Risiko- og Sårbarhedsvurdering

Transkript

1 Risiko- og Sårbarhedsvurdering Region Midtjylland April 2013 Region Midtjylland Sundhedsplanlægning

2 Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord Indledning Bekendtgørelse Trusselsvurderinger Den nationale sårbarhedsudredning Den nationale trusselsvurdering Hændelsesscenarier og sandsynligheder Sandsynligheder for hændelsesscenarier Behov for øvelse i sandsynlige hændelsesscenarier Hændelser - konsekvenser og omfang Hændelser og konsekvenser Hændelsesscenarier - Tid og omfang Risiko- og Sårbarhedsprofil Regionale vurderinger af trusselsscenarier og sårbarheder Tema-arrangement Regionale opfølgninger Samlet vurdering Generelt Robusthed Handleplan... 13

3 1 Forord Denne risiko- og sårbarhedsvurdering for Region Midtjylland er bl.a. udarbejdet med baggrund i resultatet af et Tema-arrangement med deltagelse af regionens nærmeste samarbejdspartnere i tilfælde af en alvorlig hændelse eller katastrofesituation. Resultatet er derefter vurderet i en udvidet teoretisk og analytisk sammenhæng. Der er således tale om en generel analyse med afsæt i konkrete udsagn. 2 Indledning Formålet med risiko- og sårbarhedsvurdering er, at afdække særlige indsatsområder, der bør imødegås gennem forebyggelse, planlægning og øvelsesvirksomhed m.v. Vurderingen betragtes som en forudsætning for hensigtsmæssig beredskabsplanlægning, og er led i en løbende risikostyringsproces, der forankres i det daglige planlægnings- og beslutningssystem. Risikovurderingen fokuserer på risikoen (sandsynligheden) for indtrædelse af hændelser og på konsekvenser. Målet er at forebygge. Sårbarhedsvurderingen afdækker bl.a. berørte funktioner/organisationer, og hvilke afhængigheder der kan konstateres. Målet er at kunne opretholde eller genoprette den daglige drift. 3 Bekendtgørelse Jf. Bekendtgørelsen om planlægning af sundhedsberedskabet og den præhospitale indsats m.v. er det Regionsrådet og Kommunalbestyrelserne, der er ansvarlige for at planlægge for og opbygge et sundhedsberedskab, jf. 6. Jf. Bekendtgørelsens 13 skal sundhedsberedskabsplanen udarbejdes på baggrund af nationale trusselsvurderinger og en lokalt foretaget risiko- og sårbarhedsvurdering. Side 3

4 4 Trusselsvurderinger 4.1 Den nationale sårbarhedsudredning Globaliseringen, kompleksiteten, teknologiseringen, velfærdssamfundets forventninger og krav, den indbyrdes afhængighed, m.v. præger vore dages moderne samfund. Dette giver os ikke bare muligheder, men betyder også nye risici og sårbarheder. Folketinget foranledigede derfor udarbejdet en National Sårbarhedsudredning, der udkom i Det overordnede formål med udredningen var at kortlægge samfundets sårbarhed og give en vurdering af den civile sektors beredskab i forhold hertil. Udredningen omhandler således sårbarheder jf. bl.a. indbyrdes sektorafhængigheder og egne interne sektorsårbarheder. For sundhedsvæsenets vedkommende fastslås det, at el-forsyningen er den mest kritiske og afgørende afhængighed. Men at der i øvrigt er en række områder, der er vigtige for, om sundhedsvæsenet og dermed også sundhedsberedskabet vil kunne fungere i enhver situation. 4.2 Den nationale trusselsvurdering Forsvarets Efterretningstjeneste og Politiets Efterretningstjeneste foretager løbende vurdering af trusselsniveauet i Danmark. Der henvises bl.a. til Center for Terroranalyses nationale trusselsvurderinger. For sundhedsvæsenets vedkommende fortager Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut løbende vurderinger af risikoen for udbrud og udbredelsen af smitsomme sygdomme. Der henvises desuden til Nationale Beredskabsplaner fra tidligere år samt Nationalt Risikobillede (NRB) 2012 i høring (januar 2013). 5 Hændelsesscenarier og sandsynligheder Hvad skal organisationen være parat til at kunne håndtere. 5.1 Sandsynligheder for hændelsesscenarier Sundhedsvæsenets vurdering må basere sig på (indkomne) patienters tilstand og diagnose. Årsagen hertil vil som oftest ikke være afgørende. Patientbehandlingen vil være den samme for en patient, der er skadet i en gaseksplosion, hvad enten eksplosionen var et uheld eller en terrorhandling. Side 4

