Ressourceforbrug i folkeskolen og effekter på elevernes uddannelsesforløb

Transkript

1 Ressourceforbrug i folkeskolen og effekter på elevernes uddannelsesforløb af Eskil Heinesen Brian Krogh Graversen Niels Madsen AKF Forlaget Oktober

2 Forord I denne rapport beskrives hovedresultaterne fra analyser af ressourceforbruget i folkeskolen og effekter heraf på elevernes uddannelsesforløb. Der er to formål med rapporten. For det første at analysere variationen over kommuner og over tid i ressourceforbruget i folkeskolen og at undersøge, hvilke faktorer der kan bidrage til at forklare denne variation. For det andet at undersøge, hvilke effekter ressourceforbruget i folkeskolen har på elevernes uddannelsesforløb i grundskolen og navnlig efter afslutningen af grundskolen. Det undersøges blandt andet, om sandsynligheden for, at en person gennemfører en ungdomsuddannelse, påvirkes af, hvor stort ressourceforbruget pr. elev i folkeskolen har været i den kommune/de kommuner, hvor personen har gået i skole, idet der tages højde for en række baggrundsfaktorer, herunder forældrenes socioøkonomiske forhold. Datagrundlaget for analyserne er dels AKF s forløbsregister med forældre- og skolekoblinger, som er baseret på administrative registre i Danmarks Statistik, dels data for ressourceforbrug pr. elev i folkeskolen opgjort for hver kommune i perioden En mere udførlig dokumentation af analyserne og datagrundlaget findes i AKF-publikationerne Graversen og Heinesen (1999) og Graversen, Heinesen og Madsen (1999). Forskningsassistent Brian Krogh Graversen og studentermedarbejder Niels Madsen har stået for databehandlingen og gennemført de deskriptive analyser og de statistiske analyser beskrevet i kapitel 4. Den foreliggende rapport er (med udgangspunkt i publikationerne Graversen og Heinesen, 1999, og Graversen, Heinesen og Madsen, 1999) skrevet af forskningsleder Eskil Heinesen, der også har været projektansvarlig og stået for de statistiske analyser beskrevet i kapitel 3. Professor Martin Browning, Københavns Universitet, takkes for gode råd undervejs i projektet. Professor Ellen Andersen og lektor Axel Mossin, Københavns Universitet, professor Poul 1

3 Erik Mouritzen, Odense Universitet, og adjunkt Michael Rosholm, Handelshøjskolen i Århus, takkes for kommentarer til tidligere versioner af rapporten. Forskningsprojekterne om ressourceforbruget i folkeskolen og effekter heraf på elevernes uddannelsesforløb er finansieret af Finansministeriet, Det kommunale Momsfond og AKF. Eskil Heinesen Oktober

4 1 Sammenfatning Udgifterne til folkeskolen er en betydelig post på kommunernes budget. Samtidig varierer udgifterne pr. elev meget mellem kommunerne, og for landet som helhed er udgifterne pr. elev i folkeskolen vokset markant inden for de sidste 20 år, målt i faste priser. Der er to hovedformål med denne rapport. For det første at undersøge, hvor meget ressourceforbruget i folkeskolen (målt ved nettodriftsudgifter pr. elev) varierer mellem forskellige kommuner og over tid, og at analysere årsagerne til denne variation. Med baggrund i disse analyser korrigeres udgifter pr. elev for en række forhold, som afspejler, at kommunernes vilkår er forskellige, snarere end at kvaliteten af folkeskolen er forskellig. For det andet er det formålet at undersøge, i hvilket omfang ressourceforbruget i folkeskolen påvirker elevernes uddannelsesforløb. Blandt andet undersøges, om de personer, der har gået i folkeskolen i kommuner med et stort (korrigeret) ressourceforbrug, i større omfang får en ungdomsuddannelse end dem, der kommer fra kommuner med et lavere ressourceforbrug idet der i analyserne tages højde for forskelle i personernes forældrebaggrund og de socioøkonomiske forhold i kommunerne. Datagrundlaget for analyserne er dels AKF's forløbsregister med forældre- og skolekoblinger, som er baseret på administrative registre i Danmarks Statistik, dels data for ressourceforbrug pr. elev i folkeskolen opgjort for hver kommune over 20 år samt en række andre variabler på kommuneniveau. Ud fra registrene har vi detaljerede oplysninger for de samme personer over flere år. Vi kan således følge de unges vej igennem uddannelsessystemet, og vi har oplysninger om deres familiemæssige baggrund, herunder deres forældres socioøkonomiske forhold. 7

5 1.1 Analysernes resultater Hovedresultaterne af analyserne er følgende: Det reale ressourceforbrug pr. elev i folkeskolen er vokset betydeligt i de sidste 20 år: Fra 1977 til 1996 steg det med 26%. Der er store forskelle mellem kommunerne med hensyn til ressourceforbrug pr. elev, men forskellene er blevet mindre inden for de sidste 10 år. Ressourceforbruget i folkeskolen hænger sammen med de sociale og økonomiske forhold i kommunen. Urbaniseringsgrad og stordriftsfordele har betydning for ressourceforbruget pr. elev. En generel stigning i ressourceforbrug pr. elev har kun meget små effekter på elevernes uddannelsesforløb efter folkeskolen. Jo flere ressourcer pr. elev en kommune bruger på folkeskolen, desto flere elever vil efterfølgende gennemføre en ungdomsuddannelse, men effekten er meget lille. At forbedre de unges chance for at gennemføre en ungdomsuddannelse gennem flere ressourcer til folkeskolen er derfor meget dyrt. Det, der betyder mest for de unges uddannelsesforløb, er deres forældres sociale og økonomiske forhold, specielt forældrenes uddannelsesniveau. Uddannelsesforløbet efter folkeskolen er også påvirket af sociale og økonomiske forhold i den kommune, hvor man har gået i skole. Nedenfor beskrives resultaterne mere detaljeret. Udviklingen i nettodriftsudgifter pr. elev Nettodriftsudgifter pr. elev i faste priser er i perioden vokset med 46% for landet som helhed. En betydelig del af denne stigning kan dog forklares af udviklingen i lærerlønninger (på grund af stigningen i lærernes gennemsnitlige anciennitet), andelen af tosprogede elever (der påvirker udgifterne på grund af modtageklasser, modersmålsundervisning og specialundervisning i dansk), den generelle arbejdstidsnedsættelse, elevernes fordeling på klassetrin (der påvirker udgifterne, fordi eleverne på de højere klassetrin undervises flere timer om ugen) og kommunernes øgede udgifter til pension til lærerne. Korrigeres udgifterne for disse forhold, er udgifter pr. elev således»kun«steget 26%, hvilket ligger tæt på væksten i antallet 8

