vejledn.- & introforløb Strukturelle Problemtyngde forhold Andel klienter med ringe sprogforudsætninger Den politiske Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven ledelses holdningetik Skriftlig formulering af en kommunal integrationspoli- Omfanget af bevilget administrativ kapacitet Organisatoriske Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen forhold Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen Egenkommunal varetagelse af aktivering Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen + Sagsbehandlerkarakteristika Omfanget af kommunal opkvalificering Sagsbehandlernes erfaringsniveau - Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund Oplevelse af subjektiv kapacitet + + Holdning til om integrationsloven er fair + + Vurdering af om individuelle handlingsplaner er effektive - - Vurdering af om 30 timers aktivitetskrav er effektivt Vurdering af om sanktioner er effektive Aversion over for flygtninge/indvandrere + + Tolerance over for flygtninge/indvandrere + + Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 10,4 26,9% 19,3% 15,0% 6,4% 1,3% 16,3% F-test 4,496*** 5,412*** 5,983*** 4,413*** 4,009*** 2,237* 6,872*** Sagsbehandlernes holdninger Modelstatistik Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau Omfanget af integrationsundervisning Note: De viste resultater er regressionskoefficienternes fortegn, hvor antallet af fortegn markerer koefficientens signifikansniveau betyder, at koefficienten er signifikant på 0,01 niveau; + + signifikant på 0,05 niveau; + signifikant på 0,1 niveau. 158

159 Tabel 8.1d Forklaringer på sagsbehandleradfærd i integrationsindsatsen (reducerede modeller) Sagsbehandleradfærd Forklaringer på sagsbehandleradfærd Strukturelle forhold Den politiske ledelses holdninger Organisatoriske forhold Andel handlingsplaner til tiden Kvaliteten af handlings-planer Omfanget af aktivering & revalidering Problemtyngde - - 0,339*** (0,061) Andel klienter med ringe sprogforudsætninger ,215** (-0,528) Omfanget af privat jobtræning Omfanget af offentlig jobtræning - 0,117* (0,004) -0,212** (-0,056) Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven ,128 (0,004) Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik - -0,430*** (-3,663) 0,156* (0,063) Omfanget af bevilget administrativ kapacitet (0,000) Omfanget af vejledn.- & introforløb Omfanget af integrationsundervisning - 0,328*** (0,033) Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen (0,008) (0,048) ,191** - - 0,185** Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen Sagsbehandlerkarakteristika Egenkommunal varetagelse af aktivering -0,246*** (-27,330) Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen 0,146* (3,554) - -0,318*** (-0,362) Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau Omfanget af kommunal opkvalificering - 0,194* (0,252) ,172** (-0,011) Sagsbehandlernes erfaringsniveau ,128* (-0,022) Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund

160 Forklaringer på sagsbehandleradfærd Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive Sagsbehandlernes holdninger Modelstatistik Sagsbehandleradfærd Andel handlingsplaner til tiden Kvaliteten af handlings-planer Oplevelse af subjektiv kapacitet - 0,281** (1,543) Omfanget af aktivering & revalidering Omfanget af privat jobtræning Holdning til, om integrationsloven er fair ,153* (0,009) Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt - 0,305*** (1,111) Vurdering af, om sanktioner er effektive - -0,243** (-0,856) Aversion over for flygtninge/indvandrere 0,228** (9,645) Tolerance over for flygtninge/indvandrere 0,195** (9,921) Omfanget af offentlig jobtræning Omfanget af vejledn.- & introforløb Omfanget af integrationsundervisning ,152** (-0,012) 0,149* (0,052) - -0,220*** (-0,007) - 0,237*** (0,021) - 0,121* (0,013) -0,168** (-0,012) ,138* (0,030) -0,116* (-0,006) Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 10,4% 26,9% 19,3% 15,0% 6,4% 1,3% 16,3% F-test 4,496*** 5,412*** 5,983*** 4,413*** 4,009*** 2,237* 6,872*** - Note: De viste resultater er de standardiserede betakoefficienter, og i parentes de ikke-standardiserede koefficienter. Signifikansniveauet er markeret med stjerner: *** signifikant på 0,01 niveau; ** signifikant på 0,05 niveau; * signifikant på 0,1 niveau. 160

161 Tabel 8.2a Forklaringer på sagsbehandlerstil i integrationsindsatsen (fuldt specificerede modeller) Sagsbehandlerstil Forklaringer på sagsbehandlerstil Strukturelle forhold Den politiske ledelses holdninger Organisatoriske forhold Sagsbehandlerkarakteristika Sagsbehandlernes holdninger Modelstatistik Graden af formalisme Graden af tvangsorientering Graden af personlig interaktion/empati Omfanget af afværgemekanismer Problemtyngde Andel klienter med ringe sprogforudsætninger Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven - Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik Omfanget af bevilget administrativ kapacitet Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen - - Egenkommunal varetagelse af aktivering Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen - - Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau Omfanget af kommunal opkvalificering - Sagsbehandlernes erfaringsniveau Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund Oplevelse af subjektiv kapacitet Holdning til, om integrationsloven er fair Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt Vurdering af, om sanktioner er effektive + + Aversion over for flygtninge/indvandrere Tolerance over for flygtninge/indvandrere + + Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 14,5% 11,1% 13,0% 23,3% F-test 1,751** 1,552* 1,662* 2,401*** Note: De viste resultater er regressionskoefficienternes fortegn, hvor antallet af fortegn markerer koefficientens signifikansniveau betyder, at koefficienten er signifikant på 0,01 niveau; + + signifikant på 0,05 niveau; + signifikant på 0,1 niveau. 161

162 Tabel 8.2b Forklaringer på sagsbehandlerstil i integrationsindsatsen (fuldt specificerede modeller) Sagsbehandlerstil Forklaringer på sagsbehandlerstil Graden af formalisme Graden af tvangsorientering Graden af personlig interaktion/empati Strukturelle forhold Den politiske ledelses holdninger Organisatoriske forhold Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen (0,060) 0,049 Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen 0,122 (0,157) Egenkommunal varetagelse af aktivering 0,126 (0,388) Sagsbehandlerkarakteristika Problemtyngde 0,023 (0,019) Andel klienter med ringe sprogforudsætninger 0,032 (0,234) Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven 0,157 (0,144) Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik 0,177 (0,354) Omfanget af bevilget administrativ kapacitet 0,111 (0,011) Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen 0,143 (0,098) Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund 0,036 (0,091) Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau -0,144 (-0,052) Omfanget af kommunal opkvalificering -0,049 (-0,015) Sagsbehandlernes erfaringsniveau -0,023 (-0,020) Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund 0,106 (0,457) 0,177 (0,140) -0,060 (-0,404) -0,242* (-0,205) -0,002 (-0,004) -0,060 (0,000) -0,025 (-0,028) -0,122 (-0,146) 0,172 (0,488) -0,076 (-0,048) -0,158 (-0,373) 0,047 (0,016) -0,213* (-0,059) 0,051 (0,040) 0,129 (0,512) 0,133 (0,101) -0,019 (-0,123) -0,184 (-0,150) 0,171 (0,304) -0,039 (0,000) -0,135 (-0,146) 0,136 (0,157) 0,140 (0,383) -0,241** (-0,147) 0,091 (0,206) -0,115 (-0,037) -0,066 (-0,017) 0,019 (0,015) 0,109 (0,417) 162 Omfanget af afværgemekanismer -0,128 (-0,060) 0,090 (0,364) -0,110 (-0,057) 0,021 (0,023) -0,091 (0,000) 0,144 (0,095) -0,190** (-0,136) -0,047 (-0,082) -0,081 (-0,030) -0,005 (-0,007) -0,046 (-0,009) -0,044 (-0,007) 0,022 (0,010) 0,011 (0,022)

163 Forklaringer på sagsbehandlerstil Sagsbehandlerstil Graden af formalisme Graden af tvangsorientering Graden af personlig interaktion/empati Omfanget af afværgemekanismer Sagsbehandlernes holdninger Modelstatistik Oplevelse af subjektiv kapacitet -0,274** (-0,390) Holdning, til om integrationsloven er fair -0,171 (-0,289) Vurdering, af om individuelle handlingsplaner er -0,165 effektive (-0,159) Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt 0,038 (0,042) Vurdering af, om sanktioner er effektive 0,270** (0,230) Aversion over for flygtninge/indvandrere 0,097 (0,107) Tolerance over for flygtninge/indvandrere 0,320** (0,435) 0,078 (0,103) 0,001 (0,001) 0,039 (0,035) 0,080 (0,083) 0,063 (0,050) 0,230* (0,236) 0,153 (0,194) 0,167 (0,251) -0,157 (-0,135) 0,022 (0,022) 0,049 (0,037) -0,099 (-0,098) -0,289*** (-0,225) Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 14,5% 11,1% 13,0% 23,3% F-test 1,751** 1,552* 1,662* 2,401*** -0,048 (-0,060) 0,152 (0,185) -0,012 (-0,012) -0,105 (-0,055) -0,113 (-0,072) 0,042 (0,020) 0,280** (0,171) 0,070 (0,052) Note: De viste resultater er de standardiserede betakoefficienter, og i parentes de ikke-standardiserede koefficienter. Signifikansniveauet er markeret med stjerner: *** signifikant på 0,01 niveau; ** signifikant på 0,05 niveau; * signifikant på 0,1 niveau. 163

164 Tabel 8.2c Forklaringer på sagsbehandlerstil i integrationsindsatsen (reducerede modeller) Sagsbehandlerstil Forklaringer på sagsbehandlerstil Strukturelle forhold Den politiske ledelses holdninger Organisatoriske forhold Sagsbehandlerkarakteristika Sagsbehandlernes holdninger Modelstatistik Graden af formalisme Graden af tvangsorientering Problemtyngde Andel klienter med ringe sprogforudsætninger Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven - - Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik Graden af personlig interaktion/empati Omfanget af afværgemekanismer Omfanget af bevilget administrativ kapacitet Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen Egenkommunal varetagelse af aktivering Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen - - Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund + Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau Omfanget af kommunal opkvalificering - Sagsbehandlernes erfaringsniveau Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund + + Oplevelse af subjektiv kapacitet Holdning til, om integrationsloven er fair Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt Vurdering af, om sanktioner er effektive Aversion over for flygtninge/indvandrere Tolerance over for flygtninge/indvandrere + + Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 9,5% 23,6% 8,2% 35,2% F-test 10,148*** 8,057*** 3,716*** 18,023*** Note: De viste resultater er regressionskoefficienternes fortegn, hvor antallet af fortegn markerer koefficientens signifikansniveau betyder, at koefficienten er signifikant på 0,01 niveau; + + signifikant på 0,05 niveau; + signifikant på 0,1 niveau. 164

