Udviklingen i de kommunale udligningsordninger

Transkript

1 Udvklngen de kommunale udlgnngsordnnger af Svend Lundtorp AKF Forlaget Jun 2004

2

3 Forord Dette Memo er skrevet de sdste måneder af 2003, altså før strukturkommssonens betænknng og før Indenrgsmnsterets betænknng»et nyt udlgnngssytem«blev offentlggjort. Der er således tale om en opgave, der er løst et vadested. Men hensgten har været at belyse det hstorske forløb, og det er kke ændret af de nye bdrag. For fuldstændghedens skyld er der dog nu ndført en del referencer tl Indenrgsmnsterets betænknng. Nls Groes Maj 2004

4 Indhold 1 Indlednng og afgrænsnng Det hstorske forløb Udlgnng af beskatnngsgrundlag Udlgnng af udgftsbehov Generelle statstlskud bloktlskuddet Andre udlgnngsordnnger Vanskelgt stllede kommuner Overudlgnng Særlge udlgnngsordnnger Momsudlgnngen Overgangsordnnger mv Refusoner og puljer Den aktuelle debat Den poltsk motverede krtk af udlgnngsordnngerne Teknsk-poltsk krtk Dskusson Blag 1.a Landsudlgnngen

5 1.b Landsudlgnngen a Hovedstadsudlgnngen b Hovedstadsudlgnngen a Amtskommuner b Amtskommuner Større ændrnger opgavefordelngen, de årlge DUT-aftaler Margnale effekter af udlgnng Ltteratur Englsh Summary Noter... 92

6

7 1 Indlednng og afgrænsnng I denne artkel beskrves udvklngen de danske udlgnngsordnnger med særlg henblk på udvklngen sden reformen Der er fokuseret på de centrale udlgnngsordnnger, dvs. Udlgnng af beskatnngsgrundlag Udlgnng af udgftsbehov Statens tlskud tl kommunerne, herunder navnlg bloktlskuddet De mange andre udlgnngsordnnger er omtalt kaptel 6, men uden detaljeret gennemgang af den hstorske udvklng. Endvdere er teknske detaljer dsse ordnnger udeladt. Artklen afsluttes med at gennemgå og referere den aktuelle dskusson om udlgnngsordnngerne. Det er kke formålet at gennemgå eller dskutere teoren bag udlgnngsordnngerne. Her henvses tl de publkatoner, der er vst ltteraturfortegnelsen. For kke at gøre det forvejen tunge stof endnu mndre tlgængelgt er ltteraturhenvsnnger vd udstræknng udeladt. Den vgtgste klde er den årlge publkaton fra Indenrgsmnsteret Kommunal udlgnng og Generelle tlskud. 7

8 2 Det hstorske forløb Hvorfor udlgnng? Der fndes lande, hvor kommunernes opgaver alene er at levere gas og vand, fjerne affald, renholde veje, udstede velsespaprer mv. En sådan servcekommune kan få dækket sne udgfter ved brugerbetalng. Den behøver kke at udskrve skat. I det samfund er der kke behov for udlgnng. Behovet opstår kraft af de gratsydelser, der skal fnanseres af kommunen. Her opstår det problem, at nogle kommuner har flere ndtægter end andre og nogle har flere udgfter end andre. Hvs det opfattes som uretfærdgt, er en eller anden form for udlgnng nødvendg. I langt de fleste lande, hvor kommunerne har selvstændge ndtægter, fnder der en form for udlgnng sted mellem de mere og de mndre velbeslåede kommuner nogle lande sådan, at de mndst fattge må udlgne forhold tl de rgtg fattge. Også lande, hvor kommunerne kke har selvstændge ndtægter, ser man hyppgt en udlgnng mellem kommuner med forskellg udgftsstruktur, altså udlgnng efter udgftsbehov. Dermed er formålet også angvet: Hensgten er at stlle kommunerne mere lge deres mulgheder for at yde servce. Kommuner med et ndtægtsnveau væsentlg under landsgennemsnt skal kompenseres, så den kan fnansere en servce, der nærmer sg den, der ydes mere velstående kommuner. Tlsvarende gælder, at kommuner med store udgfter (tl børn og ældre) skal kompenseres herfor. Den fuldstændge udlgnng opnås, når forholdet mellem skat og servce er det samme alle kommuner 1. I den stuaton afspejler en høj skat et højt servcenveau, og tlsvarende har en kommune med lav skat et lavt servcenveau. Denne fuldstændge udlgnng har v kke. I øvrgt er det 8