6 af lærerløntimer pr. elev. Variationen i nettodriftsudgifter pr. elev Der er en betydelig variation over kommuner i nettodriftsudgifter pr. elev. Fra slutningen af 1970'erne til midten af 1980'erne var udgifter pr. elev i den dyreste kommune ca. dobbelt så høje som i den billigste. Siden midten af 1980'erne er variationen aftaget noget, men forskellene er stadig betydelige; i 1996 brugte den dyreste kommune således ca. 70% mere end den billigste. Kommuner med høje udgifter pr. elev er hovedsageligt koncentreret i den østlige del af landet, især i hovedstadsregionen, mens de fleste kommuner med lave udgifter pr. elev ligger i Jylland. Korrigeres udgifter pr. elev for forskelle i lønudgifter pr. lærer (som følge af stedtillæg og forskelle i anciennitet), elevernes fordeling på klassetrin og andelen af tosprogede elever, reduceres udgiftsforskellene mellem kommunerne. Korrigeres derforuden for forskelle i sociale problemer (målt ved andel børn af enlige forsørgere og andelen af socialt udsatte boliger), reduceres forskellene yderligere. Men der er dog stadig betydelige forskelle. Den dyreste kommune brugte ca. 65% mere end den billigste i 1996 ifølge de korrigerede tal for udgifter pr. elev. Rangordningen af kommuner med hensyn til (korrigerede) udgifter pr. elev ændres kun lidt fra ét år til det næste. Men set over en længere periode, fx 10 år eller mere, sker der betydelige ændringer, således at en stor del af de kommuner, der i slutningen af 1970'erne havde lave udgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet, havde relativt høje udgifter pr. elev i slutningen af 1980'erne og senere. Omvendt har nogle af de kommuner, der i slutningen af 1970'erne havde høje udgifter i forhold til landsgennemsnittet, et udgiftsniveau tæt på landsgennemsnittet i 1990'erne. Model for udgifterne Med henblik på at forklare variationen i udgifter pr. elev (korrigeret for forskelle i lærerlønninger, elevernes fordeling på klassetrin og arbejdstidsnedsættelsen) er der foretaget statistiske analyser baseret på en model for udgifterne. I modellen indgår en række faktorer, der kan tænkes at påvirke udgifterne, idet de afspejler bl.a. økonomiske, sociale, demografiske og politiske forhold i kommunerne. Analysens hovedresultater (der i store træk er som man kunne forvente), søges sammenfattet i det følgende. 9

7 Hvis kommunernes velstand (målt ved beskatningsgrundlag pr. indbygger og andelen af erhvervsaktive) vokser, vil udgifter pr. elev også vokse. En stigning i andelen af elever fra socialt udsatte familier (målt ved andelen af børn af enlige forsørgere, andelen af tosprogede elever og andelen af socialt udsatte boliger) medfører en stigning i udgifter pr. elev. Dette kan forklares med, at andelen af elever fra socialt udsatte familier er en indikator for andelen af elever, der har behov for ekstra ressourcer i form af fx specialundervisning. Effekten af en lav urbaniseringsgrad er høje udgifter pr. elev, hvilket kan forklares med, at tyndt befolkede landkommuner typisk har relativt små skoler med lave klassekvotienter og større udgifter til skolebusdrift. Der er stordriftsfordele, således at effekten af et stort elevtal er lave udgifter pr. elev. Stordriftsfordelene kan være knyttet til skoleadministration og til det forhold, at det er nemmere at undgå lave klassekvotienter, hvis man har et stort elevgrundlag. Der er en langsom tilpasning af udgifterne til ændrede vilkår i kommunerne. Flere af resultaterne tyder endvidere på, at der er asymmetri i kommunernes tilpasning til ændringer i elevtallet. Hvis elevtallet vokser, sker der således en hurtig tilpasning opad i udgifterne, således at udgifter pr. elev er omtrent uændrede. Omvendt udløser fald i elevtallet ikke tilsvarende reduktioner i udgifterne, hvilket bevirker, at udgifter pr. elev vokser. Den langsomme tilpasning bevirker, at udgifterne pr. elev typisk vil ligge på et relativt højt niveau i adskillige år efter, at elevtallet er faldet. Effekter på elevernes uddannelsesforløb Det er et politisk interessant spørgsmål, i hvilket omfang ressourceforbruget i folkeskolen har betydning for, hvordan det efterfølgende går eleverne i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet. Grundlæggende må ressourceforbruget naturligvis have betydning på et eller andet niveau. Men spørgsmålet er, om en øgning af ressourcerne, givet deres nuværende niveau, har positive effekter på, hvordan eleverne klarer sig. Eller, udtrykt på en anden måde, om de eksisterende kommunale forskelle i ressourceforbrug har betydning for elevernes resultater. I analyserne af effekterne af ressourceforbruget i folkeskolen fokuseres som nævnt på elevernes valg og resultater i uddannelsessystemet. Der er dog også foretaget analyser af effekterne på ledighedsgraden efter endt 10

8 uddannelse. Ved hjælp af statistiske modeller søges belyst, hvilke forhold, herunder ressourceforbrug pr. elev, der har betydning for elevernes valg og resultater. I modellerne indgår foruden mål for ressourceforbrug pr. elev også mål for forældrebaggrund (herunder familiestruktur og forældrenes uddannelse, indkomst og boligforhold) og socioøkonomiske karakteristika ved den kommune, hvor personen har gået i skole. Resultaterne viser, at højere skoleudgifter har (statistisk signifikante) effekter på flere af de analyserede valg og resultater. Elever fra kommuner med store udgifter pr. elev har således større sandsynlighed for at vælge at gå i 10. klasse og for at påbegynde og gennemføre en ungdomsuddannelse. Effekterne af højere udgifter pr. elev er dog meget små. En stigning i udgifter pr. elev på 10% vil således kun øge sandsynligheden for at gennemføre en ungdomsuddannelse med ca. 1% for en typisk elev. Dette resultat indebærer, at det vil være særdeles dyrt for en typisk kommune, at øge andelen af elever, der gennemfører en ungdomsuddannelse, hvis midlet er at øge det generelle udgiftsniveau i kommunens folkeskole: At få én ekstra elev pr. år til at gennemføre en ungdomsuddannelse vil koste kommunen ca. 4 mio.kr. pr. år i ekstra folkeskoleudgifter. I analyserne for de øvrige resultatmål (om eleverne forlader grundskolen i utide, om de tager en gymnasial uddannelse, om de senere påbegynder en videregående uddannelse, og i hvilket omfang de er arbejdsløse efter endt uddannelse) er effekterne af at øge udgifterne pr. elev ikke statistisk signifikante (dvs. at effekterne er så usikkert bestemt, at det ikke kan afvises, at de er lig med nul). Effekten på elevernes karakterniveau efter en gymnasial uddannelse (for dem, der tager en sådan) er tilsyneladende marginalt negativ; dette uventede resultat har dog muligvis en teknisk forklaring, jf. kaptiel 4. Effekterne af en stigning i ressourceforbruget er mindre, når ressourceforbruget måles ved antallet af lærertimer pr. elev, end når det måles ved udgifter pr. elev. Det forhold, at udgifter pr. elev er et meget bredt ressourcemål, er altså ikke årsagen til, at en stigning i udgifterne pr. elev kun har små effekter på elevernes uddannelsesforløb. Mere snævert afgrænsede ressourcemål baseret på antallet af lærertimer pr. elev har mindre effekter, og effekterne er mindre, jo mere snævert målet for lærertimer pr. elev afgrænses. Den overordnede konklusion er, at selv i de tilfælde, hvor der estimeres 11