165 Tabel 8.2d Forklaringer på sagsbehandlerstil i integrationsindsatsen (reducerede modeller) Sagsbehandlerstil Forklaringer på sagsbehandlerstil Graden af formalisme Graden af tvangsorientering Graden af personlig interaktion/empati Omfanget af afværgemekanismer Strukturelle forhold Problemtyngde - 0,267*** (0,097) - - Andel klienter med ringe sprogforudsætninger Den politiske ledelses holdninger Organisatoriske forhold Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven - -0,180** (-0,155) Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik - - 0,115 (0,221) - - Omfanget af bevilget administrativ kapacitet ,205*** (-0,001) Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen - -0,238*** (-0,273) - -0,126** (-0,103) Egenkommunal varetagelse af aktivering Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen Sagsbehandlerkarakteristika Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen ,145* (-0,087) Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund - - 0,134* (0,296) Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau ,123* (-0,049) - Omfanget af kommunal opkvalificering - -0,127* (-0,036) - - Sagsbehandlernes erfaringsniveau Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund - 0,192*** (0,803)

166 Forklaringer på sagsbehandlerstil Sagsbehandlerstil Graden af formalisme Graden af tvangsorientering Graden af personlig interaktion/empati Omfanget af afværgemekanismer Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive Sagsbehandlernes holdninger Oplevelse af subjektiv kapacitet -0,157** (-0,224) ,367*** (-0,322) Holdning til, om integrationsloven er fair Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt Modelstatistik Vurdering af, om sanktioner er effektive 0,279*** (0,232) Aversion over for flygtninge/indvandrere - 0,285*** (0,288) - 0,169** (0,133) Tolerance over for flygtninge/indvandrere - - 0,169** (0,224) - 0,310*** (0,204) Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 9,5% 23,6% 8,2% 35,2% F-test 10,148*** 8,057*** 3,716*** 18,023*** - - Note: De viste resultater er de standardiserede betakoefficienter, og i parentes de ikke-standardiserede koefficienter. Signifikansniveauet er markeret med stjerner: *** signifikant på 0,01 niveau; ** signifikant på 0,05 niveau; * signifikant på 0,1 niveau. 166

167 Tabel 8.3a Forklaringer på sagsbehandlerholdninger i integrationsindsatsen (fuldt specificerede modeller) Sagsbehandlerholdninger Forklaringer på sagsbehandlerholdninger Oplevelse af subjektiv kapacitet Holdning til, om integrationsloven er fair Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt Vurdering af, om sanktioner er effektive Aversion over for flygtninge/ indvandrere Strukturelle Problemtyngde + - forhold Andel klienter med ringe sprogforudsætninger Den politiske Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven ledelses holdningetik Skriftlig formulering af en kommunal integrationspoli- Omfanget af bevilget administrativ kapacitet Organisatoriske Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen - - forhold Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen Egenkommunal varetagelse af aktivering Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen Sagsbehandlerkarakteristika Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund + Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau - Omfanget af kommunal opkvalificering Sagsbehandlernes erfaringsniveau Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund + Modelstatistik Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 16,1% 16,3% 0,6% 6,0% 2,2% 2,9% 15,9% F-test 2,537*** 2,598*** 1,052 1,513* 1,177 1,239 2,583*** Tolerance over for flygtninge/ indvandrere Note: De viste resultater er regressionskoefficienternes fortegn, hvor antallet af fortegn markerer koefficientens signifikansniveau betyder, at koefficienten er signifikant på 0,01 niveau; + + signifikant på 0,05 niveau; + signifikant på 0,1 niveau. 167

168 Tabel 8.3b Forklaringer på sagsbehandlerholdninger i integrationsindsatsen (fuldt specificerede modeller) Sagsbehandlerholdninger Forklaringer på sagsbehandlerholdninger Strukturelle forhold Den politiske ledelses holdninger Organisatoriske forhold Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund Sagsbehandlerkarakteristika Modelstatistik Oplevelse af subjektiv kapacitet Problemtyngde -0,070 (-0,026) Andel klienter med ringe sprogforudsætninger Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik Omfanget af bevilget administrativ kapacitet Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen -0,078 (-0,390) 0,309*** (0,208) 0,016 (0,023) 0,130 (0,000) 0,009 (0,008) 0,079 (0,074) Egenkommunal varetagelse af aktivering -0,038 (-0,087) Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen 0,005 (0,002) 0,029 (0,050) Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau 0,111 (0,028) Omfanget af kommunal opkvalificering -0,043 (-0,009) Sagsbehandlernes erfaringsniveau -0,246*** (-0,143) Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund -0,049 (-0,133) Holdning til, om integrationsloven er fair 0,184* (0,098) -0,132 (-0,569) 0,238** (0,138) 0,169* (0,208) -0,076 (0,000) 0,055 (0,041) 0,123 (0,095) 0,155* (0,310) -0,073 (-0,030) 0,182* (0,272) -0,045 (-0,010) 0,068 (0,013) 0,020 (0,010) -0,131 (-0,297) Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive -0,023 (-0,013) -0,150 (-1,134) 0,096 (0,095) 0,109 (0,233) 0,020 (0,000) -0,105 (-0,133) 0,086 (0,113) -0,100 (-0,328) 0,101 (0,070) -0,096 (-0,249) 0,035 (0,013) -0,069 (-0,022) 0,223** (0,194) Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt 0,030 (0,014) -0,176* (-1,151) 0,048 (0,041) 0,146 (0,266) -0,090 (-0,001) 0,134 (0,144) 0,069 (0,078) -0,204** (-0,580) 0,286*** (0,171) 0,084 (0,186) 0,002 (0,001) -0,178* (-0,049) 0,066 (0,049) Vurdering af, om sanktioner er effektive 0,062 (0,037) -0,196* (-1,646) 0,033 (0,035) 0,079 (0,183) -0,157 (-0,001) 0,012 (0,017) -0,022 (-0,032) 0,080 (0,283) 0,092 (0,070) -0,019 (-0,054) -0,169* (-0,069) -0,186* (-0,065) 0,101 (0,098) Aversion over for flygtninge/ indvandrere -0,059 (-0,029) -0,049 (-0,318) -0,121 (-0,106) 0,155 (0,289) -0,173* (-0,001) -0,226** (-0,246) 0,101 (0,116) 0,090 (0,259) 0,150 (0,095) -0,004 (-0,010) -0,108 (-0,035) -0,134 (-0,038) -0,224** (-0,172) Tolerance over for flygtninge/ indvandrere Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 16,1% 16,3% 0,6% 6,0% 2,2% 2,9% 15,9% 0,004 (0,017) 0,167* (0,582) 0,129 (0,563) -0,085 (-0,286) -0,145* (-0,060) -0,145* (-0,788) 0,021 (0,016) -0,216** (-0,337) 0,300*** (0,001) -0,013 (-0,012) -0,066 (-0,064) -0,065 (-0,161) -0,233*** (-0,120) 0,065 (0,123) 0,048 (0,013) 0,162* (0,039) 0,230*** (0,143) F-test 2,537*** 2,598*** 1,052 1,513* 1,177 1,239 2,583*** -0,074 (-0,213) Note: De viste resultater er de standardiserede betakoefficienter, og i parentes de ikke-standardiserede koefficienter. Signifikansniveauet er markeret med stjerner: *** signifikant på 0,01 niveau; ** signifikant på 0,05 niveau; * signifikant på 0,1 niveau. 168

169 Tabel 8.3c Forklaringer på sagsbehandlerholdninger i integrationsindsatsen (reducerede modeller) Sagsbehandlerholdninger Forklaringer på sagsbehandlerholdninger Oplevelse af subjektiv kapacitet Holdning til, om integrationsloven er fair Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt Vurdering af, om sanktioner er effektive Aversion over for flygtninge/ indvandrere Strukturelle Problemtyngde forhold Andel klienter med ringe sprogforudsætninger Den politiske Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven ledelses holdninger Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik Omfanget af bevilget administrativ kapacitet Organisatoriske Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen + forhold Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen Egenkommunal varetagelse af aktivering - - Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen Sagsbehandlerkarakteristika Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund + + Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau Omfanget af kommunal opkvalificering - + Sagsbehandlernes erfaringsniveau Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund Modelstatistik Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 16,2% 10,3% 4,6% 8,1% 3,2% 2,1% 14,0% F-test 8,100*** 4,017*** 2,476** 2,575** 2,662** 3,128** 5,082*** Tolerance over for flygtninge/ indvandrere Note: De viste resultater er regressionskoefficienternes fortegn, hvor antallet af fortegn markerer koefficientens signifikansniveau betyder, at koefficienten er signifikant på 0,01 niveau; + + signifikant på 0,05 niveau; + signifikant på 0,1 niveau. 169

170 Tabel 8.3d Forklaringer på sagsbehandlerholdninger i integrationsindsatsen (reducerede modeller) Sagsbehandlerholdninger Forklaringer på sagsbehandlerholdninger Strukturelle forhold Den politiske ledelses holdninger Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integr.indsatsen (0,059) (0,169) (0,176) - 0,081-0,159* 0, Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen Organisatoriske forhold Oplevelse af subjektiv kapacitet Holdning til, om integrationsloven er fair Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt Vurdering af, om sanktioner er effektive Aversion over for flygtninge/ indvandrere Problemtyngde Andel klienter med ringe sprogforudsætninger ,190** (-1,372) Lokalpolitikernes opbakning til integrationsloven 0,257*** (0,174) Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik Omfanget af bevilget administrativ kapacitet 0,124* (0,000) 0,197** (0,115) - 0,160* (0,197) -0,138 (-0,905) Tolerance over for flygtninge/ indvandrere ,160** (-0,865) ,145* (0,325) ,047 (0,000) ,150* (-0,230) - - 0,236*** (0,001) Sagsbehandlerkarakteristika Modelstatistik Egenkommunal varetagelse af aktivering - 0,086 (0,176) -0,099 (-0,327) Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen - - 0,145* (0,096) Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund - 0,177** (0,258) Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau 0,139* (0,035) -0,179** (-0,514) 0,240*** (0,143) ,167** (-0,082) ,153** (-0,053) Omfanget af kommunal opkvalificering ,159* (-0,045) Sagsbehandlernes erfaringsniveau -0,193*** (-0,113) - 0,115 (0,101) Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund ,168* (0,609) - 0,093 (0,092) - - 0,145* (0,034) 0,157** (0,800) -0,093 (-0,070) - 0,176** (0,104) - - Antal kommuner Forklaringskraft (adj. R 2 ) 16,2% 10,3% 4,6% 8,1% 3,2% 2,1% 14,0% F-test 8,100*** 4,017*** 2,476** 2,575** 2,662** 3,128** 5,082*** Note: De viste resultater er de standardiserede betakoefficienter, og i parentes de ikke-standardiserede koefficienter. Signifikansniveauet er markeret med stjerner: *** signifikant på 0,01 niveau; ** signifikant på 0,05 niveau; * signifikant på 0,1 niveau. 170