9 også svært at måle servcenveau. Rent faktsk gøres det ved at måle udgftsnveau. Det betyder, at en neffektv kommune kan have et højt skat/servce-nveau og lav servce, mens effektve kan have et lavt skat/servce-nveau og dog en pæn servce. Før 1970 Den første mellemkommunale udlgnng blev ndført som resultat af socalreformen Der blev oprettet et mellemkommunalt refusonsforbund, hvor vsse udgfter blev fordelt på samtlge kommuner med en tredjedel efter ndbyggertal, en tredjedel efter ndkomstgrundlaget og en tredjedel efter de afgftsplgtge grundværder. I 1937 blev yderlgere etableret en fælleskommunal udlgnngsfond, der fk mdler ved en særlg fælleskommunal beskatnng. Fonden gav tlskud og refusoner tl kommuner på skole- og sygehusområdet samt dele af det socale område. Endvdere kom den første form for hovedstadsudlgnng 1937, men den omfattede kun København, Frederksberg og Gentofte. Når behovet for udlgnng dengang var beskedent, hænger det sammen med, at kommunernes udgfter vd udstræknng blev fnanseret ved statsrefusoner. Statsrefusoner har en stærkt udlgnende effekt ved, at refusonerne er størst, hvor udgfterne er det. Efter krgen voksede antallet og størrelsen af refusoner takt med, at kommunerne fk flere opgaver. I 1960 udgjorde statstlskud og refusoner ca. 40% af statens udgfter, hvlket svarede tl halvdelen af kommunernes udgfter. Det gav anlednng tl stgende krtk. Der blev peget på det uheldge, at retten tl at dsponere kke fulgtes med det økonomske ansvar. Høje eller forskellge refusonssatser kunne tlskynde kommunerne tl at handle uøkonomsk. Et ofte nævnt eksempel er lærerlønsrefusonen, der var på 85%. Med en skatteprocent på 15 eller derover havde kommunen ngen udgft ved at ansætte en ny lærer. Spørgsmålet ndgk derfor naturlgt kommunalreformkommssonens arbejde, og sdeløbende var nedsat et embedsmandsudvalg, der betænknngen om statens refusoner af kommunernes udgfter fra 1968 tlsluttede sg krtkken 3. 9

10 En ændrng af byrdefordelngen blev derved et centralt led kommunalreformen. Byrdefordelngsreformen Første etape af byrdefordelngsreformen trådte kraft samtdg med nddelngsreformen, dvs. 1. aprl Den ndebar omfattende refusonsnedsættelser tl lærerlønnnger, sygehuse og veje. Tl gengæld overtog staten de fleste udgfter, der var mellemkommunalt fnanseret. Samtdg blev der ndført et generelt tlskud på 400 mo.kr. Med anden etape af byrdefordelngsreformen, der havde vrknng fra 1971/72, blev der ndført en mellemkommunal udlgnng af beskatnngsgrundlag. Kommuner med et beskatnngsgrundlag under gennemsnt fk et tlskud på 35% af det manglende beskatnngsgrundlag multplceret med det gennemsntlge kommunale skattetryk. Kommuner med et beskatnngsgrundlag over gennemsnt skulle afgve 25% af deres beskatnngsgrundlag. Det resterende beløb blev betalt af staten. Byrdefordelngsreformens tredje etape trådte kraft året efter, dvs. 1. aprl Med denne etape bortfaldt vejrefusonen, og kommuner og amtskommuner skulle kompenseres for de nye opgaver sygeskrng og sygedagpenge. Samtdg blev der ndført tlskud efter objektve krterer. Det androg 440 mo.kr. og blev ydet efter nogle enkle krterer, som det fremgår af tabel 2.1. Tabel 2.1 Tlskud efter objektve krterer Krterum Vægt procent Folketal 40 Aldersgruppen 0-6 år 5 Aldersgruppen 7-16 år 33 Aldersgruppen 65 år og derover 6 Vejlængde 8 Areal 8 I alt 100 Klde: Byrdefordelngsudvalgets Sekretarat: Tlskud efter objektve krterer. Februar

11 Samtdg blev der ndført en udlgnngsordnng hovedstaden med vrknng fra 1974/75. Det var samtdg med etablerngen af Hovedstadsrådet. I fjerde etape 1975 bortfaldt refusonerne på sygehus- og sygeskrngsområdet samt lærerløn. Kompensatonen tl amtskommunerne skete ved tlskud efter objektve krterer, som så også kom tl at omfatte amtskommunerne. Den kommunale udlgnng blev ændret, så kun kommuner med et beskatnngsgrundlag over 125% af gennemsnt skulle betale. Samtdg blev tlskuddet efter objektve krterer forøget. Femte etape 1976 af byrdefordelngsreformen var forårsaget af bstandsloven og statshosptalernes overførsel tl amtskommunerne. En række refusoner blev nedsat, og tl gengæld blev tlskuddet efter objektve krterer forøget. Senere reformer Betænknng 855 fra 1978, Kommunale udgftsbehov, dskuterer krteremetode over for normaludgftsmetode. I Danmark har v valgt krteremetoden, mens mange andre lande bruger normaludgftsmetoden. Normaludgften er et anslået eller gennemsntlgt udtryk for udgfterne pr. enhed. I nogle lande bruges denne model som mnmaludgftsmetoden, dvs. udgften pr. enhed når servcenveauet netop svarer tl det mndst lovlgt tlladte. Betænknngen gav anlednng tl enkelte ændrnger, der havde vrknng fra Man fortsatte med krteremetoden. Samtdg blev antallet af krterer udvdet med de såkaldt socale krterer»børn af enlge forsørgere«,»utdssvarende bolger«,»nyere udlejnngsbolger«og»enlge ældre«. En årsag hertl var en rapport fra Københavns Kommune, der vste, at de almndelge krterer kke dækkede byens udgftsbehov. En mere gennemgrbende reform blev gennemført med vrknng fra Udgangspunktet var»den sorte betænknng«4, der anbefalede en adskllelse af statstlskud og udlgnng. Målet var at ændre statstlskuddet, så alle kommuners skat skulle reguleres med samme procent ved ændrnger tlskuddet. Dermed blev grundpllerne lagt tl det udlgnngs- og tlskudssystem, v har dag, og som består af tre hovedelementer: 11