9 statistisk signifikante effekter af et øget ressourceforbrug, er disse effekter meget små. Med andre ord har de eksisterende kommunale udgiftsforskelle stort set ingen praktisk betydning for elevernes senere uddannelsesforløb. Det udelukker naturligvis ikke, at tilførsel af ekstra ressourcer til folkeskolen i forbindelse med en målrettet indsats, fx med henblik på at øge andelen, der gennemfører en ungdomsuddannelse, kan lykkes. Det er afgørende, hvordan udgifterne konkret anvendes. Blot at øge udgifterne uden en målrettet indsats vil ikke have nogen særlig effekt. Analyserne viser i øvrigt (som et stort antal andre undersøgelser), at det først og fremmest er den sociale arv, der er afgørende for elevernes uddannelsesforløb. Forældrenes socioøkonomiske forhold, navnlig deres uddannelse, har således stor betydning. Som eksempel kan nævnes, at hvis den ene forælder har en lang videregående uddannelse, vil sandsynligheden for, at eleven gennemfører en ungdomsuddannelse være 15-20% større, end hvis den pågældende forælder ikke har nogen uddannelse ud over grundskolen. Uddannelsesforløbet efter folkeskolen er også påvirket af sociale og økonomiske forhold i den kommune, hvor man har gået i skole, herunder arbejdsløshedsprocenten og indbyggernes uddannelsesniveau. 1.2 Diskussion Forskelle mellem kommuner i ressourceforbrug pr. elev til folkeskolen kan have mange årsager, bl.a. at kommunernes vilkår er forskellige (hvilket vi har forsøgt at tage højde for i analyserne), at de prioriterer forskelligt og at der er forskelle i effektivitet. Det kan være svært at vurdere, hvilke af disse årsager der dominerer. Det er vigtigt at understrege, at et højt udgiftsniveau pr. elev i en kommune ikke nødvendigvis er et problem, da det kan skyldes meget andet end ineffektivitet og manglende styring af ressourcerne, fx en politisk prioritering af en høj kvalitet i folkeskolen. Tilsvarende behøver et lavt udgiftsniveau ikke at være positivt, da det fx kan afspejle ringe kvalitet snarere end stor effektivitet. Det kan være vanskeligt at måle, i hvilken udstrækning forskelle i ressourceforbrug afspejler forskelle i kvalitet, da der er mange dimensioner af kvalitet. I denne rapport er der fokuseret på den dimension, der har at 12

10 gøre med elevernes uddannelsesforløb efter afslutningen af grundskolen samt deres arbejdsmarkedsforløb efter endt uddannelse. Som nævnt finder vi kun små effekter på disse forhold af et øget ressourceforbrug. Men det er klart, at ressourceforbrug i folkeskolen kan have effekter på en lang række andre forhold, som vi ikke analyserer i denne undersøgelse, fx de pædagogiske kvaliteter i skolen, elevernes trivsel, mens de går i skole, og deres tilegnelse af kundskaber, som ikke har målelige effekter i relation til de resultater i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet, vi har undersøgt. Det er også vigtigt at nævne, at folkeskolens formålsparagraf dækker et særdeles bredt spektrum af formål. Hvorvidt ressourceforbruget har effekter på opfyldelsen af disse mål, er ikke belyst i denne undersøgelse. På den anden side må man forvente, at fx et godt miljø i skolen og stor tilfredshed med skolen samt opfyldelsen af mange af de formål, der er nævnt i formålsparagraffen, faktisk vil give de unge bedre forudsætninger for at tilegne sig færdigheder, der er relevante for at kunne gennemføre en uddannelse efter grundskolen. 13

11 2 Indledning 2.1 Baggrund og formål Udgifterne til folkeskolen udgør en betydelig del af de kommunale budgetter. Driftsudgifterne pr. elev er for landet som helhed vokset betydeligt fra 1977 til 1996 med ca. 46%, målt i faste priser. Samtidig er der store forskelle på ressourceforbruget pr. elev mellem forskellige kommuner. I 1996 varierede nettodriftsudgifterne pr. elev således fra ca kr. til ca kr. Derfor er det interessant at undersøge, hvad der bestemmer ressourceforbruget pr. elev i folkeskolen, herunder hvor stor en del af variationen, der afspejler, at kommunernes vilkår er forskellige (og har ændret sig over tiden), og hvor stor en del, der afspejler kvalitets- eller effektivitetsforskelle. Dette er interessant i sig selv, men også som udgangspunkt for videre analyser af sammenhængen mellem ressourceforbrug pr. elev og forskellige konkrete mål for kvalitet, herunder elevernes færdigheder i folkeskolen og deres uddannelses- og arbejdsmarkedsforløb efter afslutningen af folkeskolen. Formålet med denne rapport er for det første at undersøge, i hvilket omfang ressourceforbruget i folkeskolen målt ved nettodriftsudgifter pr. elev varierer mellem forskellige kommuner og over tid, og at analysere årsager til denne variation. Der opstilles korrigerede mål for ressourceforbruget i folkeskolen, der i så vidt omfang som muligt alene afspejler forskelle i kvalitet og effektivitet mellem kommunerne (og over tid). Dette gøres ved at korrigere nettodriftsudgifter pr. elev for en række forhold, som afspejler, at kommunernes vilkår er forskellige, snarere end at kvaliteten af folkeskolen er forskellig. Det undersøges, hvordan de forskellige korrektioner påvirker fordelingen af udgifter pr. elev over kommuner og over tid. 14

