Rapport om Rigsrevisionens gennemgang af Randers Kommunes administration af ordninger med statsrefusion. Juli 2009

Transkript

1 Rapport om Rigsrevisionens gennemgang af Randers Kommunes administration af ordninger med statsrefusion Juli 2009

2

3 RAPPORT OM RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF RAN- DERS KOMMUNES ADMINISTRATION AF ORDNINGER MED STATSREFUSION 1 Rapport om Rigsrevisionens gennemgang af Randers Kommunes administration af ordninger med statsrefusion Kontor: C6 J.nr.: Indledning og samlet vurdering Rigsrevisionen foretog i uge 20 i 2009 gennemgang i Randers Kommune med henblik på at vurdere forretningsgange og interne kontroller for kommunens hjemtagelse af statsrefusion og tilskud. Gennemgangen omfattede primært kommunens grundlag for styring og administration af den centrale refusionsordning (særligt dyre enkeltsager), samt kommunens praksis for opfølgning på revisionen. Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at kommunen i det væsentlige har tilrettelagt sin forvaltning på en måde, der medvirker til at sikre, at kommunen overholder vilkårene for statsrefusion. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at kommunen i 2008 har fået identificeret de relevante sager, der kan udløse refusion efter den centrale refusionsordning. Rigsrevisionen har dog konstateret en generel fejl i refusionshjemtagelsen af særligt dyre enkeltsager, der bevirker, at kommunen med stor sandsynlighed kunne have hjemtaget yderligere refusion. Endvidere kunne kommunen styrke koordineringsopgaven bl.a. ved at sikre en mere ensartet kortlægning på tværs af forvaltningerne. Rigsrevisionen finder derfor, at den organisatoriske tilrettelæggelse af opgaven vedr. administration af særligt dyre enkeltsager kan effektiviseres. Det er desuden Rigsrevisionens opfattelse, at opfølgningen på beretningerne fra kommunens egen revisor kan styrkes, hvorfor der anbefales et yderligere ledelsesmæssigt fokus på dette område. Rigsrevisionens anbefalinger Foruden Rigsrevisionens vurderinger af den aktuelle administration af ordninger med statsrefusion, indeholder denne rapport nogle anbefalinger i relation til kommunens styring og administrationsgrundlag. Rigsrevisionen anbefaler kommunen: at fortsætte med at skabe en tættere kobling mellem mål for indsatser og ressourceanvendelse at minimumskriterierne for udvælgelse af potentielle særligt dyre enkeltsager er ledelsesgodkendt og at de er nedskrevne, at tilrettelægge en hyppigere opfølgning på særligt dyre enkeltsager, som dermed kan bidrage til, at restafregningen så vidt muligt minimeres, at gennemgå beregningsgrundlaget for særligt dyre enkeltsager idet Rigsrevisionen har konstateret en generel fejl i en af de anvendte beregningsformler,