12 Generelle tlskud (bloktlskuddet) Udlgnng af beskatnngsgrundlag Udlgnng af udgftsbehov Næste omlægnng fandt sted 1987 forbndelse med omlægnngen af den socale fnanserng, der medførte, at betydelge statstlskud blev ændret fra refusoner tl bloktlskud. Således bortfaldt statsrefusonen på hjemmehjælp, hjælpemdler, omsorgsarbejde, dagnsttutoner, dagpleje, ældrensttutoner og sundhedspleje, hvor refusonen tdlgere var 50%. Samtdg blev der ndført en delt fnanserng mellem kommune og amtskommune af socale udgfter tl handcappede under 67 år. I 1987 blev også den såkaldt statsfnanserede udlgnng ndført. Den ndebar, at der blev udlgnet forhold tl det gennemsntlge beskatnngsgrundlag hovedstadsområdet, og at hovedstadskommunerne blev betragtet som én kommune landsudlgnngen. Det kunne lade sg gøre, ford samtlge kommuner uden for hovedstadsområdet havde ndkomster under hovedstadsområdets gennemsnt. Denne udlgnng blev fnanseret af bloktlskuddet. Da en del af bloktlskuddet hermed var brugt tl at fnansere landsudlgnngen, blev der mndre at fordele efter beskatnngsgrundlag, hvlket sær havde betydnng for hovedstadsområdet. Alt alt var operatonen en poltsk ændrng af systemet ved, at kommunerne hovedstadsområdet kke drekte skulle yde tlskud tl resten af landet. Indholdsmæssgt havde det ngen egentlg betydnng. Den næste større refusonsomlægnng fandt sted 1992, hvor refuson for førtdspenson blev sat ned fra 100 tl 50%, og sygedagpenge blev sat ned fra 75 tl 50%. For sygedagpenge de første 13 uger samt for barselsdagpenge for hele peroden blev refusonen øget tl 100%. I 1993 kom betænknngen om aktvtetsbestemte tlskud. Noget af baggrunden var, at bloktlskuddet 1991 var forøget med 280 mo.kr. med henblk på at styrke ndsatsen over for ældre, og der var tvvl, om de var brugt efter formålet (det vste sg senere at være tlfældet endda godt og vel). Betænknngen ndeholder deer, men kke forslag. Dog er der forslag tl forenklng af udlgnngssystemet. Tanken med aktvtetsbestemte tlskud er, at der skal være sammenhæng mellem tlskud og aktvtetsomfang, og at tlskuddet gves tl aktvteter målt ydelser (fx passede børn), dvs. res- 12

13 sourceforbruget. Dermed kom det tl at lgne refusoner for meget, og aktvtetsbestemte tlskud blev kke ndført som en generel ordnng. I årene, der fulgte, er en del tlskud dog gået tl bestemte formål, bl.a særlge ndsatsområder sygehusbehandlngen. I denne forbndelse skal også nævnes, at der hele peroden har været en betydelg vækst antallet og omfanget af puljer tl forsøg, forsknng eller udvdelse af aktvteten på forskellge områder. Eksempelvs var der på beskæftgelsesområdet en årlg pulje på 800 mo.kr Den næste reform af udlgnngsordnngerne fandt sted Her blev den statsfnanserede udlgnng afskaffet og erstattet af en almndelg landsdækkende udlgnng af beskatnngsgrundlag. Endvdere blev udlgnngsnveauet ændret og beregnngerne noget forenklet. Med ndførelse af statsgaranteret udlgnng blev der tllge en samtdghed uden efterregulernger for de kommuner, der vælger den statsgaranterede ordnng. I udgftsbehovsudlgnngen faldt nogle krterer væk, mens andre blev ndført. Bl.a. gk man udgftsbehovsudlgnngen over tl at operere med enhedsbeløb pr. enhed for de demografske faktorer stedet for krterer. Dermed var det nemmere at forklare udgftsbehovet pr. enhed, fx pr. skolebarn. Vejkrteret bortfaldt, og stedet blev der ndført et grundtlskud for hver kommune. Herefter kom en kommunes udgftsbehov tl at bestå af tre dele, således: Kommunens udgftsbehov = grundtllæg + demografsk behov + socalt behov. Det samme gjaldt for amtskommunerne, dog får de kke et grundtlskud. Sden har der kke været egentlge reformer på området. Et par betænknnger blev udgvet , men har endnu kke gvet anlednng tl en større revson. Nogle krterer er dog ændret betydelgt som følge af, at refusonen for førtdspensoner 1999 blev sat ned fra 50 tl 35%, og refusonen for sygedagpenge efter 52 uger blev afskaffet. I 2002 faldt den delte fnanserng væk og blev erstattet af en grundtakstordnng, så kommunen betaler grundtaksten og amtskommunen udgften derudover. Det havde betydelge byrdefordelngsmæssge konsekvenser mellem kommuner og 13

14 amtskommuner, og enkelte kommuner, der kom klemme, kunne søge om andel en pulje på 140 mo.kr. som en overgangsordnng. Næste reform er bebudet at følge kølvandet med den lovgvnng, der følger af strukturkommssonens arbejde. 14