12 For det andet er formålet at undersøge, hvilke effekter ressourceforbruget i folkeskolen har på elevernes uddannelsesforløb deres uddannelsesmæssige valg og resultater efter afslutningen af grundskolen. Det undersøges således, om de personer, der har gået i folkeskolen i kommuner med et stort (korrigeret) ressourceforbrug, klarer sig bedre i uddannelsessystemet end dem, der har gået i folkeskolen i kommuner med et lavere ressourceforbrug, når der tages højde for dels personernes forskellige familiemæssige baggrund (herunder deres forældres socioøkonomiske forhold), dels forskelle i socioøkonomiske forhold i kommunerne. Baggrunden er, at det er et centralt element i og et vigtigt formål med folkeskoleuddannelsen at give eleverne gode (først og fremmest boglige) færdigheder og derved sætte dem i stand til at gennemføre en kompetencegivende uddannelse efter afslutningen af grundskolen. Datagrundlaget for analyserne er dels AKF s forløbsregister med forældre- og skolekoblinger, som er baseret på administrative registre i Danmarks Statistik, dels data for ressourceforbrug pr. elev i folkeskolen opgjort for hver kommune over 20 år. Ud fra registrene har vi detaljerede oplysninger for de samme personer over flere år. Vi kan således følge de unges vej igennem uddannelsessystemet, og vi har oplysninger om deres familiemæssige baggrund, herunder deres forældres socioøkonomiske forhold. 2.2 Mål for ressourceforbrug i folkeskolen Ressourceforbruget i folkeskolen måles i denne rapport ved nettodriftsudgifter pr. elev. Der er tale om et relativt bredt ressourcemål, som omfatter følgende udgiftskategorier: løn til lærere og administrativt personale, undervisningsmidler, skolebiblioteker, rengøring, bygningsvedligeholdelse, skolebusdrift mv. 1 Det skal præciseres, at rapportens analyser ikke omfatter privatskoler. Tal for såvel elevtal som udgifter (og antal lærertimer) omfatter alene den kommunale folkeskole. Nettodriftsudgifterne pr. elev korrigeres i rapporten for forhold, som må antages hovedsageligt at afspejle forskelle i vilkår mellem kommunerne, snarere end forskelle i kvalitet eller effektivitet. Først korrigeres for forhold, der påvirker udgifterne på en forholdsvis kendt måde. Det drejer sig om 15

13 forskelle i lønomkostninger pr. lærer (som følge af forskelle i gennemsnitlig læreranciennitet og forskelle i stedtillægssats), forskelle i elevernes fordeling på klassetrin (som påvirker udgifterne, fordi elever på højere klassetrin undervises i flere timer om ugen end elever på lavere klassetrin) og andelen af tosprogede elever (som påvirker udgifterne på grund af modtageklasser, modersmålsundervisning og specialundervisning i dansk). Desuden korrigeres udgifterne over tid som følge af arbejdstidsforkortelsen og kommunernes øgede udgifter til pension til lærerne. Kommunernes vilkår for folkeskoledrift er forskellige af andre grunde end dem, ovennævnte korrektioner tager hensyn til. Et vigtigt aspekt er, at elevgruppens forudsætninger kan være meget forskellige i forskellige kommuner, hvilket kan hænge sammen med omfanget af sociale problemer. Udgifterne pr. elev kan således være høje i en kommune, fordi der er en stor andel af elever med ringere forudsætninger end gennemsnittet og dermed større ressourcebehov, fx til specialundervisning, og ikke fordi mængden af ressourcer til en elev med gennemsnitlige forudsætninger er stort. Andelen af børn af enlige forsørgere og andelen af socialt udsatte boliger 2 kan være indikatorer for sociale problemer, som er relateret til elevgruppens gennemsnitlige forudsætninger. I nogle af analyserne benyttes tal for udgifter pr. elev, som er korrigeret for disse indikatorer for sociale problemer (ud over de ovennævnte forhold). Der er større usikkerhed forbundet med disse korrektioner, da indikatorerne for sociale problemer er usikre mål for elevgruppens gennemsnitlige forudsætninger, og da der ikke findes nogen præcis viden om, hvordan ressourcebehovet påvirkes. De foretagne korrektioner for sociale problemer er derfor baseret på statistiske analyser af en model, hvor forskelle i udgifter pr. elev søges forklaret ved forskelle i sociale problemer, velstandsniveau, elevtal (stordriftsfordele), urbaniseringsgrad, demografiske forhold mv. Analyserne har på mange måder samme karakter som analyserne i Mouritzen (1991), Larsen (1993), Finansministeriet et al. (1995), Finansministeriet (1995) og Indenrigsministeriet (1998), dog med den væsentlige forskel, at vi har data for en lang årrække, hvilket gør det muligt at undersøge, hvordan forskellene mellem kommuner udvikler sig over tid, og at foretage mere generelle statistiske analyser. 16

14 2.3 Effekter på elevernes uddannelsesforløb I analyserne af effekterne af ressourceforbruget i folkeskolen fokuseres på elevernes uddannelsesforløb efter afslutningen af folkeskolen (der estimeres dog også modeller for deres arbejdsmarkedsforløb efter endt uddannelse). Det undersøges bl.a., om sandsynligheden for at påbegynde og gennemføre en ungdomsuddannelse er større, hvis man kommer fra en kommune med et stort ressourceforbrug i folkeskolen. Dette gøres ud fra modeller for de unges valg og resultater i uddannelsessystemet, hvor der tages højde for bl.a. deres forældrebaggrund. Den grundlæggende hypotese er, at et stort ressourceforbrug pr. elev i folkeskolen har positive effekter på de unges resultater i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet, således at et stort ressourceforbrug fx øger sandsynligheden for at påbegynde og gennemføre en ungdomsuddannelse. Analyser af, hvorvidt ressourceforbruget i folkeskolen har effekter på elevernes uddannelses- og arbejdsmarkedsforløb efter afslutningen af grundskolen, har (så vidt vides) ikke før været foretaget på danske data. Der er en omfattende international (især amerikansk) litteratur om effekterne af ressourceforbrug i grundskolen på elevernes resultater. I langt størstedelen af den økonomiske empiriske litteratur på dette område analyseres effekterne på elevernes karakterer eller prøveresultater i grundskolen eller på deres indtjening på arbejdsmarkedet efter endt uddannelse. Der er kun en meget begrænset litteratur, som fokuserer på effekterne på de unges resultater i uddannelsessystemet efter afslutningen af grunduddannelsen. Når vi i denne undersøgelse fokuserer på netop disse effekter, er det for det første, fordi erhvervelsen af en kompetencegivende uddannelse efter grundskolen er afgørende for mulighederne på arbejdsmarkedet, både med hensyn til at få en fast tilknytning til arbejdsmarkedet og med hensyn til indtjening. For det andet har vi i det foreliggende datasæt ikke data for elevernes karakterer eller prøveresultater i folkeskolen. For det tredje indeholder datasættet den begrænsning, at vi kun kan følge de unge til de er ca. 30 år. Derfor ville analyser af effekten på indtjening på arbejdsmarkedet være meget usikker, specielt for de grupper, der tager en videregående uddannelse. 17