5 Tilsvarende ved f.eks. skader forårsaget af flyvende glas, hvad enten årsagen er en orkan eller en bombeeksplosion. Sandsynlighederne for krig eller krigslignende hændelser må anses for meget lille i disse år. Sandsynligheden for en ukonventionel terrorhandling (biologiske agentia eller fx en såkaldt beskidt bombe) er er også meget lille. Sandsynligheden for en konventionel terrorhandling er til stede. I de sidste år har det danske samfund vænnet sig til fravær af farlige smitsomme sygdomme. De tilfælde, der dog dukker op, håndteres med held. Ude i verden er der imidlertid i de samme år opstået (kendskab til) flere meget farlige smitsomme sygdomme. I nogle tilfælde vurderer internationale eller nationale myndigheder, at det kun er et spørgsmål om tid, før de dukker op i Europa/Danmark. Sandsynligheden for (konsekvenser af) naturkatastrofer og/eller større ulykker er ret stor. Erfaringen viser, at de er tilbagevendende. 5.2 Behov for øvelse i sandsynlige hændelsesscenarier Sundhedsvæsenet skal forberede sig på mulige, alvorlige hændelsesscenarier i det omgivende samfund (eksterne hændelser) og mulige hændelser i egen organisation (interne hændelser) ud fra en vurdering af deres sandsynlighed og konsekvens. Sundhedsvæsenets behov for uddannelse og øvelse i at håndtere alvorlige hændelser kan dog ikke alene basere sig på en vurdering af sandsynlighederne for de forskellige typer af alvorlige hændelser. Der er også et løbende behov for vedligeholdelsestræning og basal oplæring af nye medarbejdere m.m. Der er således et vedvarende behov i og krav til organisationen om forebyggelse og forberedelse gennem afholdelse af øvelser og erfaringsudveksling m.v. 6 Hændelser - konsekvenser og omfang 6.1 Hændelser og konsekvenser Der kan teoretisk udvælges forskellige typologiseringer af (alvorlige) konsekvenser af en katastrofal hændelse. Hér omtales kort 3 typer: A) Hændelsens konsekvensers påvirkning af samfundet (tab af aktiver, uro og kaos, afbrydelse af vigtig infrastruktur, m.v.), Side 5

6 B) Hændelsens konsekvensers påvirkning af sundhedsberedskabet (fysiske kapacitet, personaleressourcer, leverancer, kommunikation, m.v.) C) Hændelsens konsekvenser for Mennesker (tab af liv og helbred, angst og utryghed, begrænsninger, m.v.) A) Påvirkningen af Samfundet Lokalt Håndterbare Lokalt Grænseoverskridende Regionalt Krævende Regionalt Grænseoverskridende Nationalt Krise C) Menneskelige konsekvenser Ingen Få døde Relativt få tilskadeko mne /udsatte Kan Inddæmmes lokalt Mindre scala: Alarmering /aktivering Nogle døde Relativt mange tilskadekomne /udsatte Overløb Fuld scala: Alarmering /aktivering Mange døde Mange til skadekomne /udsatte Inddæmmes regionalt B) Påvirkningen af Sundheds- Beredskabet /AMKberedskab AMKberedskab AMKberedskab AMKberedskab Fuld scala: Alarmering /aktivering Herunder Naboregioner Mange døde Mange til skadekomne /udsatte Overløb National Scaleret Alarmering /aktivering herunder andre lande Mange døde Mange til skadekomne /udsatte Krise til Undtagelsestilstand Konsekven- Ser Begrænsede Moderate Alvorlige Meget Alvorlige Kritiske Nedbrud/sammenbrud i én lokal beredskabsorganisatioen betyder således ikke nødvendigvis, at hændelsen ikke kan håndteres regionalt eller samfundsmæssigt. 6.2 Hændelsesscenarier - Tid og omfang Her ud over kommer imidlertid øvrige forhold, som kan eller vil være afgørende for, om en hændelse vil være kontrollabel og håndterlig. Der kan umiddelbart udpeges to forhold, der har stor betydning for evnen til at kontrollere og håndtere: Tid og Omfang. Vedrørende Tid så er det afgørende, hvor lang tid man kan opretholde (nogenlunde) normale tilstande, eller hvor lang tid det tager at genoprette normale tilstande. Vedrørende Omfang så er det afgørende, om hændelsen er til at inddæmme, eller den udbreder sig og bliver svært kontrollabel og uhåndterlig. Side 6

