RAPPORT OM RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF FREDENSBORG KOMMUNES ADMINISTRATION AF ORDNINGER MED STATSREFUSION. November 2009

Transkript

1 RAPPORT OM RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF FREDENSBORG KOMMUNES ADMINISTRATION AF ORDNINGER MED STATSREFUSION November 2009

2

3 RAPPORT OM RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF FRE- DENSBORG KOMMUNES ADMINISTRATION AF ORDNINGER MED STATSREFUSION 1 Rapport om Rigsrevisionens gennemgang af Fredensborg Kommunes administration af ordninger med statsrefusion Kontor: C6 J.nr.: Indledning og samlet vurdering Rigsrevisionen foretog i uge 39 i 2009 gennemgang i Fredensborg Kommune med henblik på at vurdere forretningsgange og interne kontroller for kommunens hjemtagelse af statsrefusion og tilskud. Gennemgangen omfattede primært kommunens grundlag for styring og administration af den centrale refusionsordning (særligt dyre enkeltsager), samt kommunens praksis for opfølgning på revisionen. Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at kommunen i det væsentlige har tilrettelagt sin forvaltning på en måde, der medvirker til at sikre, at kommunen overholder vilkårene for statsrefusion for særligt dyre enkeltsager. Rigsrevisionen vurderer, at kommunen har tilrettelagt administrationen af særligt dyre enkeltsager, så potentielle særligt dyre enkeltsager identificeres. Det er endvidere Rigsrevisionens vurdering, at kommunen har indført arbejdsgange, der i det væsentligste sikrer en korrekt opgørelse af sagernes samlede udgifter. Rigsrevisionen konstaterede, at kommunens arbejdsgange ved periodiseringen af udgifterne i de særligt dyre enkeltsager er baseret på manuelle indtastninger. Det er Rigsrevisionens vurdering, at manuelle indtastninger kan forøge risikoen for fejl. Fredensborg Kommune er opmærksom på problemstillingen, og er ved at indføre et nyt KMD system, som fremadrettet skal kunne trække data om sager og udgifter automatisk, og dermed mindske mængden af manuelle indtastninger. Dette finder Rigsrevisionen hensigtsmæssigt. Rigsrevisionens anbefalinger Foruden Rigsrevisionens vurderinger af den aktuelle administration af ordninger med statsrefusion, indeholder denne rapport nogle anbefalinger i relation til kommunens styring og administrationsgrundlag. Rigsrevisionen anbefaler kommunen: at forsætte udviklingen af retningslinjer og beskrivelser ang. det forberedende arbejde af kortlægningen af særligt dyre enkeltsager, at sikre en fortsat udvikling og kvalitetssikring af regnearket til beregningen af særligt dyre enkeltsager, at styrke datasikkerheden i periodiseringen af særligt dyre enkeltsager ved at mindske mængden af manuelle indtastninger i opgørelsen via en forbedret systemunderstøttelse, at fastsætte kriterier for hvornår der skal afgives supplerende oplysninger ved kommunens budgetopfølgning,