171 Bilag Bilag 1 indeholder beskrivende statistik for de variabler, der indgår i analysen. Tabel B1.1 viser gennemsnit og variation for alle kommuner, mens tabel B1.2 alene angiver gennemsnit og variation for de 205 kommuner, der har mindst 10 indvandrere, som er omfattet af integrationsloven, og som ankom før 1. juli Tabellerne viser også antallet af kommuner, for hvilke der er observationer for den enkelte variabel, da der for nogle af variablerne ikke er data for alle 205 kommuner. Det gælder navnlig variablerne vedr. sagsbehandleradfærd mv. Bilag B2 indeholder en beskrivelse af variablerne samt kildeangivelse. Bilag B3 indeholder en række repræsentativitetstests for de inddragne surveydata. Bilag B4 beskriver, hvad der karakteriserer gennemsnitskommunen med hhv. en relativt let og en relativt svær integrationsopgave, målt ved kommunens problemtyngde. Herefter opregnes, hvilke kommuner der ifølge dette mål har hhv. en relativt let og en relativt svær integrationsopgave. Tabellerne d viser analyseresultater fra de regressionsanalyser, kapitlerne 5-8 bygger på. 171

172 Bilag 1 Beskrivende statistik Tabel B1.1 Beskrivende statistik, alle kommuner Variabel Obs. Min. Max. Gns. Std. Benchmark-indikator 274-4,96 3,87 0,13 0,98 Kommunestørrelse Under indbyggere ,29 0, indbyggere ,20 0, indbyggere ,30 0, indbyggere ,12 0, indbyggere ,07 0,26 Andel arbejdspladser, der kræver kvalifikationer på højt eller mellemhøjt niveau 275 0,06 0,65 0,15 0,08 Arbejdspladser ift. arbejdsstyrken 275 0,37 2,00 0,81 0,24 Andel klienter med ringe sprogforudsætninger ,90 0,50 0,15 Problemtyngde 274-0,21 17,31 15,21 3,18 # forløb ,59 133,43 # forløb i alt ,67 234,37 Omfanget af privat jobtræning ,23 0,02 0,04 Omfanget af privat jobtræning inden for første 3 mdr ,20 0,01 0,02 Omfanget af offentlig jobtræning ,63 0,05 0,01 Omfanget af offentlig jobtræning inden for første 3 mdr ,50 0,02 0,06 Omfanget af særligt tilrettelagt uddannelse, inkl. voksen ,71 0,04 0,09 & efteruddannelse Omfanget af særligt tilrettelagt uddannelse, inkl. voksen ,84 0,03 0,08 & efter. inden for første 3 mdr. Omfanget af vejlednings- og introduktionsforløb ,83 0,01 0,06 Omfanget af vejlednings- og introduktionsforløb inden ,84 0,01 0,05 for første 3 mdr. Omfanget af særlige aktiverende forløb ,60 0,04 0,09 Omfanget af særlige aktiverende forløb inden for første ,44 0,02 0,06 3 mdr. Omfanget af integrationsundervisning ,90 0,38 0,22 Omfanget af integrationsundervisning inden for første 3 mdr ,83 0,24 0,18 172

173 Variabel Obs. Min. Max. Gns. Std. Tilbudte timer 275 1,85 5,83 3,65 0,64 Gennemførte timer 275 1,38 5,33 2,88 0,59 Udgifter til introduktionsprogrammer pr. person omfattet ,35 0,06 0,04 af integrationsloven Tilskud til introduktionsprogrammer pr. person omfattet ,09 0,04 0,01 af integrationsloven Aktiveringsgrad ,92 0,36 0,21 Omfanget af aktivering og revalidering ,40 0,35 Permanent bolig inden 3 mdr ,65 0,48 Virksomhedspraktik anvendes ,86 0,35 Virksomhedspraktik foretrækkes ,73 0,79 Andel handlingsplaner til tiden ,38 35,94 Kvaliteten af handlingsplaner 82 5,27 22,83 11,66 4,48 Kontrol/rådgivning ,81 5,32 1,47 Stringens ,97 72,74 Graden af formalisme 194-2,24 2, Graden af tvangsorientering 194-2,14 3, Graden af personlig interaktion/empati 194-1,81 2, Omfanget af afværgemekanismer ,23 0,63 Oplevelse af subjektiv kapacitet ,04 0,71 Holdning til, om integrationsloven er fair ,59 0,61 Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er ,45 1,09 effektive Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt ,99 1,00 Vurdering af, om sanktioner er effektive ,57 1,21 Aversion over for flygtninge/indvandrere ,04 0,96 Tolerance over for flygtninge/indvandrere ,43 0,73 Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund ,47 0,44 Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau ,39 3,42 2,73 Omfanget af kommunal opkvalificering ,84 3,08 Sagsbehandlernes erfaringsniveau ,92 1,29 Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund ,07 0,23 Den lokalpolitiske ledelses opbakning til integrationsloven ,22 1,07 Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik ,36 0,48 Omfanget af bevilget administrativ kapacitet ,40 242,77 Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integrationsindsatsen ,42 0,85 Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen ,18 0,79 Egenkommunal varetagelse af aktivering ,86 0,34 Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen ,22 1,66 Etnisk personalepolitik ,12 0,33 173

174 Tabel B1.2 Beskrivende statistik, kommuner med mindst 10 påbegyndte forløb inden 1/7-00 Variabel Obs. Min. Max. Gns. Std. Benchmark-indikator 205-4,96 2,70 0,14 0,97 Kommunestørrelse Under indbyggere ,20 0, indbyggere ,16 0, indbyggere ,36 0, indbyggere ,16 0, indbyggere ,10 0,30 Andel arbejdspladser, der kræver kvalifikationer på højt eller mellemhøjt niveau 205 0,07 0,65 0,17 0,09 Arbejdspladser ift. arbejdsstyrken 205 0,37 2,01 0,84 0,24 Andel klienter med ringe sprogforudsætninger 205 0,11 0,90 0,50 0,15 Problemtyngde ,58 17,31 15,68 1,12 # forløb ,66 153,06 # forløb i alt ,60 268,92 Omfanget af privat jobtræning ,23 0,02 0,03 Omfanget af privat jobtræning inden for første ,15 0,01 0,02 mdr. Omfanget af offentlig jobtræning ,50 0,05 0,09 Omfanget af offentlig jobtræning inden for første ,50 0,02 0,06 mdr. Omfanget af særligt tilrettelagt uddannelse, inkl ,71 0,04 0,09 voksen- & efteruddannelse Omfanget af særligt tilrettelagt uddannelse, inkl ,84 0,03 0,09 voksen- & efter. inden for første 3 mdr. Omfanget af vejlednings- og introduktionsforløb ,83 0,01 0,06 Omfanget af vejlednings- og introduktionsforløb inden ,84 0,01 0,06 for første 3 mdr. Omfanget af særlige aktiverende forløb ,60 0,04 0,10 Omfanget af særlige aktiverende forløb inden for ,44 0,02 0,06 første 3 mdr. Omfanget af integrationsundervisning ,90 0,39 0,21 Omfanget af integrationsundervisning inden for første ,83 0,25 0,17 3 mdr. Tilbudte timer 205 2,44 4,96 3,67 0,53 Gennemførte timer 205 1,83 4,19 2,88 0,46 Udgifter til introduktionsprogrammer pr. person omfattet 197 0,00 0,35 0,06 0,04 af integrationsloven Tilskud til introduktionsprogrammer pr. person omfattet 194 0,01 0,07 0,04 0,01 af integrationsloven Aktiveringsgrad ,92 0,36 0,20 Omfanget af aktivering og revalidering ,41 0,34 174

175 Variabel Obs. Min. Max. Gns. Std. Permanent bolig inden 3 mdr ,62 0,49 Virksomhedspraktik anvendes ,85 0,36 Virksomhedspraktik foretrækkes ,72 0,76 Andel handlingsplaner til tiden ,30 34,86 Kvaliteten af handlingsplaner 70 5,27 22,83 11,95 4,56 Kontrol/rådgivning ,81 5,31 1,51 Stringens ,31 68,46 Graden af formalisme 154-2,24 2,80-0,03 0,98 Graden af tvangsorientering 154-2,21 3,16 0,00 0,99 Graden af personlig interaktion/empati 154-1,81 2,76 0,02 0,97 Omfanget af afværgemekanismer ,27 0,63 Oplevelse af subjektiv kapacitet ,00 0,70 Holdning til, om integrationsloven er fair ,61 0,62 Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive ,44 1,07 Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt ,95 1,02 Vurdering af, om sanktioner er effektive ,56 1,21 Aversion over for flygtninge/indvandrere ,03 0,96 Tolerance over for flygtninge/indvandrere ,42 0,74 Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund ,45 0,43 Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau ,39 3,48 2,80 Omfanget af kommunal opkvalificering ,13 3,18 Sagsbehandlernes erfaringsniveau ,01 1,29 Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund ,07 0,24 Den lokalpolitiske ledelses opbakning til integrationsloven ,17 1,08 Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik ,35 0,48 Omfanget af bevilget administrativ kapacitet ,58 190,08 Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integrationsindsatsen ,43 0,85 Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen ,15 0,79 Egenkommunal varetagelse af aktivering ,88 0,32 Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen ,27 1,56 Etnisk personalepolitik ,14 0,35 175

176 Bilag 2 Variabeloversigt Tabel B2 Variabeloversigt Variabelnavn Beskrivelse Kilde Kapitel Effektmål Benchmark-indikator Den gennemsnitlige faktiske varighed fra opholdstilladelse til påbegyndelse af beskæftigelse eller AKF 5*, 6*, 7* uddannelse minus den gennemsnitlige forventede varighed, givet en række karakteristika ved kommunens indvandrere og kommunens generelle vilkår Strukturelle forhold Kommunestørrelse pop7_5: under indbyggere pop10: indbyggere pop20: indbyggere pop40: indbyggere pop75: indbyggere DST 5, 6 Andel arbejdspladser, der kræver kvalifikationer på højt eller mellemhøjt niveau Arbejdspladser ift. arbejdsstyrken Andel klienter med ringe sprogforudsætninger Problemtyngde Antal arbejdspladser, der kræver kvalifikationer på højt eller mellemhøjt niveau ud af det samlede antal arbejdspladser i kommunen Antal arbejdspladser i kommunen ift. befolkningen i den erhvervsaktive alder DST 5, 6, 8 DST 5 Andel indvandrere på sprogskolens spor 1 eller 2 INM 5, 6, 8 Den forventede varighed i kommunen, før en indvandrer finder beskæftigelse eller uddannelse (baseret på den model, der er opstillet til brug for benchmark-analysen; indikerer, om kommunens integrationsopgave er relativt vanskelig eller relativt let) # forløb Antal indvandrere omfattet af integrationsloven, som er ankommet før 1/ AKF 6, 7 AKF 5 176