7 7 Risiko- og Sårbarhedsprofil Jf. ROS-modellen (udarbejdet af Beredskabsstyrelsen) kan der gennemføres en analyse, der ender op i en risiko- og sårbarhedsprofil. Nedenfor gengives modellens del 4. Det er denne modeldel, der er anvendt i den regionale vurdering af trusselsscenarier og sårbarheder jf. nedenfor. Til institutioners lokale risiko- og sårbarhedsvurderinger anbefales også inddraget en operativ konsekvensanalyse, der retter fokus på de umiddelbare konsekvenser og dermed søgelyset på mulighederne for forebyggelse lokalt. Side 7

8 8 Regionale vurderinger af trusselsscenarier og sårbarheder 8.1 Tema-arrangement Den 26. oktober 2012 har Region Midtjylland afholdt et Tema-arrangement vedrørende udarbejdelse af en risiko- og sårbarhedsanalyse for Region Midtjyllands Sundhedsberedskab med deltagelse af bl.a. repræsentanter fra Embedslægeinstitutionen, Beredskabsstyrelsen, Politikredsene, Hospitalerne (herunder Præhospitalet) og Administrationen. Der blev anvendt følgende tilgang: Risiko- og sårbarhedsanalyse er en systematisk metode til at identificere og vurdere trusler, risici og sårbarheder med henblik på at skabe et overblik og beslutningsgrundlag vedrørende mulige modforanstaltninger. Identifikation af trusler/hændelser: 1. Find de trusler/hændelser, som kan sætte den del af sundhedsvæsnet, I er ansvarlige for, under betydeligt pres eller hindre det i at fungere. 2. Find de trusler/hændelser, som kan ramme regionen/kommunens borgere og bør imødegås. 3. Opstil scenarier for hændelserne, fx masseskader som følge af alvorlige ulykker eller terrorangreb, omfattende epidemier eller pandemi mv. I scenariebeskrivelserne bør der sættes særligt fokus på hændelsernes potentielle udbredelse samt regionale/lokale forhold. Vurdering af risici og sårbarheder: 4. Overvej hyppighed, dvs. hvor ofte hændelsen forventes at indtræffe, med udgangspunkt i historiske erfaringer eller statistiske data. 5. Afdæk hvordan hændelsen direkte kan påvirke befolkningen 6. Afdæk hvordan hændelsen kan påvirke sundhedsvæsnets kritiske funktioner/opgaver 7. Afdæk afhængigheder af andre aktører, som vil påvirke omfanget af afledte konsekvenser. Det kan eksempelvis vedrøre hændelsens påvirkning af fysiske installationer, materiel/udstyr, personale, nødvendige leverancer mv. Sårbarhedsvurderingen når hændelsen er indtrådt: 8. Kortlæg kritiske funktioner/opgaver under sundhedsvæsenet, som er afgørende for sundhedsvæsenets funktionsdygtighed, og som skal kunne opretholdes og videreføres i alle situationer. 9. Lav en kapacitetsvurdering hvad angår personale, materiel/udstyr og lokaliteter. 10. Afdæk hvilke dele af befolkningen, der er særligt sårbare, især når hændelsen rammer. 11. Sårbarhedsvurderingen skal tage hensyn til sundhedsvæsenets afhængighed af andre sektorer og aktører, eksempelvis vand, elektricitet, it- og telekommunikation, transport (herunder vejnettets beskaffenhed) mv. En risiko- og sårbarhedsprofil udarbejdes med en sammenfatning af ovennævnte resultater, herunder hvilke trusler/hændelser, der er forbundet med de største risici og sårbarheder, og hvor det eventuelt bør overvejes at iværksætte nye eller supplerende tiltag Side 8