4 2 at tilrettelægge opfølgning på særligt dyre enkeltsager på en sådan måde, at den endelige restafregning minimeres, Grundlaget for Rigsrevisionens vurderinger og anbefalinger er uddybet i de følgende afsnit. 2. Revisionens gennemførelse Fredensborg Kommune var udvalgt på baggrund af følgende generelle kriterier: a. Geografisk beliggenhed b. Kommunens revisor c. Rigsrevisionens tidligere besøg d. Udviklingen i antallet af særligt dyre enkeltsager i kommunen Gennemgangen blev gennemført ved interviews af økonomiske konsulenter Anne Blakøe, Bjørn Tell og Bror Hast samt flere nøglemedarbejdere fra Familieafdelingen samt Ældreog Handicap. Rigsrevisionen foretog under besøget en foreløbig gennemgang af udleverede dokumenter vedrørende styring, forretningsgange, budgetlægning, og har efterfølgende foretaget yderligere gennemgang heraf med henblik på at kortlægge kommunens styrings- og administrationsgrundlag på området vedrørende særligt dyre enkeltsager. Gennemgangen blev gennemført af chefkonsulent Holger Kirkedal Jacobsen, fuldmægtig Lene Wervick Nissen og fuldmægtig Andreas Boye Mørk. 3. Styring af refusionsbelagte områder Rigsrevisionen har haft fokus på kommunens styringsgrundlag, og hvordan styringsgrundlaget understøtter kommunens håndtering af de refusionsbelagte områder herunder særligt dyre enkeltsager. Styringskoncept Fredensborg Kommunes styringsmodel er baseret på rammestyring, hvor budgetansvaret er uddelegeret til decentralt niveau i de enkelte forvaltninger. På centralt niveau er det Økonomisk Afdeling i Økonomi og Strategi, der varetager den overordnede økonomistyring, kontakten til Økonomiudvalget og udmeldingen af budgetrammer til forvaltningerne. På decentralt niveau udføres økonomistyringen af økonomiansvarlige medarbejdere placeret i fagområderne. Økonomisk Afdeling i Økonomi og Strategi varetager koordinationen af refusionshjemtagelsen af særligt dyre enkeltsager. Budget- og budgetopfølgning Fredensborg Kommune budgetterer på 20 politikområder med udgangspunkt i oplæg fra de respektive fagudvalg. Politikområder er tværgående grupperinger af den autoriserede kontoplan, som Fredensborg Kommune har sammensat. Budgettet bliver korrigeret for de økonomiske rammer, såsom demografi, lovændringer samt sats- og takstreguleringer. Budgetforudsætningerne vurderes årligt. Fredensborg Kommune udfører ikke en særskilt budgetlægning for særligt dyre enkeltsager. På politisk niveau bliver der årligt gennemført 3 budgetopfølgninger på bevillingsniveau, dvs. politikområderne. Budgetopfølgningen internt i forvaltningerne foregår månedligt og som minimum på funktionsniveau. Fredensborg Kommune er i 2008 begyndt at supplere budgetopfølgningen med uddybende forklaringer, og udvikler fortsat på formen for de supplerende oplysninger. Dette finder