177 Variabelnavn Beskrivelse Kilde Kapitel # forløb i alt Antal indvandrere omfattet af integrationsloven AKF 5 Kommunernes integrationsindsats: sagsbehandleradfærd og -valg af foranstaltninger Omfanget af privat jobtræning inden for første 3 mdr. Omfanget af offentlig jobtræning Omfanget af offentlig jobtræning inden for første 3 mdr. Omfanget af særligt tilrettelagt uddannelse, inkl. voksen- og efteruddannelse inden for første 3 mdr. Omfanget af vejledningsog introduktionsforløb Omfanget af vejledningsog introduktionsforløb inden for første 3 mdr. Omfanget af særlige aktiverende forløb Omfanget af særlige aktiverende forløb inden for første 3 mdr. Omfanget af integrationsundervisning inden for første 3 mdr. Tilbudte timer Gennemførte timer Udgifter til introduktionsprogrammer pr. person omfattet af integrationsloven Antal dage i privat jobtræning ud af antal dage i Danmark Antal dage i privat jobtræning inden for de første 3 mdr. i Danmark Antal dage i offentlig jobtræning ud af antal dage i Danmark Antal dage i offentlig jobtræning inden for de første 3 mdr. i Danmark Antal dage i særligt tilrettelagt uddannelse, inkl. voksen- og efteruddannelse, ud af antal dage i Danmark Antal dage i særligt tilrettelagt uddannelse, inkl. voksen- og efteruddannelse, ud af antal dage i Danmark Antal dage i vejlednings- og introduktionsforløb ud af antal dage i Danmark Antal dage i vejlednings- og introduktionsforløb inden for de første 3 mdr. i Danmark Antal dage i særlige aktiverende forløb ud af antal dage i Danmark Antal dage i særlige aktiverende forløb inden for de første 3 mdr. i Danmark Antal dage i integrationsundervisning ud af antal dage i Danmark Antal dage i integrationsundervisning inden for første 3 mdr. i Danmark Antal tilbudte timers danskundervisning divideret med antal personer omfattet af Integrationsloven Antal gennemførte timers danskundervisning divideret med antal personer omfattet af Integrationsloven Kommunens bogførte udgifter til introduktionsprogrammer, ekskl. restafregning, divideret med antal personer omfattet af integrationsloven Omfanget af privat jobtræning AM- FORA AM- FORA AM- FORA AM- FORA Omfanget af særligt tilrettelagt uddannelse, inkl. voksen- og efteruddannelse AM- FORA AM- FORA AM- FORA AM- FORA AM- FORA AM- FORA Omfanget af integrationsundervisning AM- FORA AM- FORA 6, 7, 8* 6 6, 7, 8* 6 6, 7 6 6, 7, 8* 6 6, 7 6 6, 7, 8* 6 INM 6 INM 6 INM 6 177

178 Variabelnavn Beskrivelse Kilde Kapitel Tilskud til introduktionsprogrammer pr. person omfattet af integrationsloven Aktiveringsgrad Omfanget af aktivering og revalidering Permanent bolig inden 3 mdr. Virksomhedspraktik anvendes Virksomhedspraktik foretrækkes Andel handlingsplaner til tiden Kvaliteten af handlingsplaner Kontrol/rådgivning Stringens Sagsbehandlerstil Graden af formalisme Graden af tvangsorientering Statens tilskud til danskundervisning, aktivering og kursus i samfundsforståelse i 30 timer om ugen, tilskud til danskundervisning og kursus i samfundsforståelse i 18 timer om ugen samt tilskud til særligt tilrettelagt danskundervisning i 5 timer om ugen, divideret med antal personer omfattet af integrationsloven Andel helårspersoner på introduktionsydelse, der deltager i fuldt introduktionsprogram Andel klienter i aktivering eller revalidering ud af samlet antal klienter i aktivering, revalidering eller danskundervisning Kommunen har skaffet permanent bolig til indvandrerne inden 3 mdr. efter at kommunen har overtaget integrationsansvaret (ja, i alle tilfælde = 1; ellers = 0) Virksomhedspraktik i private/offentlige virksomheder indgår i kommunens aktivering af flygtninge/indvandrere efter Integrationslovens 23 Kommunen bruger så vidt muligt virksomhedspraktik på det private arbejdsmarked i aktiveringen Andel individuelle handlingsplaner for indvandrere, der er udarbejdet inden for 1 måned efter, at kommunen har overtaget integrationsansvaret Indeks for handlingsplanernes gennemsnitlige kvalitet, baseret på oplysninger om handlingsplanernes formelle udformning (dvs. skematiseringsgrad og grad af kontraktudformning), samt om karakteren af handlingsplanens indhold (dvs. fremadrettethed, de inddragne forhold, det individuelle præg samt stillingtagen til fremtidig revision) De kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige brug af kontrol vs. rådgivning over for klienterne Indeks for, hvor hurtigt og hvor hårdt sagsbehandlerne skrider til sanktioner ved udeblivelse fra aktivering eller dansk uden gyldig grund Faktoranalyse af de kommunale sagsbehandleres grad af enighed i en række udsagn vedr. deres måde at omgås klienter på. Formalismedimensionen scorer højt på flg. items:»jeg henviser ofte til love og regler«;»jeg er meget konsekvent i min sagsbehandling aftaler skal overholdes«samme faktoranalyse som ovenfor. Denne dimension scorer lavt på»jeg undgår helst trusler om sanktioner«og»jeg tror på mine klienters gode hensigter«inm 6 INM 6 PLS/S 7, 8* PLS/K 7 PLS/K 7 PLS/K 7 PLS/S 7, 8* PLS/S 7, 8* PLS/S 7 PLS/S 7 PLS/S 7, 8* PLS/S 7, 8* 178

179 Variabelnavn Beskrivelse Kilde Kapitel Graden af personlig interaktion Omfanget af afværgemekanismer Sagsbehandlerholdninger Oplevelse af subjektiv kapacitet Holdning til, om integrationsloven er fair Vurdering af, om individuelle handlingsplaner er effektive Vurdering af, om 30 timers aktivitetskrav er effektivt Vurdering af, om sanktioner er effektive Aversion over for indvandrere Tolerance over for indvandrere Fortsat del af samme faktoranalyse. Denne dimension scorer højt på»jeg får ofte et nært og personligt forhold til mine klienter«;»jeg følger som oftest, hvordan det går mine klienter, også efter at de er ude af det kommunale system«;»indgår ofte i forhandlinger med mine klienter«indeks for de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige brug af afværgemekanismer, målt ved deres enighed i en række udsagn om brug af diverse prioriteringsmekanismer og mestringsstrategier Den omvendte værdi af de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige oplevede arbejdspres De kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige oplevelse af, hvorvidt integrationsloven stiller rimelige krav over for indvandrere De kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige oplevelse af, hvor effektivt udarbejdelse af individuelle handlingsplaner er ift. integrationen af indvandrere De kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige oplevelse af, hvor effektivt kravet om 30 timers aktivitet om ugen er ift. integrationen af indvandrere De kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige oplevelse af, hvor effektivt trusler om træk i introduktionsydelsen er ift. integrationen af indvandrere Indeks for de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige aversion over for indvandrere (baseret på sagsbehandlernes enighed med udsagnene:»mange indvandrere er kommet til Danmark for at udnytte vores sociale system«og»når der kommer så mange flygtninge hertil, er det, fordi de vil have del i vores høje levestandard«) Indeks for de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige tolerance over for indvandrere (baseret på sagsbehandlernes enighed med udsagnene:»indvandrere må frit forkynde og udøve deres religion i Danmark«;»Indvandrere bør have mulighed for at flytte sammen i kvarterer for herigennem at dyrke og bevare deres kultur«;»det er en national opgave at modtage flygtninge og asylansøgere i mindst samme omfang, som vi har gjort i de sidste år«, samt»indvandrere må have krav på at få offentlig støtte til undervisning i deres modersmål«) PLS/S 7, 8* PLS/S 7, 8* PLS/S 8, 8* PLS/S 8, 8* PLS/S 8, 8* PLS/S 8, 8* PLS/S 8, 8* PLS/S 8, 8* PLS/S 8, 8* 179

180 Variabelnavn Beskrivelse Kilde Kapitel Sagsbehandlerkarakteristika Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund Sagsbehandlernes kvalifikationsniveau Omfanget af kommunal opkvalificering Sagsbehandlernes erfaringsniveau Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund Politikerholdninger Den lokalpolitiske ledelses opbakning til integrationsloven Skriftlig formulering af en kommunal integrationspolitik Omfanget af bevilget administrativ kapacitet Organisatoriske forhold Samarbejde med det lokale erhvervsliv i integrationsindsatsen Samarbejde med sprogskolen i integrationsindsatsen Egenkommunal varetagelse af aktivering Specialiseringsgrad i integrationsindsatsen Etnisk personalepolitik Andel sagsbehandlere med socialrådgiverbaggrund, hvor referencekategorierne er»socialformidler«,»hk-uddannet«,»pædagog/socialpædagog«,»folkeskolelærer«,»antropolog/etnograf«,»psykolog«,»anden akademisk uddannelse«og»andet«indeks for de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige efteruddannelse i forbindelse med deres arbejde med indvandrere Indeks for omfanget af kommunale initiativer til at højne vidensniveauet om indvandrere blandt kommunens medarbejdere De kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige erfaringsniveau, målt ved det antal år de i gennemsnit har beskæftiget sig med indvandreres integration Andel sagsbehandlere med anden etnisk baggrund end dansk De kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige oplevelse af, hvor meget den lokale politiske ledelse bakker op om integrationslovens intentioner Har kommunen en skriftligt formuleret integrationspolitik? De kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige antal timer pr. sag Indeks for omfanget af kommunens samarbejde med de lokale arbejdsgivere og arbejdsgiverforeninger Indeks for de kommunale sagsbehandleres gennemsnitlige samarbejde med sprogskolen ved udarbejdelse af handlingsplaner samt visitation af klienter til sprogundervisning Variabel for, om kommunen selv står for aktivering af indvandrere i introduktionsperioden, eller om aktiveringen købes af en anden kommune, udføres i fællesskab med en anden kommune eller købes af en organisation eller forening Indeks for, hvor specialiserede de kommunale sagsbehandleres opgaver i gennemsnit er, målt ved omfanget af andre typer opgaver end sagsbehandling for indvandrere i introduktionsperioden Har kommunen en skriftligt formuleret personalepolitik, der omfatter etnisk ligestilling på kommunens arbejdspladser? PLS/S 8 PLS/S 8 PLS/K 8 PLS/S 8 PLS/S 8 PLS/S 8 PLS/K 8 PLS/S 8 PLS/K 8 PLS/K 8 PLS/K 8 PLS/S 8 PLS/K 7 180

181 Note: Note: AKF: DST: INM: AMFORA: PLS/S: PLS/K: Kapitelhenvisninger markeret med * betyder, at den pågældende variabel fungerer som afhængig variabel i kapitlet. Kildehenvisninger dækker over følgende: Variablen er konstrueret på baggrund af beregninger foretaget af AKF Variablen stammer fra Danmarks Statistik Variablen stammer fra Integrationsministeriet Variablen stammer fra AMFORA-registret Variablen stammer fra spørgeskemaundersøgelsen foretaget af PLS blandt kommunale sagsbehandlere i 2000 Variablen stammer fra spørgeskemaundersøgelsen foretaget af PLS blandt kommuner i