9 Deltagerne ved Tema-arrangementet kom frem til følgende trusselsscenarier (i ikke-prioriteret eller vægtet rækkefølge): Trusselsscenarier: Internt beredskab Forsyningssvigt 1. El, vand, varme, it 2. Placering af nødgenerator og server ved oversvømmelse 3. Kapacitet af nødgenerator 4. Eksplosionsbrand 5. Personale, der frivilligt møder op 6. Evakuering af hospital Skader/hændelser 7. Brand 8. Bombetrusler 9. Skyderi/angreb på hospital/ambulancepersonale 10.Hedebølge og manglende køling Eksterne hændelser Vejrfænomener 11.Vintervejr, kulde og sne 12.Oversvømmelser, regn og smeltevand 13.Hedebølge 14.Orkan Konventionelle skader 15.Trafikulykke 16.Mange tilskadekomne, fx flystyrt, skibsuheld i havn 17.Togulykker 18.Fyrværkeriulykker 19.Gaseksplosion 20.Større arrangementer, fx koncerter 21.Mindre højrisikoarrangementer, politiske demonstrationer 22.Røgforgiftning, fx brand 23.Udslip fra virksomheder, forurening af boligområde og ansatte Farlige smitsomme sygdomme 24.Epidemi 25.Ny (farlig) sygdom Ekstraordinære hændelser 26.Forgiftning via kloak, madvarer 27.Andre terrortrusler 28.C-forurenede personer og selvhenvendere 29.B-forurenede personer og selvhenvendere 30.R-forurenede personer og selvhenvendere Side 9

10 31.N-forurenede personer og selvhenvendere Forsyningssikkerhed 32.Vandforurening 33.Strømsvigt 34.It-nedbrud 35.Mobil-nedbrud Sandsynligheder Driftsorganisation Kriseorganisation Skema.. ********************* Meget 33, 34, 35, Sandsynlig Overvejende 11, 15-23, Sandsynlig 29, Sandsynlig 12, 13, 14, 26, Overvejende Usandsynlig Meget Usandsynlig 32, 24, 27, 28 Konsekvenser / / Driftsplan / / + Planstyring De eksterne trusselsscenarierne er ovenfor indplaceret i matrix i forhold til afvejningen mellem sandsynlighed og konsekvenser på baggrund af deltagernes samlede vurderinger. Øverste venstre hjørne: En konkret hændelse håndteres som udgangspunkt af driftsorganisationen (decentral krisestyring) ved anvendelse af driftsplanlægning. Nederste venstre hjørne: En konkret hændelse håndteres som udgangspunkt af driftsorganisationen (decentral krisestyring) ved operationalisering af planstyring. Øverste højre hjørne: En konkret hændelse håndteres som udgangspunkt af kriseorganisationen (evt. såvel den strategiske som den taktiske) ved anvendelse af driftsplanlægning. 25, 30, 29, 31, Begrænsede Moderate Alvorlige Meget Alvorlige Kritiske Side 10