5 3 Rigsrevisionen hensigtsmæssigt, da supplerende oplysninger kan understøtte en mere fyldestgørende opfølgning. Rigsrevisionen anbefaler, at der fastsættes kriterier for, hvornår der skal afgives supplerende forklaringer. Særligt dyre enkeltsager opgøres først ved regnskabsafslutningen. Dog vil sager over 1 mio. kr. blive forelagt fagudvalget til orientering, og sager som medfører budgetoverskridelser blive forelagt økonomiudvalget til orientering. Endvidere udføres løbende budgetopfølgninger på de respektive fagområders forbrug, der kan indgå i de særligt dyre enkeltsager. Budgetopfølgningerne giver dermed en indirekte opfølgning på særligt dyre enkeltsager. Rigsrevisionen vurderer, at kommunen generelt har tilrettelagt en budgetopfølgning der medvirker til, at kommunen løbende har viden om forbruget på de refusionsbelagte områder. Det er samtidigt Rigsrevisionens vurdering, at når konceptet herfor er færdigudviklet, vil budgetopfølgningen blive styrket. Målfastsættelse og målrapportering Fredensborg Kommune har på enkelte refusionsbelagte områder opstillet generelle mål for indsatsen. Målopstillingerne er foreløbigt kun i begrænset grad koblet til budgettet. Fredensborg Kommune er ved at udvikle en økonomisk masterplan, der skal fungere som en overordnet strategi, hvor aktiviteter, budget og serviceniveau kan sammenholdes. Dermed arbejder kommunen på at koble politiske mål og aktivitetsniveau tættere sammen. Dette finder Rigsrevisionen hensigtsmæssigt. Operationelle og styringsrelevante mål kan efter Rigsrevisionens vurdering bidrage til en bedre styring af indsatsen, hvis der skabes kobling mellem de opstillede mål og de afsatte ressourcer. Rigsrevisionen anbefaler, at kommunen fortsætter arbejdet med at skabe en tættere kobling mellem mål og ressourceanvendelse, da dette kan skabe et bedre grundlag for kommunens planlægning og ressourcestyring af de forskellige indsatsområder. 4. Særligt om kommunens styring på området med særligt dyre enkeltsager Formålet med Rigsrevisionens gennemgang af kommunens styring af særligt dyre enkeltsager var at vurdere, om kommunen har kortlagt disse sager, samt at vurdere kommunens beregningsgrundlag og forretningsgange for refusionshjemtagelsen. En særlig dyr enkeltsag kan bestå af en række forskellige ydelser. Når ydelserne sammenlægges, og udgifterne når niveauet, hvor der kan hjemtages statsrefusion, betegnes sagen som en særlig dyr enkeltsag. Særligt dyre enkeltsager kan derfor bestå af ydelser, der er bevilliget i flere forskellige forvaltninger i en kommune, hvilket betyder, at viden skal koordineres på tværs af forvaltningerne. For 2008 kunne kommunerne hjemtage 25 % refusion i de sager, hvor udgiften på årsplan overstiger kr., og 50 % refusion for den del af udgiften, der på årsplan overstiger kr. Fredensborg Kommune havde i særligt dyre enkeltsager, hvor af 52 udløste 50 % refusion. Kortlægning af særligt dyre enkeltsager Ydelser, der kan indgå i særligt dyre enkeltsager, bevilliges af en central visitationsfunktion i henholdsvis Job- og Velfærdsforvaltningen og Børn- og Kulturforvaltningen. Økonomisk Afdeling indsamler data på tværs af afdelingerne, dels til brug for kortlægningen af de særligt dyre enkeltsager, dels til brug for den efterfølgende refusionshjemtagelse. Kommunen bogfører på cpr-nummer, hvilket betyder, at Økonomisk Afdeling fra økonomisystemet kan trække en nettoliste over borgere, der har modtaget mindst kr. pr. måned (2008 priser), hvilket svarer til 1/12 del af refusionsgrænsen. Nettolisten bliver udtrukket på de funktioner i den autoriserede kontoplan, som falder ind under særligt dyre

