Danmark den store småstat.

Transkript

1 Danmark den store småstat. When two elephants fight, the grass suffers; and, when the same two elephants make love, the grass also suffers. (Old Swahili saying) Skribent: KN Kenneth Riishøj Forsvarsakademiet Stabskurset Master Vejleder: MJ Thomas G. Nielsen Forsvarsakademiet Institut For Strategi Dato: Ord: (kapitel 1-7).

2 ABSTRACT This thesis examines how Danish strategy is made. Denmark is characterized as a small state. The thesis argues that Denmark s frame has changed after the Cold War, resulting in more substantial influence within the international context. This opportunity must be used in the best possible way. This thesis analyzes several of Denmark s strategies. First, the government s overarching vision is examined. In addition to this, the Danish Afghanistan and Libya strategies both of which are Danish Security Strategies, are analyzed. The strategies are examined through the use of Jean-Marc Rickli and Anders Wivel, who both have made important contributions in the area of small state theories. Analysis of the strategies illustrates that Denmark is not particularly logical when it comes to making strategies. First, the overarching vision is not always followed. Second, Denmark lacks the resources to reach its aims; the means allocated are often insufficient to reach the ends. The thesis concludes that Denmark does not make strategies that exploit strategic opportunities. In keeping with this, the thesis recommends some adjustments be enacted when strategies are created. The conclusion is that strategy creation should be modeled after Superpower strategies, which would enhance Denmark s relative influence within the international context. 2

3 RESUME Denne undersøgelse beskæftiger sig med dansk strategiudformning. Danmarks position som småstat i det internationale system bliver dermed interessant. Specialet arbejder med begrebet manøvrerummet som den afgørende parameter, der viser statens mulige råderum i international sammenhæng. Danmarks manøvrerum er ændret siden den kolde krigs ophør. Danmark er dermed ikke længere bekymret for, at evt. strategiske beslutninger medfører en invasion fra en stormagt. Dermed kan der handles strategisk. Det er min hypotese, at manøvrerummet ikke udnyttes godt nok i de danske strategier, fordi Danmark ikke stiller realistiske målsætninger, og ved hvad man vil. Dette undersøges på Security Strategy niveauet, da det netop er niveauet, hvor de forskellige statslige ressortområder koordineres. Undersøgelsen har på baggrund af ovenstående beskæftiges sig med spørgsmålet: Hvordan kan Danmark formulere Security Strategies, der udnytter manøvrerummet bedre? Undersøgelsen hviler på to grundelementer. En aktøranalyse og casestudier. Der er gennemført en overordnet rammeskabende aktøranalyse af Danmark, herunder en identificering af dansk selvopfattelse, strategiske målsætninger, visioner, ordensopfattelse, samt hvorvidt Danmark vægter indflydelse eller autonomi. Derefter er der gennemført to casestudier af hhv. Libyen- og Afghanistanstrategien. Undersøgelsen gennemføres vha. et småstatsteoriapparat. Småstaten bør udnytte manøvrerummet ved at specialisere sig. Så kan staten optræde, som en smart state. Teorien introducerer småstatsnøglevariablerne: Honest broker, Nicher og Timing. De tre nøglevariabler indeholder: - Honest broker er en stat, som taler en andens, oftest større stats, sag. - Nicher er områder, hvor småstaten har ekspertise, og som ikke har stormagterne umiddelbare fokus. Hermed kan småstaten markere sig. - Timing er opbygning af et ønsket image. En analyse vha. småstatsnøglevariablerne kan sammen med en nedbrydning af strategierne i ENDS, WAYS og MEANS belyse, hvad Danmark kan, vil og gør, og dermed måle på om manøvrerummet udnyttes. 3

4 Aktøranalysen viser overordnet, at Danmark vælger indflydelse frem for autonomi, og at Danmark opfatter sig selv som en strategisk aktør. De danske værdier som menneskerettigheder og demokratisk udvikling er forsat de overordnede danske målsætninger. Analysen viser også, at de identificerede fokusområder kan operationaliseres således: Indenfor Honest Broker er følgende områder prioriteret: - Frihandel - Fattigdomsbekæmpelse Indenfor Nicher er følgende områder prioriteret: - Retssamfund - God regeringsførelse - Kvinders muligheder og rettigheder Indenfor Timing er følgende områder prioriteret: - Opbygning af prestige - Opbygning af kredit Analyserne af Libyen- og Afghanistanstrategien viser, at begge strategier formulerer overordnede målsætninger for indførelse af demokrati, menneskerettigheder og retsstatsprincipper omend i rammen af andre aktører fx. FN og NATO. Målsætningerne er meget ambitiøse og viser, at Danmark sætter sig strategiske målsætninger. Danmark har med begge strategier forsøgt at øve indflydelse i det internationale system. Danmark har med engagementerne i hhv. Libyen og Afghanistan opbygget både kredit og prestige i det internationale system. Strategierne indeholder imidlertid også en række problemområder. For det første er strategierne kun delvist i tråd med Regeringens prioriterede områder. De identificerede nøglevariabler anvendes ikke stringent, og der er flere eksempler, hvor Danmark ikke formår at udnytte områder, hvor både dansk erfaring og viden er til stede. Der er desuden ikke sammenhæng mellem de fastsatte målsætninger og de tildelte ressourcer. Dermed mister Danmark prestige i det internationale system. 4

5 Undersøgelsen konkluderer, at Danmark i formuleringen af strategier ikke formår at udnytte det givne manøvrerum til fulde. Undersøgelsen peger derfor på tre områder, hvor danske strategier kunne justeres. Første prioritet er, at Danmark deltager i rammen af samarbejdspartnere. Dermed formuleres strategier, som hægter sig på stormagternes strategier, uanset om dette er USA, EU, Storbritannien eller andre. Danmark bør derfor støtte op stormagternes fokusområder. Er denne mulighed ikke, eller kun delvist, til stede, så bør der formuleres strategier, som anvender egne Nicher og Honest broker områder, men hvor en troværdig sammenhæng mellem mål og midler er på plads. Der skal ikke fastsættes mål uden nødvendige midler. Det ødelægger Danmarks prestige. Sidst, og mindst anbefalingsværdigt, kan der deltages med militære styrker i en given ramme. De militære styrker skal stilles til rådighed for større aktører fx. NATO uden begrænsninger (caveats). 5

6 Indholdsfortegnelse. 1. INDLEDNING Motivation Aktivismen i et historisk perspektiv Det ændrede manøvrerum Opgaveanalyse Emnebeskrivelse Begrebsafklaring Relevans og fastlæggelse af strateginiveau Sammenfatning Problem Problemformulering Rammen Struktur (bilag 1.) Afgrænsninger og begrænsninger TEORI, METODE OG EMPIRI Jean-Marc Rickli, European small states military policies after the Cold War Anders Wivel, "The Grand strategies of small European states Kritik af teoretisk vinkel Nøglevariabler Operationalisering af teorien og nøglevariabler Faglig metode og case-design Den afhængige variabel, variabel A Den uafhængige variabel, variabel B Undersøgelsesmetoden Kritik af metode og undersøgelsesmetoden Empiriens validitet og reabilitet Teori sammenfatning DANMARK SOM AKTØR Regeringsgrundlagene Overordnede dansk selvopfattelse og strategiske målsætninger Indflydelse eller autonomi og nøglevariabler

7 3.1.3 Sammenfatning Forsvarsforliget Overordnede dansk selvopfattelse og strategiske målsætninger Indflydelse eller autonomi og nøglevariabler Sammenfatning Konklusion LIBYENSTRATEGIEN Indledning Analyse Adfærds- eller kontekstforandrende tiltag Problemområder Honest broker Nicher Timing Resultatet af strategien Udnyttes manøvrerummet AFGHANISTANSTRATEGIEN Indledning Analyse Adfærds- eller kontekstforandrende tiltag Problemområder Honest broker Nicher Timing Resultatet af strategien Udnyttes manøvrerummet KONKLUSION Konklusion Fremadrettet PERSPEKTIVERING BILAG 1, SKEMATISK FREMSTILLING AF ANALYSEMODEL BILAG 2, BIBLIOGRAFI

8 1. INDLEDNING Specialet er udfærdiget med baggrund i en undren omkring Danmarks udenrigspolitiske ageren siden den kolde krigs ophør 1. Danmark har i årevis været betragtet og defineret som en småstat. Denne småstats betragtning har været udbredt blandt danske politikere samt blandt danske strategiteoretikere. Selve begrebet småstat vil senere uddybes, men overordnet set har småstater haft en ydmyg position i det internationale system 2. Omvendt har Danmark ført en mere aktivistisk udenrigspolitik siden den kolde krigs ophør 3 og har bevæget sig i retning af en strategisk aktør 4. Denne aktivistiske udenrigspolitik har konkret ført til udsendelsen af danske soldater til brændpunkter i en lang række af de opståede konflikter op gennem halvfemserne og frem til i dag. 1.1 Motivation Danmarks position i det internationale samfund har flyttet sig. Tidligere var Danmark en småstat, der tilpassede sig eksisterende stormagters politik. En stat der søgte ydmyghed mhp. ikke at rage uklar med stormagterne og dermed muligvis true Danmarks eksistens. Denne småstats ageren har været anvendt siden starten af 1800-tallet, hvor statsbankerotten, tabet af flåden samt afgivelsen af Norge prægede den danske selvbevidsthed. Det blev yderligere forstærket, da Danmark tabte krigen i 1864 til Preussen og Østrig og måtte afstå store dele af Danmarks territorium 5. Men Danmarks ageren har ændret sig, og dermed er et spørgsmål oplagt: Hvilken ændret strategi har ført til denne nye ageren? Jeg har i de forgangne år beskæftiget mig med danske og NATO doktriner, herunder planlægningen af landmilitære operationer på Hærens Operations- og Føringsuddannelse. I denne periode blev flere højtstående officerskollegaer, bl.a. Forsvarschefen, inviteret til at holde foredrag om Hærens og Forsvarets fremtid. Når disse højtstående kollegaer blev konfronteret med spørgsmål som hvad er Danmarks exit-strategi 6 fra Afghanistan? eller 1 Defineres i denne opgave ved Berlinmurens fald i Hans Branner, Danmark som småstat, p Hans Branner, I krig igen, p. 63 og Gorm Rye Olsen og Jess Pilegaard Småstater og international indflydelse, p Sten Rynning, Denmark as a Strategic Actor?, p Hans Branner, I krig igen, p. 21, og Småstat mellem Stormagter pp Et delelement af en strategi der definerer, hvornår målet er nået, og dermed hvornår en evt. militær styrke kan trækkes hjem, eller en given økonomisk ydelse kan stoppes. 8

9 hvilke kapaciteter skal fremtidens forsvar indeholde?, så blev svarene udglattende og vage. Der var ikke nogen klar strategi, som gav dem svaret. Min nysgerrighed blev dermed vagt. Har Danmark sat sig mål, eller føres der udenrigspolitik uden en strategi? Jeg vil efterfølgende kort se på ændringen, i måden Danmark har anvendt egne militære midler i internationale missioner. Det er en indikator for, hvorledes Danmark ønsker at blive opfattet af det internationale samfund. 1.2 Aktivismen i et historisk perspektiv Danmarks udenrigspolitiske indsats har ændret sig efter den kolde krigs ophør. I perioden fra 2. Verdenskrigs ophør og frem til murens fald deltog Danmark kun i FN-ledede missioner bla. i Mellemøsten 7 samt på Cypern. Opgaverne var primært observatøropgaver under FN chartret kapitel VI. Dette ændrede sig over tid. De danske bidrag til de FN og NATO-ledede missioner på Balkan, bl.a. UNPROFOR, IFOR og SFOR blev indsat under hhv. FN chartret kapitel VI og VII. Dermed deltog danske soldater ikke blot i fredsbevarende missioner, men ligeledes i fredsskabende missioner. Missionerne var fortsat autoriseret af FN via en sikkerhedsråds godkendelse og dermed et mandat. I 1999 skete der imidlertid et skred i den eksisterende praksis. Danmark deltog med fly i bombningen af serbiske styrker i Kosovo uden et FN-mandat. Styrken blev indsat med den begrundelse, at en humanitær intervention var nødvendig, da serbiske styrker gennemførte etniske udrensninger blandt kosovoalbanerne. Senere blev en landstyrke, med dansk deltagelse, indsat under et FN-mandat under NATO kommando i Kosovo (KFOR). I 2001 blev USA angrebet, og krigen imod terror begyndte. Dette førte til to konflikter. Danmark blev involveret i dem begge: Irak og Afghanistan. I Irak deltog Danmark fra krigens begyndelse indledningsvis med et flådebidrag og senere med en bataljonskampgruppe. Amerikanerne og briterne havde forinden gennemført en landkrig, der havde fjernet Saddam Husseins regime, og nu skulle landet stabiliseres, indtil irakerne selv kunne overtage ansvaret. Indsættelsen foregik uden et FN-mandat og heller 7 Hærens Operative Kommando, ( 9

10 ikke med kravet om en humanitær intervention. Danmark havde fulgt amerikanernes opfordring til at fjerne Saddam Hussein og dennes masseødelæggelsesvåben-program. Koalitionen blev døbt Coalition of the willing 8. Det bemærkelsesværdige ved indsættelsen i Irak var en dansk indsættelse uden en egentlig Irakstrategi. Danmark valgte at følge briternes strategi. Det betød ligeledes, at danske og britiske styrkers tilbagetrækning fra Irak blev koordineret. Danmark endte med at være i Irak fra , hvorunder indsættelsesvilkårene kun blev sværere med tiden. Syv danske soldater mistede livet i Irak 9. Danmark har siden 2002 været engageret i Afghanistan. Først som en del af det amerikanske engagement (OEF 10 ) med et kombineret hær 11 - og flyvevåbenbidrag, og senere med bidrag til Afghanistanstyrken (ISAF 12 ) med landstyrker. Til forskel fra Irak-krigen blev Afghanistankonflikten godkendt i FN s sikkerhedsråd. Indsættelsen i Afghanistan har vist sig, at være den sværeste opgave danske landstyrker har været indsat i. Hidtil er over 40 dræbt og mere end 150 sårede som et resultat af indsættelsen 13. Tendensen har været tydelig. Missionerne er blevet hårdere, hvilket kan ses ved at kampintensiteten er øget over tid. Danmark er dermed blevet omtalt som førende en mere aktivistisk udenrigspolitik 14 Den aktivistiske tilgang er ikke aftaget efter indsættelsen i Afghanistankrigen. Danmark har efterfølgende i 2011 bla. indsat seks F-16 fly i NATO bombningen af den libyske diktators Moammar Gaddafis hærstyrker Det ændrede manøvrerum Ovenstående viser, at Danmark siden den kolde krigs ophør har ændret sin udenrigspolitiske ageren. Danmark fører en erklæret Danmark tillade sig dette?. 16 aktivistisk udenrigspolitik. Men hvordan kan 8 BBC, ( 9 Hans Branner, I krig igen, p Operation Enduring Freedom. 11 Hærbidraget bestod af Jægerkorpset forstærket med dele af Frømandskorpset. Begge korps var indsat som landstyrke. 12 International Security Assistance Force. 13 Peter Viggo Jacobsen og Peter Dahl Thruelsen, Clear, Hold, Train: Denmark s Military Operations in Helmand , p Hans Branner, I krig igen, p. 63 samt Gorm Rye Olsen og Jess Pilegaard Småstater og international indflydelse, p Hans Branner, I krig igen, pp Regeringsgrundlag 2010, p

11 Svaret er, at Danmarks manøvrerum er ændret 17. Dette er sket, efter den direkte trussel mod Danmarks eksistens er forsvundet. Selv større terrorgerninger i Danmark vil ikke true staten overlevelse. Dermed er muligheden for at agere i det internationale system større end tidligere, da selv uheldige beslutninger ikke medfører en invasion fra en stormagt. Danmark har dermed taget et strategisk valg, og har fået sat Danmark på den internationale scene via deltagelse i flere store konflikter, om end med mindre militære bidrag. Selve manøvrerumsbegrebet defineres i specialet som aktørens evne til at agere i det internationale system 18. Manøvrerummet skal dermed både opfattes som statens ønske om at handle samt mulighed for at handle. Kort sagt: Hvad staten vil, kan og gør. Men hvad kan og vil Danmark opnå med denne udenrigspolitiske ageren? Får Danmark mere ud af det end blot den ros internationale allierede allerede har udtrykt 19? DIISrapporten fra 2011 udtrykker i sin konklusion, at Danmark kunne have fået mere ud af samarbejdet med USA i forbindelse med deltagelsen i hhv. Irak og Afghanistan Opgaveanalyse Det overordnede emne for specialet er Strategi for småstater?. Strategi er imidlertid et begreb, der anvendes i flæng, fx. i virksomhedsledelse. Der er dermed behov for at definere både begrebet strategi og begreberne småstat og stormagt i specialet. Den definition der anvendes for begrebet strategi i specialet, er den som anvendes på forsvarsakademiet: Strategy is a process which translates political visions into attainable objectives by applying available resources within a defined space for action Emnebeskrivelse Emnebeskrivelsen angiver overordnet den brede formulering. Inden for denne brede formulering definerer jeg mit endelige problemfelt og problemformuleringen. Emnebeskrivelsen lyder som følger: De danske indsatser i Afghanistan, Irak og Libyen kritiseres for at mangle en strategi fordi Danmark ikke ved hvad det vil opnå, hvordan det vinder og hvordan det kommer ud igen. 17 Hans Branner, I Krig igen, p. 33 og Henrik. Ø. Brietenbauch, Kompas og kontrakt, p. 14 samt Iver B. Neumann & Sieglinde Gstöhl, Lilliputians in Gulliver s World, pp Det internationale system defineret ud fra den realistiske tankegang. 19 DIIS rapport, Hvad fik Danmark ud af det! Irak og Afghanistan og forholdet til Washington, pp DIIS rapport, Hvad fik Danmark ud af det! Irak og Afghanistan og forholdet til Washington, pp Villiam Krüger-Klausen & Liselotte Odgaard, Preparing for the Imperfect World, p

12 Men giver det mening for et lille land som Danmark at have en strategi. Hvilken indflydelse kan Danmark få på den overordnede strategi ved at bidrage med en kampgruppe eller 6 kampfly. Det rejser spørgsmålet hvordan og på hvilke niveauer småstater skal tænke strategisk, skal det være i forhold til sine alliancepartnere eller i forhold til den konkrete krigsindsats, og hvor høje mål skal Danmark sætte sig. Skal vi gå i krig for at vinde eller for at være med og gøre stormagterne glade? 22 Den ovenstående formulerede tekst stiller spørgsmål ved det danske strategibegreb. Giver det mening at indsætte soldater i verdens brændpunkter uden en egentlig veldefineret strategi, herunder en exitstrategi? De to yderpunkter er hhv. en veldefineret dansk strategi eller en fuldstændig tilslutning til allierede samarbejdspartneres strategi. Der stilles ligeledes spørgsmål ved niveauet, som danske strategier skal forholde sig til. Emnebeskrivelsen giver således et behov for at analysere en eller flere af de eksisterende danske strategier mhp. at se, hvilket niveau den eller disse forholder sig til. Ovenstående nævner ligeledes begrebet stormagten. Danmark har flere gange været indsat side om side med lande som Frankrig (Kosovo), Storbritannien (Irak og Afghanistan), Tyskland (nordlige del af Afghanistan) samt USA (Irak). Alle vil kunne benævnes stormagter 23. Jeg vil imidlertid ikke fokusere på en af de strategiske samarbejdspartnere, men vil forsøge at anskue stormagtsbegrebet mere bredt. Jeg vil dermed analysere danske strategier i forhold til de stormagter, som måtte findes relevante Begrebsafklaring Specialet anvender tre strateginiveauer (Grand Strategy, Security Strategy og Theater Strategy). Overordnet set kan de tre niveauer analyseres via opdelingen i ENDS, WAYS og MEANS 24. Hvor ENDS defineres som de ønskede målsætninger. Hvilke mål ønsker aktøren, her staten, at opnå? WAYS defineres som vejen til målet. Dette kan være en indsættelse af militære midler, anvendelse af økonomiske belønninger eller sanktioner, mulighed for indlemmelse af en udefra kommende aktør i fx. EU, støtte med udvikling og viden osv. MEANS defineres i specialet, som de midler staten har til rådighed. En WAY som arbejder med udviklingsstøtte kan dermed få pengebeløb samt evt. personelressourcer 22 Forsvarsakademiet specialekatalog, p Se defineringen under punkt Begreber. 24 Henrik Laugesen Introduktion til strategi, p

13 tildelt under MEANS. Nedenfor defineres, hvorledes de tre niveauer anvendes i specialet. Grand Strategy Grand Strategy er det overordnede strateginiveau. Her ses overordet på, hvad aktøren ønsker at opnå. Danmark har pt. ikke defineret en Grand Strategy og har heller ikke tidligere haft udformet en sådan. Dette betyder ikke, at Danmark ikke har foretaget nødvendige prioriteringer. Dette er blot sket i det skjulte eller fra gang til gang uden skelen til en overordnet strategi 25. Udformningen af Grand Strategies har som oftest været en handling, som stormagterne foretog. Dette har imidlertid ændret sig. Både Norge og Holland, som begge kan ses som småstater, har inden for de seneste år udformet nationale Grand Strategies. Norges 26 udkom i 2009 og Hollands 27 i Formålet med disse strategier er overordnet at have en samlende strategi, hvorunder de øvrige strategier kan og bør udformes. Samtidig giver en Grand Strategy bedre mulighed for at tænke langsigtet og dermed træffe fornuftige valg. Det er eksempelvis afgørende at vide, hvor Danmark ser Forsvaret om 10 år. Et indkøb af fx. skibe, kampfly eller andre store materielindkøb kræver en stillingtagen til, hvad Forsvaret skal anvendes til i fremtiden. Security Strategy Security Strategy er det underliggende niveau, hvor de konkrete politiske delmål konkretiseres via en koordineret indsat fra de forskellige statslige sektorer 28. Det er på dette niveau, at Danmark har udarbejdet en række strategier som fx. Den danske indsats i Afghanistan , Libyenstrategien, Udviklingsstrategi og Afrikastrategi 29. Disse har som et fælles element flere ressortområder under de enkelte strategier, som fx. Afghanistanstrategien som indeholder både forsvarsmæssige, genopbygnings og udviklingselementer 30. Theater Strategy Theater Strategy er det nederste strateginiveau. Disse strategier har som oftest et geogra- 25 Henrik. Ø. Brietenbauch, Kompas og kontrakt, p. 13 og p Det Kungliga Forsvarsdepartementet, Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier. 27 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, National security strategy and work programme Henrik Laugesen Introduktion til strategi, p Udenrigsministeriet, ( E1E4B505DCDC/0/Afrikapolitik.pdf) og Udviklingsministeriet, ( 30 Udenrigsministeriet, Den danske indsats i Afghanistan, pp