182 Bilag 3 Repræsentativitetsanalyse for surveydata De surveydata om kommunernes integrationsindsats der indgår i analyserne, stammer fra en spørgeskemaundersøgelse foretaget af PLS Rambøll Management i foråret 2000 i samarbejde med Søren Winter. Dette surveymateriale omfatter besvarelser af skemaer til såvel sagsbehandlere som den administrative ledelse i 214 kommuner. Med henblik på at kunne generalisere analysens konklusioner til alle landets kommuner har vi behov for at vide, om de 214 kommuner, der har deltaget i PLS-undersøgelsen, er repræsentative for landets kommuner som helhed. Repræsentativiteten nedenfor målt ved kommunernes fordeling på 5 forskellige variabler: Indbyggertal (tabel B3.1) Antal påbegyndte integrationsforløb pr. 1/ (tabel B3.2) Benchmarkscore (tabel B3.3) Problemtyngde (tabel B3.4) Andel klienter med svage forudsætninger for at lære dansk (tabel B3.5) Disse fem variabler er hver især blevet inddelt i 10 lige store intervaller, således at 10% af alle kommunerne placerer sig inden for hvert interval 44. Eksempelvis har 10% af kommunerne et indbyggertal på mellem og indbyggere. Hvis datamaterialet er repræsentativt for kommunerne som helhed, skulle ca. 10 % af de kommuner, der har besvaret PLSundersøgelsen, også gerne ligge i dette interval. 182

183 Som det ses af nedenstående tabeller, lever svarfordelingerne fra spørgeskemaundersøgelsen nogenlunde op til dette kriterium for repræsentativitet: Målt på indbyggertal er de større kommuner en smule overrepræsenterede i PLS-undersøgelsen, ligesom kommuner med forholdsvis få påbegyndte integrationsforløb er let underrepræsenterede, og kommuner med mange integrationsforløb er en smule overrepræsenterede. Målt ved fordelingen på benchmarkscore, problemtyngde og andel klienter med ringe sprogforudsætninger er der ingen systematiske forskelle mellem kommunerne som helhed og de kommuner, der har besvaret PLS-undersøgelsen. Vi kan derfor med den marginale forskel i fordelingen på hhv. indbyggertal og antal integrationsforløb in mente betragte de anvendte surveydata som repræsentative for landets kommuner under ét. Tabel B3.1 Repræsentativitet med hensyn til indbyggertal Indbyggertal Antal kommuner i dette interval % kommuner i dette interval Antal svar fra dette interval % svar fra dette interval % 16 ca. 8% % 20 ca. 9% % 19 ca. 9% % 18 ca. 8% % 22 ca. 10% % 20 ca. 9% % 24 ca. 11% % 23 ca. 11% % 26 ca. 12% % 26 ca. 12% I alt: % % 183

184 Tabel B3.2 Repræsentativitet med hensyn til antal påbegyndte integrationsforløb pr. 1/ Antal påbegyndte integrationsforløb pr. 1/ Antal kommuner i dette interval % kommuner i dette interval Antal svar fra dette interval % svar fra dette interval % 14 ca. 7% % 17 ca. 8% % 26 ca. 12% % 21 ca. 10% % 21 ca. 10% % 14 ca. 7% % 25 ca. 12% % 24 ca. 11% % 25 ca. 12% % 27 ca. 12% I alt: % % Tabel B3.3 Repræsentativitet med hensyn til benchmark-score Benchmark-score Antal kommuner i dette interval % kommuner i dette interval Antal svar fra dette interval % svar fra dette interval < -0, % 23 ca. 11% -0,95- -0, % 18 ca. 9% -0,61- -0, % 21 ca. 10% -0,35- -0, % 24 ca. 11% -0,07-0, % 20 ca. 9% 0,22-0, % 17 ca. 8% 0,39-0, % 21 ca. 10% 0,60-0, % 24 ca. 11% 0,87-1, % 22 ca. 10% > 1, % 23 ca. 11% I alt: % % 184

185 Tabel B3.4 Repræsentativitet med hensyn til problemtyngde Problemtyngde Antal kommuner i dette interval % kommuner i dette interval Antal svar fra dette interval % svar fra dette interval 0-13, % 20 ca. 9% 13,95-14, % 26 ca. 12% 14,93-15, % 23 ca. 11% 15,50-15, % 19 ca. 9% 15,83-16, % 21 ca. 10% 16,07-16, % 25 ca. 12% 16,25-16, % 19 ca. 9% 16,46-16, % 17 ca. 8% 16,62-16, % 23 ca. 11% 16,80-17, % 20 ca. 9% I alt: % % Tabel B3.5 Repræsentativitet med hensyn til andel klienter med svage sprogforudsætninger Andel klienter med svage sprogforudsætninger Antal kommuner i dette interval % kommuner i dette interval Antal svar fra dette interval % svar fra dette interval 0,0-28,9% 27 10% 18 ca. 8% 29,0-36,9% 28 10% 22 ca. 10% 37,0-41,7% 27 10% 21 ca. 10% 41,8-46,6% 27 10% 21 ca. 10% 46,7-49,9% 24 9% 20 ca. 9% 50,0-53,4% 30 11% 24 ca. 11% 53,5-58,9% 29 10% 19 ca. 9% 59,0-61,9% 28 10% 20 ca. 9% 62,0-68,8% 27 10% 24 ca. 11% 68,9-100,0% 28 10% 25 ca. 12% I alt: ,0% ,0% 185

186 Bilag 4 Integrationsopgavens sværhedsgrad Kommunerne har forskellige forudsætninger for at integrere indvandrere på arbejdsmarkedet. Dels varierer sammensætningen af gruppen af indvandrere fra kommune til kommune, dels er kommunernes erfaringer med integration og de lokale arbejdsmarkedsvilkår forskellige. Integrationsopgavens sværhedsgrad måles ved hjælp af den forventede varighed, indtil kommunens indvandrere kommer i beskæftigelse eller uddannelse (Husted & Heinesen 2004). Tabel B4.1 Karakteristik af den lette og den svære integrationsopgave Den lettere integrationsopgave: En kommune står over for en forholdsvis let integrationsopgave, hvis gruppen af indvandrere fortrinsvis består af: yngre personer uden småbørn familiesammenførte til personer, som ikke er flygtninge. Tilsvarende står kommunen over for en forholdsvis let integrationsopgave, hvis den har: en mere omfattende integrationserfaring lav arbejdsløshed Den sværere integrationsopgave: En kommune står over for en forholdsvis svær integrationsopgave, hvis dens indvandrere består af relativt mange: ældre personer småbørnsforældre (særligt småbørnsmødre) personer med flygtningestatus udlændinge fra lande som Libanon, Somalia, Afghanistan, Syrien, Iran og Irak En kommune står tilsvarende over for en forholdsvis svær integrationsopgave, hvis den har: relativt ringe erfaring med integration forud for integrationsloven en høj ledighedsprocen 186

187 Kommunerne er opdelt i to halvdele efter, hvor vanskelig deres integrationsopgave er. Karakteristika ved kommuner med forskellige typer integrationsopgave samt opdeling af kommunerne i grupper med henholdsvis høj og lav problemtyngde ses nedenfor. Tabel B4.2 Karakteristika ved kommuner med forskellige typer integrationsopgave Relativt let integrationsopgave Relativt svær integrationsopgave Gennemsnitlig problemtyngde 14, ,4972 Gennemsnitlig observeret varighed inden for 18 mdr. 14, ,6414 Procentvis fordeling på størrelseskategorier ,0 % 9,7 % for indbyggertal ,0 % 14,6 % ,9 % 7,8 % ,0 % 14,6 % ,9 % 11,7 % ,8 % 14,6 % ,8 % 14,6 % ,7 % 9,7 % ,5 % 2,9 % ,5 % 0,0 % Median indbyggere indbyggere Nedenfor er samtlige 45 kommuner listet efter, hvor vanskelig deres integrationsopgave er. Kommuner mærket med * har mindre end 10 påbegyndte integrationsforløb pr. 1/ og indgår derfor ikke i analyserne i kapitel 5-7. Tabel B4.3 Hvor vanskelig er kommunens integrationsopgave? Relativt let integrationsopgave Relativt svær integrationsopgave 101 København 221 Hundested 147 Frederiksberg 225 Jægerspris 151 Ballerup 231 Skævinge 153 Brøndby 233 Slangerup* 155 Dragør 251 Bramsnæs 157 Gentofte 255 Gundsø 159 Gladsaxe 257 Hvalsø 161 Glostrup 261 Lejre* 163 Herlev 267 Skovbo 187

188 Relativt let integrationsopgave Relativt svær integrationsopgave 165 Albertslund 269 Solrød 167 Hvidovre 271 Vallø 169 Høje-Taastrup 301 Bjergsted 171 Ledøje-Smørum 303 Dianalund 173 Lyngby-Tårbæk 305 Dragsholm 175 Rødovre 307 Fuglebjerg* 181 Søllerød 309 Gørlev 183 Ishøj 313 Haslev 185 Tårnby 319 Høng 187 Vallensbæk 321 Jernløse* 189 Værløse 327 Nykøbing-Rørvig 201 Allerød 331 Skælskør* 205 Birkerød 335 Sorø 207 Farum 339 Svinninge* 208 Fredensborg-Humlebæk 341 Tornved 209 Frederikssund 345 Tølløse* 211 Frederiksværk 351 Fakse* 213 Græsted-Gilleleje 353 Fladså* 215 Helsinge 355 Holeby* 217 Helsingør 361 Langebæk 219 Hillerød 365 Møn 223 Hørsholm 371 Nysted 227 Karlebo 375 Nørre Alslev 229 Skibby 377 Præstø* 235 Stenløse 379 Ravnsborg 237 Ølstykke 381 Rudbjerg* 253 Greve 387 Sakskøbing 259 Køge 389 Stevns 263 Ramsø 391 Stubbekøbing* 265 Roskilde 393 Suså* 311 Hashøj* 401 Allinge-Gudhjem 315 Holbæk 403 Hasle 317 Hvidebæk* 405 Nexø 323 Kalundborg 407 Rønne 325 Korsør 409 Aakirkeby 329 Ringsted 421 Assens 333 Slagelse 423 Bogense 337 Stenlille* 425 Broby 343 Trundholm 427 Egebjerg* 357 Holmegaard* 431 Faaborg 359 Højreby 433 Glamsbjerg 363 Maribo 435 Gudme 367 Nakskov 437 Haarby 369 Nykøbing-F. 439 Kerteminde 373 Næstved 441 Langeskov 383 Rødby 447 Munkebo* 385 Rønnede* 451 Nørre Åby 188