15 2.4 Ressourceforbrug og kvalitet i folkeskolen Forskelle mellem kommuner i ressourceforbrug pr. elev til folkeskolen kan have mange årsager. En væsentlig del af forskellene skyldes, at kommunernes vilkår er forskellige. I denne rapport har vi forsøgt så godt som muligt at korrigere for dette forhold, men selv efter disse korrektioner er der store forskelle mellem kommunerne. Der kan være flere årsager hertil. For det første er der en vis usikkerhed forbundet med nogle af korrektionerne, og der kan være en række specielle forhold, der gør sig gældende i forskellige kommuner. For det andet kan forskellene være udtryk for en bevidst prioritering i kommunerne en prioritering, der er bestemt både af, hvor høj prioritet folkeskolen har i forhold til andre udgiftsområder, og af hensynet til at holde en lav skatteprocent samt af kommunernes økonomiske muligheder. Nogle kommuner vælger fx at anvende mange ressourcer på folkeskolen med henblik på at sikre en høj kvalitet i den ene eller den anden dimension. For det tredje kan forskellene skyldes forhold, som kan tænkes at påvirke kvaliteten, uden at det er udtryk for en bevidst prioritering. For eksempel kan der være relativt mange ressourcer til rådighed pr. elev i kommuner, hvor elevtallet er faldet, da det tager tid at justere ressourceforbruget. For det fjerde kan forskellene være udtryk for forskelle i effektivitet i den forstand, at nogle kommuner er dygtigere end andre til at holde udgifterne nede, uden at det går ud over kvaliteten af folkeskolen. Det kan være svært at vurdere, hvilke af disse årsager der dominerer. Det er vigtigt at understrege, at et højt udgiftsniveau pr. elev i en kommune ikke nødvendigvis er et problem, da det kan skyldes meget andet end ineffektivitet og manglende styring af ressourcerne, fx en politisk prioritering af en høj kvalitet i folkeskolen. Tilsvarende behøver et lavt udgiftsniveau ikke at være positivt, da det fx kan afspejle ringe kvalitet snarere end stor effektivitet. Hvis forskellene i ressourceforbrug i væsentligt omfang er udtryk for forskelle i prioritering af folkeskolen, må man forvente, at de giver sig udslag i forskelle i kvalitet af folkeskolen. Det kan være vanskeligt at måle, i hvilken udstrækning dette er tilfældet, idet der er mange dimensioner af kvalitet. Nogle kommuner kan fx vælge at bruge mange ressourcer på at sikre en høj kvalitet af de specielle tilbud, der gives til tosprogede eller 18

16 fagligt svage elever, fx i form af specialundervisning, mens andre kommuner prioriterer lave klassekvotienter eller høj standard for rengøring og bygningsvedligeholdelse. Men de korrigerede ressourcemål, der er beskrevet i kapitel 3 i denne rapport, kan benyttes som udgangspunkt for analyser af, om der er en sammenhæng mellem ressourceforbrug pr. elev og kvalitet. I kapitel 4 fokuseres på den dimension, der har at gøre med elevernes uddannelsesforløb efter afslutningen af grundskolen samt deres arbejdsmarkedsforløb efter endt uddannelse. Men ressourceforbrug i folkeskolen kan have effekter på en lang række andre forhold, som vi ikke analyserer i denne undersøgelse. Et højt ressourceforbrug kan fx have en positiv effekt på elevernes trivsel, mens de går i skole, og på deres tilegnelse af musiske og andre kundskaber, som ikke har målelige effekter i relation til de resultater i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet, vi har data for, men som kan bidrage til at give dem et rigere liv i bred forstand. Det er også vigtigt at nævne, at folkeskolens formålsparagraf dækker et særdeles bredt spektrum af formål. På den anden side må man forvente, at fx et godt miljø i skolen og stor tilfredshed med skolen samt opfyldelsen af mange af de formål, der er nævnt i formålsparagraffen, faktisk vil give de unge bedre forudsætninger for at tilegne sig færdigheder, der er relevante for at kunne gennemføre en uddannelse efter grundskolen. Et tredje forhold, man skal være opmærksom på ved fortolkning af resultaterne, er, at unges uddannelsesforløb i langt højere grad er påvirket af deres familiemæssige baggrund, herunder ikke mindst forældrenes socioøkonomiske forhold, end af ressourceforbruget i grundskolen. For at kunne beregne effekterne af ressourceforbrug er det derfor afgørende at have gode data, ved hjælp af hvilke man kan tage højde for forskelle i familiebaggrund. Det registerbaserede datagrundlag, vi benytter i denne rapport, giver særdeles gode muligheder på dette punkt. 19

17 Noter 1.Følgende funktioner i den kommunale kontoplan er medtaget: 3.01 Folkeskoler (undervisning og drift af skolerne); 3.02 Forskellige serviceforanstaltninger; 3.03 Sygeog hjemmeundervisning; 3.04 Skolepsykolog; 3.07 Undervisning af børn med vidtgående handicap; 3.08 Observationsskoler; 3.09 Skolebiblioteker; 1.22 Skolebusdrift. Udgifter til skolefritidsordninger er ikke med i det anvendte udgiftsmål. I Graversen og Heinesen (1999) diskuteres afgrænsningen af udgiftsbegrebet nærmere, herunder forholdet mellem netto- og bruttodriftsudgifter og de specielle forhold vedrørende Københavns og Frederiksberg Kommuner, som også løser amtskommunale opgaver på skoleområdet. 2.Antallet af socialt belastede boliger opgøres ud fra Danmarks Statistiks boligopgørelse og omfatter samtlige boliger, opført før 1920, som er uden centralvarme, og samtlige egentlige beboelseslejligheder samt enkeltværelser, opført efter 1964, der bliver beboet af personer, som ikke ejer boligen. Andelen af socialt udsatte boliger svarer til Indenrigsministeriets»boligkriterium«. 20

18 3 Udgifter pr. elev: Udviklingen over tid og forskelle mellem kommuner 3.1 Udviklingen i folkeskoleudgifterne for landet som helhed For landet som helhed er nettodriftsudgifter pr. elev målt i 1996-priser vokset fra kr. i 1977 til kr. i 1996, dvs. med 46%, jf. figur 3.1. (Til sammenligning kan nævnes, at bruttonationalproduktet målt i faste priser pr. indbygger er vokset med 38% i samme periode). En del af stigningen i nettodriftsudgifter pr. elev skyldes øgede lønudgifter pr. lærertime som følge af de generelle arbejdstidsnedsættelser, den øgede gennemsnitlige anciennitet blandt lærerne og de øgede pensionsudgifter til lærere. En anden del af stigningen skyldes det øgede ressourceforbrug i forbindelse med den voksende andel af tosprogede elever. Endelig kan udgifterne pr. elev variere over tid som følge af, at elevernes sammensætning på klassetrin ændres (jo større andelen af elever på de høje klassetrin er, desto større er de gennemsnitlige udgifter pr. elev, da disse elever har væsentlig flere timer pr. uge end elever på lavere klassetrin). Korrigeres for disse fem faktorer, fås en væsentlig lavere stigning i nettodriftsudgifter pr. elev: ca. 26%, jf. figur 3.1. Denne lavere vækst i de korrigerede udgifter pr. elev svarer omtrent til stigningen i antallet af lærerløntimer pr. elev, jf. Graversen og Heinesen (1999, afsnit 2.5), hvilket ikke er overraskende, da lønudgifter udgør ca. 80% af de samlede nettodriftsudgifter. I samme periode, hvor udgifterne pr. elev voksede med 46% og korrigeret med 26% faldt elevtallet med 31% (fra ca i 1977 til i 1996). Det vil sige, at de samlede udgifter til folkeskolen voksede med ca. 1%, mens der var tale om et fald på ca. 13% i de samlede korrigerede udgifter, jf. figur 3.1. En del af forklaringen på det større ressourcefor- 21