14 fisk fokus eller en funktionel tilgang. Den funktionelle tilgang i strategier kan eksempelvis adresserer fattigdom i udviklingslande. Strategierne på dette niveau er kendetegnede ved at være brugerorienteret, og får dermed en karakter, hvor fx. egentlig militær kampagneplanlægning kan startes. Theater Strategy koordinerer og synkroniserer de MEANS, der er i brug i det definerede geografiske område 31. De tre strategiske niveauer lader sig kun klart adskille i teorien. I praksis vil det oftest være umuligt at adskille de forskellige niveauer fra hinanden. Et eksempel på dette er Helmandplanen 32, som på trods af det geografiske fokus og detaljerede anvendelse af ME- ANS alligevel berører koordineringen af regeringens WAYS. Småstaten. De næste begreb, der kort redegøres for, er småstaten. Dette er et essentielt begreb for specialet, som har fokus på småstatens ageren. En småstat defineres på mange forskellige måder alt efter hvilken teoretiker, der læses. Teoretikeren Jean-Marc Rickli illustrerer dette ved at opremse hele fire forskelige definitioner på småstater i sin artikel European small states military policies after the Cold War 33. Er det afgørende statens BNP 34 eller fysiske størrelse eller befolknings størrelse? Rickli konkluderer og anvender selv definitionen: a small state is a state that has a deficit of power due to its weak ability to mobilize resources, which could be materiel, relational or normative 35. Den danske teoretiker Hans Branner definerer småstaten således: En småstat er en stat, der indser, at den ikke primært kan opnå sikkerhed ved hjælp af sin egen indsats, men at dens sikkerhed først og fremmest må bygge på hjælp fra andre stater, institutioner eller processer i det internationale system 36, mens en anden dansk teoretiker Anders Wivel sammenfatter at småstater: pga. manglende magt i det internationale system, har mindre indflydelse end stormagterne 37. De tre teoretikere beskriver hver især småstaten ud fra begreberne magt, sikkerhed og indflydelse. I specialets strategikontekst er det primært sikkerhed og indflydelse, som vægtes, da magt fortsat primært ses forbeholdt stormagter- 31 Henrik Laugesen Introduktion til strategi, p Helmandplanen, ( 33 Jean-Marc Rickli, European small states military policies after the Cold War, pp Brutto National Produkt (Indtjening pr. borger). 35 Jean-Marc Rickli, European small states military policies after the Cold War, p Hans Branner, Danmark som småstat, p Anders Wivel, The Grand strategies of small European States, p

15 ne. Der skal derfor formuleres en sammenfattende definition, som samler netop de to begreber. Jeg definerer derfor småstaten således: En småstat er en stat, som har mindre relativ magt, og som dermed søger at maksimere egen sikkerhed vha. andre stater, institutioner eller processer i det internationale system. Denne definition vil lægge til grund for resten af specialet. Stormagten Stormagten er, omvendt af småstaten, en aktør, der har stor indflydelse i det internationale system qua sine militære og/eller økonomiske ressourcer. Stormagten skal ligeledes opfatte sig selv som en sådan og dermed fremtræde som stormagt i det internationale system. Eller som Morgenthau beskriver det: A Great Power is a state which is able to have its will against a small state 38 Jeg definerer stormagten i opgaven som: En stormagt er en stat, som har stor relativ magt qua mange ressourcer indenfor militære og økonomiske kapaciteter, og som dermed søger at maksimere egen indflydelse overfor de andre stater i det internationale system. Manøvrerummet Selve manøvrerumsbegrebet defineres i specialet som aktørens evne til at agere i det internationale system. Manøvrerummet kan dermed være forskelligt afhængig af, hvorvidt det relateres til hhv. økonomiske, militære eller fx. teknologiske kapaciteter. En småstat vil altid have et manøvrerum Relevans og fastlæggelse af strateginiveau I det efterfølgende vil strateginiveauet samt relevansen for specialet fastlægges. Danmark har ingen overordnet national sikkerhedsstrategi 40 og dermed intet overlæggende niveau, som de underliggende udformede strategier udspringer af. Strategier bliver dermed enkeltstrategier, som kommer til at fremstå svagere end ellers, da Danmarks sammenhængende strategi ikke kan ses eller forstås. Danmark har dog formuleret en overordnet vision i Regeringsgrundlaget. Denne røde tråd fra Regeringsgrundlaget til udformede strategier bliver dermed interessant at undersøge. 38 Hans Morgenthau, Science: Servant or Master, pp Robert Steinmetz og Anders Wivel, Small states in Europe, p Henrik. Ø. Brietenbauch, Kompas og kontrakt, p. 13 og p. 18 og Vibeke Tjalfe, Vi diskuterer jo ikke politik på den måde, pp

16 Dele af Danmarks strategier benævnes slet ikke strategier, og dermed skabes yderligere forvirring. Danmarks Indsats mod terrorisme 41, Forsvarsforliget og Den sikkerhedspolitiske redegørelse benævnes ikke strategier, selvom indholdet beskæftiger sig med sikkerhedspolitik og kunne være et element i en samlet dansk sikkerhedsstrategi. Men Danmark udformer strategier, uanset om de benævnes sådan eller ej. Det er tidligere nævnt, at småstaters manøvrerum, og hermed Danmarks, er blevet større 43. Dette skal og bør udnyttes, når der udformes strategier sammen med stormagter, uanset om disse måtte bestå af enkelt nationer eller internationale institutioner. Det bliver derfor relevant at undersøge, om dette manøvrerum bliver udnyttet i de udarbejdede strategier, samt om strategierne følger visionen fra Regeringsgrundlaget. Dette ses primært relevant på Security Strategy niveauet, fordi det netop er niveauet, der dækker flere ressortområder. Afghanistan- og Libyenstrategien er begge Security Strategies. De er imidlertid ekstra interessante, fordi strategierne indsætter militære midler sammen med flere andre ressortområder. De kan derfor anvendes til at undersøge, om Danmark får det maksimale ud af indsatsen, når der udformes strategier, og dermed om manøvrerummet udnyttes til fulde Sammenfatning Ovenstående indsnævrer problemfeltet således, at jeg kan fokusere på Danmark som småstat på Security Strategy niveau. Stormagtbegrebet anvendes i analysen ved behov. De to Security Strategies, Afghanistan- og Libyenstrategien, analyseres mhp. at undersøge om manøvrerummet udnyttes, herunder om den forventede ønskede effekt opnås. 1.4 Problem Det er min hypotese, at Danmark ikke har udnyttet det eksisterende manøvrerum optimalt. Dette ønsker jeg at påvise ved at analysere ovenstående danske strategier, herunder resultatet af disse. På den baggrund søges områder identificeret, hvor en mere fokuseret dansk udenrigspolitik vil fremme danske målsætninger Problemformulering På baggrund af ovenstående opgaveanalyse og problem fastlægger jeg følgende problemformulering: 41 Statsministeriets hjemmeside,( 42 Forsvarsministeriets hjemmeside, ( 43 Iver B. Neumann & Sieglinde Gstöhl, Lilliputians in Gulliver s World, pp

17 Hvordan kan Danmark formulere Security Strategies, der udnytter manøvrerummet bedre? Og en undertitel: På baggrund af casestudier af de danske Libyen- og Afghanistanstrategier undersøges, hvorvidt Danmark har udformet strategier, der har udnyttet det givne manøvrerum. 1.5 Rammen Struktur (bilag 1.) Specialet tager udgangspunkt i en rammeskabende aktøranalyse af Danmark, herunder identificering af dansk selvopfattelse, strategiske målsætninger (ENDS, WAYS og ME- ANS 44 ), visioner og ordensopfattelse. Efterfølgende gennemføres analyser af hhv. dansk Afghanistan- og Libyenstrategi vha. ENDS, WAYS og MEANS samt identificerede nøglevariabler 45 mhp. at undersøge, hvorvidt manøvrerummet udnyttes. Der afsluttes med en konklusion, der tilstræber at specificere, hvor Danmark bør forbedre eller forstærke sin indsats i forhold til at udforme strategier. Der perspektiveres i forhold til den nye regerings regeringsgrundlag mhp. at undersøge, om konklusionen fortsat er valid Afgrænsninger og begrænsninger Specialet vil udelukkende analysere den danske udformning af strategier og vil dermed ikke kunne favne den fulde kontekst, som disse strategier indgår i. Dette ville kræve en analyse af hhv. britiske, amerikanske, franske, tyske, NATO samt EU strategier (muligvis flere) mhp. at finde den danske position i forhold til disse stormagter. Dette er ikke muligt i dette speciale qua de formelle rammer. Analysen vil imidlertid anvende dele af stormagternes strategier, når behovet erkendes mhp. at kunne spejle danske strategier i disse. Svagheden ved ovenstående afgrænsning er en risiko, for at danske strategier dækker delelementer af en større fælles strategi (fx. NATO) efter pooling and sharing 46 princippet, og dermed kan fremstå yderst fragmenteret. Der er ligeledes en risiko for en manglende sammenhæng mellem de analyserede strategier og evt. andre danske relevante strategier, som kunne have indflydelse på Libyen- og Afghanistanstrategierne. Dette kunne fx. 44 Henrik Laugesen, Introduktion til Strategi Præsentation af Begreber og Kontekst, p. 1 samt Harry R. Yarger, Strategy and the National Security Professional, pp Forklares i kapitel Pooling and sharing dækker over et begreb, hvor de enkelte stater ikke deltager med alle kapaciteter, men hvor de samlede staters kapaciteter dækker den fulde palette. Eks. deltager Danmark ikke med kampfly i Afghanistan, men anvender andre NATO-landes fly. 17

18 være den danske Indsats mod terrorisme. En tredje mulig svaghed og begrænsning er, at de danske formulerede strategier muligvis kun afdækker dele af virkeligheden. Evt. uformelle agendaer mellem danske og allierede politiske kollegaer kan evt. vise et billede af danske forsøg på større indflydelse. Jeg må imidlertid forholde mig til de skrevne strategier og via disse søge at analysere, hvorvidt Danmark forsøger at maksimere udbyttet. 18

19 2. TEORI, METODE OG EMPIRI Undersøgelsen hviler på to grundelementer. Det første element er en analyse af småstaten via en småstatsteori. Småstatsanalysen gennemføres via anvendelsen af dele af Anders Wivels teori The Grand Strategies of Small European States samt Jean-Marc Ricklis European small states' military policies after the Cold War. Den første analyse er, som tidligere nævnt, en aktøranalyse af Danmark, hvor der analyseres på de strategiske målsætninger, og der afklares om Danmark vægter indflydelse eller autonomi. Aktøranalyse gennemføres på baggrund af Regeringsgrundlaget fra 2010, 2007 og 2001 samt Forsvarsforliget (forklares yderligere senere). Det næste element er en analyse af de danske Libyen- og Afghanistanstrategier mhp. at undersøge, hvorvidt Danmark udnytter eget manøvrerum. Dette gøres bla. via Anders Wivels introducerede nøglevariabler (forklares ligeledes senere i kapitlet). Jeg vil i det efterfølgende forklare, hvorledes Anders Wivel samt Jean-Marc Rickli supplerer hinanden og dermed skaber et anvendeligt analyseapparat. Da analysen ikke gennemføres ud fra en teoretisk vinkel, men via en kombination af to perspektiver, så vælger jeg at anvende en del ressourcer på at forklare disses muligheder, samt hvorledes de kan kombineres. Derefter ses på begrænsningerne i netop de to valgte teoretikeres perspektiv. 2.1 Jean-Marc Rickli, European small states military policies after the Cold War Jean- Marc Rickli har skabt en teori indenfor det realistiske paradigme. Teorien er dermed god til at belyse faktorerne, der finder sted mellem de statslige aktører, herunder de tilnærmelser småstater kan søge mhp. at magtbalancere. Alt sammen for at opnå en højere grad af sikkerhed. Rickli anvender nedenstående figur til at forklare dele af sin teori (se figur 1) Jean-Marc Rickli, European small states military policies after the Cold War, p

20 Figur 1. Småstater har jf. Rickli overordnet to mulige strategier mhp. at øge egen sikkerhed. Staten kan enten vælge en defensiv strategi og dermed autonomi. Staten vil dermed skulle anvende en strategi som forenklet sagt ikke træder stormagterne over tæerne. Staten vil som oftest erklære sig neutral i sikkerhedsmæssig sammenhæng og således ikke søge at påvirke det internationale system i sikkerhedsmæssig forstand 48. Den anden mulighed, som småstaten har, er samarbejde. Dette kan enten gøres ved at følge stormagternes strategi via bandwagoning 49 og alliancer, eller ved at finde nicher. Bandwagoning er at lægge sig op af stormagternes strategier, mens alliancer søges indgået i samarbejde med stormagter. Begge dele mhp. at øge egen sikkerhed. Begge fjerner imidlertid statens mulighed for at agere fuldstændigt uafhængigt af den valgte stormagt. Dermed bliver staten autonomi delvist fjernet. Nicher giver derimod småstaten mulighed for at yde indflydelse samt bevare større dele af autonomien. Balancegangen for småstaten bliver dermed at maksimere indflydelsen uden at miste autonomien fuldstændig 50. Jf. Rickli er valget mellem indflydelse eller autonomi, hos den enkelte småstat, afhængig af den enkelte stats strategiske kultur 51. Teorien giver således mulighed for at analysere småstatens overordnede strategiske valg. Vælger staten indflydelse eller autonomi? Samtidig kan teorien kombineres med Wivels teori, da Rickli også ser nicher som en mulighed for småstaten til at yde indflydelse. Rickli er imidlertid ikke så specifik som Wivel og introducerer ikke, hvilke områder småstaten med fordel kan anvende. Teorien har desuden et europæisk perspektiv, hvilket titlen bla. 48 Jean-Marc Rickli, European small states military policies after the Cold War, pp Begrebet anvendes af Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics. Et begreb hvor en svagere aktør (stat) følger stormagtens strategi mhp. at opnå højere relativ sikkerhed. 50 Jean-Marc Rickli, European small states military policies after the Cold War, p Jean-Marc Rickli, European small states military policies after the Cold War, p

21 antyder, og kan dermed anvendes direkte på danske forhold, hvorimod en evt. analyse af et afrikansk udviklingsland muligvis ville kræve en modifikation af modellen. 2.2 Anders Wivel, "The Grand strategies of small European states Anders Wivel har med sin småstatsteori introduceret et analyseapparat, som har til hensigt at belyse de specielle faktorer, som gør sig gældende omkring småstater. Wivel har, med sit realistiske ståsted 52, skabt en småstatsteori, som ligeledes er en del af det realistiske paradigme. Wivel har med sin teori lade sig inspirere af den neoklassiske realisme og anvender dermed et mere nuanceret realistisk perspektiv. Dette kommer til udtryk via de mellemkommende variabler 53. Dermed kan teorien også forklare fx. de indenrigspolitiske forhold, samt hvorfor staten vælger en økonomisk orienteret udenrigspolitik. Wivel introducerer begrebet smart state 54 og mener med det, at staten skal udnytte manøvrerummet ved at specialisere sig. Wivel introducerer derfor nøglevariablerne Honest broker, Technical expertise samt Timing 55. Disse vil diskuteres nedenfor i pkt Der er flere faktorer, som indikerer, at Wivels teori er egnet. Den første er, at jeg tidligere har defineret Danmark som en småstat, bla. ud fra Wivels egen småstatsdefinition, hvilket dermed giver teorien relevans. Wivel ser desuden småstaten som den svagere part i et asymmetrisk forhold 56, og dermed vil småstaten enten søge samarbejde eller autonomi. Begge dele er forhold, som tidligere har præget dansk udenrigspolitik. Fodnotepolitikken 57 samt den senere mere aktivistiske udenrigspolitik er eksempler på dette. Teorien fokuserer ligeledes, som hos Rickli, på en europæisk vinkel af småstatsteori. En model, hvor disse to teorier supplerer hinanden, vil dermed give analysen en både bredere og dybere forklaringskraft i forhold til besvarelsen af problemformuleringen. Der er behov for at definere Danmark i forhold til autonomi eller indflydelse, hvilket kan gøres via Ricklis teori, og der er behov for at nedbryde strategierne vha. småstatsvariabler. Sidstnævnte gøres via Wivels tre småstatsnøglevariabler. 52 Anders Wivel, Realismen efter Waltz- udvikling eller afvikling, p Anders Wivel, Realismen efter Waltz- udvikling eller afvikling, p Anders Wivel, The Grand strategies of small European States, p Anders Wivel, The Grand strategies of small European States, pp Anders Wivel, The Grand strategies of small European States, p Hans Branner, I krig igen, p

22 2.2.1 Kritik af teoretisk vinkel Fravalget af liberalistiske og konstruktivistiske teorier betyder, at der er elementer, som undersøgelsen ikke vil kunne afdække. Dele af den liberalistiske tankegang kan forklares via de mellemkommende variabler, mens andre dele ikke vil kunne belyses. Fx. vil realismen have sværere ved at forklare, hvorfor Danmark vælger at afgive suverænitet til EU uden at være en del af det militære samarbejde, som kan give større sikkerhed. Et eksempel fra det konstruktivistiske paradigme kan være et demokratisk Danmark, med fokus på det enkelte individ, hvor institutionaliseringen bygger på det enkelt individs civile og politiske rettighed. Disse forhold vil ikke belyses i et realistisk perspektiv. Til trods for dette er det realistiske perspektiv fortsat brugbart. Realismen vil kunne anvendes, da denne netop behandler mellemstatslige tvister og relativ magt. Det er mhp. at opnå handlefrihed til staten, at denne søger at maksimere egen magtposition. Dermed kan staten nå sine nationale målsætninger. 2.3 Nøglevariabler Både aktøranalysen såvel som casestudierne analyseres og nedbrydes via variabler. Dette gøres bla. ud fra Wivels tre småstatsnøglevariabler: Honest broker, Technical ekspertise og timing. Alle nøglevariabler vil kort forklares. Honest broker Småstaten vælger at være talerør for udvalgte enkeltsager. Disse enkeltsager skal ses som værende til gavn for det internationale system, fx. internationale organisationer som FN, og må dermed ikke være i konflikt med stormagternes interesser. Enkeltsagerne skal udvælges ud fra en bevidst strategi og ikke ud fra en ad hoc tilgang. Sidst nævnte vil jf. Wivel ikke give den fornødne indflydelse. Technical expertise Småstaten vælger områder, hvor man har ekspertise fx. indenfor miljø eller menneskerettigheder. Technical expertise kan dermed sammenlignes med Ricklis nicher, og disse er områder, hvor småstaten kan øge indflydelse. Det gælder ligeledes her, at nicherne ikke må gå imod stormagterens kerneinteresser. Technical expertise vil benævnes Nicher i specialet fremefter. 22

23 Timing Timing variablen indeholder to sider. Det ene er opbygningen af et image. Småstaten kan opbygge et ry, som fx. de nordiske lande har indenfor området menneskerettigheder 58, som dermed giver større indflydelse hos stormagterne. Kort sagt hvilken position ønsker småstaten i det internationale system. Den anden del omhandler leveringen af budskaber på de rette tidspunkter. Selv de bedste intensioner og budskaber kan fejle, hvis timingen er forkert. 2.4 Operationalisering af teorien og nøglevariabler For at kunne anvende teoriapparatet skal dette operationaliseres. Der skal erkendes, hvad der ledes efter i undersøgelsen. Aktøranalysen gennemføres mhp. at identificere en dansk overordnet strategi. Dernæst nedbrydes aktøranalysen i ENDS, WAYS og MEANS samt via de tre småstatsvariabler. Casestudierne analyseres ligeledes via en nedbrydning i ENDS, WAYS og MEANS samt småstatsnøglevariablerne. Dermed skal de tre nøglevariabler operationaliseres. Dermed formuleres nedenstående spørgsmål: Honest broker - I hvilke sager påtager Danmark sig rollen som Honest Broker? Nicher - Hvilke nicher vælger Danmark som enkeltsager? - Med hvilken legitimitet og sammen med hvem ønsker Danmark at agere? Timing - Hvilket image forsøger Danmark at opbygge i det internationale system? - Hvilken position ønsker Danmark at indtage i det internationale system? 58 Christine Ingebritsen, Norm Entrepreneurs, pp