15 3 Udlgnng af beskatnngsgrundlag Varabler og symboler fælles for udlgnng af beskatnngsgrundlag, udgftsbehov og fordelng af bloktlskud N = ndbyggertallet kommune N = ndbyggertallet hele landet DA = samlede nettodrfts- og anlægsudgfter un = udlgnngsnveau L = Regonalt lønndeks Fodtegn h betegner hovedstadsområdet Beskatnngsgrundlag Varabler Y = beskatnngsgrundlag pr. ndbygger kommune Y = Landsgennemsnt for beskatnngsgrundlag pr. ndb. Yh = Gennemsntlgt beskatnngsgrundlag pr. ndb. hovedstadsområdet U = Udskrvnngsgrundlaget for personlg ndkomstskat kommune u = udskrvnngsprocenten for personlg ndkomstskat kommune G = afgftsplgtge grundværder kommune g = kommunes grundskyldspromlle N Y = beskatnngsgrundlag kommune N Y = Beskatnngsgrundlaget hele landet SSK = Samlet skatteudskrvnng hele landet/hovedstadsområdet GS = kommune s provenu af grundskyld T = kommune s skattegrundlagstlskud (+) eller tlsvar (-) SF = skattetryksfaktor NL = Kommunens andel af neutraltetsbeløb vedr. lønkorrekton. Dette neutraltetsbeløb opstår, ford det samlede prs- og lønregulerede tlskud afvger fra det samlede tlskud uden prs- og lønregulerng. Dette beløb fordeles efter beskatnngsgrundlag. NS = Kommunens neutraltetsbdrag vedr. beskatnngsgrundlagsudlgnngen hovedstadsområdet FS = kommune s faktske beskatnngsnveau GFS h = gennemsntlgt faktsk beskatnng hovedstadsområdet 15

16 1984-reformen Den formel for udlgnng af beskatnngsgrundlag, der blev ndført 1984, er grundlæggende den samme som dag. Blot er nogle varabler ændret, og andre er gledet ud eller kommet tl. Der er tre centrale udlgnnger af forskelle beskatnngsgrundlag: Landsudlgnng af beskatnngsgrundlag for prmærkommuner Hovedstadsudlgnng af beskatnngsgrundlag Amtskommunal udlgnng Dertl kommer tlskuddet tl kommuner med særlgt svagt beskatnngsgrundlag, der er en særlg udlgnng, der tlgodeser kommuner med et beskatnngsgrundlag under 90% af landsgennemsnt. Denne udlgnng er omtalt kaptel 6. Beskatnngsgrundlaget Beskatnngsgrundlaget pr. ndbygger kommune betegnes Y. Når kommunens ndbyggertal er N, er kommunens samlede beskatnngsgrundlag N Y. Det er udtryk for kommunens beskatnngsevne ved at være en sammenvejnng af værden af forskellge ndkomstklder. For prmærkommunerne er beskatnngsgrundlaget 1984 beregnet som N Y = U + 0,075G Beskatnngsgrundlaget for kommune beregnes således som summen af udskrvnngsgrundlaget og 7,5% af grundværderne. Der er tale om en sammenvejnng på landsplan af skattekraften de to ndtægtsklder, der sger, at en grunds værd har en skattekraft, der svarer tl 7,5% af en gven skatteplgtg ndkomst. Dette tal er 1995 blevet ændret tl 6,5%, men senere forhøjet tl 7,0%. Desuden ndgår to mndre ndkomstklder, nemlg sømandsskat og særlg ndkomstskat. Dsse skatter er skatteandele, dvs. skatter, hvor kommunen modtager sn andel uden at kunne bestemme skatteprocenten. De omregnes tl beskatnngsgrundlag ved at dvdere med kommunens udskrvnngsprocent. 16

17 Det er værd at bemærke, at selskabsskat, pensonsafgfter mv. kke ndgår beregnngen af beskatnngsgrundlaget. Efter at ejendomsværdskatten er ndført 2001, er den også ndregnet. Prmærkommunerne får to tredjedele af ejendomsværdskatten og amtskommunerne en tredjedel. Ejendomsværdskatten ndregnes herefter ved at omregne provenuet tl beskatnngsgrundlag ved at dvdere provenuet med kommunes udskrvnngsprocent, dvs. som provenu/u. Landsudlgnngen for kommuner Formlen for landsudlgnng for prmærkommuner 1986 er 3.1 T = ( Y Y ) un SF N hvor un er udlgnngsnveauet. Det angver, hvor stor en del af dfferencen fra landsgennemsnt der skal udlgnes. Det er på 50%. SF er skattetryksfaktoren, der landsudlgnngen er det gennemsntlge beskatnngsnveau alle kommuner. Det beregnes som de samlede nettodrfts- og anlægsudgfter hele landet, DA, dvderet med det samlede beskatnngsgrundlag hele landet, dvs. SF = DA ( N Y ) Hovedstadsudlgnngen Tlsvarende beregnes hovedstadsudlgnngen som SF (, GFS h 3.2 T = Y Y ) un FS N + NS h Udlgnngsnveauet, un, er på 30%. FS angver kommune s faktske beskatnngsnveau. Det beregnes som FS = (u U + 0,075 G )/(N Y ), 17