4 2 at udarbejde de resterende takster for de tilbud, der er omfattet af takstbekendtgørelsen, at indføre et ledelsestilsyn, der sikrer, at der bliver fulgt op på revisionens bemærkninger. Grundlaget for Rigsrevisionens vurderinger og anbefalinger er uddybet i de følgende afsnit. 2. Revisionens gennemførsel Randers Kommune var udvalgt på baggrund af følgende generelle kriterier: a. Geografisk beliggenhed b. Kommunens revisor c. Rigsrevisionens tidligere besøg d. Udviklingen i antallet af særligt dyre enkeltsager i kommunen Gennemgangen blev gennemført ved interviews af økonomichef Poul Erik Oest, leder af budget og regnskab Jan Kjeldmann og udvalgte nøglemedarbejdere. Rigsrevisionen foretog under besøget en foreløbig gennemgang af udleverede dokumenter vedrørende styring, forretningsgange, budgetlægning, og har efterfølgende foretaget yderligere gennemgang heraf med henblik på at kortlægge kommunens styrings- og administrationsgrundlag på området vedrørende særligt dyre enkeltsager. Gennemgangen blev gennemført af chefkonsulent Holger Kirkedal Jacobsen, fuldmægtig Lene Wervick Nissen og fuldmægtig Gregers Johannesen. 3. Styring af refusionsbelagte områder Rigsrevisionen har haft fokus på kommunens styringsgrundlag, og hvordan styringsgrundlaget understøtter kommunens håndtering af de refusionsbelagte områder herunder særligt dyre enkeltsager. Styringskoncept Randers Kommunes styringsmodel også kaldt Randersmodellen er baseret på mål- og rammestyring samt aftalestyring, hvor budgetansvaret er uddelegeret til decentralt niveau i de enkelte forvaltninger. På centralt niveau er det Økonomi, der varetager den overordnede økonomistyring, kontakten til økonomiudvalget og udmeldingen af budgetrammer til forvaltningerne. På decentralt niveau udføres økonomistyringen af mindre sekretariatsfunktioner. Den decentrale økonomistyring understøttes af de decentrale sekretariatsfunktioner. Social- og Arbejdsmarkedsforvaltningen varetager administrationen af hovedparten af de refusionsbelagte områder, og bidrager til økonomistyringen i samarbejde med de enkelte bevillingsansvarlige chefer. Målfastsættelse og målopfølgning Randers Kommune har på flere af de refusionsbelagte områder defineret indsatsområder. Der er dog kun i meget begrænset omfang opstillet konkrete mål for, hvordan indsatsen skal udmøntes. Målene er endvidere ikke koblet til budgettet. Operationelle og styringsrelevante mål kan efter Rigsrevisionens vurdering bidrage til en bedre styring af indsatsen, hvis der skabes kobling mellem de opstillede mål og de afsatte ressourcer. Rigsrevisionen anbefaler, at kommunen fortsætter med at skabe en tættere kobling mellem mål og ressourceanvendelse, da dette kan skabe et bedre grundlag for kommunens planlægning af de forskellige indsatsområder.

5 3 I forbindelse med indgåelse af aftaler med de enkelte forvaltninger fremgår, hvordan målopfølgningen skal foregå. Som led i målopfølgningen indgår bl.a. obligatoriske brugerundersøgelser. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Randers Kommune har relevante principper for målopfølgning og at denne vil kunne blive styrket i det omfang, der opstilles operationelle og styringsrelevante mål. Budgettering og budgetopfølgning Randers Kommune budgetterer på baggrund af en pl-regulering af sidste års budget, hvortil der foretages korrektioner i forhold til omplaceringer og tillægsbevillinger. Desuden bruges indeværende års 1. budgetkontrol. Kommunens budgetopfølgning er differentieret. Byrådet forelægges budgetopfølgninger to gange årligt. På forvaltningsniveau udføres tre gange årligt en samlet budgetopfølgning. mens alle ikke rammebelagte områder, som fx de lovbundne områder, følges månedligt. Rigsrevisionen vurderer, at kommunen generelt har tilrettelagt en hensigtsmæssig budgetteringsproces og budgetopfølgning. Rigsrevisionens gennemgang af kommunens opfølgning på særligt dyre enkeltsager behandles i de efterfølgende afsnit. 4. Særligt om kommunens styring på området med særligt dyre enkeltsager Formålet med Rigsrevisionens gennemgang af kommunens styring af særligt dyre enkeltsager var bl.a. at vurdere, om kommunen har afdækket disse sager. Endvidere var formålet at vurdere kommunens beregningsgrundlag og forretningsgange for refusionshjemtagelsen. En særlig dyr enkeltsag kan bestå af en række forskellige ydelser. Når ydelserne sammenlægges, og nået niveauet, hvor der kan hjemtages statsrefusion, betegnes sagen som en særlig dyr enkeltsag. Særligt dyre enkeltsager kan bestå af ydelser, der er bevilliget i flere forskellige forvaltninger i en kommune, hvilket betyder at viden skal koordineres på tværs af forvaltningerne. I 2008 kan kommunerne hjemtage 25 % refusion i de sager, hvor udgiften på årsplan overstiger kr., og 50 % refusion for den del af udgiften, der på årsplan overstiger kr. Randers Kommune har indberettet, at kommunen i 4. kvartal 2008 havde 480 særligt dyre enkeltsager, hvor af 147 forventes at kunne udløse 50 % refusion. Kortlægning og beregning af særligt dyre enkeltsager Ydelser, der kan indgå i særligt dyre enkeltsager, administreres inden for tre af kommunens forvaltninger. Det drejer sig om Social & Arbejdsmarked, Børn & Skole og Sundhed & Ældre. Koordineringsopgaven er placeret i Social & Arbejdsmarked. Hver forvaltning kortlægger særligt dyre enkelt sager inden for deres område. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at kortlægningen af særligt dyre enkeltsager i de enkelte forvaltninger foregik forskelligartet. Kortlægningen i forvaltningerne understøttes af egenudviklede regneark i forvaltningerne. De enkelte forvaltningers regneark fremstår ikke ensartet i opbygning, hvilket efter Rigsrevisionens opfattelse, ikke understøtter den endelige koordinering og kortlægning af kommunens særligt dyre enkeltsager. Børn & Skole var dog begyndt at bruge samme regnearksopbygning som var udviklet af Social & Arbejdsmarked. Social & Arbejdsmarked har snitflader til hhv. Børn & Skole og Sundhed & Ældre, da de administrerer dele af den samme lovgivning. Det betyder, at der kan være personer, som modtager ydelser fra flere af de forskellige forvaltninger, som potentielt kan blive en særlig dyr enkeltsag i den enkelte forvaltning eller som følge af de samlede udgifter på tværs af