19 brug pr. elev kan netop være det faldende elevtal, da det tager tid for kommunerne at tilpasse ressourceforbruget nedad (dette bekræftes af analyserne, der beskrives i kapitel 6). Figur 3.1 Udgifter pr. elev, antal elever og samlede udgifter for hele landet, Indeks 1977= Indeks, 1977= Udgifter pr. elev, ukorrigeret Udgifter pr. elev, korrigeret Udgifter i alt, ukorrigeret Udgifter i alt, korrigeret Antal elever År 3.2 Variationen i udgifter pr. elev over kommuner Ressourceforbruget i 1996 I 1996 varierede kommunernes nettodriftsudgifter på folkeskoleområdet fra kr. pr. elev i Høng Kommune til kr. pr. elev i Frederiksberg Kommune. Ressourceforbruget pr. elev er altså ca. 70% højere i kommunen med de højeste udgifter pr. elev sammenlignet med den kommune, som har de laveste udgifter pr. elev. Figur 3.2 viser, hvordan kommunerne er fordelt med hensyn til ressourceanvendelsen i Kommunerne er her opdelt efter størrelsen af nettodriftsudgifterne pr. elev i forhold til landsgennemsnittet (det uvægtede gennemsnit på kr. pr. elev; i de følgende figurer for udgifter i forhold til landsgennemsnittet er der også tale om det uvægtede gennemsnit). En stor andel af kommunerne anvender et beløb pr. elev, der ligger relativt tæt på gennemsnittet for hele landet. 111 kommuner (40%) ligger således 22

20 inden for et interval på +/- 5%'s afvigelse fra gennemsnittet. Inden for et bredere interval på +/- 15%'s afvigelse fra gennemsnittet er der 240 kommuner (87%). Fordelingen er højreskæv: Ser vi på kommunerne, der ligger i intervallet +/- 15% i forhold til landsgennemsnittet, er der væsentlig flere kommuner, der bruger lidt under gennemsnittet, end der er kommuner, som bruger lidt over gennemsnittet; omvendt er antallet af kommuner, der ligger mere end 15% over gennemsnittet, væsentlig større end antallet af kommuner, der ligger mere end 15% under gennemsnittet. I kommunen med de højeste nettodriftsudgifter pr. elev er ressourceforbruget pr. elev således ca. 40% højere end landsgennemsnittet, mens kommunen med de laveste udgifter pr. elev bruger ca. 20% mindre end landsgennemsnittet. Korrigeres udgifter pr. elev for forskelle i lønudgifter pr. lærer, elevernes fordeling på klassetrin og andelen af tosprogede elever, reduceres udgiftsforskellene mellem kommunerne. Korrigeres derforuden for omfanget af sociale problemer (målt ved andel børn af enlige forsørgere og andelen af socialt udsatte boliger), sker der en yderligere reduktion af udgiftsforskellene. Dette er illustreret i figur 3.3, hvor de grå søjler viser fordelingen af kommunerne med hensyn til ukorrigerede udgifter pr. elev (det samme som er illustreret i figur 3.2), de sorte søjler viser fordelingen med hensyn til de korrigerede udgifter, og de hvide søjler viser fordelingen med hensyn til udgifter, der også er korrigeret for sociale problemer. Denne ekstra korrektion er baseret på resultaterne af estimation af en statistisk model for udgifter pr. elev, jf. afsnit 3.4. Det ses, at korrektionerne betyder, at der er flere kommuner, som ligger i intervallet fra 5% under landsgennemsnittet til 15% over landsgennemsnittet, og færre kommuner, der ligger uden for dette interval. I tabellen i bilaget er vist, hvor meget korrektionerne betyder for hver enkelt kommune; ukorrigerede og korrigerede udgifter pr. elev er vist for 1977, 1986 og Som eksempel på, hvor meget korrektionerne betyder for de enkelte kommuner, kan nævnes, at Københavns Kommune ifølge de ukorrigerede udgifter pr. elev lå 17% over landsgennemsnittet i Efter korrektion for lærerlønninger, tosprogede elever og elevernes fordeling på klassetrin, lå Københavns Kommune kun 11% over gennemsnittet. Det er især den store andel af tosprogede elever i Københavns Lommune, der har betydning, men 23

21 korrektionerne for lærerlønninger (stedtillæg og anciennitet) reducerer også udgifter pr. elev i Københavns Kommune, mens korrektionen for elevernes fordeling på klassetrin trækker den anden vej, idet der var relativt mange elever på de lave klassetrin i Københavns Kommune i Korrigeres yderligere for omfanget af sociale problemer (andel børn af enlige forsørgere og andel socialt udsatte boliger), ligger udgifterne pr. elev i Københavns Kommune kun 2% over landsgennemsnittet. Et eksempel på en kommune, hvor korrektionerne har modsat virkning er Arden. Ifølge de ukorrigerede udgifter pr. elev, lå Arden i % under landsgennemsnittet. Efter korrektion for lærerlønninger, andel tosprogede og elevernes fordeling på klassetrin lå Arden 11% under landsgennemsnittet. Den yderligere korrektion for sociale problemer betyder, at Arden kun ligger 7% under landsgennemsnittet. Figur 3.2 Fordelingen af kommunerne efter størrelsen af nettodriftsudgifterne pr. elev (i forhold til landsgennemsnittet), (Histogram) 0,25 0,2 0,15 Andel 0,1 0,05 0 0,75-0,80 0,80-0,85 0,85-0,90 0,90-0,95 0,95-1,00 1,00-1,05 1,05-1,10 1,10-1,15 1,15-1,20 1,20-1,25 1,25-1,30 1,30-1,35 1,35-1,40 1,40-1,45 Nettodriftsudgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet i