6 4 enkeltsager. Kriterierne for datatrækket i økonomisystemet skal opdateres manuelt hvert år, hvilket kan forøge risikoen for fejl. I trækket for 2008 var kriteriet for alder ikke opdateret, hvilket efter Rigsrevisionens vurdering kan have medført, at datagrundlaget til fagområderne indeholdt personer, som der ikke kunne hjemtages refusion for, dvs. personer over 67 år. Af det udleverede materiale fremgik det dog, at der i et enkelt tilfælde var hjemtaget refusion for en borger efter vedkommende var fyldt 67 år i løbet af det pågældende regnskabsår. Fredensborg Kommune har efterfølgende oplyst, at fejlen vil blive berigtiget i afregningen for Dette finder Rigsrevisionen tilfredsstillinde. Rigsrevisionen anbefaler, at Økonomisk Afdeling udarbejder en arbejdsgangsbeskrivelse for dataudtrækket i økonomisystemet, så det sikres, at udvælgelseskriterierne opdateres hvert år, samt at de regneark der anvendes i fagområderne ligeledes løbende kontrolleres for borgere over 67 år. Dataudtrækket fra økonomisystemet indeholder ikke oplysninger om ydelser, som ikke er bogført på cpr-nummer, som fx hjemmehjælp. Derfor kan der være udgifter som burde være taget med i beregningen af særligt dyre enkeltsager, som ikke bliver inkluderet i opgørelsen. Nettolisten gennemgås af Familieafdelingen og Ældre og Handicapafdelingen og suppleres med oplysninger fra afdelingernes fagsystemer. Økonomisk Afdeling giver på den måde fagområderne et fælles udgangspunkt for indsamlingen af data til beregningen af særligt dyre enkeltsager. Afdelingerne indtaster derefter manuelt data i et regneark for hver af de relevante funktioner. Økonomisk afdeling har udarbejdet en skabelon til beregningen af særligt dyre enkeltsager som bliver anvendt af alle afdelinger. Dette finder Rigsrevisionen hensigtsmæssigt. Rigsrevisionen konstaterede, at skabelonen i nogle tilfælde blev ændret af fagområderne, hvilket efter Rigsrevisionens vurdering kan øge risikoen for fejl. Rigsrevisionen anbefaler, at Fredensborg Kommune fortsat udvikler og kvalitetssikrer regnearket, herunder at formlerne i regnearket skrivebeskyttes, så eventuelle ændringer i fagområderne ikke påvirker den endelige refusionsopgørelse. Fredensborg er ved at indfører KMD s system Børn og Voksne, som fremadrettet skal kunne trække data om sager og udgifter automatisk, og dermed mindske mængden af manuelle arbejdsgange. Dette finder Rigsrevisionen hensigtsmæssigt. Samlet set vurderer Rigsrevisionen, at Fredensborg Kommune på en tilfredsstillende måde kortlægger og indsamler de relevante oplysninger til brug for beregning og refusionshjemtagelse af særligt dyre enkeltsager. Rigsrevisionen vurderer dog samtidigt, at arbejdsprocesserne kan indebære risiko for fejl på grund af mængden af manuelle indtastninger Opdatering af data og beregning af refusion af særligt dyre enkeltsager Udgifterne til særligt dyre enkeltsager opgøres i forbindelse med regnskabsafslutningen af Økonomiafdelingen. Det betyder, at den løbende refusionshjemtagelse for særligt dyre enkeltsager er baseret på fremskrevne regnskabstal fra året før frem for oplysninger om det aktuelle udgiftsniveau. En mere præcis opfølgning i kommunen kan bidrage til, at Indenrigs- og Socialministeriet får et bedre grundlag for at beregne det forventede forbrug på ordningen. Derfor anbefaler Rigsrevisionen, at kommunen tilrettelægger opfølgning på særligt dyre enkeltsager på en sådan måde, at den endelige restafregning minimeres.