24 2.5 Faglig metode og case-design Casestudiet består af to cases hhv. Libyen- og Afghanistanstrategierne. Dermed opnår jeg en større dybde i analysen end ved et single casestudie, pga. flere strategiske perspektiver, hvilket giver en større forståelse for helheden. Min metode er dermed kvalitativ, da undersøgelsen udfærdiges via en analyse af eksisterende empiri og på baggrund af egne udledte målepunkter. Hvis man skal kunne opstille et grundlag, der skal sammenligne Danmarks strategiers udnyttelse af manøvrerummet, er det vigtigt, at udvalgte cases er af nyere dato og relevante. I mit tilfælde er de to cases de facto de eneste nyere udformede cases, hvor militære midler indsættes som en del af en strategi. De to strategier vurderes derfor at være de to bedste cases, hvor mange midler (WAYS og MEANS) er i brug. Målingen af effekten af de enkelte strategier vil indgå som en del af hhv. Afghanistan- og Libyencasen. Den årlige afrapportering af Helmandplanen er fx. et konkret forsøg på at måle, hvorvidt Danmark når fastsatte målsætninger i Afghanistan. Mit case-design bliver derfor et most similar case design. Dette design karakteriseres ved at være ens på så mange uafhængige variabler som muligt i forklaringen af den afhængige variabel. Målet er at finde den afgørende uafhængige variabel, der kan forklare forskellen på den afhængige variable Den afhængige variabel, variabel A Den afhængige variabel er det element, som begge cases er fælles om at besidde. Min undersøgelse af begge cases skal afdække denne variabel A. Variabel A i min undersøgelse er manøvrerummet. Variabel A, manøvrerummet, er svaret på opgaven Den uafhængige variabel, variabel B For at gennemføre analysen opstiller jeg et analyseværktøj, dvs. jeg fastlægger nogle uafhængige variabler. Det er de elementer, som jeg leder efter i de to cases. De uafhængige variabler fortæller noget om, hvorledes den afhængige variabel anskues og fortolkes i hver af casene. Variabel B er de tre småstatsnøglevariabler. Forskelighederne i variabel A finder jeg ved at måle på mine to cases vha. variabel B. Det er målingerne vha. variabel B, som giver mulighed for en fortolkning af målopfyldelsen af variabel A. Der bliver dermed muligt at diskutere fordele og ulemper ved de to cases (se figur 2). 24

25 Figur Undersøgelsesmetoden Undersøgelsesmetoden måler, om manøvrerummet udnyttes ved at analysere strategierne samt de opnåede effekter ud fra samme nøglevariabler. Nøglevariablerne identificeres i aktøranalysen mhp. at undersøge, hvordan disse er en del af Danmarks overordnede strategi. Det skal forstås således, at fx. nøglevariablen Nicher skal operationaliseres gennem aktøranalysen og dermed senere kunne følges gennem de to casestudies. Når aktøranalysen viser, at Danmark ønsker at være førende indenfor nichen kvinders vilkår, via fx. uddannelse til kvinder, så skal formulerede strategier ligeledes konkretisere nichen. Afslutningsvis skal der måles på effekten af nichen. Ved at måle på kan, vil og gør er det muligt at undersøge udnyttelsen af manøvrerummet. Casestudiet vil derfor kunne afdække manøvrerummet vha. de stillede spørgsmål, og afklare om min hypotese er korrekt eller ej. Da casestudierne beror på strategier af nyere datering, bliver undersøgelsen relevant i relation til evt. fremtidige udformninger af danske strategier. Identificerede problemområder i forbindelse med udformningen af strategier kan dermed fremadrettet justeres. Dette kunne fx. være en strategi for dansk indsættelse af militære, økonomiske, juridiske og evt. miljømæssige midler i en ny mission. 25

26 2.5.4 Kritik af metode og undersøgelsesmetoden Målemetoden vil delvist bero på allerede udgivet måleresultater, men vil også bero på egne vurderinger og skøn. Det er svært at måle konkret på, om Danmark har nået egne målsætninger i et miljø, som indeholder andre aktører end kun Danmark. Dermed bliver det svært at isolere den danske indsats, og den samlede effekt må i stedet analyseres. Samtidig er det ikke altid muligt at lave andre konkrete målinger end vurderinger og skøn. Et eksempel på dette er fx., når det drejer som en menneskers perception af en given sikkerhedssituation. Den valgte undersøgelsesmetode vil heller ikke kunne afdække danske strategiers udformning i konteksten af det internationale samfund. Dansk strategi i forhold til EU s eller Storbritanniens strategi kan ikke afdækkes, når disse stormagters strategier ikke analyseres. Et andet bevidst fravalg er en komparativ analyse. Der kunne udfærdiges en komparativ analyse, hvor Afghanistan- og Libyenstrategien blev sammenlignet. En sammenligning vurderes imidlertid ikke at tilføje noget yderligere til målingen af manøvrerummets udnyttelse. En delvis målopfyldelse det ene sted giver ikke nødvendigvis det samme resultat det anden sted. Konteksten er forskellig, og dermed siger de enkelte resultater af analyserne af hhv. Libyen- og Afghanistanstrategien lige så meget om det samlede resultat, som hvis en sammenligning var foretaget Empiriens validitet og reabilitet Den indledningsvise aktøranalyse gennemføres med udgangspunkt i Regeringsgrundlaget anno 2010 samt delelementer fra Regeringsgrundlaget 2007 og 2001 og Forsvarsforliget anno Alle dokumenter var rammeskabende dokumenter, som angav hvordan Danmark skulle agere i forskelige perioder. Jeg har valgt at anvende den tidligere regerings regeringsgrundlag, da det netop er denne regering, som har udformet Libyen- og Afghanistanstrategien. Forsvarsforliget er ligeledes fra den tidligere regerings tid. Dokumentets indhold er forsat validt fsva., hvilke militære kapaciteter Danmark kan anvende i udformningen af strategier. Dermed vurdereres det, at Forsvarsforliget ligeledes skal analysere. Der er desuden en uskreven regel i det danske politiske system, hvor tidligere regeringers arbejde fredes på trods af et regeringsskifte. Dermed forventer jeg ikke, at den nuværende regering vil til- 26

27 sidesætte forliget og sætte en ny kurs eller kræve kapaciteter, som ligger udenfor det nuværende forlig. Der kan dermed forsat analyseres på den røde tråd igennem de rammeskabende dokumenter. De to cases er desuden et resultat af et næsten enigt dansk politisk arbejde. Folketinget var enige om at gribe ind i Libyen, om end Enhedslisten efterfølgende trak sig, og Afghanistanbeslutningen manglede kun Enhedslistens og Socialistisk Folkepartis støtte. Omvendt kan dokumenterne kritiseres for at være regeringens egne, og dermed være en skueproces som ikke har hold i virkeligheden. Dette vil jeg forsøge at imødegå ved ligeledes at analysere på resultatet af strategierne. Disse resultatmålinger vil ikke kun bero på regeringens egne vurderinger, men vil være mere bredt funderet og omfatte forskellige strategiforskeres vurdering. 2.6 Teori sammenfatning Undersøgelsens to delelementer kan dermed besvares ved at kombinere småstatsteori samt småstatsnøglevariabler. De to småstatsteorier kan supplere hinanden, således at der skabes en fællesmængde og dermed en optimering. Jeg vil derfor i specialet anvende Ricklis teori suppleret med Wivels småstatsnøglevariabler. Dermed kan aktøranalysen af Danmark give overordnede strategiske rammeskabende svar, og analyserne af Libyen- og Afghanistanstrategien give svaret på problemformuleringen. 27

28 3. DANMARK SOM AKTØR Aktøranalysen gennemføres pba. Regeringsgrundlaget og Forsvarsforliget begge anno Regeringsgrundlaget er en viderebygning på tidligere regeringsgrundlag (2001 og 2007) 59, som Venstre og Konservative har udarbejdet. Der vil derfor være behov for at gå tilbage og ligeledes undersøge disse tidligere regeringsgrundlag. Dokumenterne kan anvendes til at tegne et billede af Danmark som strategisk aktør. Regeringsgrundlaget vil primært analyseres ud fra de parametre, som indgår i den brede sikkerhedsopfattelse (økonomi, militære midler, udvikling, diplomati etc.), mens forsvarsforliget i sin natur omhandler den hårde sikkerhed. Regeringsgrundlagene og Forsvarsforliget analyseres ud fra områderne overordnet strategiske målsætninger samt indflydelse eller autonomi og nøglevariabler. Der afsluttes med en sammenfatning på hhv. regeringsgrundlagene og Forsvarsforliget, inden kapitlet afrundes med en konklusion. 3.1 Regeringsgrundlagene Regeringsgrundlaget 2010 er ikke en strategi, som indeholder ENDS, WAYS og MEANS i traditionel forstand. Regeringsgrundlaget er nærmere en overbygning på tidligere regeringsgrundlag, hvor der opstilles ti områder (WAYS), hvor regeringen ønsker at forstærke indsatsen. Regeringsgrundlaget 2010 indeholder kun et mindre afsnit vedr. det internationale samarbejde. Dele af de strategiske målsætninger må derfor findes i hhv. Regeringsgrundlaget anno 2007 eller Overordnede dansk selvopfattelse og strategiske målsætninger Regeringsgrundlaget 2010 fastslår, at Danmark skal forsætte den aktiviske kurs, som Danmark længe har fulgt 60. Danmark ser altså forsat sig selv som en strategisk aktør, som ønsker at deltage aktivt i omverdenen. Danmarks overordnede mål (END) er fortsat et frit, rigt og rimeligt samfund 61. Denne målsætning skal ske ved at lade den nuværende gode udvikling i Danmark fortsætte. Danmark har via sit aktive udenrigspolitiske engagement slået fast, at Danmarks sikkerhed ikke starter ved de danske grænser, men at sikkerheden kan sikres og styrkes uden for 59 Regeringsgrundlaget 2010, p Regeringsgrundlaget 2010, p Regeringsgrundlaget 2010, p

29 landets grænser fx. i Afghanistan 62. Allerede i Regeringsgrundlaget fra 2001 slås det fast, at Danmark skal føre en aktiv og engageret Europa-, sikkerheds- og udviklingspolitik 63. I 2007 skærpes dette til ligeledes at være en synlig og aktiv udenrigspolitik i en globaliseret verden 64, bla. indeholdende en offensiv handelspolitik formuleret som strategier rettet mod Asien og Latinamerika. Regeringsgrundlaget 2010 viderefører denne trend uden yderligere argumentation. Danmark skal overordnet følge den linje vedr. sikkerhedspolitikken, som blev lagt i 2001 og En småstats tankegang vil jf. det traditionelle teoretiske perspektiv have en mere ydmyg tilgang. Et Regeringsgrundlag som nævner, at Danmark skal være aktiv, synlig, engageret, deltagende med militære midler i internationale missioner samt være sit ansvar bevidst, tegner ikke et billede af en stat, som er ydmyg. Danmarks selvagtelse er altså vokset i styrke fra 2001 til Regeringsgrundlaget 2010 kurssætter de mulige veje til målsætningen (WAYS). En af disse veje er den økonomiske vækst. Danmark skal fortsat via EU skabe økonomisk udvikling i Europa, men Danmark skal ligeledes sætte udviklingspolitik i fokus i forbindelse med udformningen af sikkerhedspolitik 65. Dermed vil Danmark, under udformningen af Security Strategies, ligeledes anvende udviklingsbistand som en del af strategien. Regeringsgrundlaget lister en række prioriterede kerneområder, som den strategiske ageren skal udføres via. Disse er: Frihandel, menneskerettigheder og demokrati, international bistand, internationalt klimasamarbejde, stabilitet og fred, et moderne forsvar samt et stærkt rigsfællesskab 66. Disse syv områder er en blanding af strategiske veje (WAYS) til de ønskede målsætninger samt mere konkrete værktøjer (MEANS). En af vejene til at nå målsætningerne er bla. international bistand, som netop indeholder udviklingsområdet, hvorimod et moderne forsvar er et eksempel på et konkret værktøj (ME- AN). Sammenfattende kan det siges, at områderne omhandler økonomisk udvikling, styrkelse af menneskerettigheder og demokrati, klimasamarbejde mhp. at opnå en reducering af drivhusgasserne, stabilitet i verden via en samtænkt 67 og evt. militær indsats og desu- 62 Jyllandsposten, ( og Forsvarsministeriet, ( 63 Regeringsgrundlaget 2001, p Regeringsgrundlaget 2007, p Regeringsgrundlaget 2010, p Regeringsgrundlaget 2010, pp Samtænkning er indsatser, hvor militær er indsat sammen med andre aktører. Miltæret understøttes dermed af diverse specialister fra fx. udenrigsministeriet, NGO, etc. 29

30 den udviklingsbistand, som også indeholder miljø, energi, god regeringsførelse, bekæmpelse af fattigdom mm 68. Det konkrete indhold af sikkerhedspolitikken er imidlertid ikke nævnt i Regeringsgrundlaget 2010, men nævnes blot som en videreførelse af tidligere tiders kurs. Denne tidligere kurs indenfor sikkerhedspolitikken findes i Regeringsgrundlaget Her nævnes, udover FN s, EU s og NATO s rolle (se punkt 3.1.2), at Danmark forsat vil lægge vægt på væsentlige danske bidrag til international krisestyring og fredsbevarende operationer: Danmark må være sit ansvar bevidst 69. Desuden skal Danmark yde en engageret indsats mod terror samt fortsat have en tilknytning til USA. Der ses desuden positivt på en udvidelse af både EU og NATO som en del af den bredere sikkerhed 70. I Regeringsgrundlaget 2007 udbygges sikkerhedspolitikken med, for første gang, at definere behovet for en specifik strategi for en militær indsættelse. Strategien skal fastsætte de langsigtede mål for engagementet i Helmand 71. Af andre områder nævnes menneskerettigheder og demokrati, samtænkte indsatser, strategi for Afrika, samt en yderligere skærpelse til udviklingsbistanden. Udviklingsbistanden skal fremadrettet indeholde krav om udvikling indenfor områderne demokrati, retssamfunds og kvinders muligheder 72. Man vil groft sagt have resultater for pengene. Dermed søger Danmark at sikre en reel udvikling. Formuleringen af danske Security Strategies skal dermed indeholde en koordineret indsat fra de forskellige ovenstående statslige sektorer (WAYS). Ikke dermed sagt at en Security Strategy ikke kan indeholde specifikke ENDS, WAYS og MEANS i sig selv, men de listede prioriterede WAYS i regeringsgrundlagene bør være indeholdt eller som minimum overvejet i udformningen af Security Strategies Indflydelse eller autonomi og nøglevariabler. Danmarks valg af autonomi eller indflydelse afhænger, jf. Wivel og Rickli, af statens måde at se egen position på, herunder den strategiske kultur. Autonomi opfattes i et småstatsperspektiv som værende en defensiv tilgang til det internationale system. Kort sagt at udforme strategier som ikke provokerer stormagterne. En småstat opnår indflydelse via sam- 68 Regeringsgrundlaget 2010, p Regeringsgrundlaget 2001, pp Regeringsgrundlaget 2001, pp Regeringsgrundlaget 2007, p Regeringsgrundlaget 2007, p

31 arbejde. Dette kan gøres via internationale organisationer, bilaterale aftaler eller alliancer 73. Danmark har valgt at skabe indflydelse gennem primært internationale organisationer. Danmark vælger FN og EU 74 samt NATO 75 som de primære aktører, hvorigennem indflydelsen ydes. Danmark har dermed gennem sine strategiske valg af internationale samarbejdspartnere valgt indflydelse frem for autonomi. Der er desuden mulighed for at yde indflydelse ved at optræde som smart state 76, hvormed manøvrerummet udnyttes via specialisering. Dette analyseres via nøglevariablerne. De tre nøglevariabler er tidligere nedbrudt, men selv med en konkret operationalisering vil dele af de tre områder til tider dække ind over hinanden. Specielt områderne Honest broker og Nicher kan være svære at adskille. Jeg har forsøgt at adskille dem ud fra to afgørende parameter. Det ene er, hvorledes Danmark vælger at støtte større sager i rammen af stormagter eller institutioner fx. EU. Altså større sager som allerede er på agendaen hos disse aktører. Samtidig må sagerne ikke gå imod andre stormagters ønsker. Er disse to præmisser opfyldt, vurderer jeg området som en Honest broker. Nicher er omvendt områder, som ikke er prioriteret hos alle stormagter eller hos de større institutioner. En Niche betyder omvendt ikke, at ingen andre aktører har fokus på dette område. Det afgørende er imidlertid ikke, om et givent område er en Niche eller en Honest broker, da begge henfører til småstatsbegrebet. Det afgørende er, at Danmark har valgt at prioritere netop disse områder og dermed bør forfølge disse målsætninger. Honest broker - I hvilke sager påtager Danmark sig rollen som Honest Broker? Regeringsgrundlaget peger ikke direkte på områder, hvor Danmark taler en større stats eller organisations sag. Der er imidlertid områder, som officielt udmeldes som prioriterede sager i rammen af en given aktør. Frihandlen, i rammen af WTO, er udmeldt som et nøgleområde, som Danmark vil forfølge i EU. Dermed angiver Danmark, at man vil tale til fordel for frihandel i givne fora. Andre aktører kan dermed bruge Danmark uden selv at 73 Området er behandlet yderligere i punkt Regeringsgrundlaget 2007, p Regeringsgrundlaget 2007, pp Anders Wivel, The Grand strategies of small European States, p

32 skulle træde i karakter. Et andet område er Bekæmpelse af fattigdom 77. Her har Danmark valgt en tilgang til bekæmpelse af fattigdom i rammen af FN. FN har som et af sine mål at reducere fattigdom i verden, og dermed er Danmarks valg med til at sætte fokus på dette område. Danmark har offentliggjort en strategi for bekæmpelse af fattigdom, som underbygger dette 78. Da Danmark har lavet bevidste valg vedr. disse to Honest broker områder og har meldt officielt ud via Regeringsgrundlaget, så kan der fremadrettet skabes strategier, som inddrager frihandel og bekæmpelse af fattigdom. Dermed vil Danmark fremstå stærkere, end hvis der træffes ad hoc valg. Nicher: - Hvilke nicher vælger Danmark som enkeltsager? Med hvilken legitimitet og sammen med hvem ønsker Danmark at agere? Danmark har prioriteret enkelte Nicher i Regeringsgrundlaget. De fleste af disse er placeret under paraplyen udviklingsstrategi, men området internationalt klimasamarbejde er ligeledes på dagsordenen. Udviklingsstrategi indeholder mange forskellige aspekter, men de overordnede målsætninger er udvikling af demokrati og menneskerettigheder. Disse to afgørende områder vurderes imidlertid at dække indover både Honest broker og Niche områderne. Under disse områder har Danmark konkret nævnt nicherne retssamfundet, god regeringsførelse og kvinders muligheder og rettigheder 79. Danmark vælger dermed at være forgangsmand i det internationale system vedr. disse konkrete sager. De tre er alle Nicher, som ikke går direkte imod stormagterne, som Danmark normalt samarbejder med. Omvendt er det heller ikke sager, som stormagterne forfølger som egne højt prioriterede sager. Eksempelvis har Storbritannien i deres nationale sikkerhedsstrategi "A strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy" ikke prioriteret de danske fokusområder kvinders muligheder og rettigheder samt god regeringsførelse. Danmark har dermed skabt et manøvrerum, som bør udnyttes. Danmark kan dermed konkret markere sig på den internationale scene i disse sager. 77 Regeringsgrundlaget 2010, p Frihed for fattigdom frihed til forandring, ( 79 Regeringsgrundlaget 2010, p. 28 og Regeringsgrundlaget 2007, p

33 Danmark søger oftest at legitimere egne handlinger i rammen af FN, men ikke i den forstand at hver eneste konkrete handling sker i rammen af en FN-handling. FN s overordnede målsætninger er imidlertid en rettesnor for dansk politik. Når dette er sagt, så skal enhver Niche opfattes i en dansk kontekst. Dermed kan udvikling af demokrati og menneskerettigheder have to meget forskellige målsætninger alt efter om det opfattes i et dansk eller fx. afghansk perspektiv. Dette betyder også, at et fokus på fx. menneskerettigheder kan opfattes forskelligt, selv når der arbejdes sammen med internationale institutioner eller med stormagter. USA og Danmark vurderer fx. ikke fangernes status på Guantánamo ens. Danmark har officielt meldt ud i Regeringsgrundlaget, at FN, EU og NATO er strategiske samarbejdspartnere. Der er desuden fastholdt det bilaterale strategiske partnerskab med USA 80. Efter indsættelsen i både Irak og Afghanistan side om side med briterne kunne den dansk britiske relation muligvis være nævnt. Dette er dog ikke gjort. Inden for de identificerede Nicher agerer Danmark gerne alene, og dermed er det afgørende, at disse ikke går imod stormagterne og større institutioner. Identificering af Nicher som går på tværs af stormagterne og institutionerne, vil isolere Danmark og dermed stille Danmark svagere. Timing: - Hvilket image forsøger Danmark at opbygge i det internationale system, og hvilken position ønsker Danmark at indtage i det internationale system? Danmark har længe opbygget et image af en aktør, som sætter demokrati og menneskerettigheder, set i et dansk perspektiv, højt. Dette er beskrevet både i diverse strategipapirer og bla. set udført på Balkan og i Irak. Danmark er på den måde blevet anerkendt for indsatsen i forbindelse med at fremme disse områder. Da dele af dansk udviklingsstøtte er forbundet med krav om udvikling hos modtager nationen, så opbygges der et troværdigt billede af Danmark. En aktør som stiller krav, men samtidig en aktør som har fokus på individets muligheder. Danmark har dog også søgt at opbygge et andet image siden Denne nye ageren foregår med de militære midler, hvor der accepteres større risici end tidligere. Indsættelse af de militære midler, herunder indsættelsen i Afghanistan, Irak og Libyen, har vist et 80 Regeringsgrundlaget 2001, p. 4 og Regeringsgrundlaget 2007, p