22 Figur 3.3 Fordelingen af kommunerne med hensyn til ukorrigerede og korrigerede nettodriftsudgifter pr. elev. Angivet i forhold til landsgennemsnittet, ,3 0,25 0,2 Andel 0,15 0,1 0,05 0 0,75-0,80 0,80-0,85 0,85-0,90 0,90-0,95 0,95-1,00 1,00-1,05 1,05-1,10 1,10-1,15 1,15-1,20 1,20-1,25 1,25-1,30 1,30-1,35 1,35-1,40 1,40-1,45 1,45-1,50 1,50-1,55 1,55-1,60 Udgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet Ukorrigeret Korrigeret Korrigeret, også for sociale forhold Geografisk set er kommunerne med de højeste ukorrigerede udgifter pr. elev placeret i hovedstadsregionen og i Fyns Amt, mens koncentrationen af billige kommuner er størst i Jylland. Det samme mønster tegner sig (omend mindre udtalt), når der korrigeres for forskelle i lærerlønninger, andel tosprogede og elevernes fordeling på klassetrin, jf. figur 3.4. Korrigeres derudover for forskelle i omfanget af sociale problemer, bliver dette mønster væsentlig svagere, jf. figur

23 Figur 3.4 Geografisk fordeling af korrigerede nettodriftsudgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet, 1996, procent 26

24 Figur 3.5 Geografisk fordeling af nettodriftsudgifter pr. elev, korrigeret også for sociale problemer, i forhold til landsgennemsnittet, 1996, procent 27

25 3.2.2 Ressourceforbruget Som beskrevet i afsnit var der store forskelle på kommunernes ressourceforbrug til folkeskolen i Forskellene var imidlertid endnu større tidligere. I 1970'erne og 1980'erne var (ukorrigerede) udgifter pr. elev således ca. dobbelt så høje i den dyreste kommune som i den billigste. De store forskelle er illustreret i figur 3.6, der viser kommunernes fordeling mht. udgifter pr. elev korrigeret for forskelle i lærerlønninger, andel tosprogede og elevernes fordeling på klassetrin. De grå søjler viser fordelingen i 1977, de sorte fordelingen i 1986 og de hvide fordelingen i 1996 (svarende til de sorte søjler i figur 3.3). Det ses, at der i 1977 og specielt i 1986 var flere kommuner med meget høje og meget lave udgifter pr. elev, end tilfældet var i Forskellene mellem kommunerne var altså mindre i 1996 end i 1977 og Det samme mønster er i figur 3.7 illustreret ved den såkaldte variationskoefficient, som er større, jo større variationen i udgifter pr. elev er, dvs. jo større forskelle der er mellem kommunerne. Variationskoefficienten er vist for perioden , både for de ukorrigerede udgifter pr. elev og for de to mål for korrigerede udgifter pr. elev. Det ses, at forskellene i udgifter pr. elev blev større fra 1977 til midten af 1980'erne, hvorefter forskellene blev mindre, således at der i midten af 1990'erne var mindre variation end i slutningen af 1970'erne. Det ses også af figur 3.7, at korrektionerne med hensyn til lærerlønninger, andel tosprogede og elevernes fordeling på klassetrin reducerer forskellene mellem kommunerne i alle år, og at den ekstra korrektion med hensyn til sociale problemer reducerer forskellene yderligere. 28

26 Figur 3.6 Fordelingen af kommunerne efter størrelsen af korrigerede nettodriftsudgifter pr. elev i 1977, 1986 og ,3 0,25 0,2 Andel 0,15 0,1 0,05 0 0,75-0,80 0,80-0,85 0,85-0,90 0,90-0,95 0,95-1,00 1,00-1,05 1,05-1,10 1,10-1,15 1,15-1,20 1,20-1,25 1,25-1,30 1,30-1,35 1,35-1,40 1,40-1,45 1,45-1,50 1,50-1,55 1,55-1,60 Korrigerede nettodriftsudgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet Figur 3.7 Variationskoefficienten for udgifter pr. elev (ukorrigerede og korrigerede), ,14 Varianskoefficient(Std.afv./gennemsnit) 0,13 0,12 0,11 0,1 0,09 Varianskoefficient for nettodriftsudgifter pr. elev Varianskoefficient for korrigerede nettodriftsudgifter pr. elev Varianskoefficient for nettodriftsudgifter pr. elev, korrigeret også for sociale forhold 0, År 29

27 3.3 Mobilitet I dette afsnit beskrives mobiliteten inden for fordelingen, dvs. ændringen over tid i de enkelte kommuners placering i fordelingen efter udgifter pr. elev. Den enkelte kommunes udgifter pr. elev ændrer sig typisk ikke meget fra et år til det næste, og kommunernes placering i fordelingen ændres derfor heller ikke meget på et år. Dette er i figur 3.8 illustreret for udgifter pr. elev korrigeret med hensyn til forskelle i lærerlønninger, andelen af tosprogede og elevernes fordeling på klassetrin. På den vandrette akse måles udgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet i 1995, og på den lodrette akse måles udgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet året efter (1996). Der er i figuren 275 prikker, en for hver kommune. Hvis det for alle kommuner gjaldt, at de (i forhold til landsgennemsnittet) havde de samme udgifter pr. elev i 1996 som året før, ville alle prikker i figuren ligge på 45 o -linjen (der også er indtegnet i figuren). Det er selvfølgelig ikke tilfældet, men som det ses, ligger langt de fleste punkter meget tæt på denne linje, hvilket illustrerer den begrænsede mobilitet på kort sigt. Hvis en prik i figuren ligger under 45 o -linjen, betyder det, at den pågældende kommunes udgifter (i forhold til landsgennemsnittet) var lavere i 1996 end i 1995, og omvendt hvis prikken ligger over 45 o -linjen. Tilsvarende figurer over 1- årsmobilitet for andre år har samme udseende med en betydelig koncentration omkring 45 o -linjen. Over en længere periode er der større mobilitet. Figur 3.9 og 3.10 illustrerer mobiliteten over henholdsvis 10 og 19 år fra 1986 til 1996, og fra 1977 til 1996 (idet der på den lodrette akse er angivet udgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet henholdsvis 10 og 19 år efter de udgifter pr. elev, der måles på den vandrette akse). Den større mobilitet viser sig ved, at prikkerne i højere grad ligger langt væk fra 45 o -linjen. Af figur 3.9 ses fx, at kommunen med de højeste udgifter pr. elev i 1986 (Rødovre), som her lå mere end 50% over landsgennemsnittet, i 1996 kun lå ca. 20% over landsgennemsnittet og ikke længere var den dyreste, men»kun«den sjettedyreste. Af figur 3.10 ses, at de syv kommuner, der i 1977 var dyrest med udgifter pr. elev på 30-57% over landsgennemsnittet, alle i 1996 havde væsentlig lavere udgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet; bortset fra Frederiksberg var der i 1996 ikke nogen kommuner, der lå mere end 30% over 30