6 4 forvaltningerne. Pga. snitfladerne gennemgår de enkelte forvaltninger derfor de samme sager. Det betød i 2007, at der i enkelte tilfælde blev hjemtaget statsrefusion to gange på samme sag. Dette er efterfølgende blevet berigtiget. Foranlediget af den dobbelte refusionshjemtagelse og revisionens bemærkninger til regnskabet for 2007, har kommunen udarbejdet en beskrivelse af koordineringen mellem forvaltningerne i forbindelse med hjemtagelse af statsrefusion til særligt dyre enkeltsager samt en beskrivelse af de enkelte forvaltningers arbejdsgange i forbindelse med særligt dyre enkeltsager. Dette er gjort for at undgå dobbeltrefusion og samtidig sikre, at kommunen får hjemtaget refusion for alle relevante sager. På de fleste sagsområder medtager man samtlige bevillinger fordelt på cpr. nr. Rigsrevisionen konstaterede dog, at på enkelte områder foretages udvælgelsen af sager på baggrund af nogle beløbsmæssige minimumskriterier. Årsagen hertil er, at man på det konkrete sagsområde har forholdsvis mange bevillinger, der i sidste ende sandsynligvis alligevel ikke vil udløse refusion fra den centrale refusionsordning. Derfor har man valgt at benytte nogle beløbsmæssige minimumskriterier for at begrænse sagsmængden. Rigsrevisionen konstaterede, at der ikke var foretaget en ledelsesgodkendelse af kriterierne ligesom de ikke var skrevet ned. Rigsrevisionen vurderer, at Randers Kommune overordnet set har kortlagt og indsamlet de relevante oplysninger til brug for beregning af særligt dyre enkeltsager. Det er Rigsrevisionens anbefaling, at kommunen sikre, at de tidligere omtalte minimumskriterier er ledelsesgodkendt og at de er beskrevet. Rigsrevisionen finder det positivt, at kommunen generelt har beskrevet koordineringen og arbejdsgangene med særligt dyre enkeltsager, da det er med til at sikre en ensartet forretningsgang i tilfælde af eventuelle ændringer i medarbejderstaben. Dette bør dog understøttes af, at man på tværs af forvaltningerne arbejder med regneark efter samme opbygning. Rigsrevisionen anbefaler, at kommunen overvejer at styrke koordineringsopgaven. Rigsrevisionen finder, at den organisatoriske tilrettelæggelse af opgaven vedr. administration af særligt dyre enkeltsager kan effektiviseres. Opdatering af data og hjemtagelse af statsrefusion De enkelte forvaltninger forskellige har procedurer for, hvor ofte regnearkene opdateres. I Børn & Skole sker opdateringern 3-4 gange om året, da der er flere bevægelser ind og ud af systemet, mens de 2 andre forvaltninger har én årlig opdatering af regnearkene. Regnearkene indsamles af Social & Arbejdsmarked med henblik på én gang årligt at beregner udgiften for særligt dyre enkeltsager, og sammenholde forvaltningernes regneark med henblik på at undgå dobbeltrefusion. Denne procedure betyder, at den løbende refusionshjemtagelse for særligt dyre enkeltsager primært er baseret på budgettal frem for oplysninger om det aktuelle udgiftsniveau. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at dette kan medvirke til, at kommunen oparbejder en stor restafregning. Det er Rigsrevisionens vurdering, at en hyppigere opdatering kan styrke refusionshjemtagelsen yderligere. En mere præcis opfølgning i kommunen kan bidrage til, at Indenrigs- og Socialministeriet får et bedre grundlag for at beregne det forventede forbrug på ordningen. Rigsrevisionen anbefaler, at kommunen tilrettelægger en hyppigere opfølgning på særligt dyre enkeltsager, som dermed kan bidrage til, at restafregningen så vidt muligt minimeres. Kvalitetssikring af data til beregning af særligt dyre enkeltsager Rigsrevisionen modtog kommunens regneark, der danner grundlag for beregning af refusionen i forbindelse med, at Rigsrevisionen foretog en gennemgang af beregningsgrundlaget bl.a. kontrol af, at kommunen kun havde hjemtaget refusion for borgere under 67 år, samt at man havde anvendt de gældende refusionsgrænser. Det er Rigsrevisionens vurde-