34 Danmark, som ønsker at vise militærhandlekraft om end med mindre bidrag. Danmark har relativt få eller meget få militære midler sammenlignet med stormagter som Storbritannien, Frankrig eller USA. Danmark har valgt at anvende de midler, der er til rådighed og indgå bilaterale aftaler om støtte, hvor egne kapaciteter ikke er tilstrækkelige. Dette er eksempelvis tilfældet med indsættelsen i Afghanistan, hvor de danske styrker anvender britiske helikoptere. Dermed har Danmark bla. i Skandinavien opnået et image at en lille aktør, som yder indflydelse over sin egentlige størrelse. Denne opfattelse deles af USA's præsident Barack Obama, som har udtalt: Danes have punched above their weight in international affairs 81. Danmarks relative indflydelse er dermed øget, qua Danmark har haft modet og viljen til at anvende de økonomiske ressourcer, der var påkrævet for at indsætte de militære midler i hårde missioner. Dette er ligeledes med til, at Danmark opbygger kredit og prestige i det internationale system. Danmark har således et ønske om en position i det internationale system, som viser militær handlekraft, når behovet opstår, men som ligeledes fortsat vægter individets frihed og demokratiske rettigheder. Danmark har ligeledes vist, at der militært primært ønskes samarbejde med FN, NATO og USA Sammenfatning Danmarks målsætning er et frit, rigt og rimmeligt samfund herunder at opnå en stærkere position i det internationale system. Vejene til målet er at satse på områderne udviklingsbistand, demokrati, diplomati og militær indsættelse. Midlerne er ikke konkretiseret i nogle af Regeringsgrundlagene. Der nævnes økonomiske midler, militære midler etc., men ingen mere præcis angivelse end det. Danmark ser sig selv som en strategisk aktør, som under udarbejdelse af Security Strategies prioriterer områderne økonomisk vækst, herunder bekæmpelse af fattigdom, demokrati og retssamfund, samtænkt militær indsættelse, udviklingsbistand og diplomati via dialog. Disse er formodentligt valgt, fordi det er områder, hvor Danmark kan bidrage med noget substantielt, samt fordi det i sig selv giver legitimitet. Det vil således øge Danmarks prestige og kredit i den vestlige verden. 81 Information, ( 34

35 Danmark har desuden valgt indflydelse frem for autonomi og derigennem valgt samarbejde med FN, EU og NATO samt USA for at opnå dette. Danmark har desuden forsøgt at udnytte manøvrerummet yderligere ved at identificere områder indenfor Honest broker og Nicher, som kan give yderligere indflydelse og vise handlekraft i det internationale system. 3.2 Forsvarsforliget Forsvarsforliget er, ligesom Regeringsgrundlaget, ikke en strategi i traditionel forstand, som indeholder konkrete ENDS, WAYS og MEANS. Forliget indeholder en blanding af strategiske valg, som fx. at skulle kunne indsætte to bataljonskampgrupper i missioner 82 (MEANS), til langt mere administrative forhold om hvorledes fx. driften af forsvarets boliger skal gennemføres 83. Forsvarsforliget angiver hvilke typer opgaver, forsvaret skal kunne løse i den kommende forligsperiode, og dermed hvilke midler der kan anvendes indenfor den hårde sikkerhed. Forliget angiver også, hvilke specifikke militære værktøjer (MEANS) Forvaret skal have. Forliget kan dermed analyseres mhp. at undersøge, hvorledes Danmark ser sine militære midler indsat som en del af en samlet strategi. Dermed viser militærets anvendelse også et billede af Danmark som aktør Overordnede dansk selvopfattelse og strategiske målsætninger Forsvarets overordnede formål er fortsat at sikre Danmarks suverænitet samt sikre eksistens og integritet 84. Dermed er Lov om forsvarets formål, opgaver og organisation mv. fortsat eksistensberettigelsen for de danske militære styrker 85. Det er imidlertid ikke længere forsvaret af dansk territorium, som har danske politikeres hovedfokus. Indsættelsen af militære midler er en vigtig dansk mulighed, når der udformes strategi. Danmark har defineret, at Forsvaret ligeledes er en mulig vej til Danmarks overordnede målsætninger i forbindelse med at fremme demokrati og menneskerettigheder samt forebygge konflikter og krig 86. Disse to elementer, nemlig beskyttelsen af dansk suverænitet samt anvendelsen 82 Forsvarsforliget 2010, p Forsvarsforliget 2010, p Forsvarsforliget 2010, p Lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v., p. 1. ( 86 Forsvarsforliget 2010, p

36 af Forsvaret som en aktiv del af strategier, ses som værende målsætningen for dansk forsvar (END). Forliget angiver, at Danmark fortsat skal være en engageret og aktiv deltager i rammen af FN og NATO, hvilket kan opfattes som veje til målsætningen. Medlemsskabet af NATO anses som værende strategisk helt afgørende for sikringen af dansk suverænitet 87. Forsvarets opgavetyper viser ligeledes, hvilken type aktør Danmark ønsker at blive opfattet som. Opgavetyperne indeholder alt fra væbnet konflikt, hvilket kan defineres som krigslignede forhold til mere bløde humanitære indsættelser som fx. hjælp til katastroferamte områder 88, hvilket bla. skete under jordskælvet i Pakistan. Forliget har desuden angivet, at kommende miltære indsættelser skal tilstræbes via samtænkning. Den samtænkte indsats vurderes at være nødvendig specielt i forbindelse med genopbygningen af skrøbelige eller fejlslagne stater. En indsats i kommende genopbygningsmissioner kan derfor ikke løses af forsvaret alene, men skal løses at forsvaret sammen med andre ministerier samt evt. andre ikke statslige aktører. Forliget har imidlertid også strategiske svagheder. Det indeholder kun en kortsigtet mulighed for at sætte en kurs for dansk forsvar. Dette skyldes, at forliget kun er gældende i 5 år. En sådan planlægningshorisont er ikke tilfredsstillende i forbindelse med at kunne træffe beslutninger om fx. indkøb af nye danske kampfly eller skibe. Der vil dermed være behov for en yderligere strategisk debat, hvor en stillingstagen til danske militære kapaciteter skal vurderes. Altså mangler forliget og dermed dansk forsvar en politisk vision. Forliget er dermed overordnet i tråd med Regeringsgrundlaget, både hvad angår regeringens overordnede målsætninger og hvad angår samarbejdet med andre ministerier i rammen af samtænkning Indflydelse eller autonomi og nøglevariabler Forsvarsforliget er et underlæggende strategidokument i forhold til Regeringsgrundlaget. Dermed bør der ikke være uoverensstemmelser mellem, hvad regeringen overordnet vil, og hvorledes forsvarsforliget er formuleret. Forliget skal dermed ikke vælge eller vægte indflydelse frem for autonomi, men derimod konkretisere hvordan forsvaret følger Regeringsgrundlagets valg. Forliget nævner konkret, af dansk militær indsættelse primært ses 87 Forsvarsforliget 2010, p Forsvarsforliget 2010, pp

37 gjort i rammen af FN eller NATO 89. Der nævnes derimod intet om den strategiske samarbejde partner USA i forliget. De tre nøglevariabler er ikke nævnt direkte i Forsvarsforliget, da disse berør områder, som ikke umiddelbart er en del af den hårde sikkerhed. Forliget konkretiserer imidlertid samtænkning og gør det til bindeledet, der binder strategien sammen, således at fx. udviklings og økonomisk bistand og en militær indsættelse får et fælles koordinationsfora. Dermed vil den samlede effekt bliver større Sammenfatning Forliget viser, at den danske ageren med militære midler i alle typer af operationer er en option. Dermed underbygges regeringens positionering, som en aktør der indsætter sine militære midler ved behov, og som ikke ser indsættelsen i de hårde missioner som en hindring. Forliget viser desuden, at samtænkning er det nye koordineringsfora, såfremt militære midler indsættes sammen med andre aktører. Forliget er således med til at skabe rammerne, for at de identificerede områder indenfor Honest broker og Nicher kan udføres, når der skabes strategier. 3.3 Konklusion Efter en analyse af Regeringsgrundlaget fra 2001, 2007 og 2010 samt Forsvarsforliget kan det konkluderes, at Danmark ikke længere handler som en småstat i traditionel forstand. Danmark ser sig selv som en strategisk aktør, som kan og vil yde indflydelse i det internationale system. Danmark har valgt at yde indflydelse via samarbejdspartnere, primært i rammen af FN og NATO, men ligeledes via prioriterede Nicher og Honest Broker områder, som giver Danmark muligheden for at optræde som en smart state. Danmarks overordnede målsætning og prioritet er forsat det enkelte individs frihed i et rigt og rimmeligt samfund, hvilket dermed implicit betyder et suverænt og fredeligt Danmark. Vejene til at opnå målsætningen indeholder mange elementer som fx. økonomiske midler, diplomati, udvikling, men også militære midler. De konkrete midler (MEANS) er ikke udspecificeret i regeringsgrundlagene, men er delvist synliggjort i Forsvarsforliget, som bla. nævner, at Danmark skal kunne udsende to bataljonskampgrupper. 89 Forsvarsforliget 2010, pp

38 Danmark har valgt at prioritere områderne frihandel og bekæmpelse af fattigdom som Honest broker, og områderne retssamfund, god regeringsførelse og kvinders muligheder og rettigheder som Nicher. Områderne demokratiske udvikling og menneskerettigheder ses at dække ind over begge områder. Indenfor området timing forsøger Danmark at opbygge kredit og prestige i det internationale system, således Danmarks strategiske valgmuligheder øges, når der udformes strategier. Danmark vil derfor, når der udformes Security Strategies anvende både økonomiske, militære, udviklingsmæssige, klimarelaterede og diplomatiske veje til at opnå målsætningerne indenfor sikkerhedspolitikken. 38

39 4. LIBYENSTRATEGIEN 4.1 Indledning Libyenstrategien analyseres ud fra ENDS, WAYS og MEANS, herudover diskuteres strategiens generelle problemstillinger. Det undersøges, om strategien generelt opfylder de danske målsætninger i Regeringsgrundlaget, samt om de identificerede operationaliserede småstatsvariabler udnyttes. Formålet for Danmark med at identificere Honest broker, Nicher og Timing variablerne er at øge indflydelsen i det internationale system. Dermed kan det undersøges, om det identificerede manøvrerum de facto udnyttes. Der analyseres både på udformede strategier såvel som de erkendte resultater. De operationaliserede nøglevariabler er identificeret i foregående kapitel således: Honest Broker - Frihandel. - Fattigdomsbekæmpelse. Nicher - Retssamfund. - God regeringsførelse. - Kvinders muligheder og rettigheder. Timing - Opbygning af prestige. - Opbygning af kredit. Libyenstrategien analyseres vha. dokumentet Strategi for Danmarks engagement i Libyen. Der inddrages desuden synspunkter fra diverse strategiforskere. Når der fremkommer fokusområder, som ikke er i overensstemmelse med Danmarks overordnede målsætninger, vil det ligeledes undersøges, hvorvidt konteksten kan give en forklaring. Det tages desuden med i betragtningerne i forbindelse med både Libyen- og Afghanistanstrategien, at et formuleret Regeringsgrundlag er en vision, mens en formuleret strategi skal håndtere en konkret problemstilling. Strategien må forholde sig til de konkrete forhold 39

40 i området. Derfor vil Danmark ikke have alle prioriterede områder fra Regeringsgrundlaget med, såfremt behovet ikke er til stede. Omvendt vil der være områder, hvor Danmark må bidrage, fordi behovet er opstået. Samtidig skal en strategi kunne godkendes indenrigspolitisk. Dermed kan der være delelementer, som af indenrigspolitiske forhold er medtaget. Dele af strategien kan således få karakter af støttelyrik og mindre af handling. 4.2 Analyse Den danske Libyenstrategi er tidligere i specialet blevet defineret som en Security Strategy. På dette niveauet inddrages og koordineres kapaciteter fra relevante statslige sektorer 90. Strategien omhandler den samlede danske indsats formuleret som fire hovedspor, og herunder inddrages Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet inklusiv Beredskabsstyrelsen samt ved behov støtte til rets- og justitsvæsenet. Dette kan ses som et udtryk for strategiformulering på sikkerhedsniveauet. Der understreges desuden behovet for samtænkning i hvert af de fire hovedspor 91. Med udgangspunkt i Regeringsgrundlaget kan Libyenstrategien ses som en naturlig fortsættelse af Danmarks aktivistiske udenrigspolitik, hvor Danmark med bl.a. militære midler fremmer egne politiske mål. Strategien nævner specifikt danske interesser i Libyen 92, herunder en række overordnede og generelle målsætninger såsom universelle værdier som demokrati, menneskerettigheder og værdipolitiske- og humanitære forhold 93. Dette er i tråd med Regeringsgrundlaget. Udover aktivismen, som tidligere er behandlet i specialet, har Danmark qua vores status som småstat en generel interesse at understøtte internationalt samarbejde i institutioner som fx. FN og EU, idet samarbejdet sikrer dialog med stormagterne og dermed mulighed for dansk indflydelse. Libyenstrategien bærer præg af en sådan småstatstænkning, idet institutionernes roller gentagne gange understreges i strategien 94. Dette er naturligt, da Danmark via anvendelsen af institutioner opnår større indflydelse. De fleste institutioner er kendetegnende ved, at alle nationer har et sæde og dermed en stemme, hvilket giver 90 Henrik Laugesen, Introduktion til strategi, pp Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p

41 småstaterne større muligheder for at påvirke beslutningsprocessen. Specielt når der træffes beslutninger ud fra en konsensus tilgang, som bl.a. er tilfældet i NATO. Nedenfor analyseres strategien med fokus på ENDS, WAYS og MEANS. ENDS: Danmark anfører en række overordnede mål, herunder at standse vold og overgreb imod civile og sikre, at befolkningen får adgang til humanitær hjælp 95. Desuden vil Danmark arbejde for, at det libyske folk selv kan bestemme deres fremtid 96. Dermed arbejder Danmark videre af det spor, som tilskynder til demokratisk udvikling samt respekt for menneskerettighederne. WAYS: De konkrete WAYS eller veje/metoder anviser den militære indsats samt bidrag til den humanitære indsats i samarbejde med internationale nødhjælpsorganisationer. Danmark understøtter ligeledes den langsigtede genopbygning, hvormed der er fokus på institutionsopbygning, rets- og sikkerhedsreformer samt udvikling af den private sektor. Danmark understøtter desuden med politisk dialogproces i forhold til de libyske folks fremtidige selvbestemmelse 97. MEANS: De midler der anvendes til opnåelse af ovenstående mål, er en kombination af en række konkrete og direkte danske bidrag, samt en række bidrag af mere indirekte karakter. De indirekte tiltag er tiltag, hvor Danmark ikke nødvendigvis selv er udførende, men støtter indsatser fra FN, EU, AU m.fl. De konkret bidrag består af seks kampfly 98 og i forhold til den humanitære og politiske indsats med en diplomatisk mission samt bistandsmidler, herunder midler fra Globalrammen og evt. Frihedspuljen 99. Det kan samlet virke som om, der er flere WAYS end konkrete MEANS. Vedrørende de indirekte midler såsom at fremme dialog og bidrage til forsoning kan det dog diskuteres om ikke disse, set i et tidsperspektiv, både er WAYS og MEANS, eftersom de både er udtryk for en proces og et forventet resultat. Dermed vil en vej til målet indledningsvis være den fremstrakte hånd, som kan opfattes af regimetilhængere som en mulig udvej af konflikten. Senere vil forsoningen blive et konkret middel i forbindelse med, at landet skal videre og på fode igen. 95 Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, pp

42 4.2.1 Adfærds- eller kontekstforandrende tiltag Adfærds og kontekstforandrende tiltag planlægges på Security Strategy niveauet 100, men gennemføres på Theatre Strategy niveauet i form af konkrete tiltag. Adfærden, der ønskes ændret er den konkrete aktørs, men også konteksten søges ændret med sigte på aktørernes fremtidige adfærd. Libyenstrategien rummer begge elementer. Som eksempel på adfærdsforandrende adfærd kan nævnes det militære bidrag, idet luftkampagnen har til formål umiddelbart at bringe uønsket adfærd til standsning, nemlig overgreb på civilbefolkningen. En evt. skjult dagsorden er muligvis at gøre det umuligt for regeringsstyrkerne at vinde, så oprørerne vinder og fjerner regeringen. De mange tiltag i retning af demokratisering, forsoning og dialog mv. er af kontekstforandrende karakter. Her er formålet en ændring af den libyske samfundsstruktur og opbygningen af kulturen i civilsamfundet med et mere langsigtet perspektiv. Hvis Libyenstrategiens mere ambitiøse målsætninger om: en bæredygtig, fredelig og demokratisk fremtid for Libyen 101 skal nås, så skal dette være via de kontekstforandrende tiltag Problemområder I forhold til Regeringsgrundlaget og Danmarks ønske om at positionere sig i det internationale system som både FN s forgangsmand og en handlekraftig aktør er der nogen umiddelbare problemstillinger. Nedenstående diskuterer disse udfordringer. Områderne vedrører Regimeskift og mandat, Responsibility to protect og Forsoning og retfærdighed. Regimeskift og mandat Ingen af de to sikkerhedsrådsresolutioner 102 hjemler muligheden for et regimeskift. Set i lyset af dette er strategiens ordlyd interessant. Fremtiden for det libyske folks indgår, som nævnt, som en ENDS. Strategien vil: arbejde for at det libyske folk selv kan bestemme deres egen fremtid 103 og yderligere at strategien vil: udbygge kontakter til Transnational Counsil (TNC) og andre libyske oppositionskræfter 104. Danmark har dermed udtrykt støtte til TNC som: politisk dialogpartner 105, noget der ikke ville være nødvendigt, såfremt den danske regering havde tiltro til, at Gaddafi ville standse overgrebene og fuldt ud efterleve 100 Henrik Laugesen, Introduktion til strategi, pp Libyenstrategien, p UNSCR 1970 og UNSCR Libyenstrategien, p Libyenstrategien, pp Libyenstrategien, p

43 FN-resolutionerne. Der nævnes i forbindelse med stabiliseringsindsatsen, at Danmark vil støtte udviklingen af en fri, uafhængig og ansvarlig presse. Dette kan ikke ske med den nuværende magtstruktur, hvor pressen er undertrykt. Det betyder, at Danmark ikke ser Gadaffi fortsætte som Libyens leder. Der er flere eksempler på dette. I strategien er ligeledes nævnt: Fortsættelse af de militære operationer, indtil Gaddafi-styret efterlever kravene i UNSCR 106, men samtidig: at deltagerne i forening arbejder for [ ] at give det libyske folk mulighed for at vælge sin egen vej frem mod en fredelig og stabil fremtid Mere konkret udtrykkes det i afsnittet om danske interesser i Libyen: I den forbindelse lægger regeringen vægt på regionens befolkningers ret til selvbestemmelse og til selv at vælge deres ledere 108. Dette står i skærende kontrast til retorikken om, at den militære indsættelse skal ske indenfor rammerne af UNSCR 1973 med det formål at beskytte civile, og at der ikke er en anden agenda, som fx at fremtvinge et regimeskifte 109. Det nævnes senere konkret i strategien, at Gadaffi-regimet ikke kan fortsætte: Gaddafi-regimets afgang, som forudsætning for en politisk løsning 110. Dermed er tvetydigheden stor. Hvordan kan en sådan divergens opstå i strategien? Det er muligt, at Danmark har forsøgt at de-koble den militære indsats fra resten af de erklærende metoder for at sikre sig legalitet i udførelsen af magt. I forhold til målet om at sikre det libyske folks selvbestemmelse er strategien selvfølgelig legal, men strategien går videre end FN-mandatet hjemler. Strategien forlanger dermed noget, som er umuligt, men ønsket i det internationale system. Derved støtter man en igangværende proces, som vil føre til det, som man i virkeligheden gerne vil opnå, men som man ikke kan forlange. Strategiens udformning stiller dermed spørgsmål ved Regeringsgrundlagets positionering af Danmark som en legitim strategisk aktør, som følger FN s retningslinjer. Responsibility to protect Et andet område som kan kritiseres i strategien, er legitimeringen af interventionen via sammenkædningen af sikkerhedsrådsresolutionerne og princippet om Responsibility to protect (R2P) 111, idet der ikke er folkeretsligt enighed om begrebet. Strategien nævner: 106 Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, pp

44 UNSCR 1973 genkalder i præamblen Libyens ansvar for at beskytte sin befolkning 112. Altså at R2P står anført i præamblen til UNSCR Der legitimeres yderligere ved at henvise til FN s stats- og regeringschefbeslutning fra 2005, hvor R2P-princippet blev vedtaget. Ingen af de to nævnte argumenter, præambler eller stats- og regeringschefsbeslutninger, har nogen retslig gyldighed. Legitimitet opnås udelukkende via en sikkerhedsrådsresolution. Dermed kan den danske henvisningen til R2P ikke legitimere en intervention. Det kan alene selve UNSCR Således kan den danske fremhævelse af R2P tolkes som en fokusering på principperne om humanitær intervention, som hænger sammen med de overordnede allerede diskuterede ENDS, hvor befolkningens adgang til humanitær hjælp nævnes. Problemstillingen vedr. R2P versus et egentligt regimeskifte bliver dermed et stridspunkt. Den danske strategi burde dermed ikke anvende R2P som en del af legitimeringen for interventionen. Forsoning og retfærdighed Danmark formulerer i strategien andre modsatrettede forhold. Strategien nævner eksplicit støtten til FN-resolutionerne og nævner også den internationale straffedomstol 113, som ligeledes er orienteret om forholdene i Libyen via UNSCR Danmark slår desuden fast, at der ikke er straffefrihed for de alvorligste forbrydelser 114. Omvendt anføres der nødvendigheden af en inkluderende forsoningsproces. Her nævnes, at koalitionspartnerne løbende vil overveje, hvordan man kan understøtte, at regimenære personer foretager et positivt valg 115. Dermed opstår dilemmaet vedr. legitimitet på den ene side overfor legalitet og retfærdighed på den anden side. 112 Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p. 11 og Libyenstrategien, p. 19 og Libyenstrategien, p