18 dvs. den beregnede skatteværd forhold tl kommunens beskatnngsgrundlag. Det noteres, at kommunens egen skatteprocent ndgår beregnngen. Det betyder, at en ændrng af skattesatsen også påvrker udlgnngen, således at tlskudskommuner øger deres tlskud, mens tlsvarskommuner øger deres tlsvar. SF h angver det gennemsntlge beregnede beskatnngsnveau hovedstadsområdet, dvs. SF h DA = h ( N Yh ) h GFS h angver gennemsntlgt faktsk beskatnngsnveau hovedstadsområdet og beregnes som GSF h = ( u U + g G ) N h Y h, dvs. som summen af kommunernes ndkomst- og grundskatter sat forhold tl hovedstadsområdets samlede beskatnngsgrundlag. Da der opereres med kommunernes faktske beskatnng, balancerer tlsvar og tlskud kke. Derfor er der ndført et neutraltetsbdrag, NS, der fordeles efter beskatnngsgrundlag. Amtskommunerne I 1985 havde amtskommunerne et udlgnngsnveau på 0,8. Formlen for udlgnng af beskatnngsgrundlag var T = (Y-Y ) un Beregnet gennemsntlgt beskatnngsnveau N, Hvor un som nævnt er 0.8. Indtl 1984 var der tllge en hovedstadsudlgnng for amterne. Reformen 1987 Landsudlgnng prmærkommuner I 1987 ndførtes den statsfnanserede udlgnng. Den ndebar, at der blev udlgnet forhold tl det gennemsntlge beskatnngsgrundlag pr. ndbygger 18

19 hovedstadsområdet, og at hovedstadsområdet således ndgk som én kommune, der hverken ydede eller fk fra landsudlgnngen. Kommuner uden for hovedstadsområdet med et beskatnngsgrundlag under hovedstadsnveau, og det var realteten alle kommuner uden for hovedstadsområdet, fk et tlskud landsudlgnngen. Dette fnanseres over den samlede bloktlskudspulje, og der er således ngen kommuner, der betaler drekte tl ordnngen. Endvdere blev udlgnngsnveauet hævet tl 0,52. Yderlgere blev der ndført en lønndekserng ud fra den betragtnng, at stedtllægget er højere nogle dele af landet, og kommunerne dermed er bundet tl flere udgfter. Den generelle formel for landsudlgnng kom herefter tl at se således ud: 3.3 T = ( Yh / Lh Y / L ) SF un N L + NL, hvor L er lønndekset kommune og L h lønndekset for hovedstadsområdet. Skattetryksfaktoren beregnes stadg som: 3.4 SF = DA N Y = DA N Y Denne faktor angver således nettodrfts- og anlægsudgfterne (DA) forhold tl beskatnngsgrundlaget og dermed skattenveauet, som det vlle være uden bloktlskud. Faktoren er dentsk med det beregnede gennemsntlge beskatnngsnveau. KL s tdlgere drektør, Oluf Ingvartsen, har betegnet faktoren som genal, ford den kke påvrkes af bloktlskuddet. Hermed adskller man udlgnng af beskatnngsgrundlag fra byrdefordelngen øvrgt. Da det er nettoudgfterne, der måles, er denne faktor større end det gennemsntlge beskatnngsnveau, der beregnes som (DA-A)/(N Y), hvor A er bloktlskuddet. Her antages det, at nettoudgfter og skatteudskrvnng balancerer (dvs. DA-A =SSK). Da skattetryksfaktoren SF således er større end det gennemsntlge beskatnngsnveau, betyder det en skærpelse af udlgnngen forhold tl beregnng med kommunens eller det gennemsntlge beskatnngsnveau. 19

20 NL = Kommunens andel af neutraltetsbeløb vedr. lønkorrekton. Dette neutraltetsbeløb opstår, ford det samlede prs- og lønregulerede tlskud afvger fra det samlede tlskud uden prs- og lønregulerng. Dette beløb fordeles efter beskatnngsgrundlag, dvs. NL = Neutraltetsbeløb (kommunens beskatnngsgrundlag)/(samlet beskatnngsgrundlag). Udlgnngsnveauet un var 0,52 frem tl I 1994 blev udlgnngsnveauet sænket tl 0,5, og samtdg blev skattetryksfaktoren ændret tl 3.5 SF = DA/ N Y DA = N h Y h I modsætnng tl 3.4 blev det nu beskatnngsgrundlaget pr. ndbygger hovedstadsområdet, der optrådte nævneren. Derved blev skattetryksfaktoren mndre. Hovedstadsområdet Med den statsfnanserede udlgnng, der blev ndført 1987, var der ngen drekte udlgnng mellem hovedstadsområdet og det øvrge land. Tl gengæld blev udlgnngsnveauet nden for hovedstadsområdet sat tl 90%. Formlen for udlgnng hovedstadsområdet blev også ganske ndvklet: 3.6 T = ( Yh Y / L ) un FS (1 + k) N L + NS + NL un = 0,9 Kommune s faktske beskatnngsnveau, FS, beregnes som skatteudskrvnng forhold tl beskatnngsgrundlag, dvs. 3.7 FS = (u U + g G )/(N Y ) Konstanten k beregnes som k = (Andel af statstlskud, der fordeles efter beskatnngsgrundlag - momspulje - tlsvar vedr. udlændnge)/samlet beskatnngsgrundlag hele landet +/- (hovedstadsområdets del af neutraltetsbeløb vedr. landsudlgnng af beskatnngsgrundlag)/(samlet beskatnngsgrundlag hovedstadsområdet) - 0,