189 Relativt let integrationsopgave Relativt svær integrationsopgave 395 Sydfalster* 471 Otterup 397 Vordingborg 473 Ringe 429 Ejby* 481 Sydlangeland 443 Marstal* 483 Søndersø 445 Middelfart 485 Tommerup 449 Nyborg 489 Ullerslev* 461 Odense 491 Vissenbjerg 475 Rudkøbing* 493 Ærøskøbing* 477 Ryslinge* 495 Ørbæk* 479 Svendborg 497 Årslev* 487 Tranekær* 499 Aarup 503 Bov 501 Augustenborg 511 Gram* 505 Bredebro* 515 Haderslev 507 Broager 521 Løgumkloster* 509 Christiansfeld 523 Nordborg 513 Gråsten 525 Nørre-Rangstrup 517 Højer* 527 Rødding 519 Lundtoft* 529 Rødekro 533 Sundeved* 531 Skærbæk 539 Tinglev 535 Sydals* 543 Vojens 537 Sønderborg 553 Blaabjerg 541 Tønder 555 Blåvandshuk 545 Aabenraa 557 Bramming 551 Billund* 559 Brørup* 561 Esbjerg 567 Helle 565 Grindsted 571 Ribe 569 Holsted* 577 Ølgod 573 Varde 611 Give 575 Vejen 613 Hedensted 601 Brædstrup 619 Juelsminde 603 Børkop 627 Tørring-Uldum 605 Egtved 651 Aulum-Haderup 607 Fredericia 659 Holmsland 609 Gedved 667 Ringkøbing 615 Horsens 671 Struer 617 Jelling 673 Thyborøn-Harboøre 621 Kolding 675 Thyholm 623 Lunderskov 677 Trehøje* 625 Nørre-Snede* 679 Ulfborg-Vemb 629 Vamdrup 685 Aaskov* 631 Vejle 701 Ebeltoft 653 Brande* 703 Galten 655 Egvad* 707 Grenaa 657 Herning 709 Hadsten* 661 Holstebro 711 Hammel 663 Ikast 713 Hinnerup* 189

190 Relativt let integrationsopgave Relativt svær integrationsopgave 665 Lemvig 715 Hørning 669 Skjern 717 Langå* 681 Videbæk 719 Mariager 683 Vinderup* 721 Midtdjurs* 705 Gjern* 723 Nørhald 731 Randers 725 Nørre Djurs* 739 Rønde 727 Odder 741 Samsø* 729 Purhus 743 Silkeborg 733 Rosenholm* 749 Them 735 Rougsø 751 Århus 737 Ry 765 Hanstholm* 745 Skanderborg 767 Hvorslev 747 Sønderhald 773 Morsø 761 Bjerringbro* 779 Skive 763 Fjends* 791 Viborg 769 Karup* 801 Arden* 771 Kjellerup 803 Brovst 775 Møldrup 811 Fjerritslev* 777 Sallingsund 821 Hjørring 781 Spøttrup 823 Hobro 783 Sundsøre 825 Læsø* 785 Sydthy 827 Løgstør 787 Thisted 833 Nørager* 789 Tjele 851 Aalborg 793 Aalestrup 861 Aars 805 Brønderslev* 807 Dronninglund* 809 Farsø 813 Frederikshavn 815 Hadsund 817 Hals* 819 Hirtshals 829 Løkken-Vrå 831 Nibe* 835 Pandrup 837 Sejlflod* 839 Sindal* 841 Skagen 843 Skørping 845 Støvring 847 Sæby 849 Aabybro 190

191 Litteraturliste Agranoff, Robert and Michael McGuire (2003): Collaborative Public Management: New Strategies for Local Governments. Washington DC: Georgetown University Press. Bardach, Eugene (1998): Getting Agencies to Work Together. Washington DC: Brookings. Becker, G. (1968):»Crime and Punishment: An Economic Approach.«Journal of Political Economy 76: Beskæftigelsesministeriet (2004): På kanten af arbejdsmarkedet en analyse af de svageste grupper på arbejdsmarkedet. København. Bloom, Howard S.; Carolyn J. Hill og James A. Riccio (2003):»Linking Program Implementation and Effectiveness: Lessons from a Pooled Sample of Welfare-to-Work Experiments«, Journal of Policy Analysis and Management 22 (4): Bolvig, Iben; Peter Jensen og Michael Rosholm (2001): Effekter af aktiveringsindsatsen i Århus Kommune. Århus: CLS Rapport Bolvig, Iben; Peter Jensen og Michael Rosholm (2003): The Employment Effects of Active Social Policy. IZA Discussion Paper No

192 Braithwaite, J. og T. Makkai (1991):»Testing an Expected Utility Model of Corporate Deterrence.«Law and Society Review 25:7-40. Burby, R.J. og R.G. Paterson (1993):»Improving Compliance with State Environmental Regulations.«Journal of Policy Analysis and Management 12: Brehm, John og Scott Gates (1999): Working, Shirking, and Sabotage: Bureaucratic Response to a Democratic Public. Ann Arbor: University of Michigan Press. Dansk Arbejdsgiverforening (2003): Arbejdsmarkedsrapport København. Det Økonomisk Råd (2002): Dansk Økonomi Efterår København. Egeberg, Morten (1984): Organisasjonsutforming i offentlig virksomhet. Oslo: Tano-Aschehoug, Egeberg, Morten (1989): Institusjonspolitikk og forvaltningsutvikling. Bidrag til en anvendt statsvitenskap. Oslo: TANO, Eisner, M.A.; J. Worsham og E.J. Ringquist (2000): Contemporary Regulatory Policy. Boulder, CO/London: Lynne Rienner. Geerdsen, Lars Pico (2003): Marginalisation Processes in the Danish Labour Market. Copenhagen: Danish National Institute of Social Research, Ph.D. Thesis. Geerdsen, Lars Pico og Brian Krogh Graversen (2002):»Øger udsigten til aktivering de lediges jobsøgning?«samfundsøkonomen (7): Geerdsen, Lars Pico; Vibeke Jakobsen, Marianne Jensen, Lena Küppers og Bente Marianne Olsen (2003): Unge indvandrere på kontanthjælp i Kø- 192

193 benhavns kommune: Barrierer for uddannelse og arbejde. København: Socialforskningsinstituttet: Arbejdspapir 5:2003. Graversen, Brian Krogh (2004): Employment Effects of Active Labour Market Programmes: Do the Programs help Welfare Benefit Recipients to Find Jobs? Preliminary Ph.D. Thesis. Danish National Institute of Social Research, Copenhagen. Graversen, Brian Krogh og Hanne Weise (2001): Effekter af aktiveringsindsatsen over for kontanthjælpsmodtagere. Arbejdspapir 2: København: Socialforskningsinstituttet. Graversen, Brian Krogh og Peter Jensen (2003): A reappraisal of the virtues of private sector employment programmes. The Danish National Institute of Social Research, the Graduate School for Integration, Production and Welfare and The Aarhus School of Business. Gray, W.B. og J.T. Scholz (1991):»Analyzing the equity and efficiency of OSHA enforcement.«law and Policy 13: Husted, Leif, og Eskil Heinesen (2004): Benchmark-analyse af kommunernes integrationsindsats i forhold til udlændinge omfattet af integrationsloven. København: AKF Forlaget. Kagan, Robert A. (1994):»Regulatory Enforcement«, pp in David H. Roosenbloom and Richard D. Schwartz (eds.). Handbook of Regulation and Administrative Law. New York: Marcel Decker, pp Keiser, L.R.; V.M. Wilkins, K.J. Meier og C.A. Holland (2003):»Lipstick and Logarithms: Gender, Institutional Context, and Representative Bureaucracy«, American Political Science Review 96 (3): Lipsky, Michael (1980): Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russel Sage Foundation. 193

194 Lægreid, Per og Johan P. Olsen (1978): Byråkrati og beslutninger. Oslo: Universitetsforlaget. May, Peter J. og Søren Winter (1999):»Regulatory Enforcement and Compliance: Examining Danish Agro-Environmental Policy.«Journal of Policy Analysis and Management 18: May, Peter J. og Søren Winter (2000):»Reconsidering Styles of Regulatory Enforcement: Patterns in Danish Agro-Environmental Inspection.«Law & Policy 22 (2): Meyers, Marcia K. og Susan Vorsanger (2003):»Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy«, pp in B. Guy Peters and Jon Pierre (eds.). Handbook of Public Administration. London: Sage. Niskanen, Willim A. (1971): Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldin-Atherton. Olsen, Johan P. (1978):»Folkestyre, buråkrati og korporativisme«i Johan P. Olsen (red.). Politisk organisering. Oslo: Universitetsforlaget. PLS Rambøll Management (2000): Integration i praksis. Kommunernes første erfaringer med integrationsloven. København. Rosdahl, Anders (2004): Aspekter af integrationsindsatsen i 6 kommuner - en kvalitativ opfølgning på en kvantitativ benchmarkanalyse. København: Socialforskningsinstituttet. Rosholm, Michael og Michael Svarer (2003): Estimation af motivations-, fastlåsnings- og heterogene programeffekter af den aktive arbejdsmarkedspolitik. Arbejdspapir, Økonomisk Institut, Aarhus Universitet. Schierenbeck, Isabell (2003): Bakom välfärdsstatens dörrar. Umeå: Boréa. 194

195 Togeby, Lise (1997): Fremmedhed og fremmedhad i Danmark: Teorier til forklaring af etnocentrisme. København: Columbus. Togeby, Lise (2000):»Som man råber i skoven«. Politica 32: Tyler, T.R. (1990): Why People Obey the Law. New Haven and London: Yale University Press. Weber, Max (1922): Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der Verstehenden Soziologie. Tübingen: J. C. B. Mohr. Wilson, James Q. (1989): Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It? New York: Basic Books. Winter, Søren (2000): Information Asymmetry and Political Control of Street-Level Bureaucrats: Danish Agro-Environmental Regulation. Paper prepared for the Annual Meeting of the American Association of Policy Analysis and Management held in Seattle November Department of Political Science, University of Aarhus. Winter, Søren C. og Peter J. May (2001):»Motivations for Compliance with Environmental Regulation.«Journal of Policy Analysis and Management 20: Winter, Søren C. (2002a): Kommunernes integrationsindsats efter den ny integrationslov. Aalborg: Akademiet for Migrationsstudier i Danmark (AMID), AMID Working Paper Series 30/2002. Winter, Søren C. (2002b): Explaining Street-Level Bureaucratic Behavior in Social and Regulatory Policy. Draft paper presented at the 2002 meeting of the American Political Science Association held in Boston, September Danish National Institute of Social Research, Copenhagen. Winter, Søren C. (2003): Political Control, Street-Level Bureaucrats, and Information Asymmetry in Regulatory and Social Policies. Draft paper pre- 195

196 sented at the Annual Meeting of the Association for Public Policy Analysis and Management held in Washington D.C., November 6-8, Danish National Institute of Social Research, Copenhagen. Winter, Søren C. (2004):»Bestemmes kommunernes indsats over for borgerne af politikerne eller sagsbehandlerne?«pp i temanummer om»det kommunale råderum: kvalitet, effektivitet og forskellighed«af SocialForskning. København: Socialforskningsinstituttet. Wood, B.D. og R.W. Waterman (1991):»The Dynamics of Political Control of the Bureaucracy,«American Political Science Review 85:

197 Summary Programmes for Integration of Refugees and Immigrants, Street-Level Bureaucratic Behaviour and Success of Integration Policies in Danish Municipalities Issued May 2004 By Eskil Heinesen, Søren C. Winter, Ina Risom Bøge and Leif Husted Introduction From 1999 onwards Danish municipalities have had the full responsibility for implementing active policies aimed at integrating new immigrants into the labour market. The group of immigrants for which the municipalities have these obligations are persons who 1. got residence permit after January 1 st 1999, 2. were years of age when they got their residence permit, 3. are from non-eu and non-nordic countries, and 4. are refugees or family reunified. The general framework for the integration policy is given by national law, but the 275 municipalities have great discretion regarding the administration of the law and the specific implementation of the policies. 197

198 The purpose of this report is to analyse the relation between Danish municipalities success regarding integration of immigrants and the municipalities use of different types of integration programmes and policies, including street-level bureaucratic behaviour. In addition, we analyse determinants of municipalities use of different integration programmes and policies. Benchmark indicator for success of integrating immigrants As a measure of municipal success in integrating immigrants we use a benchmark indicator based on the duration from the date an immigrant gets residence permit to the date he enters the labour market, i.e. the date he starts on his first regular job (or education). A short average duration to entering the labour market in a given municipality may indicate a successful municipal integration policy. Contrary, a long average duration may indicate a less successful municipal policy. However, a long average duration from the date of residence permit to the date of entering the labour market may not necessarily be due to ineffective municipal integration policies. Alternatively, it may be caused by unfavourable general conditions for the municipality, e.g. a high local unemployment rate, or unfavourable characteristics, in terms of labourmarket integration, of the immigrants living in the municipality. Therefore, we correct the average duration until entering the labour market for municipal differences in general conditions and (observed) immigrant characteristics. The corrections are based on an estimated statistical duration model for all immigrants in Denmark fulfilling the four criteria listed above, using micro data based on administrative registers at Statistics Denmark for the period The individual characteristics of the immigrants which are used for calculating corrections are the following: gender, basis for residence permit (refugee, or family reunification to a refugee or to a nonrefugee), country of origin, age, single/married (to an immigrant or to a non-immigrant), having children, year of residence permit, and health conditions (measured by the number of contacts with general practitioners). The general municipal characteristics included in the duration model as explanatory variables are the following: the local unemployment rate, 198

199 the number of immigrants from non-western countries as a share of the population, and the number of immigrants fulfilling the four criteria listed above as a share of the population. Details on the specification and calculation of the benchmark indicator for municipal integration success may be found in Husted and Heinesen (2004). Data on programmes for integration of immigrants and streetlevel bureaucratic behaviour In explaining municipalities varying success regarding integration of immigrants, we use data on municipalities use of different measures aimed at integrating immigrants, including street-level bureaucratic behaviour. Variables on municipalities use of different integration measures are based on administrative register data and a survey conducted in Variables on street-level bureaucratic behaviour, on different aspects of integration policies and on the municipal organisation of integration efforts are also based on this survey. Methods We use multivariate regression analyses to investigate the association between Danish municipalities success regarding integration of immigrants on the one hand and the municipalities use of different types of integration programmes and policies, including street-level bureaucratic behaviour, on the other. We also use multivariate regression to analyse determinants of municipalities use of different integration programmes and policies. Since the number of potentially important explanatory variables in these analyses is very large and we only have a limited number of cases (there are only 275 municipalities in Denmark, data are missing for some variables for some municipalities, and some analyses are restricted to a subset of the municipalities), we have to conduct several sets of regression analyses focussing on different aspects of integration policies. Main conclusions One main purpose of this report is to investigate how municipalities success regarding labour market integration of immigrants is associated with their use of different integration measures, including street-level bureau- 199

200 cratic behaviours. A main result is that successful municipalities use private sector employment programmes to a larger extent than less successful municipalities. This result indicates that these private sector programmes may have a positive effect. Public sector employment programmes and other programmes, including classroom training in the Danish language, on the other hand seem to have negative effects, possibly due to significant locking-in effects. However, these results should be cautiously interpreted since we do not take account of selection effects. The results may in part be due to the fact that municipalities with a large fraction of immigrants with unfavourable (unobserved) characteristics in terms of labour market integration may (rationally) choose to offer private sector employment programmes to only a very limited extent, and use other programmes instead. Another main result concerns the behaviours of caseworkers. In municipalities with a high degree of success regarding labour market integration of immigrants caseworkers to a larger extent work out individual action plans for immigrants on time and of high quality. Their behaviour towards immigrants is flexible rather than formalistic and consistent. Furthermore, they keep a certain professional distance rather than obtain close personal relations to immigrants. Surprisingly, caseworkers in the successful municipalities also use coping strategies towards immigrants to quite a large extent, which implies that they take shortcuts and primarily focus on the less complicated cases. But because the use of coping strategies is normally seen as something dysfunctional, it is uncertain whether this is merely a short-term success. Another characteristic of successful municipalities is that they provide considerably more in-service training of caseworkers regarding integration issues. Finally, neither threats nor use of economic sanctions seem to be associated with municipal success regarding the integration of immigrants in a statistically significant way. However, the associations between integration success on the one hand and different aspects of integration measures and caseworker behaviour on the other depend on how difficult the municipality s integration problem is. Using the mean expected duration until entering ordinary employment for immigrants in the municipality as an overall measure of the difficulty of the municipality s integration problem, we find that the relations between integration success and private and public sector employ- 200

201 ment programmes mentioned above only apply for municipalities confronted with a difficult integration problem. The same applies for the associations between integration success on the one hand and the caseworkers punctual completion of individual action plans, their use of coping strategies and professional distance towards immigrants, and in-service training on the other. The associations regarding other types of caseworker behaviour only apply to municipalities with relatively small integration problems. This indicates that there are no universal solutions regarding choice of integration measures or caseworker behaviour. The second main purpose of this report is to investigate why the integration policy measures employed in different municipalities are so different. The intention is to expose which possibilities the political and administrative leadership have to influence the choice of mix of measures and caseworker behaviours. On the one hand, the analysis indicates some limitations on political control, because municipalities structural contexts affect the choice of mix of measures, partly because caseworkers behaviour depends considerably on their personal attitudes. On the other hand, local management also has some great opportunities to affect the integration effort either in direct competition with the influence from caseworkers personal attitudes, or more indirectly through affecting those personal attitudes and through organising the municipal integration effort. Thus, as well the choice of mix of programme measures as caseworker behaviours are affected by the extent of cooperation with local businesses, by the placement of responsibility for activating immigrants either within or outside the municipality, and by the degree of municipal specialization and in-service training of caseworkers. Summing up, municipal success in terms of integrating immigrants into the labour market depends both on the choice of mix of policy measures and on caseworker behaviours. There are certain limitations on the ability of local managers to affect these things, but more importantly they also have some possibilities of making a difference, mainly through political signals, efforts to affect caseworkers personal attitudes and through organisational design. It is, though, important to realize, that the optimal mix of policy measures etc. depend on the specific character of the integration problem in the municipality. 201

202 Noter 1. Principal component analyse med varimax rotation af akserne m. højst tre faktorer. For en nærmere diskussion af metoden, se May and Winter (2000). 2. Da variablerne i denne undersøgelse er på kommunalt niveau med kun en værdi pr. kommune, der er fremkommet efter vejning og aggregering af de enkelte sagsbehandleres besvarelser, vil nogle undersøgelsesresultater afvige fra tilsvarende analyser, der er foretaget med de enkelte sagsbehandlerbesvarelser som enhed (Winter 2002b; 2003; 2004). I sidstnævnte analyser har besvarelserne fra sagsbehandlerne fra de større kommuner og spredningen heri en større vægt, men disse kommuner har jo også langt flere indvandrere end de kommuner, der kun har en sagsbehandler. 3. Det forhold, at der benyttes almindelig mindste kvadraters-metode i regressionsanalyserne betyder, at alle kommuner, der indgår i en estimation, indgår med lige stor vægt, uanset hvor mange indvandrere omfattet integrationsloven der er i kommunerne. Det kunne overvejes at vægte kommuner med mange indvandrere mere end kommuner med få indvandrere i estimationerne ud fra den betragtning, at den afhængige variabel (benchmark-indikatoren) for en given kommune er den gennemsnitlige varighed til beskæftigelse/uddannelse for indvandrerne i kommunen (i forhold til hvad man skulle forvente givet indvandrernes og kommunens karakteristika). Det kunne således tænkes, at variansen for små kommuner var større end for store kommuner, hvilket er en klassisk begrundelse for at anvende vægtet mindste kvadraters-metode. Indikatoren er imidlertid ikke et simpelt gennemsnit, og det ses som nævnt af figur 4.1, at variansen for små kommuner ikke er større end for store kommuner. 4. Det har dog også været forsøgt at lave analyser for en population af kommuner med mindst 10 indvandrere. Resultaterne af disse analyser svarer gennemgående til analyseresultaterne for alle kommuner, men er signifikante på et lavere niveau. 5. Resultaterne her svarer altså til, hvad der tidligere blev fundet ved estimation af en varighedsmodel på individniveau. 6. Det har været forsøgt at inddrage andelen placeret på henholdsvis spor 1 og 2 som to separate variabler, men navnlig koefficienten til andelen placeret på spor 1 er meget usikkert bestemt i de fleste estimationer, og når den er statistisk signifikant (eller tæt på at være det), har den typisk en koefficient, som er tæt på koefficienten til andelen placeret på spor Ingen estimationer i tabel 5.2 inddrager variablen arb, da den fortsat er helt insignifikant og har det modsatte fortegn af, hvad man skulle forvente. 8. Det er denne specifikation, som benyttes i de analyser, der beskrives i det følgende. Men forskellige andre specifikationer har været forsøgt. For det første en specifikation, hvor alene deltagelse i de forskellige foranstaltninger inden for de tre første måneder fra ankomst til kommunen medregnes (ligesom det potentielle antal dage for hver person i 202