45 FN tager selv stilling til netop denne problemstilling. FN anfører at: United Nationsendorsed peace agreements can never promise amnesties for genocide, war crimes, crimes against humanity or gross violation of human rights 116. Der skabes således et dilemma, hvor man på den ene side ønsker, at retfærdigheden skal ske fyldest, mens man på den anden side ønsker at få forenenet de tidligere modstandere, således at landet kan komme i gang med genopbygningen. Det kræver sandsynligvis en løsning, hvor der defineres en bagatelgrænse, således at personer som har begået overgreb over bagatelgrænsen retsforfølges og evt. dømmes, mens de resterende personers handlinger forbigås. Samme form for logik har bla. været anvendt på Balkan samt efter 2. Verdenskrig, hvor de allierede fx. kun retsforfulgte topnazisterne. 4.3 Honest broker Libyenstrategien indeholder flere Honest Broker områder, hvor Danmark taler større institutioners sag. Frihandel Frihandel er et af disse områder. Danmark har tidligere forsøgt at få Libyen til at underskrive en aftale om investeringsbeskyttelse. Danmark har derfor en interesse i, at Libyen underskriver en frihandelsaftale, herunder tilslutter sig World Trade Organisation (WTO) 117. EU har overordnet overtaget sagen, og der arbejdes fortsat på at få Libyen til at acceptere og underskrive frihandelsaftalen. Danmark har dermed påtaget sig en rolle som passiv Honest Broker i forhold til frihandel, således forstået at der stadigvæk støttes op med retorik omkring behovet for en sådan aftale, men at der ikke gennemføres egentlige handlinger. Det er fortsat EU som officielt presser og overtaler Libyen til at acceptere WTO frihandelsbetingelser. Danmark støtter dermed op om frihandel via EU. Området Frihandel er desuden et prioriteret område jf. Regeringsgrundlaget. Menneskerettigheder Danmark har desuden talt både FN s og Røde Kors sag i forbindelse med Libyenstrategien. Danmark kritiserer kraftigt Libyens overtrædelse af menneskerettigheder samt den 116 United Nations, The rule of law and transitional transitional justice in conflict and post-conflict societies, p Libyenstrategien, p

46 manglende ytringsfrihed i Libyen 118. Danmark taler således FN s sag, hvilket desuden er omkostningsfrit i en situation, hvor alle verdens aktører har fordømt Gadaffis handlinger mod egen befolkning. Danmark støtter desuden FN og Røde Kors i forbindelse med humanitær støtte. Danmark taler også USA's og andre større aktørers sag, når der i strategien officielt udmeldes at Moammar Gaddafis regime ikke kan fortsætte. Danmark agerer dermed på vegne af andre aktører, som ikke officielt ønsker at melde ud, at Gaddafi skal fjernes fra magten, for at problemet kan løses. Flygtninge Danmark forsøger sig desuden som Honest broker i problemstillingen vedr. flygtninge. Her forsøger Danmark at tale EU s sag. Flygtninge er et problem for alle europæiske nabolande til Libyen. Danmark opfordrer til en fælles løsning via EU 119. Flygtningene skal primært hjælpes i nærområdet. Dette kan ses som en del af en humanitær hjælpepakke, men kan også ses som en indenrigspolitisk foranstaltning, hvor regeringen har givet indrømmelser til Dansk Folkeparti. Danmark opfordrer desuden EU til at udsende, i lighed med FN, en særlig udsending: Til at facilitere dialogen fra EU s side og opbygge kontakter arbejder Danmark for, at EU udnævner en særlige udsending for Libyen 120. Der er dermed flere eksempler på Danmark i rollen som Honest broker. Fattigdoms bekæmpelse Der er omvendt ikke erkendt behov for at adressere bekæmpelse af fattigdom i strategien. Dette kan der være flere årsager til. Libyen er ikke et land i ekstrem fattigdom som fx. Afghanistan. Landet har store olieressourcer, og landet har desuden en større del af befolkningen, som er, efter libyske forhold, veluddannede. Men det betyder ikke, at Libyen ikke har en del af befolkningen, som er fattig. Jf. CIA world factbook lever en tredje del af Libyens befolkning under fattigdomsgrænsen 121. Dermed er fordelingen af Libyens økonomiske ressourcer skæv. En stor del af den økonomiske gevinst ved salget af olie er ikke 118 Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p CIA world factbook, ( 46

47 kommet befolkningen til gode, men er blevet en del af Gadaffis personlige formue. Det ville dermed være en oplagt mulighed for Danmark at arbejde videre med bekæmpelse af fattigdom i Libyen. Det er dog ikke tilfældet. Strategien slår derimod fast, at Libyens egen økonomien kan finansiere dele af den langsigtede genopbygning. Danmark vælger dermed at gå imod Regeringsgrundlaget i udformning af denne konkrete strategi. 4.4 Nicher Danmarks mulighed for at yde indflydelse og markere sig i det internationale system kan desuden sker vha. de identificerede Nicher. Det undersøges desuden med hvilken legitimitet og med hvilke andre aktører, Danmark agerer. Der identificeres desuden, hvilke andre Nicher der anvendes end de i Regeringsgrundlaget prioriterede. Danmark har i forbindelse med Libyenstrategien fulgt FN s opfordring til at intervenere og har dermed legitimeret strategien med FN s sikkerhedsresolutioner. Danmark har desuden valgt at støtte op om de store institutioner, og melde ud af Danmark agerer sammen med FN, EU og NATO, men ligeledes sammen med AU og Den Arabiske Liga. Sidstnævnte er yderst vigtige mhp. at undgå en retorik, hvor vesten igen kan beskyldes for at angribe en muslimsk olieressource stærkt stat. Dermed er engagementet mod Libyen accepteret af næsten alle større nationer og institutioner. Kina og Rusland var dog ikke fortalere for en militær aktion imod Libyen, men undlod at nedlægge veto i sikkerhedsrådet 122. Libyenstrategien indeholder flere eksempler på Nicher. Danmark har overordnet, jf. Regeringsgrundlaget, valgt få Nicher mhp. at optimere effekten. Når strategien analyseres, er det imidlertid ikke den umiddelbare opfattelse, at Danmark begrænser sig til få fokusområder. Danmark virker, som aktør, mere aktiv og engageret, end det kunne forventes af en småstat. Der er ligeledes, i modsætning til Afghanistanstrategien, ikke nævnt det forhold, at Danmark må optimere de få ressourcer, der er til rådighed. Danmark har, som nævnt, også valgt andre Nicher end dem, der er prioriteret i Regeringsgrundlaget. Jeg vil ligeledes i det efterfølgende analysere på netop det forhold. Fri presse 122 Berlingske, ( 47

48 Strategien nævner flere steder behovet for en fri og ansvarlig presse, herunder de vilkår pressen tidligere har arbejdet under 123. Danmark vil derfor både arbejde for en fri presse i det politiske spor samt som en del af den langsigtede stabilisering. En fri presse er en indikator på et frit folk: Regeringen har opfordret en række regeringer og ledere til at respektere ytringsfriheden, herunder at tillade pressen at kunne arbejde frit, lytte til deres befolkninger og undgå voldsanvendelse for at bevare grundlæggende legitimitet 124. Nichen pressefrihed er ikke eksplicit nævnt i Regeringsgrundlaget, men kan ses som værende et underliggende vilkår, såfremt en demokratisk udvikling finder sted. Et demokrati i dansk forstand kan ikke finde sted med en regime-styret presse. Danmark har, på trods af støtten til en fri presse, ikke sat yderligere ressourcer af til området. Strategien nævner, at der kan blive behov for støtte til lovgivning, journalisttræning og projektstøtte 125, men har ikke nævnt mere konkrete tiltag. Dette er en vag tilgang til en Niche, som er nævnt gentagne gange i strategien, og som nævnes som afgørende for bla. forsoningsprocessen samt den politiske reformproces. Såfremt manøvrerummet skal udnyttes, så bør der i strategien sættes ressourcer af (MEANS) mhp. at nå målsætningerne. Til trods for dette har Danmark indtaget en afventende position på et område, hvor Danmark ellers ville kunne markere sig. Den danske måde at anskue presse- og mediefrihed ville kunne være en løftestang for hele processen. Danmark kunne tage lead på et sådan område og dermed med få ressourcer opnå et forventet stort udbytte. Retsstat og god regeringsførelse Strategien nævner ligeledes området rets- og sikkerhedsreformer, retsprincipper og retsnormer 126, som alle er områder indenfor udvikling af et retssamfund. Danmark vil støtte FN, EU og Verdensbanken i bestræbelserne på at opbygge institutioner, rets og sikkerhedsreformer og privatsektor vækst og beskæftigelse 127. Umiddelbart er området en af de danske Nicher fra Regeringsgrundlaget. Her er det imidlertid ikke muligt eller anbefalelsesværdigt at gå enegang. Danmark giver derfor sin støtte via EU og FN. EU tilbyder en omfattende incitamentspakke, som bla. indeholder støtte til opbygningen af retsprincipper. 123 Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p

49 Strategien nævner dog samtidig, at Danmark vil se positivt på: anmodninger om teknisk bistand til libyske initiativer indenfor rets- og sikkerhedssektorreform 128. Det kan dog være svært at præcisere støtten, før man har et konkret kendskab til behovet i Libyen. Strategien er dermed i tråd med de overordnede hensigter i Regeringsgrundlaget vedr. området Retssamfundet. Man kan imidlertid kritisere, at Danmark igen har indtaget en mere afventende rolle. Strategien kunne godt være mere konkret i tildeling af midler til løsninger inden for Nichen retssamfund. En mere konkret tildeling af midler kunne give en oplagt mulighed for at tage lead på dette område i rammen af EU. Specielt området omkring forsoning og en evt. indførelsen af en bagatelgrænse kunne være et område, som Danmark kunne markedsføre sig på. Dette vil være oplagt, da et af Danmarks hovedfokus er menneskerettigheder. Der er desuden en anden problemstilling vedr. kulturforskelle, som kun kort berøres i strategien 129. Udvikling af retssamfundet kan virke som et overskueligt område, når Danmark har sin demokratiske baggrund, herunder forankrede retsprincipper. Omvendt er det netop et område, der kan udvikle sig i en meget uheldig retning. En muslimsk stat som under Gadaffis diktatur ikke har haft et egentligt retssamfund, og som nu skal udvikles, er en stor opgave. Libyen er desuden endnu ikke politisk afdækket, og der kan dermed fremkomme andre politiske aktører end det Nationale Overgangsråd (TNC). Det kan derfor ikke udelukkes at enten TNC, eller en anden aktør vil arbejde for en muslimsk sharia-stat. Strategien nævner dog, at der arbejdes mod dialog med den muslimske befolkning mhp. at reducere fordomme og radikale synspunkter 130. Der er dermed mulighed for at komme i klemme som småstat i en sådan sag. Derimod kan FN eller EU, med politiske og økonomiske agendaer, lægge større pres på Libyen mhp. at skabe en mere liberal version af en muslims retsstat. Kvinders rettigheder En yderligere Niche som Regeringsgrundlaget prioriterer, og som ikke forfølges, er kvinders rettigheder. Kvinders rettigheder er et område, som Danmark er blevet kendt på at 128 Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p Libyenstrategien, p

50 være forgangsmand for i store dele af verden fx. på Mali, i Egypten samt i Afghanistan etc Denne Niche er ikke nævnt i strategien, og det på trods af at danske soldater og andre aktører fra fx. Udenrigsministeriet har arbejdet i Afghanistan og Irak for kvinders rettigheder. Afghanistans og Iraks samfundsstruktur kan sammenlignes lidt med den libyske samfundsstruktur, hvor klaner og familiebånd er vigtige og styrende for mange beslutninger. Dermed har Danmark erfaringer med at arbejde med kvinders situationer og rettigheder i en muslims kontekst. Samtidig har erfaringerne fra netop Irak og Afghanistan vist, at der er et stort behov for at støtte op om de muslimske kvinderne, der ikke altid behandles godt. Der er desuden stor forskel på kvindernes muligheder i byerne versus i landområderne. Alt dette peger på et område, der har behov for fokus. Strategien nævner kvindernes situation i forbindelse med forskelsbehandling 132, men det adresseres som et generelt problem relateret til menneskerettighederne i Libyen. Den danske strategi har således fravalgt at anvende Nichen vedr. kvinders rettigheder og muligheder. Det er umiddelbart ikke logisk, at Regeringsgrundlaget prioriterer området, og man så alligevel ikke bruger midlerne og erfaringerne. Danmark fraskriver sig dermed en mulighed for at markere sig på den internationale scene. Danmarks ageren er således ikke i tråd med hverken Regeringsgrundlaget eller behovet i området. 4.5 Timing Danmarks forsøg på at skabe et image, herunder at positionere sig, er tidligere kort berørt i specialet. Danmark anvender forsat FN som den afgørende hjemmel til at agere, hvilket sker pba. UNSCR. Dermed fastholder Danmark det gode ry i det internationale system og fremstår, som en aktør der følger FN s retningslinjer. Det er imaget, som Danmark ønsker at bevare. Disse overordnede intentioner er ligeledes i tråd med støtten til menneskerettigheder, demokratisk udvikling, fri presse og retssamfund mm. Det er områder, som tidligere har været anvendt af Danmark til at skabe sig en position i det internationale system, som en aktør der prioriterer den enkeltes frihed og muligheder. Men strategien giver også en anden opfattelse. Danmarks strategi nævner som sagt et regimeskift som en nødvendighed for en løsning, hvilket ikke er en del af UNSCR. Dermed er Danmark på kollisionskurs med det image, man har opbygget gennem en årerække. 131 Udviklingsministeriet, ( 132 Libyenstrategien, p

51 Danmark bør derfor overveje, om dette er en farbar vej i fremtiden. Begynder Danmark selvstændigt i flere tilfælde at omfortolke eller mistolke FN s udmeldinger samt sikkerhedsrådsresolutioner, så vil Danmarks image blive ændret. Strategien, som et enkeltstående eksempel, vil næppe flytte Danmarks image, men skabes der en trend, så kan det betyde, at andre af de danske fokusområder besværliggøres. Småstatshandlinger kræver netop, at aktøren ikke er på kollisionskurs med andre større aktører i det internationale system. Danmarks positionering har desuden ændret en smule kararakter. Danmark ønsker at vise handlekraft, hvilket strategien også illustrerer. Der er desuden et overordnet ønske, i Regeringsgrundlaget, om at opnå resultater med få ressourcer. Dette er ikke illustreret i strategien, hvor hverken exit-strategi eller andre kriterier er nævnt. Disse mangler kan tyde på, at man enten har undervurderet Gadaffis evne til at modstå omverdenens pres, eller at man i forbindelsen med Libyen-engagementet ikke handler som en småstat. Danmark var blandt de første til at træffe en politisk beslutning og deltage i operationen med militære midler 133. Efter en hurtig beslutningsproces i folketinget besluttede et enig folketing at deltage i operationen med seks stk. F-16 kampfly. De danske kampfly blev sendt af sted uden caveats 134, som dermed gør de danske fly egnede til alle typer af missioner. Dette sender ligeledes et signal om, at Danmark er med til at løse de svære og hårde opgaver. Danmark er kort sagt: sit ansvar bevidst 135. Dette giver Danmark kredit samt større prestige i det internationale system. At deltage i de hårde missioner sammen med stormagterne gør, at der lyttes til Danmark, fordi handlekraft afføder respekt. Hovedårsagen til at dette kan lade sig gøre, er tillid. Hvis man afgiver militære midler til en anden institution eller nation, så skal der være et tæt bånd af tillid. Det tillidsbånd har Danmark formået at knytte i mange missioner. Danmark viser tillid til fx. Storbritannien ved at afgive militære enheder uden caveats til britiske hovedkvarterer, og Storbritannien svigter ikke tilliden ved fx. at anvende de danske styrker som kanonføde 136. Det er dermed en interessant diskussion, hvorvidt manøvrerummet anvendes bedre, såfremt der anvendes mange ressourcer (MEANS), end hvis der anvendes færre. Er de fast- 133 Libyenstrategien, pp Nationale caveats er begrænsninger, der pålægges den militære styrke fra hjemligt politisk hold. Fx. at en nation ikke må kaste bomber i bebygget områder. 135 Regeringsgrundlaget 2001, pp Peter Viggo Jacobsen og Peter Dahl Thruelsen, Clear, Hold, Train: Denmark s Military Operations in Helmand , p

52 satte ENDS mindre ambitiøse, hvis der anvendes færre ressourcer? Her er det umiddelbare svar, pba. Libyenstrategien, nej. Danmark sender seks stk. F-16, men kunne formodentlig godt have sendt 16 stk., hvis det var yderst nødvendigt. Alligevel smed Danmark 923 bomber eller ca. en femtedel af præcision-bomberne under hele luftkampagnen 137. Man kan dermed se, at størrelsen på de anvendte ressourcer (MEANS) ikke er ligefrem proportional med ambitionerne i de opstillede ENDS. En småstat kan dermed godt udnytte eget manøvrerum optimalt uden at indsætte alle sine militære midler. Det er vigtigere at sidde med ved bordet med få fleksible midler, end at levere det største bidrag som er begrænset af hjemlige politiske forhold (caveats). Man kan dermed godt opfatte strategien som et eksempel på en småstat, som har formuleret en strategi, hvor der ikke handles som en typisk småstat. Danmark er fortsat ikke lead på hverken den militære operation eller dele af de andre spor, men omvendt er Danmark meget skarp i retorikken vedr. målsætninger for Libyen, herunder fremtiden for Gadaffis styre. 4.6 Resultatet af strategien Strategien blev udgivet ca. en måned, efter luftkrigen var startet mod Gadaffi. Strategien blev muligvis kun en realitet, fordi ministeren blev presset dertil. Citatet er Frank Aaens (EL) spørgsmål til Udenrigsministeren og Forsvarsministeren d. 18 marts Spørgsmål nr. 42: Vil ministeren sikre, at der i forlængelse af vedtagelsen af B89 laves en klar målsætning for den danske indsats og udarbejdes en klar strategi for, hvordan målet opnås? Svar: Ja 138. Den indledningsvise tilslutning til krigen var sket uden en udfærdigelse af en strategi. Dermed var Danmark på vej i krig uden en målsætning. En farlig vej da luftkrigens fortsættelse risikerede at blive civilbefolkningens eneste garanti for sikkerhed. Men heldigvis tilsmilede heldet alliancen, og Gadaffi blev væltet. Efter over seks måneders luftkrig returnerede de danske F-16. De danske fly havde deltaget i en luftkampagne, som var på nippet til at blive en større udfordring for NATO end forventet. Gadaffi ville ikke give op, men 137 Fremtiden Forsvar, ( 138 Folketinget, ( 52

53 kæmpede videre selv om oddsene var umulige 139. Dermed blev en del af nationernes økonomiske ydeevne presset 140. Samtidig var målsætningerne blandt de større NATOlandes ledere heller ikke klare, hvilket betød at den danske hurtige beslutning om at deltage pludselig mødte kritiske spørgsmål vedr. exitstrategien 141. Spørgsmålene om luftkrigens varighed var længe blevet stillet af verdenspressen. Krigen var dyr, og nogle af nationer deltog samtidig i Afghanistan. De danske fly løb undervejs tør for præcisionsbomber, men det gode forhold til USA fik fremskaffet mere ammunition på forbløffende kort tid. Et tydeligt eksempel på det stærke forhold mellem USA og Danmark. Men samtidig også en naturlig konsekvens af at Danmark deltog med fly i en opgaveløsning, som USA bifaldt. Danmark og alliancen var desuden uden kendskab til TNC s agenda. Man støttede groft sagt en oprørsbevægelse, hvis målsætninger man ikke endegyldigt kendte. TNC kunne være en ny Taliban-organisation, som ville skabe et nyt Kalifat. Da undertegnede besøgte SHAPE i marts 2012, spurgte jeg til de strategiske overvejelser bag flystøtten til TNC. Svaret var et skævt smil. Der var ingen viden om TNC. Men skabte luftkrigen egentlig rammerne for de andre tre hovedspor? Det er muligvis for tidligt at svare entydigt ja eller nej til. TNC viste sig heldigvis ikke for nuværende at være en ny Taliban-organisation. En kommende dansk strategi er på trapperne, som skal fokusere på den videre færd, hvor genopbygningen af hele samfundsstrukturen skal i fokus. Danmark og alliancen har dermed været heldige på flere punkter i forbindelse med Libyenengagementet. 4.7 Udnyttes manøvrerummet Danmark udnytter kun til dels manøvrerummet i forbindelse med Libyenstrategien. Overordnet har Danmark været meget hurtig og aktiv med både at fordømme Gadaffis handlinger, til at støtte FN s resolutioner og til at støtte med begrænsede militære midler. Militære midler som måske er få, men som kan anvendes bredt og uden begrænsninger. Danmark 139 Karsten Møller, Det libyske hængedynd- hvordan kommer vi ud igen?, p Karsten Møller, Det libyske hængedynd- hvordan kommer vi ud igen?, p Mikkel Vedby Rasmussen, Med flertallet i krig, p