7 5 ring, at der er foretaget en kvalitetssikring af data, der bevirker at data ikke indeholdt borgere over 67 år. I de dyre enkeltsager, hvor kommunen månedligt hjemtager 50 pct. refusion af beløbet over kr. kan kommunen også hjemtage 25 pct. refusion af den månedlige udgift mellem kr. og kr. Ud fra det modtagne materiale fremgår det, at kommunen, i disse sager månedligt hjemtager ,33 kr. i 25 pct. refusion i 2008, hvilket svarer til, at kommunen har beregnet refusionen som værende 25 pct. at af den laveste månedlige refusionssats, som er ,33 kr. Det er Rigsrevisionens vurdering, at refusionen i disse sager ikke er beregnet korrekt. Rigsrevisionen finder, at man i stedet skal beregne 25 pct. af differencen mellem højeste og laveste månedlige refusionssats, hvilket i 2008 bliver ,64 kr. Der henvises i øvrigt til ministeriets vejledning om statsrefusion i særligt dyre enkeltsager efter 176 i lov om social service. Det er på den baggrund Rigsrevisionens vurdering, at kommunen på dette område kan have hjemtaget mindre i refusion end berettiget. Rigsrevisionen vurderer, at der er tale om en generel fejl, der beror på en formelfejl i en af kommunens anvendte regneark. Det anbefales derfor, at kommunen gennemgår beregningerne med henblik på at sikre en korrekt refusionshjemtagelse. Periodisering af udgifterne Udgifterne i en særlig dyr enkeltsag kan bestå af henholdsvis enkeltstående eller løbende foranstaltninger. Enkeltstående foranstaltninger kan eksempelvis være en anskaffelse af et hjælpemiddel. Udgifterne hertil skal i henhold til bekendtgørelsen om særligt dyre enkeltsager fordeles ligeligt ud på regnskabsårets 12 måneder. Løbende foranstaltninger kan eksempelvis bestå af betalingen for et ophold på et botilbud. I Randers Kommune foregår periodiseringen ikke på samme måde på alle områder. På enkelte områder periodiseres manuelt, mens der på de fleste områder er itsystemunderstøttelse. Gennemgangen gav ikke indikationer af, at kommunen ikke følger periodiseringsreglerne. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Randers Kommune på de fleste områder har et system, der kan håndtere kravet om periodisering af udgifterne. Rigsrevisionen finder det dog relevant, at kommunen snarest får afklaret, om de resterende områder med manuel periodisering kan it-understøttes, eksempelvis med det system der i forvejen anvendes i Social & Arbejdsmarked. Takstberegning En stor del af udgifterne i særligt dyre enkeltsager vedrører områder, hvor kommunerne i henhold til lovgivningen skal udarbejde en omkostningsbaseret takst for eksempelvis et ophold på et botilbud. Randers Kommune havde udregnet takster på næsten alle relevante områder. Ifølge kommunen fulgte man principperne i takstbekendtgørelsen samt de udstukne retningslinjer i den gældende rammeaftale mellem regionen og de dertil hørende kommuner. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Randers Kommune på nuværende tidspunkt burde have udarbejdet takster for alle de områder, der er omfattet af takstbekendtgørelsen. Rigsrevisionen anbefaler, at kommunen overvejer snarest at få udarbejdet de resterende takster.