203 så fald maksimalt er 90). Baggrunden for denne specifikation er, at omfanget af tidlig aktivering og undervisning kan være særlig vigtigt, jf. omtalen heraf i afsnit 4.2. For det andet er afprøvet en specifikation, hvor kun deltagelse i foranstaltninger i 1999 og 2000 medregnes ud fra en betragtning om, at aktiverings- og uddannelsesaktivitet i 2001 kun i ringe omfang kan nå at give sig udslag i påbegyndelse af ordinær beskæftigelse eller uddannelse inden dataperiodens udløb ultimo For det tredje en specifikation, hvor deltagelse i foranstaltninger for hver enkelt person kun medregnes, indtil han eller hun første gang påbegynder ordinær beskæftigelse eller uddannelse (og hvor det potentielle antal dages deltagelse også kun regnes fra ankomst til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse). Denne sidste specifikation giver omtrent de samme resultater som den valgte specifikation, der benyttes i de analyser, som beskrives nedenfor. De to andre specifikationer giver resultater, hvis struktur omtrent svarer til, hvad der gælder for de nedenfor beskrevne analyser, men de forklarer i væsentlig ringere grad variationen i benchmark-indikatoren. Specifikationen har også været forsøgt varieret i en anden dimension, nemlig med hensyn til funktionsform. I stedet for at måle variablerne for hver foranstaltning i forhold til det potentielle antal dage, som beskrevet ovenfor, har vi forsøgt at inddrage en variabel for det samlede aktiveringsomfang (ved omtrent at addere antal dage i foranstaltningerne 1-5 ovenfor) og en variabel for det samlede uddannelsesomfang i kommunen (ved omtrent at addere antal dage i de øvrige foranstaltninger ovenfor), suppleret med den andel af aktiveringsforanstaltningerne, der udgøres af privat jobtræning, den andel, der udgøres af offentlig jobtræning osv. En sådan specifikation giver omtrent samme resultater som dem, der beskrives nedenfor, men den har den ulempe, at nogle kommuner slet ikke har nogen aktiveringsforanstaltninger, men kun undervisningsaktivitet. For disse kommuner er andelen af aktiveringen, som udgøres af fx privat jobtræning, ikke veldefineret, netop fordi der ikke er nogen aktiveringsaktivitet i kommunen (hvilket kan hænge sammen med mange ting, fx at kommunen overvejende har modtaget personer, fx familiesammenførte, som ikke har behov for eller krav på aktivering). Med en sådan specifikation vil kommuner uden aktiveringsaktivitet således helt udgå af analysen (medmindre de nævnte andele ad hoc sættes til en bestemt værdi). 9. Grunden til, at der er flere kommuner med i første estimation i tabel 6.2 end i første og tredje estimation i tabel 6.1, er, at variablerne for udgifter og tilskud som nævnt ikke er oplyst for alle kommuner. I tabel 6.1, hvor disse variabler indgår i modellen, er derfor udeladt de kommuner, for hvilke variablerne ikke er oplyst. 10. Opdelingen i de tre stilvariabler forekommer desuden at være mere usikker med hensyn til forklaret variation samt reliabilitet (i de tilsvarende underindeks, der kan konstrueres for de tre sæt af variabler, som scorer højt på hver sin stildimension) end i tidligere analyser af stildimensioner i sagsbehandling, jf. May og Winter (2000) og Winter og May (2001). Det kan skyldes forskelle i spørgeteknik, hvor der i spørgeskemaet vedr. integrationsindsatsen anvendtes en skala med fem grader af enighed/uenighed med hvert enkelt udsagn om stilen (fx tillidsfuld), mens der i May og Winter (2000) anvendtes spørgsmål, hvor begge ender af skalaen blev defineret (fx tillidsfuld vs. skeptisk). De parvise modstillinger er formentligt bedre til at afdække stildimensionerne. 203

204 11. Inddrages en AMFORA-baseret variabel, som i princippet ligner»aktiv.-revalid.«(nemlig antallet af dage med aktivering i forhold til antallet af dage med aktivering eller integrationsundervisning), bliver koefficienten positiv, men insignifikant. Sagsbehandlernes angivelse af omfanget af aktivering og revalidering fanger altså trods alt noget væsentligt andet end denne AMFORA-baserede variabel. Og det er uanset, om AM- FORA-variablen beregnes på baggrund af hele den periode, indvandrerne har været i Danmark, eller den alene beregnes ud fra de første tre måneder efter opholdstilladelse. 12. Der er anvendt»stepwise regression«proceduren i Stata med»backward og forward selection«og et krav om, at alle inkluderede variabler skal være signifikante på mindst 20%/niveau. 13. Modellen som helhed forkastes langtfra (i den forstand, at en F-test, for at parametrene alle er nul, afvises klart). 14. Imidlertid har senere tests som nævnt vist, at sammenhængen vedr. vejlednings- og introduktionsforløb ikke er robust. 15. Sidstnævnte sammenhæng er dog kun signifikant i reducerede versioner af analysemodellen. 16. Disse sammenhænge er dog kun signifikante ved bestemte specifikationer af analysemodellen. 17. Sammenhængen er dog kun signifikant i ikke-viste versioner af modellen. 18. Sprogforudsætningernes sammenhæng med sagsbehandlernes vurdering af diverse integrationsredskabers effektivitet er dog lidt mindre sikker end de øvrige resultater. 19. Dette resultat gælder kun i visse reducerede versioner af modellen, og ikke i den viste version i tabel 8.3c-d. 20. Dette resultat gælder kun i ikke-viste specifikationer af modellen. 21. Resultatet gælder i en række både fulde og reducerede modeller, men ikke i de viste versioner i tabel 8.2a-d. 22. Disse resultater er signifikante ved forskellige operationaliseringer af politisk opbakning af Integrationsloven, men er generelt stærkest i ikke-viste reducerede versioner af analysemodellen. 23. I enkelte analyser finder vi noget overraskende, at kvaliteten af de udarbejdede handlingsplaner er lavest i kommuner, der har formuleret en selvstændig integrationspolitik. Resultaterne er dog forholdsvis usikre, eftersom modellerne er stærkt insignifikante, 204

205 medmindre de reduceres kraftigt. Endvidere analyseres der på et meget lille antal kommuner, fordi oplysninger om handlingsplanskvalitet kun findes for et mindre udsnit. Vi vælger derfor at se bort fra dette resultat i nærværende gennemgang. 24. Dette resultat gælder i andre specifikationer af analysemodellen end de viste i tabel 8.1a-d. 25. Effekter på omfanget af danskundervisning er imidlertid ikke særligt robuste, idet de varierer stærkt med modelspecifikation. Dels er den nævnte korrelation kun signifikant, hvis man betragter omfanget af danskundervisning inden for de første tre måneder efter integrationsforløbets påbegyndelse. Dels finder vi også indikationer (om end langt fra robuste) af, at samarbejde med det lokale erhvervsliv også korrelerer positivt med omfanget af danskundervisning. 26. Dels hænger inddragelse af sprogskolen i integrationsindsatsen sammen med, hvor tvangsorienterede sagsbehandlerne er. Tendensen er, at inddragelse af sprogskolen har en negativ sammenhæng med graden af tvangsorientering (tabel 8.2c-d). I tråd hermed har inddragelse af sprogskolen også en negativ sammenhæng med sagsbehandlernes brug af afværgemekanismer, mens inddragelse af det lokale erhvervsliv har den modsatte effekt (tabel 8.2a-b samt ikke-viste reducerede modeller). Den mest nærliggende fortolkning er dog snarere udtryk for den modsatte kausalretning, nemlig at tvangsorienterede sagsbehandlere inddrager sprogskolen i mindre omfang, og at det er en form for afværgemekanisme at undlade at inddrage sprogskolen så meget. 27. For det første har et samarbejde med såvel det lokale erhvervsliv som sprogskolerne en positiv sammenhæng med sagsbehandlernes oplevelse af, hvor fair Integrationsloven er. Den mest plausible fortolkning er dog nok, at de sagsbehandlere, som synes, at Integrationsloven er fair, i høj grad søger eksternt samarbejde for at fremme integrationsindsatsen. For det andet er der en positiv sammenhæng mellem, at sagsbehandlerne opfatter kravet om 30 timers ugentlig aktivitet som effektivt, og deres samarbejde med det lokale erhvervsliv. Her kan årsagsretningen oplagt gå begge veje. 28. Resultatet er gennemgående i en række ikke-viste reducerede modeller. 29. Desuden finder vi også svage indikationer af, at sagsbehandlerne er mindre tolerante, og at de i højere grad finder Integrationsloven fair, hvis kommunen selv varetager aktiveringsindsatsen. Resultaterne er dog for usikre til at fortjene en uddybende fortolkning her. 30. Disse resultater understøtter den påviste effekt på andel udarbejdede handlingsplaner til tiden, men er dog mindre sikre, og refereres ikke i de viste modeller i tabelmaterialet. Hvor specialiseringsgradens signifikansniveau konsekvent er højt i forhold til handlingsplaners rettidighed, varierer det mere i forhold til handlingsplanernes kvalitet og omfanget af privat jobtræning og danskundervisning. Eftersom alle resultater peger i samme retning, formoder vi dog, at de har noget på sig. 205

206 31. Jo flere socialrådgivere der er ansat i kommunen, desto færre handlingsplaner udarbejdes til tiden. Sammenhængen er dog kun signifikant i nogle versioner af den fuldt specificerede model (tabel 8.1a-b). Tilsvarende opnår sagsbehandlerne i de socialrådgiverdominerede kommuner en tættere og mere personlig interaktion med deres klienter, hvor der ofte forhandles med klienten og følges op på dennes videre færd. Men heller ikke dette resultat er særlig robust. Sammenhængen er kun signifikant i nogle af de reducerede modeller (tabel 8.2c-d). 32. Resultaterne vedr. effekter af sagsbehandlernes erfaringsgrundlag er for usikre til at stå alene, men eftersom de her stemmer overens med effekter af kvalifikationsniveau, finder vi det rimeligt at rapportere dem alligevel. 33. Sagsbehandlernes brug af afværgemekanismer er kun signifikant korreleret med deres kvalifikationsniveau i reducerede modeller, og kan således ikke betragtes som helt robust. 34. Sammenhængen er konsekvent positiv, men dog kun signifikant, når ikke alle variabler er med i modellen. Resultatet er således nok meningsfuldt, men ikke helt robust over for kontrol for tredjevariabler. 35. Hertil kommer en række sammenhænge mellem sagsbehandlernes kvalifikationsniveau og deres holdninger til målgruppen og til diverse integrationsredskabers effektivitet. Resultaterne er dog så tvetydige og usikre, at de ikke rapporteres her. 36. Der mangler ganske vist oplysninger om kvaliteten fra mange kommuner, men sammenhængen er robust over en række forskellige modelspecifikationer. 37. Dette resultat gælder i en række reducerede modeller, dog ikke i den viste version i tabel 8.1c-d. 38. Dette resultat er dog kun signifikant i nogle af de reducerede modeller. 39. Der er ligeledes tale om et større omfang af danskundervisning, hvor sammenhængen dog er mindre sikker. 40. Dette resultat gælder i en række reducerede modeller, dog ikke i den viste version i tabel 8.2c-d. 41. Vanskeligere at fortolke er det måske, at jo mindre effektive sanktioner vurderes at være, desto mere anvendes såvel privat som offentlig jobtræning. En mulig fortolkning giver dog snarere udtryk for den modsatte kausalretning, nemlig at deltagelse i aktivering giver anledning til mindre motivationsproblemer end i de kommuner, der især satser på sprogundervisning. 206

207 42. Dette resultat gælder dog kun i nogle specifikationer af modellen. 43. Dette resultat gælder dog kun i visse reducerede modeller. 44. Når der nogle steder er lidt mere eller mindre end 10% i et interval, skyldes det, at en række kommuner har nøjagtigt den samme score på variablen, hvorfor denne gruppe kommuner ikke kan opdeles, og derfor må placeres samlet enten i det ene eller det andet 10%-interval. 45. Vi mangler dog oplysninger om Fanø Kommune, hvorfor denne ikke indgår. 207