21 Konstanten k skal korrgere for, at der opereres med faktsk beskatnngsnveau. Derfor tllægges det faktske beskatnngsnveau den andel af bloktlskuddet, der udbetales efter beskatnngsgrundlag. Da dele af bloktlskuddet fnanserer momspulje og udlændnge, skal de fratrækkes. Det sdste led 0,0007 er kompensaton for kommunens bdrag tl udlgnngen vedr. vanskelgt stllede kommuner hovedstadsområdet, hvor hver kommune hovedstadsområdet bdrager med 0,7% af beskatnngsgrundlaget. Betydnngen af denne komplcerede korrekton er mdlertd meget beskeden. I 1994 er k = 0, Amtskommuner Med reformen 1987 blev udlgnngsnveauet amtskommunerne hævet fra 80% tl 85%, og der blev lghed med udlgnngen for kommuner ndført regulerng for forskelle stedtllæg udtrykt gennem et lønndeks. DA (, Y N 3.8 T = Y Y / L ) un N L + NL hvor un = 0,85. Skattetryksfaktoren er beregnet gennemsntlgt beskatnngsnveau samtlge amtskommuner, dvs. netto drfts- og anlægsudgfter forhold tl det samlede beskatnngsgrundlag. Neutraltetskonstanten NL opstår ved, at tlsvar og tlskud kke passer på landsplan, når der korrgeres for lønforskelle. Derved fremkommer et beløb, der fordeles efter beskatnngsgrundlag reformen Reformen 1995 fk vrknng fra Med den faldt den statsfnanserede udlgnng væk, og landsudlgnngen kom gen tl at omfatte alle kommuner, også kommunerne hovedstadsområdet. Som det fremgår af det følgende, blev beregnngerne samtdg forenklet, således bortfaldt lønndekserngen og fordelngen af neutraltetsbeløb. Da hovedstadsområdet har det højeste lønnveau, kan bortfald af lønndekserng kompenseres ved et ldt svagere udlgnngsnveau. Neutraltetsbeløbet som følge af lønndekserng faldt dermed også bort. 21

22 Landsudlgnngen prmærkommuner Formlen for udlgnng af beskatnngsgrundlag på landsplan ser således ud: DA Y N 3.9 T = ( Y Y ) 0, 45 N Udlgnngsnveauet blev fastlagt tl 45%, og det har det været sden. Skattetryksfaktoren er gen det gennemsntlge beregnede beskatnngsnveau målt som nettoudgfter forhold tl beskatnngsgrundlaget hele landet. Hovedstadsområdet Også den komplcerede hovedstadsudlgnng blev forenklet. Lønndekserng, konstanter og fordelng af neutraltetsbeløb faldt væk. Formlen blev herefter: DA Y N h 3.10 T = ( Yh Y ) 0, 40 N h h Formlen er helt parallel tl beregnngen på landsplan med et udlgnngsnveau på 40%, hvlket det har været sden. Amtskommuner Tlsvarende er beregnngen for amtskommunerne: DA Y N 3.11 T = ( Y Y ) 0, 80 N Det svarer helt tl landsudlgnngen for prmærkommuner, bortset fra at udlgnngsnveauet er 80%, hvlket er en redukton forhold tl de tdlgere år, hvor nveauet var 85%. 22

23 4 Udlgnng af udgftsbehov Varabler udgftsbehovsudlgnngen B = kommune s udgftsbehov pr. ndbygger UBT = kommune s udgftsbehovstal GB = Gennemsntlgt udgftsbehov pr. ndbygger alle kommuner GT = grundtllæg DEMO = kommune s udgftsbehov som følge af aldersfordelng SOC = kommune s udgftsbehov som følge af socale forhold SIN = socalt ndeks for kommune P j = Enhedsbeløb for en enhed af krterum j e j = størrelsen af krterum j for kommune v j = vægt for krterer un = udlgnngsnveau T = tlskud (+) eller tlsvar (-) for kommune NB = neutraltetsbeløb vedr. lønforskelle Reformen 1984 Indtl 1984 var bloktlskuddet og udlgnngen af udgftsbehov knyttet sammen ved fordelngen efter objektve krterer. Fra og med 1984 har udlgnngen af udgftsbehov været adsklt fra bloktlskuddet. Udgftsbehov En række forhold har betydnng for en kommunes udgftsstruktur, såsom antallet af skolebørn, ældre, veje mv. Ud fra dsse forhold har man defneret de kommunale udgftsbehov. I Danmark har v valgt den såkaldte krteremetode, hvor hvert af de forhold, der udløser kommunale udgfter, betegnes som et krterum. Ikke alle krterer er med. Det vlle være uoverskuelgt. Udvælgelsen af krterer er en blandng af poltk og faglghed. Opskrften på et nyt krterum er af Jørgen Lotz beskrevet som 6 : 23