54 støtter dermed i rammen af andre aktører, hvilket vurderes hensigtsmæssigt. Samtidig opbygger Danmark prestige i det internationale system. Analysen har dog også vist indbyrdes modsætninger i strategien. Der er fx. modsætningen mellem mandat og regimeskift. Dette kan få betydning for Danmarks fremtidige legitimitet og position, herunder prestige. Der er desuden problemstillingen mellem legalitet og legitimitet vedr. forsoningsprocessen, som er af både principiel og praktisk karakter. Dette vil forventeligt skulle adresseres kontekstafhængigt i fremtidige postkonflikt stats- og nationsbygningsscenarier. Danmark har forfulgt Regeringsgrundlagets overordnede målsætninger om at kæmpe for menneskerettigheder og demokratisk udvikling. Ligeledes har Danmark støttet Nichen vedr. opbygningen af retsstaten. Omvendt kan Danmark kritiseres for at være afventende og ukonkret i dele af Nicherne, hvor en mere tydelig stillingtagen ville kunne skabe større klarhed hos samarbejdspartnere samt hos den danske befolkning. Hvad betyder det konkret, at Danmark vil støtte retsstats opbygning i rammen af EU? Der kan argumenteres for, at det er en fordel for Danmark med de mange mulige løsningsforslag i forbindelse med implementeringen, herunder de mange eksterne implementeringsstrukturer af international og regional karakter. Det giver intet direkte ejerskab og ansvar. Omvendt giver det heller ingen direkte eksponering af småstaten, som egentlig ønskes via fx. Nicherne. Danmark bryder imidlertid fuldstændig med både Regeringsgrundlaget og behovet i området, når Nichen vedr. kvinder muligheder og rettigheder slet ikke adresseres. Dermed følger Danmark ikke sit eget overordnede spor og vil dermed risikere at tabe den position, der er opbygget inden for Nichen. Her taber Danmark en mulighed for at markere sig og dermed udnytte det oplagte manøvrerum, som er til rådighed. Strategien burde have fokuseret på dette område og samtidig have konkretiseret dette med midler. Danmark har med situationen i Libyen en optimal mulighed for netop at udnytte statens kompetencer indenfor de enkelte Nicher og samtidig vise handlekraft. Dele af de nuværende Nicher synes desuden valgt ud fra en ad hoc tilgang og dermed ikke ud fra den overordnede strategi, hvilket giver et mindre udbytte. Strategien viser imidlertid også vig- 54

55 tigheden af at stille militære bidrag uden at stille krav eller pålægge restriktioner. Dermed opnår Danmark kredit hos de større aktører. Fremadrettet kan det konkluderes, at Danmark bør forsætte med at formulere troværdige strategier. Dansk indflydelse bør om muligt bør ydes i en større ramme. Der bør altså støttes op om større aktører, hvormed Danmark undgår isolering og enegang. Danmark skal desuden formulere strategier, hvor prioriterede områder tildeles nødvendige økonomiske, personel og andre ressourcer. Danmark kan desuden med fordel tage lead på områder, hvor Danmark har evnen og viden. Såfremt dette ikke er muligt, så bør Danmark stille militære bidrag uden en række krav og dermed opbygge kredit og prestige. 55

56 5. AFGHANISTANSTRATEGIEN 5.1 Indledning Jeg analyserer Danmarks Afghanistanstrategi efter den samme metode som Libyenstrategien, hvormed der indledes med en nedbrydning i ENDS, WAYS og MEANS. Dernæst analyseres strategien overordnet, og der diskuteres udfordringer med fokus på strategiens mere principielle problemstillinger bla. via de operationaliserede nøglevariabler. Alt sammen mhp. at undersøge hvorvidt manøvrerummet udnyttes. Strategierne Den danske indsats i Afghanistan og Helmandplanen analyseres. Sidstnævnte indeholder ligeledes afrapportering på den danske Afghanistans indsats i Derudover inddrages igen synspunkter fra diverse strategiprofessorer. Der analyseres fortsat vha. de operationaliserede nøglevariabler jf. kapitel Analyse Danmarks Afghanistanstrategi er i opgaven defineret som en Security Strategi. Selve strategien indeholder dermed de samme karakteristika som Libyenstrategien, hvormed relevante statslige sektorer koordineres i strategien. Strategien indeholder overordnet tre spor som anvendes mhp. at opnå de danske målsætninger. De tre spor er det politiske, det militære og det civile 142. Derudover understeges behovet for en samtænkt indsats ligeledes i Afghanistanstrategien 143. Der er i forbindelse med samtænkningen både anvendelse af midler fra Udenrigsministeriet samt diverse andre aktører fx. danske NGO er 144. Strategien er en tidsbestemt strategi, og dermed ikke en strategi som opstiller en samlet sluttilstand for den danske indsats. Strategien nævner målsætningen for hvad den overordnede internationale indsats skal opnå. Dette formålet er at bidrage til skabe national, regional og global sikkerhed, således Afghanistan ikke igen kan blive et fristed for terrorister 145. Strategien indeholder danske målsætninger indenfor alle tre spor 146 og får dermed 142 Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p. 2, 8 og Den danske indsats i Afghanistan , p

57 karakter af en delstrategi, som senere bør suppleres med yderligere strategipapirer. Strategien har indskrevet netop dette faktum ved at erkende, at strategien løbende skal opdateres samt udvikles: I lyset af den dynamiske udvikling af den internationale tilgang til en integreret bekæmpelse af oprørerne er der løbende brug for at videreudvikle og tilpasse den danske indsats. Danmarks indsats i Helmand bør løbende evalueres og om muligt styrkes gennem fælles planlægning og gennemførelse af indsatsen 147. Indsatsen er igen en fortsættelse af den danske aktivistiske udenrigspolitik. Specielt det faktum at Danmark deltager med et militært bidrag, som efter danske forhold, er relativt stort, peger i den retning. Danmark har tidligere udsendt bataljonskampgrupper fx. til SFOR i 1990 erne. Dengang var hæren dog betydelig større. I 2012 er en bataljonskampgruppe ca. en sjettedel af den danske hær. Den økonomiske støtte til Afghanistan er ligeledes steget betydeligt, og Afghanistan er pr Danmarks næststørste modtager af dansk bistand 148, hvilket viser at Danmark prioriterer Afghanistan indsatsen. Strategien fastslår desuden, at Danmark fortsat forfølger egne overordnede strategiske målsætninger vedr. at fremme demokrati og menneskerettigheder 149. Dermed følger Afghanistanstrategien også Regeringsgrundlagets overordnede målsætninger. Strategien nævner, at Danmark må fokusere indsatsen og dermed ikke kan anvende ressourcer på alt. Danmark er en mindre aktør i Afghanistan. Dette er en småstatstankegang, hvor der forsøges en optimering af de få ressourcer, som Danmark kan anvende 150. Nedenfor vil strategien analyseres vha. ENDS, WAYS og MEANS. ENDS: Den overordnede målsætning for den danske strategi fokuserer på den afghanske stats evne til selv at varetage sikkerheden, herunder at kunne gennemføre militære operationer på brigadeniveau. Den afghanske regering skal desuden på sigt kunne overtage alle statslige sektorområder. Derudover skal der, som en del af den danske strategi, gennemføres langsigtede danske udviklings- og genopbygningsprojekter i områderne, som de afghanske sikkerhedsstyrker kontrollerer, herunder skal der tilbydes uddannelse til alle børn. Disse tiltag skal lede frem til at lokalbefolkningen generelt opbygger tillid til og støtter myn- 146 Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Helmandplanen , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p

58 dighederne, samt at der dermed kun er et fåtal som støtter Taliban og andre oprørsgrupperinger. Dermed kan den danske indsat bidrage til at skabe et stabilt Afghanistan, samt fremme den demokratiske og menneskeretslige udvikling. WAYS: Danmark har valgt tre overordnede spor for at nå de ovenstående målsætninger. De tre spor er som tidligere nævnt det militære, det civile og det politiske spor. Disse tre veje til målet er ikke alle lige omfangsrige samt ikke geografisk forankret i et område. Det militære spor er koncentreret omkring Helmandprovinsen, hvor næsten alle de danske styrker er indsat. Den danske militære indsats har desuden mindre bidrag i forskellige hovedkvarterer samt i den nordlige del af Afghanistan, hvor mindre militære enheder deltager i hhv. det tysk- og litauisk-ledede Provincial Reconstruction Teams 151 (PRT). PRT vigtigste opgave er ikke at skabe fysisk sikkerhed ved at gennemføre militære operationer, men at identificere og gennemføre større udviklings- og genopbygningsprojekter. PRT arbejder derfor snævert sammen med de udsendte rådgivere fra Udenrigsministeriet mhp. at koordinere financieringen af de dansk initierede projekter. Den danske styrke i Helmand gennemfører, i modsætning til PRT, militære operationer mhp. at skabe fysisk sikkerhed, således at andre aktører kan gennemfører udvikling og genopbygning. Den danske styrke skal skabe den hårde sikkerhed sammen med de afghanske sikkerhedsstyrker, således at andre aktører kan skabe den bløde sikkerhed. Det militære spor indeholder imidlertid mere end den hårde sikkerhed i Helmand. Strategien indeholder konkrete tiltag, der skal skabe en afghansk kapabel sikkerhedsstruktur. Dette skal ske via kapacitetsopbygning. Dette betyder konkret, at danske soldater ligeledes skal træne afghanske politi- og hærenheder samt gennemføre operationer sammen med disse i en mentorrolle. Der udsendes desuden civile politibetjente i det militære spor, som i rammen af EUPOL 152 træner og uddanner afghansk politipersonel på de højere niveauer 153. Træningen af afghanske sikkerhedsstyrker er første skridt i retningen af at kunne overdrage dele af sikkerheden til afghanerne selv. Danmark deltager ligeledes i financieringen af kapacitetsopbygningen med både økonomiske midler samt materieldonationer Den danske indsats i Afghanistan , p EU Police. 153 Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p

59 Danmark anvender det politiske spor mhp. at lægge pres på de afghanske toppolitikere, således at de danske prioriterede værdier, såsom menneskerettigheder og demokrati, er klare for de afghanske politikere. Det politiske spor anvender flere forskellige implementeringsstrukturer. Danmark arbejder i det politiske spor snævert sammen med både FN, EU, NATO samt dele af de andre nordiske nationer 155. FN er den overordnede koordinerende myndighed, som med sin tilstedeværelse styrker den strategiske legitimering og udvikling. EU arbejder på at styrke retssektoren samt politiet og har samtidig i kraft af sine økonomiske ressourcer fokus på den bistandsmæssige del. Danmark samarbejder desuden med de deltagende nordiske lande i relation til opbygning af civilsamfundet, herunder den demokratiske udvikling og menneskerettigheder 156. Det politiske spor vægter samtidig god regeringsførelse herunder korruptionsbekæmpelse, da Afghanistan har fået opbygget en korruptionskultur 157. Strategien er dermed overordnet i tråd med Regeringsgrundlaget samt det ønskede danske image. Den politiske tilgang er dermed mere multinational end fx. den militære indsættelse. Udover samarbejde mellem flere politiske og militære institutioner, så skal den overordnede plan ses i rammen af den afghanske genopbygningsplan - Afghanistan Compact ghanistan Compact viser, at den afghanske regering ønsker, på papiret, at tage ansvar. Planen består af tre søjler: 1. Sikkerhed. 2. God regeringsførelse, menneskerettigheder og retssikkerhed. 3. Økonomisk og social udvikling. På tværs af alle tre søjler er områderne bekæmpelse af narkotikaøkonomien, kapacitetsopbygning og kvinders rettigheder. Indholdet er de tre søjler kan dermed relateres mere eller mindre direkte til de danske spor. Den danske støtte gennemføres derfor ligeledes i rammen af Afghanistan Compact 159. Operationaliseringen af disse behandles senere i kapitlet Af- 155 Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p

60 Det sidste spor er det civile, som indeholder både den udviklingsmæssige samt den sociale indsats. Det udviklingsmæssige spor indeholder både økonomisk støtte, samt større genopbygningsprojekter som, i samarbejde med afghanerne, iværksættes 160. Der er desuden fokus på fattigdomsbekæmpelsen, da Afghanistan er det fjerde fattigste land i verden jf. UNDPs Human Development Index 161. Danmark har i relation til udvikling ligeledes lagt vægt på uddannelsesområdet, hvor Danmark er den koordinerende nation 162. Danmark har valgt, at udviklingen primært finder sted i de områder, hvor de danske soldater er geografisk placeret 163. I det sociale felt har Danmark bla. prioriteret kvinders og pigers muligheder for uddannelse samt demokratiske rettigheder 164. MEANS: Danmark har valgt i forbindelse med de identificerede spor at dedikere midler til hver af disse. Strategien konkretiserer, hvad der tilføres af midler, omend de nøjagtige personel eller økonomiske midler mm. angives i selve Helmandplanen 165. Danmark anvender et, efter danske forhold, stort militært bidrag, og har ligeledes afsat store økonomiske ressourcer til bistand til Afghanistan 166. Danmark udsender desuden rådgivere fra Udenrigsministeriet til støtte for genopbygningen samt politibetjente mhp. at uddanne de højere niveauer i de afghanske politikorps 167. Der udsendes desuden fra 2010 en retsstatsrådgiver mhp. at opprioritere retsstatsområdet 168. Samlet kan det konkluderes, at Danmark arbejder for sikkerhed, herunder kapacitetsopbygning, uddannelse, forbedrede levevilkår, kvinders vilkår og rettigheder, bekæmpelse af narkoøkonomi samt god regeringsførelse 169. Dette gøres imidlertid ikke alene, men sammen med mange andre institutioner. Den danske politiske indsats er primært koncentreret omkring regeringen i Kabul og følger dermed ikke den geografiske placering af størstedelen af de danske soldater i Helmand. Den militære og civile indsats er primært koncentreret i Helmand-provinsen. 160 Den danske indsats i Afghanistan , pp Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p. 26 samt Helmandplanen , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Helmandplanen , p. 25 og Ca. 500 millioner. 167 Den danske indsats i Afghanistan , pp samt Helmandplanen , p Helmandplanen , p Den danske indsats i Afghanistan , p

61 5.2.1 Adfærds- eller kontekstforandrende tiltag Strategien indeholder både adfærds- såvel som kontekstforandrende tiltag. Talibans og andre oprørsgruppers handlefrihed søges forhindret via konkrete militære operationer. Oprørsgrupperne søges separeret fra lokalbefolkningen via militære sikkerhedsoperationer, som gennemføres sammen med de afghanske sikkerhedsstyrker og dermed et adfærdsforandrende tiltag 170. De mange tiltag i retning af demokratisering, bedre levevilkår, fattigdomsbekæmpelse og dialog mv. er af kontekstforandrende karakter. Her er formålet at vinde befolkningens tillid samt fjerne støtten til oprørsgrupperne 171. Dermed kan den afghanske regering og det nuværende politiske system fremstå som den rigtige udvej af den nuværende konflikt og krise. Formålet med ændringen af den afghanske samfundsstruktur og genopbygningen af landet er at skabe: et stabilt og mere udviklet Afghanistan, som kan tage vare på egen sikkerhed 172. Dette kan dermed kun ske via de kontekstforandrende tiltag. De adfærdsforandrende tiltag er dermed en forudsætning for, at konteksten kan ændres Problemområder Afghanistanstrategien indeholder også mindre præciserede områder samt modsætningsforhold. Der er samtidig områder, som strategien ikke adresserer, som med fordel kunne være inddækket. Områderne som nedenfor diskuteres er forsoning, exitstrategi og narkotikabekæmpelse. Forsoning Forsoningen med Taliban og andre oprørsgrupper er et vigtigt element i strategien vedr. den mere langsigtede løsning 173. I strategien nævnes det som et vigtigt element at opnå forsoning med den moderate del af Taliban. Dette sker i erkendelsen af, at Taliban forventeligt vil bevare sin indflydelse i den pashtunske del af Afghanistan. Det nævnes også i strategien, at der ikke vil forhandles med oprører, som støtter Al Qaida 174. Dermed skabes en næsten umulig opgave for den danske indsats, da oprørsgrupper meget sjældent kan opdeles i for og imod Al Qaida. Strategien opstiller dermed et urealistisk mål, for de danske soldater og de rådgivere som yder udviklingsbistand. Der skal således skelnes mellem 170 Den danske indsats i Afghanistan , pp Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , pp Den danske indsats i Afghanistan , pp

62 oprørsbevægelserne, når der evt. forhandles. Et krav som desværre kun gør en evt. forhandlingssituation mere besværlig, og som måske endda afskrækker danske rådgivere eller soldater fra at starte forhandlinger, da dette er umuligt at kontrollere. Den valgte ordlyd kan være et krav fra Dansk Folkeparties side og dermed et indenrigspolitisk krav. Det skal desuden nævnes at i 2007, hvor strategien er skrevet, var fokus i den militære opgaveløsning en bekæmpelsen af oprøret. Dette skiftede karakter i 2010, da den amerikanske general McChrystal ændrede fokus fra bekæmpelse af oprørsbevægelser til støtte af lokalbefolkningen. I det lys har Danmark fjernet ordlyden vedr. Al Qaida i Helmandplanen 2010 og blot fokuseret på forsoning med oprørsbevægelserne 175. Til trods for dette har forsoningen haft næsten umulige vilkår under det danske engagement. Dette skyldes også, at ISAF-aktørerne og den afghanske regeringen har forskellige holdninger til forsoningsprocessen, herunder hvem der bestemt ikke kan forhandles med. Exit-strategi Strategien indeholder ikke en exitstrategi og dermed ingen overordnede målekriterier for, hvor godt indsatsen skal gennemføres. Strategien, herunder Helmandplanen, opstiller konkrete kvantitative mål for antallet af rådgivere og soldater, men kun få kvalitetskrav. Strategien stiller mål for perioden frem til 2012, men der opstilles ingen kriterier for de tre overordnede spor, som den danske strategi anvender. Hvornår kan den danske regering trække den militære styrke hjem, eller hvornår kan en økonomisk bistand standses? Begge dele er områder, som ikke er adresseret. Årsagerne til dette kan være mange. Muligvis er Danmark tilbageholden med at melde for bastant ud, da strategien er lavet i rammen andre aktørers strategier fx. Storbritanniens. Dermed kan Danmark risikere at stå alene tilbage pga. manglende målopfyldelse, imens resten af det internationale systems aktører trækker sig ud. Dette vil ikke være en brugbar løsning, og Danmark har da også i 2010 meldt ud, at man overordnet følger Storbritanniens strategi vedr. tilbagetrækning fra Afghanistan 176. En anden årsag kan være, at strategien er den første af sin slags. Den første strategi for en militær indsættelse, og dermed også første gang danske embedsmænd skal formulere en sådan. Dermed kan Danmark have valgt en forsigtig tilgang eller blot have glemt elementet. En sidste mulighed er, at Danmark ikke anser tilbagetrækning før Helmandplanen , p A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy, p

63 for en mulighed og dermed ikke ser et akut behov for at have taget stilling i den nuværende strategi. Den sidste mulighed vurderes dog mindre sandsynlig. Narkotikabekæmpelse Den danske Afghanistanstrategi fokuserer også på bekæmpelsen af narkotikaøkonomien. Dette gøres som et tværgående hensyn på tværs af de tre spor 177. Strategien slår fast, at Danmark vil bekæmpe narkotikaøkonomien vha. det civile og politiske spor, men ikke det militære spor. Danske soldater skal altså ikke ødelægge opiumsmarker 178. Dette er i tråd med ISAF s generelle militære planlægning. Omvendt er netop Storbritannien, Danmarks nærmeste samarbejdspartner, den ledende nation på opiumsbekæmpelsen i Afghanistan 179. Dermed leder briterne indsættelsen af afghanske opiumsudryddelsesenheder, og hjælper disse når problemer opstår, mens Danmark nærmest ikke involveres. Det faktum giver en skævvridning i opgaveløsningen blandt de danske soldater i Helmand. Danskerne er under britisk kommando, men har ligeledes britiske enheder under kommando. Dermed deltager den danske kampgruppe ikke i koordineringen af opiumsbekæmpelsen, men det gør de engelske kompagnier, som indgår i den danske kampgruppe. Det giver svære betingelser for den danske militære ledelse i Helmand, at andre koordinerer narkotikabekæmpelsen i det danske område, herunder anvender de britiske kompagnier, som er under dansk kommando. Kort sagt er narkotikabekæmpelsen ikke gennemtænkt i detaljen i den danske strategi. Danmark har i stedet valgt at sætte ind mod narkotikabekæmpelsen med udviklingsprogrammer, hvor der støttes med uddannelse af dyrkning af andre afgrøder end opium, lånetilbud til mindre virksomheder samt andre projekter. Derfor er der udviklet en strategi for bekæmpelen af narkotikaøkonomien, som ligeledes er gældende i perioden Programmet vurderes at være en succes 180 af regeringen selv. Dette er derimod ikke en opfattelse, som deles af alle. NATO beskyldes direkte for at beskytte narkotikaproduktionen og for ikke at dæmme op for problemet. Samtidig har en mangedobling af opiumproduktionen fundet sted, mens NATO har haft kontrollen med landet Den danske indsats i Afghanistan , p Det udenrigspolitiske Nævn , bilag 44, p Politikken 22. maj 2005, Heroineksporten blomstrer i Afghanistan. 180 Narkotikabekæmpelse i Afghanistan , pp Schiller Instituttet april 2010, p