11 Nederste højre hjørne: En konkret hændelse håndteres som udgangspunkt af kriseorganisationen (evt. såvel den strategiske som den taktiske) ved operationalisering af planstyring. Hændelser hvad enten de er usandsynlige eller sandsynlige - med mindre konsekvenser skal kunne håndteres i den enkelte driftsorganisation, der skal have planlagt for samt uddannet og øvet personalet og organisationen i disse hændelsestyper. Ved de mest usandsynlige af disse hændelsestyper, kan driftsorganisationen overvejende nøjes med planstyring. Det vil sige en operationaliserbar plan. Hændelser hvad enten de er usandsynlige eller sandsynlige med store konsekvenser skal kunne håndteres via krisestyring i den samlede organisation, og der skal være planlagt for samt uddannet og øvet relevant personale og organisationsdele i disse hændelsestyper. Ved de mest usandsynlige af disse hændelsestyper, kan Kriseorganisationen overvejende nøjes med planstyring. Det vil sige en operationaliserbar plan. Konklusionen på ovenstående gennemgang af eksterne trusselsscenarier er i generelle vendinger, at hændelser på baggrund af naturfænomener og konventionelle hændelser vurderes at være meget sandsynlige hændelser med mindre konsekvenser. Forsyningssikkerheden vurderes mere tvetydigt (fra mindre til store konsekvenser). Og situationer med smitsomme, farlige sygdomme samt ekstraordinære hændelser (som alvorlige CBRNE-hændelser) vurderes at rumme risikoen for de største konsekvenser. Sårbarhedsvurdering: I forbindelse med Tema-arrangementet var den generelle vurdering i forhold til alle trusselsscenarierne, at der løbende arbejdes med forebyggende tiltag. Det er endvidere oplevelsen, at der er de relevante planer på de relevante organisationsniveauer i driften. Samt at der er den besluttede indsatskapacitet. Det er vurderingen, at der ikke på disse områder er et umiddelbart behov for ændringer. Men at der naturligt er et løbende behov for tilpasninger og justeringer. Samt at der er et behov for lejlighedsvis at tage områderne op til fornyet vurdering. For så vidt angår uddannelse og øvelser inden for beredskabet, er det vurderingen, at der er behov for indskærpet almen udbredt viden og uddannelse. Men i særdeleshed findes der at være et vedvarende behov for gennemførelse af (flere) øvelser. Side 11

12 8.2 Regionale opfølgninger Hændelsesscenarier og sårbarheder samt vurderingerne heraf er efterfølgende blevet drøftet i Projektgruppen vedrørende udarbejdelse af Sundhedsberedskabsplan samt i Arbejdsgruppe vedrørende sygehusberedskabsplanlægningen. Der har hér været fokus på bl.a. robustheden i hospitalernes beredskabsplanlægning i bred forstand og øvelser m.m. Det er tidligere besluttet, at Region Midtjylland skal tage initiativ til afholdelse af øvelser på området. 2013: Fælles regional øvelse vedrørende test af beredskabet ved forsyningssvigt. 2014: Fælles regional krisestyringsøvelse vedrørende test af evakueringsplaner på hospitalerne. Der forventes at foreligge en revideret øvelsesplan for fælles øvelser for den kommende planperiode integreret i den kommende sundhedsberedskabs- og præhospitalplan. Her ud over vil Regionen deltage i andre myndigheders øvelsesplaner typisk omhandlende ulykker og lignende. Der forudsættes desuden jævnlige øvelser internt hos de enkelte dele af den regionale organisation på sundhedsområdet. 9 Samlet vurdering På baggrund af ovenstående teoretiske og praktiske overvejelser og vurderinger foretages der hér en samlet vurdering af risiko- og sårbarhedsprofilens betydning for tilrettelæggelsen og udførelsen af sundhedsberedskabsplanlægningen i Region Midtjylland. 9.1 Generelt Generelt vurderes der, at være behov for mere fokus på beredskabets fleksibilitet eller harmonika-elasticitet end på årsager. Eller sagt på en anden måde: hvordan håndterer man overgangen fra et normalt indtag af patienter fra ulykker m.v. til massivt indtag af patienter ved større hændelser. Årsagen til katastrofesituationen definerer kun sjældent de behandlings- og plejemæssige paradigmer. Udnyttelse af AMK-beredskabets overblik, operative krisestyring og mulighed for at fordele akutte patienter kan eksempelvis betyde, at beredskabet kun aktiveres hos AMK og/eller ét hospital m.v. Derfor vil fokus i Sundhedsberedskabet i høj grad skulle være på f.eks. og ikke mindst: Side 12