24 Først klager en kommune eller en gruppe af kommuner over et udgftspres, som de kke mener er opfanget af de gældende udlgnngsordnnger. Dernæst ser Indenrgsmnsteret og det såkaldte fnanserngsudvalg på sagen. Hvs de fnder, der er noget rmelghed klagen, undersøges det, om den statstske varabel er udefra kommende og af en vs betydnng. Er det tlfældet eller er der et stærkt poltsk pres så undersøger mnsteret ved regressonsanalyser, om krteret samvarerer med forskellene de kommunale udgfter på området. Gør de det, og vrker det fornuftgt, tages det som bekræftelse på, at krteret er et acceptabelt mål for det kommunale udgftsbehov. Tlbage står at overbevse et flertal Folketnget om, at loven skal laves om. Teknkken er ændret noget, men grundlæggende er beregnngsmåden dag den samme som Det samlede udgftsbehov for hele landet defneres smpelthen som de samlede nettodrfts- og anlægsudgfter DA altså de udgfter, kommunerne skal fnansere ved skatter og bloktlskud. Hvert krterum (j) får en vægt v j, således at summen af vægte er 1. Hvert krterum relateres tl de enheder, krteret omfatter, såsom skolebørn, vejlængde, kontanthjælpsmodtagere etc. Kommune har således e j enheder af krteret j. Som led beregnngen er defneret en størrelse, der benævnes udgftsbehovstallet for kommune (UBT ), der fndes ved følgende beregnng: v ej e j 4.1 UBT = j j Udgftsbehovstallet beregnes ved således først for hvert krterum at beregne kommune s andel af samtlge enheder landet. Eksempelvs antal 0-6- årge kommune forhold tl det samlede antal 0-6-årge hele landet, dvs. e j / e j. 24

25 Dette tal ganges med vægten for krteret v j (der for 0-6-årge var 0, ). Udgftsbehovstallet UBT fremkommer da som summen af dsse beregnnger for hvert krterum. Udgftsbehovet pr. ndbygger kommune beregnes derefter som: 4.2 B = ( DA UBT ) / N Ved at DA ndgår beregnngen som angvelse af kommunernes samlede udgftsbehov, er der både skret en løn- og prsregulerng og en regulerng forhold tl udgftsudvklngen på hele det kommunale område. Men beregnngen tager kke hensyn tl udvklngen for de enkelte krterer og slet kke, hvs der sker ændrnger byrdefordelngen. Derfor korrgeres vægtene løbende. Dsse ændrnger kan ses af blagstabellerne 1a-3b, hvor ændrnger dog også kan skyldes de mere omfattende ændrnger, der sker som led reformerne. Reformen 1987 Udlgnng af udgftsbehov. Prmærkommuner. Landsudlgnng Kommune s tlsvar/tlskud efter landsudlgnngen beregnes 1987 som 4.3 T = ( B GB) un L N + NB GB angver gennemsntlgt udgftsbehov pr. ndbygger hele landet. Det beregnes som GB = DA/N, altså de kommunale nettoudgfter dvderet med det samlede folketal landet. Udlgnngsnveauet un var 30% tl 1987, derefter 35% tl 1995 og sden 1996 har det været 45%. Også for udgftsbehovsudlgnngen er der fra 1987 ndført en lønndekserng. Det ndgår her som en faktor for dermed at op- eller nedregulere tlskuddet efter det stedlge lønnveau. Da lønndekserngen betyder, at summen af tlsvar og tlskud kke balancerer, er der her, som for udlgnngen af beskatnngsgrundlag, en dfference, der også skal dækkes af udlgnngen. Denne dfference neutraltetsbdrag er negatv, da kommuner med stort udgftsbehov også har høje 25

26 lønndeks. Den betales af alle kommuner efter beskatnngsgrundlag. Der er dog tale om ret små beløb. Den enkelte kommunes bdrag beregnes da som 4.5 NB =neutraltetsbdrag (N Y )/(Y N) Hovedstadsudlgnngen Udlgnngen for udgftsbehov hovedstadsområdet svarer beregnngen helt tl den landsdækkende ordnng: 4.6 T = ( B GB ) un L N NB 26 h h h + Udlgnngsnveauet un h var 30% tl og med 1986, derefter 25% tl 1995 og sden 1996 har det været 40%. Amtskommuner Amtskommunernes udlgnng af udgftsbehov beregnes som 4.7 T = ( B GB) un L N NB + Udlgnngsnveauet var 80% tl Fra 1987 tl 1995 var det 85% og derefter har det været 80%. Reformen 1995 Med reformen 1995, der havde vrknng fra 1996, blev formlerne forenklet, og det blev ndført nye prncpper. Det fremgår af gennemgangen under landsudlgnngen for prmærkommuner. Landsudlgnngen for prmærkommuner Den generelle formel for udlgnng af udgftsbehov er efter reformen: DA N 4.8 T = ( B ) un N Ved at lønndekserngen bortfalder og dermed neutraltetsbeløbet, er der tale om en forenklng. Tlskud/tlsvar opgøres som dfferencen mellem kommune s udgftsbehov pr. ndbygger og udgftsbehov pr. ndbygger