8 6 5. Refusionshjemtagelsen på de øvrige refusionsbelagte områder Rigsrevisionens gennemgik kommunens refusionshjemtagelse herunder tilrettelæggelse og udførelse af opgaven. Kommunens refusionshjemtagelse Ansvaret for hjemtagelsen af statsrefusion er placeret i Social & Arbejdsmarked, der også varetager refusionshjemtagelsen af særligt dyre enkeltsager. Refusionshjemtagelsen varetages af én medarbejder, der i en længere periode har forestået opgaven. Andre i organisationen er dog bekendte med opgaven. Randers Kommune har nedskrevet en vejledning vedr. hjemtagelsen af statsrefusioner. Det er Rigsrevisionens vurdering, at refusionshjemtagelsen udføres af erfarne medarbejdere og forløber efter en veltilrettelagt procedure. Rigsrevisionen finder det positivt, at kommunen har nedskrevet proceduren vedr. hjemtagelsen af statsrefusion, da nedskrevne forretningsgange generelt er med til at styrke opgaveløsningen. Ledelsestilsyn Randers Kommune oplyste, at refusionshjemtagelsen ikke er underlagt ledelsestilsyn. Da det er forholdsvis store beløb, der tilgår og afgår kommunen via refusionssystemet er det Rigsrevisionens opfattelse, at refusionsanmodningerne med fordel kan underlægges et ledelsestilsyn. Derfor anbefaler Rigsrevisionen, at kommunen overvejer nærmere, hvordan ledelsestilsynet på refusionsområdet kan udføres og dokumenteres. Ledelsestilsynet kunne eksempelvis ske i forbindelse med, at en leder påtegner refusionsanmodningerne inden fremsendelse til ministeriet. 6. Opfølgning på revisionen Randers Kommune har indgået aftale med BDO Kommunernes Revision om revisionen af kommunens regnskaber. Rigsrevisionens gennemgang har haft fokus på, hvorledes kommunen følger op på afrapporteringen fra revisionen og henvendelserne fra ministerierne vedrørende deres behandling af revisionsberetningerne. Rigsrevisionen lægger vægt på, at der er etableret forretningsgange, der sikrer en systematisk opfølgning på eventuelle udeståender. Kommunens opfølgning på revisionens bemærkninger og ministeriernes decisionsskrivelser styres centralt af Økonomi, som sørger for at indhente svar fra de berørte forvaltninger. Koordineringsopgaven sikrer, at der sker én samlet besvarelse til henholdsvis revisor og de respektive ministerier. Kommunens revisor skriver i den seneste delberetning for regnskabsåret 2008 afgivet 9. marts 2009, at der fortsat er flere revisionsbemærkninger afgivet i tidligere revisionsberetninger, som ikke er fuldt fuldstændigt op på. Det drejer sig bl.a. om manglende dokumentation for totalafstemning af takstindtægter for 2007 samt, at administrationen af sygedagpengeområdet ikke sker i fuld overensstemmelse med gældende regler. Desuden mangler der etableringen af kvalitetskontroller i henhold til kommunens egen retningslinjer. Det er Rigsrevisionens vurdering, at kommunen for så vidt har etableret en procedure for opfølgning på revisionen, der sikrer en god koordination og at det politiske niveau inddrages. Grundet de manglende opfølgninger er det dog samtidig Rigsrevisionens vurdering, at den administrative opfølgning på revisionen ikke fungerer på en måde, der systematisk sikrer, at der følges op på revisionsbemærkninger eller eventuelle udeståender. Randers Kommune bør sikre, at der følges systematisk op på revisionen. Endvidere anbefaler Rigsrevisionen, at kommunen får indført et ledelsestilsyn, der sikrer, at der bliver fulgt op på revisionens bemærkninger.