28 landsgennemsnittet. Københavns Kommune, der i 1977 lå 42% over landsgennemsnittet, lå i 1996 kun 11% over, og Gentoftes udgifter faldt fra 47% over landsgennemsnittet i 1977 til kun 1% over i En af de kommuner, hvor udgifterne i forhold til landsgennemsnittet er vokset mest, er Broby fra 1% over gennemsnittet i 1977 til 25% over i 1996, hvor Broby var den tredjedyreste kommune. Mobiliteten for de enkelte kommuner mellem årene 1977, 1986 og 1996 fremgår af tabellen i bilaget. Figur 3.8 Korrigerede nettodriftsudgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet i 1995 og 1996: 1-års mobilitet 1,4 Korrigerede nettodriftsudgifter i forhold til landsgennemsnittet, ,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,7 0,8 0,9 1 1,1 1,2 1,3 1,4 Korrigerede nettodriftsudgifter i forhold til landsgennemsnittet,

29 Figur 3.9 Korrigerede nettodriftsudgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet i 1986 og 1996: 10-års mobilitet 1,6 Korrigerede nettodriftsudgifter i forhold til landsgennemsnittet, ,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,7 0,8 0,9 1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 Korrigerede nettodriftsudgifter i forhold til landsgennemsnittet, Figur 3.10 Korrigerede nettodriftsudgifter pr. elev i forhold til landsgennemsnittet i 1977 og 1996: mobilitet over 19 år 1,6 Korrigerede nettodriftsudgifter i forhold til landsgennemsnittet, ,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,7 0,8 0,9 1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 Korrigerede nettodriftsudgifter i forhold til landsgennemsnittet,

30 3.4 Model for udgifter pr. elev Med henblik på at forklare en del af variationen i de korrigerede nettodriftsudgifter pr. elev er der foretaget statistiske analyser baseret på en model for udgifterne. I modellen indgår en række variabler, der kan tænkes at påvirke udgifterne. Variablerne afspejler bl.a. økonomiske, sociale, demografiske og politiske forhold i kommunerne. I modellen forklares udgifter pr. elev korrigeret for forskelle i lærerlønninger og elevernes fordeling på klassetrin (men ikke for andelen af tosprogede elever, der til gengæld indgår som en af de forklarende variabler i modellen). I det følgende søges hovedresultaterne sammenfattet. Variabler for kommunernes velstand (beskatningsgrundlag pr. indbygger og andelen af befolkningen, der er erhvervsaktive) har en effekt på udgifter pr. elev, idet udgifterne vokser, hvis beskatningsgrundlaget eller andelen af erhvervsaktive vokser. Dette er ikke overraskende, da kommuner med et højt beskatningsgrundlag (for en given skattesats) har råd til relativt høje udgifter til folkeskolen og på andre områder, og da velstillede og erhvervsaktive borgere kan forventes at stille relativt høje krav til den offentlige service. Ifølge beregningerne vil en stigning på 1% i beskatningsgrundlaget føre til en stigning på mellem 0,1 og 0,2% i udgifter pr. elev, mens en stigning i andelen af erhvervsaktive borgere på 1 procentpoint vil føre til en stigning i udgifter pr. elev på ca. 0,3%. Variabler, der er indikatorer for andelen af elever fra socialt udsatte familier (andelen af børn af enlige forsørgere, andelen af tosprogede elever og andelen af socialt udsatte boliger), har en effekt på udgifterne, idet udgifter pr. elev er højere, jo større indikatorerne for omfanget af sociale problemer er. Baggrunden for denne effekt er, at elever fra socialt belastede familier i gennemsnit har ringere forudsætninger og dermed større behov for specialundervisning mv. Det skal understreges, at de anvendte variabler kun er indikatorer for omfanget af sociale problemer og derigennem for elevgruppens forudsætninger, og at andelen af tosprogede elever som nævnt også har en effekt på udgifterne via modtageklasser, modersmålsundervisning og specialundervisning i dansk. Hvis andelen af børn af enlige forsørgere vokser med 1 procentpoint (fra fx 10% til 11%), vil udgifter pr. elev vokse med ca. 0,5% (på langt sigt). Hvis andelen af tosprogede elever vokser med 1 procentpoint, vil udgifter pr. elev vokse med ca. 0,3%. Hvis 33

31 andelen af socialt udsatte boliger vokser med 1 procentpoint, vil udgifter pr. elev vokse med ca. 0,6%. Effekten af en lav urbaniseringsgrad er øgede udgifter pr. elev. Baggrunden herfor er, at tyndt befolkede landkommuner typisk har relativt små skoler med lave klassekvotienter og større udgifter til skolebusdrift. Hvis hele befolkningen bor i landdistrikter eller små byer (med indbyggere), er udgifterne pr. elev 10-15% højere, end hvis hele befolkningen bor i store byer (med mindst 5000 indbyggere). Der er stordriftsfordele, således at effekten af et stort elevtal er mindskede udgifter pr. elev. Stordriftsfordelene kan være knyttet til skoleadministration og til det forhold, at det er nemmere at undgå lave klassekvotienter, hvis man har et stort elevgrundlag. Effekten af en fordobling af elevtallet er, at udgifter pr. elev mindskes med ca. 4%. Der er en langsom tilpasning af udgifterne til ændrede vilkår i kommunerne. Det er også, hvad man kunne forvente, da det tager tid at tilpasse ressourcerne til ændrede behov, specielt hvis det indebærer oprettelse eller nedlæggelse af klasser eller skoler, men også med hensyn til ændring af praksis vedrørende fx specialundervisning mv. Flere af resultaterne tyder på, at der er asymmetri i kommunernes tilpasning til ændringer i elevtallet. Hvis elevtallet vokser med fx 1%, sker der således en hurtig tilpasning opad i udgifterne, således at udgifter pr. elev kun falder med ca. 0,2% samme år (og ikke med 1%, som ville være tilfældet, hvis udgifterne ikke reagerede på kort sigt) ifølge nogle beregninger er udgifterne pr. elev endda omtrent uændrede. Omvendt udløser fald i elevtallet ikke tilsvarende reduktioner i udgifterne, hvilket bevirker, at udgifterne pr. elev vokser; et fald i elevtallet på 1% medfører en stigning i udgifter pr. elev på ca. 0,8% samme år. Det skal bemærkes, at kommunernes tilpasning til en stigning i elevtallet er relativt usikkert bestemt, da modellen er estimeret for en periode, hvor det samlede elevtal faldt betydeligt. Nogle af resultaterne tyder på, at elevernes andel af befolkningen har en effekt på udgifter pr. elev, således at jo større elevernes andel af befolkningen er, jo mindre er udgifterne pr. elev. Dette kan muligvis forklares med, at en stor andel elever betyder, at folkeskoleudgifterne udgør en relativt stor del af kommunens budget, hvorfor det vil være relativt vigtigt at holde udgifterne pr. elev nede. 34