13 Antallet af tilskadekomne eller udsatte Typen af tilskadekomster eller frygtede virkninger Indtaget, flowet og fordelingen omkring/af tilskadekomne og udsatte Elasticiteten i kapacitet og ressourcer (scaleringer) Tilstrækkelig kapacitet og ressourcer (niveauer: lokalt, regionalt..osv) At vilkårene for kritiske funktioners varetagelse er til stede (ydre og indre vilkår) At planer, aftaler og samarbejde fungerer Herunder er forhold som tid til genopretning af kritiske funktioner på de forskellige niveauer og hændelsens omfang og udbredelse også afgørende for, om sundhedsberedskabsorganisationen kan fungere over tid og efter hensigten. Der bør således bl.a. sættes mål for den planlagte robusthed i hospitalernes beredskabskapacitet. 9.2 Robusthed Når en organisation skal håndtere konsekvenserne af en katastrofehændelse, er der vilkår, som kan eller vil være afgørende for, om en hændelse er kontrollabel og håndterlig. Der kan som tidligere omtalt udpeges to forhold, der har stor betydning for evnen til at kontrollere og håndtere: Tid og Omfang. For så vidt angår tid, kan der også tales om organisationens robusthed. Jf. National Sårbarhedsudredning, der udkom i 2004, fastslås det for sundhedsvæsenets vedkommende, at el-forsyningen er den mest kritiske og afgørende afhængighed. I bredere forstand er forsyningssikkerheden i forhold til vitale emner og tjenester afgørende. Samtidig vurderes evnen til at kunne informere og kommunikere for afgørende. Der bør være retningslinjer for, hvor længe organisationen skal kunne udføre afgørende vigtige funktioner. Der bør således bl.a. sigtet efter, at der operationaliseres indbyrdes afstemte handleplaner for hospitalernes robusthed og forebyggende tiltag i den kommende planperiode. 9.3 Handleplan Arbejdsgruppen vedrørende sygehusberedskabsplanlægningen har anbefalet, at der bør arbejdes mod større ensartethed og sammenhæng i den samlede planlægning inden for området og tilgrænsende områder på hospitalerne i den Side 13

14 kommende planperiode med henblik på bedre at kunne forebygge og/eller imødegå interne og eksterne trusler og sårbarheder m.v. Vedrørende bl.a.: Større harmonisering mellem de enkelte hospitalers sundhedsberedskabsplaner under respekt for det decentrale ansvar Udbygget fælles øvelsesplan samt større fokus på uddannelse og prioritering af øvelsesvirksomhed internt og fælles Ensartet anvendelse af begrebsapparat, terminologi og disposition vedrørende sundhedsberedskabsplanlægning Ensartede forebyggende bestræbelser herunder til styrkelse af hospitalsberedskabernes (interne og eksterne) robusthed gennem samspil om og sammentænkning af den relevante planlægning såvel på det enkelte hospital som hospitalerne imellem. Herunder vedrørende andre planer (interne planer) eksempelvis brandplan, hygiejneplan, forsyningsplan. Herunder vedrørende koordinering og ensartethed i henhold til operationaliseringen af indikatorer jf. akkrediteringen og DDKM standard Beredskabsplan. Samt fælles anvendelse af skabelonen for planlægning af sundhedsberedskabet fra Sundhedsstyrelsens Vejledning om samme. Til institutioners lokale risiko- og sårbarhedsvurderinger anbefales desuden inddraget en operativ konsekvensanalyse, der retter fokus på de umiddelbare konsekvenser og dermed søgelyset på mulighederne for forebyggelse lokalt. Samt inddragelse af Nationalt Risikobillede (NRB) 2013 fra Beredskabsstyrelsen. Arbejdsgruppen vil fremadrettet i større udstrækning kunne inddrages i og bidrage til en koordineret, ensartet og fælles planlægning af sundhedsberedskabet for hospitalerne i regionen. Herunder bl.a. ved forberedelse af sundhedsberedskabsøvelsesplanen for regionen, og til at risikoog sårbarhedsanalyser og handleplaner bliver mere konkrete og handlingsorienterede. Side 14