7 5 Kvalitetssikring af data til beregning af særligt dyre enkeltsager Rigsrevisionens gennemgang viste, at kommunens kvalitetssikring af data i det væsentligste understøtter en korrekt refusionshjemtagelse. Kommunen kontrollerer, at der ikke medtages borgere, hvor andre kommuner er betalingskommune. Ligeledes sikres det i dataudtrækket, at anden refusion og egenbetaling bliver fratrukket inden refusionen af de særligt dyre enkeltsager beregnes. Rigsrevisionens gennemgang viste, at andre kommuners borgere, hvor Fredensborg er handlekommune, bliver registreret med en særlig kode i økonomisystemet. Dette sikrer, at Fredensborg Kommune ikke hjemtager refusion for borgere, hvor andre kommuner er betalingskommune. Rigsrevisionen finder, at denne automatiske procedure er hensigtsmæssig. Forretningsgange for beregning af særligt dyre enkeltsager Rigsrevisionen konstaterede, at kommunen havde nedskrevne forretningsgange for opgaverne vedrørende beregning af særligt dyre enkeltsager. Endvidere blev opgaverne udført af flere medarbejdere. Rigsrevisionen vurderer, denne kombination gør kommunen mindre sårbar, fx i forhold til eventuelle ændringer i medarbejderstaben. Kommunen havde udarbejdet en tjekliste og en tidsplan til fagområderne i forbindelse med fremskaffelse af data til beregningen af særligt dyre enkeltsager. Tjeklisten beskrev dog ikke alle funktioner omfattet af ordningen. Rigsrevisionen anbefaler, at Fredensborg Kommune udvider tjeklisten, så alle funktioner omfattet af ordningen om særligt dyre enkeltsager kommer med. Periodisering og bogføring af udgifterne Den samlede udgift i en særligt dyr enkeltsag opgøres på månedsbasis. Kommunen kan hjemtage refusion for den del, der overstiger 1/12 af refusionsgrænsen, der gælder det pågældende år. Udgifterne i en særlig dyr enkeltsag kan bestå af henholdsvis løbende eller enkeltstående foranstaltninger. For løbende foranstaltninger, eksempelvis ophold på et botilbud, er det månedstaksten for tilbuddet der sammenholdes med den månedlige refusionsgrænse. For enkeltstående foranstaltninger, eksempelvis anskaffelse af et hjælpemiddel, gælder at udgiften fordeles ligeligt ud på regnskabsårets 12 måneder. Fagområderne periodiserer manuelt udgifterne på hver enkelt borger inden for hver ydelse, som denne har modtaget. Processen ved registreringen af særligt dyre enkeltsager består dermed af mange manuelle indtastninger, hvilket efter Rigsrevisionens vurdering kan forøge risikoen for fejl. Kommunens egen revisor afdækkede en enkelt periodiseringsfejl, der har haft refusionsmæssig betydning. Kommunen har efterfølgende oplyst til revisor, at fejlen berigtiges i refusionshjemtagelsen for Dette finder Rigsrevisionen tilfredsstillende. Det tidligere nævnte KMD system vil bidrage til at mindske de manuelle indtastninger i periodiseringen, hvilket Rigsrevisionen finder hensigtsmæssigt. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Fredensborg Kommune i det væsentligste har et system, der sikrer en korrekt periodisering af udgifterne. Takstberegning En stor del af udgifterne i særligt dyre enkeltsager vedrører områder, hvor kommunerne skal udarbejde en omkostningsbaseret takst for eksempelvis et ophold på et botilbud. Fredensborg Kommune havde beregnet takster på de relevante områder. Takstberegningerne følger principperne i takstbekendtgørelsen samt de udstukne retningslinjer i den gældende rammeaftale mellem Region Hovedstaden og kommunerne i regionen. Kommunens takstberegning har ikke givet kommunens revisor anledning til kommentarer.

8 6 5. Refusionshjemtagelsen på de øvrige refusionsbelagte områder Rigsrevisionen gennemgik kommunens refusionshjemtagelse, herunder tilrettelæggelse og udførelse af opgaven. Kommunens refusionshjemtagelse Ansvaret for hjemtagelsen af statsrefusion er placeret i Økonomiafdelingen, der også varetager refusionshjemtagelsen af særligt dyre enkeltsager. Refusionshjemtagelsen varetages af to medarbejdere, der i en længere periode har forestået opgaven. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at refusionshjemtagelsen forløber efter en veltilrettelagt procedure. Fredensborg Kommune er ved at færdiggøre en arbejdsgangsbeskrivelse for hjemtagelsen af statsrefusioner. Dette finder Rigsrevisionen hensigtsmæssigt. 6. Opfølgning på revisionen Fredensborg Kommune har indgået aftale med Deloitte om revisionen af kommunens regnskaber. Rigsrevisionen gennemgik, hvordan kommunen følger op på afrapporteringen fra revisionen og henvendelserne (decisionsskrivelser) fra ministerierne vedrørende disses behandling af revisionsberetningerne. Det fremgik, at kommunens opfølgning på revisionens bemærkninger og ministeriernes decisionsskrivelser bliver koordineret centralt, og udførtes decentralt af de enkelte forvaltninger. Det fremgik i øvrigt af den seneste beretning fra kommunens revisor, at der var et enkelt udestående vedrørende opfølgning fra tidligere års udførte revisioner. Det er Rigsrevisionens vurdering af, at kommunen har etableret procedurer, der sikrer opfølgning på revisionens bemærkninger.