64 Narkotikabekæmpelsen er ligeledes på den afghanske regerings program, men det må konstateres at bekæmpelsen går langsomt. Således er indtægterne fra narkotikaøkonomien steget i de sidste mange år 182. Der er stærke økonomiske og politiske personligheder indblandet i narkotikahandlen. Det faktum var allerede gældende inden 11. september Narkotikaøkonomien har tjent flere herrer, og var ikke kun en del af Talibanregeringens økonomiske indtjening, men også en del af klanernes økonomiske fundament. Dermed er narkotikaøkonomien forankret op gennem det afghanske politiske system. Modstanden mod at bekæmpe narkotikaøkonomien blandt ledende politikere, politichefer og politibetjente mm. er dermed stor 183. Der er foreslået andre tiltag end at ødelægge opiummen. Opkøbning eller legalisering er foreslået, men afslået af den afghanske regering 184. Rusland har foreslået en mere direkte tilgang, hvor en legitimering via FN og et samarbejde med NATO skal føre til en ændring af ISAF s opgave. Kort sagt skal narkotikaøkonomien og dyrkningen gøres til en fare mod det internationale system og dermed et legalt mål. Dette skyldes de mange dræbte i hele verden pga. narkotika fra Afghanistan 185. Indsatsen overfor opiumsdyrkningen er for nuværende en tilstrækkelig dansk indsats på både det civile og politiske område, mens den militære indsats på området bør skærpes. Det skal nævnes, at Danmark har skærpet deres profil overfor narkotikabekæmpelsen i perioden Danmark justerede i 2008 den militære indsats, således at soldaterne kan deltage i indsatsen mod distributionsled og narkotikaproduktionsfaciliteter. Men indsatsen svarer fortsat ikke til den britiske profil. 5.3 Honest broker Der vil efterfølgende analyseres, hvorvidt strategien anvender de Honest broker områder, som regeringsgrundlaget fokuserer på. Frihandel 182 Schiller Instituttet april 2010, pp Narkotikabekæmpelse i Afghanistan , pp Narkotikabekæmpelse i Afghanistan , p Schiller Instituttet april 2010, pp FKO Skrivelse 2008/ af

65 Hverken den danske strategi eller Helmandplanen indeholder forhold vedr. området frihandel. Det ville være oplagt at behandle emnet frihandel i relation til et af verden fattigste lande. Afghanistan søgte i 2004 om optagelse i World Trade Organization (WTO) og blev sammen år optaget med observatørstatus 187. I 2011 blev der afholdt endnu et møde, hvori WTO støttede Afghanistans arbejde mod et medlemskab 188. Den danske Afghanistanstrategi kunne dermed med fordel have støttet den skrøbelige afghanske regering i dens arbejde med at få medlemskab i WTO, og dermed adgang til den frihandel som kan være med til at løfte Afghanistans økonomi. Danske rådgivere kunne være udsendt til den afghanske regering, som i 2004 oprettede en afdeling i Handelsministeriet, som arbejder for frihandel og medlemskab af WTO. Danmark har dermed forpasset en mulighed for indflydelse i forbindelse med området. Strategien vælger dermed overraskende ikke at udnytte det identificerede fokusområde indenfor frihandel. Fattigdomsbekæmpelse Det andet prioriterede område, nemlig fattigdomsbekæmpelse, er omvendt nævnt og adresseret i strategien 189. Jeg vil ellers argumentere for at området hænger snævert sammen med frihandel i Afghanistans tilfælde, netop fordi en af vejene til fattigdomsbekæmpelsen er gennem øget økonomisk vækst. Det økonomiske område kan således forstærkes, såfremt frihandelsaftalen indgås. Ikke desto mindre behandler strategien udelukkende fattigdomsbekæmpelsen. Dette ses gjort som en del af det danske civile spor, hvor der fokuseres på bistand til udvikling. Danmark støtter både med økonomiske midler samt udviklingstiltag i form af lånebistand til mindre virksomheder. Der fokuseres desuden på muligheden for øget beskæftigelse til kvinderne, og dermed kobles fattigdomsbekæmpelsen til kvinders rettigheder. Danske rådgivere i både det danske område samt i PRT i Lashkar Gah tilsikrer, at de danske tiltag udnyttes korrekt. Danmark er dermed aktiv i det civile spor og får markeret sig indenfor fattigdomsbekæmpelsen. I det politiske spor udsender Danmark ligeledes rådgivere til PRT, men ikke umiddelbart rådgivere til den afghanske regering i Kabul. Det kan konstateres, at der for størstedelen af de udsendte rådgivere fokuseres på enten de danske soldaters ansvarsområde eller på PRT i Lashkar 187 WTO, ( og Pravda Ru, ( 188 WTO, ( 189 Den danske indsats i Afghanistan , p

66 Gah. PRT kordinere den overordnede civile indsats i hele Helmand-provinsen, og dermed også den del som de danske soldater har ansvaret for. Den danske indsats hænger dermed nøje sammen med placeringen af de danske soldater. Det kan både forsvares og kritiseres. Et samlet fokus giver et bedre resultat og dermed en større mulighed for at markere sig. Omvendt kan et dansk initiativ, som kun gennemføres i Helmand eller i det danske ansvarsområde være næsten uden betydning, når det danske økonomiske, rådgivningsmæssige og militære bidrag er begrænset. En god indsats i Helmand vil fx. ikke hjælpe naboprovinsen Kandahar, men vil omvendt kunne skævvride udviklingen i Afghanistan. At gennemføre en bottom up indenfor et givent område vil derfor være en svær opgave uden at få tilført yderligere midler. Danmark kan derfor med begrænsede ressourcer opnå mere ved at støtte op om samarbejdspartneres fokusområder. Udviklingsstrategien Afghanistan National Development Strategy (ANDS), som tager afsæt i Afghanistan Compact, indeholder ligeledes et fokus på fattigdomsbekæmpelsen. Dette er beskrevet som en del af den økonomiske udvikling, hvor bla. medlemsskabet af WTO er en af vejene til målet 190. Dermed understøtter den danske strategi kun delvist ANDS, da WTO-området ikke behandles. Den danske strategi udnytter således kun delvist manøvrerummet. Der mangler en kobling mellem frihandel og fattigdomsbekæmpelse. Danmark kunne have lavet en målrettet køreplan for Afghanistan samt presset på for afghansk optagelse i WTO. Samtidig ville rådgivere på afghansk regeringsniveau, fx. inden for frihandel, signalere at dansk fokus ikke kun er på Helmand, hvor de danske soldater er. 5.4 Nicher Danmarks valg af Nicher vil i det nedenstående analyseres, samt hvem Danmark vælger at agere med og med hvilken legitimitet. Danmark har valgt at agere sammen med mange større institutioner. FN, EU og NATO er alle større aktører i Afghanistan, som handler på FN s sikkerhedsresolutioner initieret efter angrebet på USA 191. Strategien indeholder elementer af alle de identificerede Nicher, som regeringen har prioriteret. Både strategien og Helmandplanen indeholder dermed dele af retssamfund, god 190 Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p

67 regeringsførelse og kvinders muligheder og rettigheder 192. Danmark har imidlertid desuden valgt endnu et fokusområde, nemlig uddannelsesområdet, som også kan karakteres som en Niche i forhold til Danmarks ageren i Afghanistan. Retsstat og god regeringsførelse Afghanistan er en stat som, qua fortiden, ikke har haft en samfundsstruktur, hvor hverken retssamfund eller god regeringsførelse har været i fokus. Tvært imod. Taliban styrede de facto Afghanistan via frygt og intimidering. Sharia-lovgivningen blev brugt i sin hårdeste form, hvor afghanere fx. blev offentligt henrettet. Hele retsstaten blev religiøst styret, og de religiøse retsprincipper efterlevede ikke FN s eller omverdenens krav 193. Afghanistan har fortsat store udfordringer i relation til at opbygge retsstatsprincipper, som lever op til FN s menneskerettigheder. Men udviklinger er påbegyndt 194. Danmark arbejder for en styrket retsstat i alle tre spor. I det militære spor træner politi og militærpoliti det lokale afghanske politi. I det civile spor arbejder Danmark på at uddanne dommere, anklagere etc. mhp. at opbygge et retssystem, som kan håndtere Afghanistans udfordringer. I det politiske spor, og som en del opbygningen af retsstatsprincipper, er god regeringsførelse ligeledes en nødvendighed: Afghanistan er et af de mest korrupte lande i verden, og der har udviklet sig en korruptionskultur, som det vil tage mange år at gøre op med 195. Derfor har strategien også tillagt arbejdet med at bekæmpe korruptionen vægt, hvormed korruption bekæmpes ved at uddanne dommere, politifolk mm. Korruptionen hænger desuden snævert sammen med narkotikaproduktionen i Afghanistan og det sorte marked. Samtidig arbejder Danmark i det politiske spor mod god regeringsførelse i rammen af både FN, EU og NATO. Her arbejdes på at: Fremme bistandseffektivitet ved at gå forrest i den politiske dialog og i handling for at presse på for reel gennemførelse af principperne om styrket afghansk ejerskab, tilpasning, donorharmonisering og korruptionsbekæmpelse 196. Danmark forfølger dermed de fastsatte mål med en strategi, som i alle tre spor markerer danske interesser. Både god regeringsførelse og retsstatsprincipper er desuden på 192 Den danske indsats i Afghanistan , p Den Store Danske, ( 194 Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p

68 agendaen hos både FN samt Storbritannien 197. Danmark kan således ikke få ene ret på at markere sig. Omvendt er den danske evne til alene at kunne håndtere fx. god regeringsførelse ikke mulig, og dansk enegang vil derfor ikke kunne opnå stor effekt. Kvinders rettigheder Danmark arbejder desuden for de afghanske kvinders rettigheder og muligheder. Kvinderne har generelt haft svære vilkår i Mellemøsten, men de afghanske kvinder har haft det ekstra svært. Ingen adgang til uddannelse og kun udgang fra hjemmet tilsløret og med mandlig eskorte. Det er blot nogle af de eksempler på Talibans kontrolregime. Danmark prioriterer derfor at give kvinderne lige vilkår indenfor retsprincipper, uddannelse og demokratiske rettigheder 198. Danmarks arbejde foregår primært i det politiske og civile spor, hvor uddannelse og kvinders muligheder for at starte virksomhed er eksempler på tiltag 199. Omvendt er netop det danske fokus på kvinderne et eksempel på en enegang. Den britiske strategi har ikke samme fokus på kvinders rettigheder. Det samme gælder for USA, som direkte beskyldes for at svigte Afghanistans kvinder 200. Dermed står den danske strategi alene i forhold til de nærmeste samarbejdspartnere, som ikke har samme fokus. FN arbejder dog for kvinders rettigheder, men effekten øges, når stormagterne ligeledes støtter op om indsatsen. En dansk indsats med de begrænsede midler vil derfor forventelig ikke opnå det store resultat. Ingen tvivl om at indsatsen i det danske ansvarsområde har gavnet kvinderne, men hvorvidt dette har skabt bedre rettigheder for kvinderne generelt i Afghanistan, er noget mere usikkert. En småstat, selv med Danmarks gennemslagskaft, vil have behov for støtte fra større aktører, når målsætningen om kvinders rettigheder skal nås. Det kan dermed betvivles om Danmark opnår ens vilkår for kvinderne generelt i Afghanistan, eller om der skabes en skævvridning. Uddannelse. Danmark har også valgt uddannelse som Niche, som ikke er et fokusområde jf. Regeringsgrundlaget. Her er Danmark koordinerende nation, og kan dermed ikke blot fokusere på Helmand-provinsen. Uddannelsesområdet inkluderer både projekter, hvor der bygges 197 MOD COMMUNICATION PLAN DEMONSTRATING PROGRESS IN AFGHANISTAN AND CENTRAL HELMAND, pp Den danske indsats i Afghanistan , pp Den danske indsats i Afghanistan , p Udviklingsministeriet, ( 68

69 skoler, fremskaffes lærebøger og uddannes lærere mm 201. Overordnet er uddannelsesområdet dog afhængigt af, at det militære spor skaber sikkerhed og tryghed. Uden dette vil afghanerne ikke sende deres børn i skole, lokale firmaer vil ikke bygge skoler, og lokale tør ikke uddanne sig som lærere. Frygten for repressalier er for stor. Uddannelsesområdet er endnu et område, som ikke er prioriteret af hverken briterne eller amerikanerne. Dermed står Danmark igen med en Niche, som bør tilføres store ressourcer for at få gennemslagskraft i hele Afghanistan. Ressourcer Danmark ikke har. Dermed kan der igen opstå en skævvridning i forhold mellem Afghanistan og Helmand. At Danmark vælger, at være koordinerende nation er i sig selv positiv, men der bør vælges områder, som også har andres interesse. Manøvrerummet er dermed begrænset udnyttet. For det første forsøger Danmark at gennemføre nicher, som ikke har fokus fra samarbejdspartnere. For det andet er der områder, som har dansk fokus i Helmand, men som kun svært udbredes til hele landet. Dermed kan det kritiseres, at de danske midler ikke opnår den fulde effekt. 5.5 Timing Danmark forsøger med Afghanistanstrategien, at vise en nation som handler på baggrund af FN s sikkerhedsresolutioner 202. Danmark er igen fremme og markere sig omkring områderne demokrati, menneskerettigheder og retsstatsprincipper. Danmark fortsætter dermed den allerede fastlagte kurs fra Regeringsgrundlaget. Danmark viser også, at selvom risikoen er stor, så er regeringen fortsat villig til at yde indsatsen. Indsatsen er ikke kun en militær opgave, og derfor er der skabt en strategi, hvor flere veje tilsammen skal nå målet. Danmark viser dermed viljen til både at anvende militære og økonomiske midler, men ligeledes til at udsende civile rådgivere til et af verdens farligste områder. Afghanistanstrategien viser desuden loyalitet overfor medlemmerne af NATO. Dansk sikkerhed har i årevis været snævert forbundet med sikkerhedsgarantien fra NATO, herunder i høj grad USA. Nu skal Danmark give sit bidrag tilbage. Danmark viser dermed risikovillighed og handlekraft og får markeret sig overfor flere af de større NATO allierede som fx. USA. Samtidig viser Danmark i strategien, at man til trods 201 Helmandplanen , pp og Den danske indsats i Afghanistan , pp

70 for begrænsede midler forsøger at opbygge et image af en handlekraftig aktør. Danmark signalerer dermed, at man forbliver loyal overfor de samarbejdspartnere, som er valgt. Danmark ønsker dermed at vise sin position i det internationale samfund, som en aktør der reagere, når behovet opstår. På den anden side viser strategien en nation, som erkender egne begrænsninger og manglende ressourcer og dermed må fokuserer indsatsen. Danmark erkender, at der ikke er ressourcer til at kunne deltage i alle områder af stabiliseringen af Afghanistan. Derfor skal Danmark ikke klatte midlerne væk, men fokusere indsatsen. Dermed optræder Danmark som en typisk småstat, en smart-state, og vælger få områder, hvor der opnås handlerum. Danmark har fulgt USA, og senere NATO, med militære-, økonomiske- og rådgivningsmidler, og det uden krav om modydelser. Danmark udnytter dermed sit handlerum ved at fortsætte sit fokus på demokrati og menneskerettigheder, imens der med få faktiske midler opnås en direkte diplomatisk vej til USA's præsident 203. Danmark opbygger dermed kredit i forhold til USA. Dette er gjort i en årrække, og dermed kan Danmark også tillade sig mere i det internationale system. Danmark kan dermed også tillade sig ikke at deltage i et givent engagement mod fx. Syrien. En option som muligvis stormagten Tyskland vil have sværere ved. Netop det forhold at Danmark indtager en særlig position i relation til USA, giver Danmark yderligere fokus i det internationale system, hvilket bla. Norge har bemærket 204. Kritikken opstår, når der skal vurderes, hvad Danmark har opnået med denne status i forholdet til USA. USA har ikke officielt givet konkrete løfter om støtte, hvilket heller ikke kan forventes. Danmark må derfor enten være konkret i forhold til hvilke sager, hvor man søger støtte fra USA, eller blot stille sig tilfreds med at få det yderligere manøvrerum qua forholdet til USA. Kritikken skal omvendt lyde, at såfremt Danmarks ønskede image skal opbygges troværdigt, så skal der være sammenhæng mellem ENDS og de konkrete MEANS. Her mener jeg ikke, at Danmark har fulgt ambitionsniveauet i strategien. De mange identificerede ENDS og WAYS giver et indtryk af en meget handlekraftig aktør. Når man analyserer på de konkrete MEANS, så blegner dette billede. De danske konkrete MEANS er for spagfærdige. Det militære bidrag kan muligvis ikke, for hærens vedkommende, være større. Men den politimæssige indsats samt indsatsen med de tildelte rådgivere er alt for util- 203 DIIS rapport, Hvad fik Danmark ud af det! Irak og Afghanistan og forholdet til Washington, p DIIS rapport, Hvad fik Danmark ud af det! Irak og Afghanistan og forholdet til Washington, p

71 strækkelig. Når de konkrete midler i Afghanistan opgøres, så er der ca. 750 soldater og under 20 rådgivere alt medindregnet. Dermed bliver Afghanistanstrategien mere en militærstrategi end en samlende strategi. Regeringen har ikke formået at få den fornødne prioritet til den ambitiøse strategi hos andre end Forsvarsministeriet. Dermed kan det sammenfattes, at strategien forsøger at vise et handlekraftigt og risikovilligt Danmark, som træder til, når FN og NATO beder om det. Og ligeledes en aktør som handler indenfor rammerne af FN, og som vægter de overordnede danske værdier om demokrati, menneskerettigheder mm. Strategien viser imidlertid også at Afghanistanstrategien ikke fået det tværministerielle fokus, der er behov for. Dermed virker Danmark utroværdig i sin udformning af strategi, hvor der opstilles en masse målsætninger uden konkrete midler til at nå disse. 5.6 Resultatet af strategien Resultatet af Afghanistanstrategien kan endnu ikke endeligt vurderes. Ligeledes er Afghanistanstrategien en strategi, som tager hensyn til andre aktørers målsætninger. Dermed vil det være svært at måle på danske resultater alene. Strategien anerkender, at det er svært at måle konkret på den danske indsats: Danmarks indsats og bidrag til opnåelse af de strategiske målsætninger i provinsen kan derfor ikke måles isoleret, men skal ses som en del af PRT Lashkar Gahs og det øvrige internationale samfunds resultater i provinsen 205. Helmand-planen er for nuværende en god måleindikator på, hvorledes udviklinger i Afghanistan er gået, og om de danske målsætninger nærmer sig målopfyldelse. Helmandplanen indeholder konkret en afrapportering, hvor der måles på de opstillede mål. Samtidig sættes målsætningen for det næste år. Men Helmandplanen er imidlertid kun regeringens egen vurdering, der vil derfor ligeledes anvendes andre kilder. Afrapporteringen for den danske indsats i Afghanistan i 2010 beskriver, at opgaven fortsat ikke er løst, og at situationen er kompleks. Der nævnes dog, at udviklingen fortsat går i den rigtige retning. Et konkret eksempel på dette er, at afghanerne selv vurderer, at der sker fremskridt 206. Afghanerne har nu fokus på andet end kun sikkerhed og påpeger nu ligeledes arbejdsløshed som et problemområde. Et tegn som viser, at udviklingen går i 205 Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p

72 den rigtige retning, da konflikten med Taliban ikke længere fylder alt i afghanernes bevidsthed. I det militære spor har Danmark kun oplevet mindre fremskridt. Selve den operative opgaveløsning har haft tilbagegang, og den militære styrker har afgivet større dele af det tidligere kontrollerede område. Dette er, bla. fordi afghanerne ikke selv er interesseret i de store ørken- og skovområder uden for Gereshk 207. Der er dog påbegyndt en mere systematisk træning og uddannelse af de afghanske sikkerhedsstyrker mhp., at afghanerne selv kan overtage ansvaret 208. Politiet har ligeledes gennemført en målrettet uddannelse, og har med deres polititræningsenhed opnået gode resultater 209. Kritikken skal omvendt lyde, at træningen er påbegyndt meget sent. Danskernes indsats med at træne afghanske sikkerhedsstyrker har ikke for alvor været i fokus før Det er otte år efter, at danske soldater ankom til Afghanistan, og tre år efter danskerne overtog et ansvarsområde omkring byen Gereshk. Danmark har, sammen med sine allierede, været fokuseret på at nedkæmpe talibanere fremfor at genopbygge samfundet og træne de lokale sikkerhedsstyrker. Et fokus som uden tvivl i den sidste ende vil betyde, at den danske indsats er længere tid om at nå de fastsatte mål. Udviklingen i Afghanistan har ligeledes haft svære vilkår. Danmark donerer halvdelen af de økonomiske midler direkte til det afghanske statsbudget 210, så den afghanske regeringen selv kan prioriterer midlernes anvendelse. Der er imidlertid fortsat et massivt problem med korruption, som både påvirker muligheden for god regeringsførelse samt anvendelsen af de økonomiske midler 211. Det er dermed svært at garantere, at danske økonomiske midler ikke er havnet i de forkerte hænder. Danmark har fastholdt fokus på kvinders rettigheder og har fulgt udviklingen på både regeringsniveau og lokalt. Danmark har ønsket, at der oprettes nye landsbyudviklingsråd, som er en del af den nationale handlingsplan for kvinders rettigheder mod vold. Det er dog konstateret, at disse ikke kan etableres qua manglende sikkerhed 212. I relation til fattigdomsbekæmpelsen har der været gennemført, via nationale udviklings- 207 Peter Viggo Jacobsen og Peter Dahl Thruelsen, Clear, Hold, Train: Denmark s Military Operations in Helmand , pp Den danske indsats i Afghanistan , pp Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p Den danske indsats i Afghanistan , p

73 programmer, over projekter. Det ikke er en målestok for kvalitet, men dog en indikator på at Talibans intimidering ikke virker helt efter hensigten, da projekterne så var standset. På uddannelsessiden er der brugt 120 millioner alene i 2010, hvilket er ca. en fjerdedel af det danske bistandsbidrag 213. Der er udleveret bøger, og der er bygget flere skoler. Der er desuden oprettet læreruddannelser 214. Men hvad er resultatet? Der er fortsat en akut mangel på lærere, som trues på livet af Taliban, og mange skoler står dermed tomme. Resultatet af det civile spor er at udviklingen slet ikke fulgt med behovet. Der burde være skabt en dansk rådgiverstruktur, som kunne håndtere en by som Gereshk ala det britiske PRT i Lashkar Gah. Behovet for rådgivere kan umiddelbart ikke efterleves i Danmark, hvor frivillighedsprincippet blandt embedsmænd i København bl.a. hindrer udviklingen. Samtidig er fx. Udenrigsministeriets medarbejdere udsendt i seks uger af gangen og derefter hjemme i to uger, alt imens ingen overtager medarbejdernes konkrete arbejdsområder 215. Det manglende danske rådgivningsfokus skuffer ligeledes de britiske kollegaer i Helmand 216. Samtidig er der flere områder, som med fordel kunne adresseres. Afghanistan er et udbredt landbrugssamfund. Alligevel har Danmark ikke udsendt landbrugsrådgivere, som samtidig kunne kobles til dyrkning af andre afgrøder end opium. Det politiske spor har kun oplevet mindre fremskridt. Den demokratiske proces herunder afholdelse af valg er sket. Men valgsvindel, korruption og lobbyisme hos toppolitikere giver svære vilkår. Afghanerne selv har således haft svært ved at stole på deres egen regering. I 2004 mente 64 procent af befolkningen, at udviklingen gik i den rigtige retning. I 2010 var det kun 47 procent 217. Taliban er desuden begyndt at introducere sig mere på den politiske scene med et pt. ukendt resultat. Sammenfattende har alle de danske tiltag kun oplevet mindre fremskridt. Det kan kritiseres, at Danmark ukritisk støtter regeringen i Kabul, hvor korruption og lobbyisme finder hyppigt sted. Danmarks velvilje til at donerer store økonomiske bidrag til Afghanistans eget budget, er en tillidserklæring landet muligvis ikke er klar til. Dansk Røde Kors peger på, at 213 Mikkel Vedby Rasmussen, Den gode krig, p Den danske indsats i Afghanistan , p Mikkel Vedby Rasmussen, Den gode krig, pp Peter Viggo Jacobsen og Peter Dahl Thruelsen, Clear, Hold, Train: Denmark s Military Operations in Helmand , p Mikkel Vedby Rasmussen, Den gode krig, pp

74 landet burde støttes økonomisk bottom up og dermed lokalt i stedet for på regeringsniveau 218. Jeg vil mene, at den umiddelbare succes-opfattelse som findes hos den danske regering beror på, at militæret har leveret den ønskede effekt, ikke at de 20 rådgivere fra København har opnået meget. Danmark har dermed ikke været realistisk i sine strategiske målsætninger og heller ikke særlig handlekraftig, da der har manglet midler til de konkrete mål. 5.7 Udnyttes manøvrerummet Samlet set udnytter Danmark kun begrænset det opståede manøvrerum. Danmark formår ikke at udnytte koblingen mellem fattigdomsbekæmpelse og frihandel. Samtidig anvender Danmark Nicher, som ikke har samarbejdspartneres fokus. Dermed opnås ikke den fulde effekt. Det bør anbefales, at strategien forsøger at understøtte den kontekst, som det danske engagement indgår i. Såfremt dette ikke lader sig gøre, så bør der anvendes Nicher, som udbredes bredere end blot det danske geografiske indsatsområde. Et så snævert fokus vil kunne kritiseres for ikke at skabe andet end en skævvridning. Et eksempel er uddannelsesområdet, hvor pigeskolerne i Helmand ikke har hjulpet bredt. Samtidig har læreruddannelsen ikke haft den ønskede effekt, og landet mangler akut lærere. Danmark har omvendt til fulde udnyttet manøvrerummet i forhold til opbygningen af et image. Dansk prestige og kredit i det internationale system er væsentlig opbygget. Danmark kan dermed tillade sig mere i det internationale system. Dermed kan danske interesser både forfølges, selvom det ikke har andre stormagters interesser, og Danmark kan tillade sig at sige fra til evt. kommende engagementer. Denne kredit har imidlertid også en begrænsning, hvormed Danmark ikke kan tillade sig at undlade at reagere for mange gange uden konsekvenser. Sammenfattende kan det konkluderes, at Danmark bør vægte at deltage med bidrag i rammen af samarbejdspartnere herunder støtte op om samarbejdspartneres fokusområder. Dette giver størst resultat. Er dette ikke muligt, så bør der ydes indflydelse via prioriterede områder. Dette kræver en troværdig tildeling af midler til de valgte områder. Den dårligste, men fortsat brugbare, løsning er at stille med et militært bidrag uden restriktioner. 218 TV 2, ( 74

75 6. KONKLUSION 6.1 Konklusion Strategierne tegner generelt et billede af en småstat, som ikke lader sig begrænse af småstatsrollen. Begge strategier formulerer overordnede målsætninger for indførelse af demokrati, menneskerettigheder og retsstatsprincipper omend i en større ramme. Disse er meget ambitiøse, og viser at Danmark sætter sig strategiske målsætninger. Danmark har med begge strategier forsøgt at øve indflydelse i det internationale system. Omvendt har Danmark ikke udnyttes egne prioriterede områder til fulde. Overordnet er begge strategier skrevet ud fra en realistisk antagelse af den kontekst, som indsatsen finder sted i. Det betyder også, at dele af Regeringsgrundlaget ikke forfølges, samt at nye områder erkendes i de formulerede strategier. Analyserne af de to strategier har vist, at Danmark i formuleringen af strategier ikke formår at udnytte det givne manøvrerum til fulde. Det kan dermed konkluderes, at Danmark kun begrænset udnytter manøvrerummet. For det første er strategierne kun delvist i tråd med Regeringens prioriterede områder. De identificerede nøglevariabler anvendes ikke stringent, og der er flere eksempler, hvor Danmark ikke formår at udnytte områder, hvor både dansk erfaring og viden er til stede. Et eksempel på dette er området vedr. kvinders muligheder. Danmark har erfaringen fra både indsatsen i Irak og Afghanistan under lignende kulturelle vilkår, men udnytter ikke området i forbindelse med Libyenstrategien. Danmark fravælger ligeledes områderne fattigdomsbekæmpelse i forbindelse med Libyen og frihandel i forbindelse med Afghanistan, hvilket igen er områder, som med fordel kunne være anvendt. Der er desuden en manglende kobling mellem valgte prioriterede områder og tildelingen af ressourcer og midler. De danske strategier viser flere eksempler på formulerede områder, hvor Danmark vil gøre en forskel, enten alene eller i rammen af andre, men uden en troværdig tildeling af midler. Hvorfor mangler Danmark troværdighed? Danmark vil bekæmpe fattigdom i Libyen, men udsender ingen rådgivere. Der udsendes ligeledes ikke rådgivere til Libyen i forhold til støtten og uddannelsen af en fri presse. Samtidig kunne Danmark med fordel tage ansvar som koordinerende nation på sådanne områder. Her har Danmark viden og evner og kunne dermed være sit ansvar bevidst. Resultatet ville være et Danmark, som opnår større aftryk og indflydelse i det internationale system. Dermed kan det 75

76 sammenfattes, at en mere troværdig sammenhæng mellem hvad Danmark kan, vil og gør forventeligt vil øge indflydelsen og give mere kredit. For det andet indeholder strategierne begge problemområder, som kunne være adresseret på anden måde. Et eksempel på dette er indeholdt i Libyenstrategien. Denne formulerer en kontroversiel modsætning mellem regimeskift og mandat. Ligeledes mangler begge strategier en konkret stillingtagen til succeskriterier og dermed en exitstrategi. Problemområderne har primært bæring på måden, som det danske image og prestige opbygges på. Danmark har både i Libyen- og Afghanistanstrategien formuleret et afsnit vedr. forsoning. Forsoningen er i begge tilfælde en svær disciplin, da de danske strategier i begge tilfælde har indskrevet umulige præmisser. I Afghanistanstrategien er forsoningen med Taliban gjort afhængig af Al Qaida sympati. Danmark skal ikke gennemføre forsoning med talibanere med sympati for Al Qaida, som anses for af være de mere ekstreme oprørere. I Libyenstrategien er forsoningen afhængig af størrelsen af forbrydelsen. Den danske strategi indeholder dermed dilemmaet vedr. legitimitet på den ene side overfor legalitet og retfærdighed på den anden side. En mere konkret stillingtagen til en bagatelgrænse som accepteres uden retsforfølgelse burde være synliggjort. Dette ville ligeledes give større prestige. Der er imidlertid også områder, hvor Danmark formår at markere sig. Dansk prestige er steget, og har dermed givet Danmark en større indflydelse i internationale system. Danske indsatser i Afghanistan, Irak og Libyen har givet Danmark en stor stjerne ved flere stormagter. Dermed kan Danmark også tillade sig at forfølge nationale enkeltsager uden stor indgriben fra stormagter og evt. helt tillade sig ikke at deltage i en evt. kommende indsats. Dette kan gøres, fordi der over lang tid er opsparet kredit ved at deltage i hårde missioner uden at stille krav om modydelser. På trods af dette kan det afslutningsvis konkluderes, at Danmark ikke formulerer strategier, som udnytter manøvrerummet. Hvordan kan dette gøres mere konkret? Det gives der nedenfor et bud på. 76

77 6.2 Fremadrettet Selve spørgsmålet om Danmark skal formulere konkrete strategier, er ikke indeholdt i specialet. Der fremføres derfor en vurdering af, hvad der kan gøres for at konkretisere strategierne. Afgørende er naturligvis, at strategierne dækker danske kerneinteresser. Selve anbefalingen er ikke en simpel opskrift på successtrategier. De enkelte strategier skal forsat tage hensyn til konteksten, herunder den forskellighed som er karakteriserende ved de enkelte indsatser. Dermed også sagt at anbefalingen aldrig kan være sort eller hvid. Det er imidlertid afgørende, at Danmark, som småstat, formår at definere egen rolle i relation til internationale indsatser. Det er konkluderet, at Danmark for nuværende ikke udnytter manøvrerummet fuldt ud. Det er ligeledes løbende konkluderet gennem analysen, at Danmark med mindre justeringer kan opnå større indflydelse. Disse justeringer ses gjort indenfor tre områder, som nedenfor er forsøgt prioriteret. Generelt er det gældende for alle tre områder, at Danmark skal forsætte med at deltage i de internationale engagementer, herunder fortsætte selvom missionen bliver hård og ressourcekrævende, og fortsætte til opgaven er løst. Første prioriteten er, at Danmark deltager i rammen af samarbejdspartnere. Dermed formuleres strategier, som hægter sig på stormagternes strategier, uanset om dette er USA, EU, Storbritannien eller andre. Danmark bør derfor støtte op stormagternes fokusområder. Dermed også sagt at Danmark til tider må gå på kompromis med egne Nicher, såfremt disse ikke passer ind i stormagtsstrategien. Det nytter ikke at formulere strategier, hvor Danmark er den eneste aktør, som vægter et givent område. Det er spild af ressourcer. Er denne mulighed ikke, eller kun delvist, til stede, så bør der formuleres strategier, som anvender egne Nicher og Honest broker områder, men hvor en troværdig sammenhæng mellem mål og midler er på plads. Der skal ikke fastsættes mål uden nødvendige midler. Det ødelægger Danmarks prestige. Sidst, og mindst anbefalingsværdigt, kan der deltages med militære styrker i en given ramme. De militære styrker skal stilles til rådighed uden begrænsninger. Selv hvis Danmark anvender disse tre retningslinjer, så er det forsat vigtigt, at Danmark opfattes som en troværdig aktør, som deltager i tråd med det politiske ambitionsniveau og dermed Regeringsgrundlaget. Ligeledes er det afgørende for Danmark, at det opbyggede kredit og prestige bevares. Disse to parametre vil imidlertid kun forblive på et højt niveau, såfremt Danmark fortsætter den nuværende aktivistiske politiske kurs. Indflydelse er ikke gratis. 77

78 7. PERSPEKTIVERING Den ovenstående konklusion og anbefaling er skrevet med baggrund i det gamle Regeringsgrundlag. Det er dermed et interessant spørgsmål, hvorvidt Social Demokratiet, Radikale Venstre og Socialistisk Folkepartis Regeringsgrundlag fra 2011 devaluerer konklusionen 219. Det nye Regeringsgrundlag holder imidlertid fast i den aktivistiske kurs 220, og dette på trods af den nuværende finansielle krise. Den nye regering er dermed ligeledes sit ansvar bevidst. Det nye Regeringsgrundlag holder også fast i allerede identificerede Nicher og Honest Broker områder 221. Regeringsgrundlaget nævner ligeledes behovet for at udvikle og udbrede demokrati og menneskerettigheder 222. Regeringsgrundlaget er dermed overordnet en konsolidering af den allerede opnåede danske selvopfattelse. Danmark vil vedblive med at være en aktiv aktør. Der er dermed ikke nogen afgørende forskel på den formulerede udenrigspolitiske ageren i det gamle og det nye regeringsgrundlag. Den nye regering har desuden enstemmigt stemt for indsatsen i Libyen. Det kan dermed opfattes således, at Danmark som aktør ønsker at bevare den opbyggede prestige og kredit. Det er nævnt, at den nye regering vil deltage mere med indsatser i rammen af FN, men dette mangler forsat at blive bevist. Det bliver ligeledes interessant at følge den nuværende regerings vilje til at engagere sig i hårde missioner herunder at anvende økonomiske og militære ressourcer. Det bliver disse forhold, som vil afgøre, hvorvidt den opnåede kredit og prestige langsomt forsvinder eller fastholdes. Det bliver imidlertid svært for Danmark ikke at markere sig i perioden fra januar - juni 2012, hvor Danmark har formandsskabet i EU. Dermed kan Danmark ubevist blive trukket i retning af en handlingsorienteret ageren på grund af formandskabet. Ligeledes vil det blive svært umiddelbart efter formandsskabet at skifte kurs uden at virke utroværdig. Jeg konkluderer dermed, at ovenstående konklusion og anbefaling fortsat er valid på trods af en skiftende regering og dermed et nyt Regeringsgrundlag. Danmark skal forsat udnytte det givne manøvrerum, og dette gøres ved at hægte os på stormagterne. Dermed opnås størst mulig indflydelse. 219 Benævnes det nye Regeringsgrundlag. 220 Regeringsgrundlaget 2011, p Regeringsgrundlaget 2011, pp Regeringsgrundlaget 2011, pp

79 BILAG 1, SKEMATISK FREMSTILLING AF ANALYSEMODEL. Indledning/ Kapitel 1 Teori/ Kapitel 2 Indledning. Baggrund, afgrænsninger og forudsætninger samt formulering af problemformuleringen. Teori, metode og empire. Forklaring af analysen, herunder teorivalg, design og undersøgelsesmetode. Redegørende analyse/ Kapitel 3 Analyse af Danmark som strategisk aktør (Wivel & Rickli). Identificering af dansk selvopfattelse, strategiske målsætninger, visioner, ordensopfattelse, herunder hvorvidt Danmark vægter indflydelse eller autonomi. Casestudie/ Delanalyse Kapitel 4 Analyse af Libyenstrategien vha. ENDS, WAYS og MEANS. Herunder analyse vha. nøglevariablerne Honest broker, Nicher og Timing. Casestudie/ Delanalyse Kapitel 5 Analyse af Afghanistanstrategien vha. ENDS, WAYS og MEANS. Herunder analyse vha. nøglevariablerne Honest broker, Nicher og Timing. Konklusion/ Kapitel 6 Konklusion. Har Danmark udnyttet sit manøvrerum? Hvor kan det forbedres? Perspektivering/ Kapitel 7 Perspektivering. Hvordan ser kommende strategier ud efter et regeringsskifte? 79

80 BILAG 2, BIBLIOGRAFI. Bøger: Branner, Hans. I krig igen. København: Columbus, Branner, Hans. Danmark som småstat. Haslev: Gyldendal, Branner, Hans. Småstatens Udenrigspolitik. Viborg: Gyldendal, Branner, Hans. Småstat mellem Stormagter. København: Gyldendal, Brietenbauch, Henrik. Ø. Kompas og kontrakt. København: Dansk Institut for Militære Studier, Morgenthau, Hans. Science: Servant or Master. McGraw-Hill, New York,1972. Yarger Harry R. Strategy and the National Security Professional, London: Praeger Security International, Steinmetz, Robert og Wivel, Anders. Small states in Europe. Cornwall: Ashgate Publishing Limited, Rasmussen, Mikkel Vedby. Den gode krig. København: Gyldendal, Artikler: Henriksen, Anders og Ringsmose, Jens. Hvad fik Danmark ud af det! Irak og Afghanistan og forholdet til Washington. København: Dansk Institut for Militære Studier 2011:14, Ingebritsen, Christine. "Norm Entrepreneurs". Small states in international relations. Co og Co, Jacobsen, Peter Viggo og Thruelsen, Peter Dahl. Clear, Hold, Train: Denmark s Military Operations in Helmand Danish foreign policy yearbook 2011, Laugesen, Henrik. Introduktion til Strategi- Præsentation af Begreber og Kontekst. København: Forsvarsakademiet, Møller, Karsten, "Det libyske hængedynd- hvordan kommer vi ud igen?". Kristelig Dagblad. 27. juli URL: Anvendt den : 4. 80

81 Neumann, Iver B. og Gstöhl, Sieglinde. "Lilliputians in Gulliver s World?". Small states in international relations. Co og Co, Nilsson, Kirsten. Heroineksporten blomstrer i Afghanistan. Politikken 22. maj URL: Anvendt Odgaard, L., og Krüger-Klausen, V. Preparing for the Imperfect World. København: Forsvarsakademiet, Olsen, Gorm Rye, og Pilegaard, Jess. Småstater og International Indflydelse. København: Dansk Institut for Internationale Studier. Petersen, Robert. Den civil-militære krise, Fremtidens Forsvar 10. februar URL: Anvendt Ritzau. Obama brugte Løkke-kliché over for Thorning. Information 24. februar URL: Anvendt Schiller Instituttet. Afghanistan: Skal Danmark beskytte narkoproduktion?, Nyhedsorientering april Schiller Instituttet. URL: schillerinstitut.dk/drupal/system/files/nyhed1004.pdf Parello-Plesner, Jacob. European Council on Foreign relations. Berlingske 2. marts URL: Anvendt Rasmussen, Mikkel Vedby. "Med flertallet i krig". Berlingske 24. marts URL: Anvendt Rickli, Jean-Marc. "European small states military policies after the Cold War: from territorial to niche strategies". University of Oxford. 13. august URL: Anvendt : 20 Rynning, Sten. "Denmark as a strategic actor - Danish Security Policy after 11 september". Danish foreign policy yearbook 2003, Sergeyev, Artyom. WTO welcomes Iraq and Afghanistan, leaves Russia behind again. Pravda Ru 15. december URL: /7502-wto-0/. Anvendt Søvndal, Villy, og Hækkerup, Nick og Bach, Christian. "En ny sikkerhedspolitik". Jyllands- 81

82 posten 20. januar URL: Anvendt Tjalfe, Vibeke. Vi diskuterer jo ikke politik på den måde. København: Dansk institut for militære studier, 2010 Wivel, Anders. The Grand strategies of small European States. København: ISA Paper, Wivel, Anders. "Realismen efter Waltz- udvikling eller afvikling". Politica årgang 34, nr. 4". 2002: Officielle dokumenter: Regjeringen Stoltenberg II, Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier. Det Kungliga Forsvarsdepartementet Tilgængelig på URL: DMC/OpComms. MOD COMMUNICATION PLAN - DEMONSTRATING PROGRESS IN AFGHANISTAN AND CENTRAL HELMAND Tilgængelig via HQ Landforces UK Army. Forsvarskommandoen. FKO Skrivelse 2008/ af Tilgængelig via FKO Forsvarsministeriet. Forsvarsforliget Tilgængelig på, Forsvarsministeriet. Forsvarsloven. LOV nr. 122 af 27/02/2001. Retsinformation 27. februar URL: Anvendt Forsvarsministeriet. Vedrørende ISAFS støtte til den afghanske regerings antinarkotikaprogram. Udenrigspolitiske nævn 24. januar URL: Anvendt Her Majesty's Government. A strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy. Her Majesty's Stationery Office Tilgængelig på, Hærens Operative Kommando. Internationalt engagement. Hærens Operative Kommando 22. maj URL: 82

83 Anvendt Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. National security strategy and work programme Regeringen. Regeringsgrundlag 2010, Danmark 2020, Viden - vækst - velstand - velfærd Tilgængelig på, Regeringen. Regeringsgrundlag 2007, Mulighedernes Samfund Tilgængelig på, Regeringen. Regeringsgrundlag 2001, Vækst, velfærd - fornyelse Tilgængelig på, Regeringen. Regeringsgrundlag 2012, Et Danmark der står sammen Tilgængelig på, Regeringen. Regeringens sikkerhedspolitiske redegørelse Tilgængelig på, Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet. Den danske indsats i Afghanistan Tilgængelig på, Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet. Strategi for Danmarks engagement i Libyen Tilgængelig på, Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet. Helmand-planen Tilgængelig på, Udenrigsministeriet. NARKOTIKABEKÆMPLESEN I AFGHANISTAN - strategier, metoder og resultater Tilgængelig på, Udenrigsministeriet. Frihed fra fattigdom. Frihed til forandring. Strategi for Danmarks Udviklingsarbejde Tilgængelig på, United Nations. United Nations Security Council Resolution 1970 (2011) on Libya, 26 February New York: United Nations. (Forkortet UNSCR 1970). United Nations. United Nations Security Council Resolution 1973 (2011) on Libya, 17 March New York: United Nations. (Forkortet UNSCR 1973). 83

84 United Nations. The rule of law and transitional transitional justice in conflict and postconflict societies. New York: United Nations Nyheder: BBC. US names 'coalition of the willing. BBC-News 3. November 2010 URL: TV 2. Dansk bistand til Afghanistan har fejlet. TV2- nyhederne 13. marts URL: Andre Hjemmesider: Udviklingsministeriet, CIA world factbook, URL: World Trade Organization. URL: ( Den Store Danske, n_-_historie. 84