27 hele landet multplceret med udlgnngsnveauet og kommune s ndbyggertal. Det samlede udgftsbehov hele landet er fremdeles dentsk med de samlede nettodrfts- og anlægsudgfter. Udlgnngsnveauet er fra 1996 på 45%. Den væsentlgste ændrng med reformen 1995 er, at udgftsbehovet nu består af tre elementer: 1. Et grundtlskud GT, der gves tl alle kommuner. Det afløser vejkrteret. Grundtlskuddet skal kompensere for udgfter, der er fælles for alle kommuner uanset størrelse. Det har været uændret 7,5 mo.kr. alle år (på grund af udlgnngsvrknngen er det som det fremgår af det følgende dog kun 45%, der slår gennem, dvs. det reelt er på 0,4 7,5 = 3,375 mo.kr.). Ifølge sagens natur begunstger denne ordnng de mndste kommuner med det største tlskud pr. ndbygger. 2. Et demografsk udgftsbehov. DEMO angver således kommune s udgftsbehov som følge af aldersfordelng mv. Ved beregnngen af dette behov blev aldersgrupperngen mere specfceret, for så vdt angår de ældste aldersklasser. 3. Udgftsbehov som følge af socale forhold. SOC angver således kommune s udgftsbehov som følge af socale forhold. Kommune s udgftsbehov opgøres herefter som 4.9 N B = GT + DEMO + SOC De er endvdere vægtet, så DA deles op tre beløb: 1. Grundtlskuddet tl alle kommuner. Da det er fast er beløbet på landsplan 275 7,5 mo.kr. Bornholms Regonskommune har en overgangsperode beholdt grundtlskuddet for alle fem prmærkommuner. Derfor opereres der stadg med 275 grundbeløb. 27

28 2. Det demografske udgftsbehov har landsudlgnngen for prmærkommuner vægten 0,8, dvs. det beløb, der fordeles efter demografske krterer er 0,8 (DA GT). 3. Det socale udgftsbehov har vægten 0,2, og beløbet tl fordelng efter socale krterer er derfor 0,2 (DA GT). Ved beregnngen af det demografske udgftsbehov er man endvdere gået over tl at operere med enhedsbeløb pr. enhed stedet for vægte. P j angver således enhedsbeløbet for en enhed af krteret j, fx er enhedsbeløbet landsudlgnngen for prmærkommuner for børn alderen 0-6 år 2004 fastsat tl kr., jf. blagstabel 1b. P j er fundet ved først at fordele den del af det samlede udgftsbehov, der henføres tl det demografske udgftsbehov (= 0,8 (DA ,5 )), tl de enkelte aldersklasser mv., fx den del af beløbet, der med rmelghed kan henføres tl de 0-6-årge. Dernæst dvderes med antal enheder hele landet. Enhedsbeløbet for krterum j beregnes således som 4.10 P j v = j ( DA 275GT ) 0,8 e j hvor v j angver den andel af udgftsbehov, der kan henføres tl krterum j. Lgesom for udlgnngen af beskatnngsgrundlag bortfaldt lønndekserngen og dermed også det udlgnngsbeløb, der skulle få tlsvar og tlskud tl at balancere på landsplan. Det demografske udgftsbehov beregnes nu som 4.11 = P DEMO e, j j j altså summen af enhedsbeløb gange antal enheder. Dette er en væsentlg forenklng forhold tl tdlgere. Det bemærkes, at P j kke kan tages som udtryk for, hvad en enhed af kategoren j koster, det summen af demografske behov kun udgør 0,8 (DA - 275GT). Dernæst er en række udgfter, der kke kan henføres tl bestemte aldersgrupper, fordelt proportonalt. 28

29 Overgangen tl enhedsbeløb er først og fremmest sket for at lette forståelsen. Af 4.10 ses således, at det er mulgt at regne tlbage tl vægte således: 4.12 v j Pj ej = 0,8( DA 275GT ) Beregnngen af det socale udgftsbehov lgner den tdlgere formel, det der her fortsat opereres med vægte. Med hensyn tl tl krterer og vægte henvses tl blag 1b. Tl beregnngen bruges et socalt ndeks for kommune, SIN, der beregnes som N 4.13 SIN = v j N j e j e j Dette ndeks består af to faktorer: Det andet er en sum, hvor hvert led angver antallet af enheder kommune forhold tl antallet af enheder hele landet og multplceret med den vægt, hvert krterum har, v j. Det første led angver forholdet mellem landets samlede befolknng og befolknngstallet kommune. Derved forstørres det socale ndeks tl tal, der er sammenlgnelge. Hvs andelen af alle j enheder en kommune udgør det samme som kommunens folketal forhold tl hele landets (altså at ), da ej / ej = N / N er det socale ndeks SIN = 1. Det kan fortolkes, som at kommuner med et ndeks over 1 har et stort socalt behov, mens kommuner med et ndeks under 1 har et mndre. Det socale udgftsbehov beregnes herefter som: ,2( DA 275GT ) SOC = SIN N N ej = 0,2( DA 275GT ) v j e j hvor 0,2 angver den vægt de socale krterer har landsudlgnngen. Tlskud og tlsvar beregnes herefter stadg som forskellen mellem kommune s udgftsbehov pr. ndbygger og det beregnede udgftsbehov j 29

30 pr. ndbygger hele landet, multplceret med udlgnngsnveauet og kommunens ndbyggertal. Landets samlede udgftsbehov defneres fortsat som de samlede nettoanlægs- og drftsudgfter. Beregnngen er således: 4.15 T = ( B GB) 0,45 N = ( ) 0, 45 N GT + DEMO N + SOC DA N For Vojens Kommune er det således beregnet for 2004 som: 1. Grundtllæg. Fast beløb for alle kommuner. (1.000 kr.) Aldersbestemt udgftsbehov, DEMO, (1.000 kr.) Beregnet socal udgftsbehov, SOC, (1.000 kr.) Samlet udgftsbehov (1+2+3) (1.000 kr.) Kommunens ndbyggertal (N ) Beregnet udgftsbehov pr. ndbygger (4/5), B, kr Kommunale udgfter hele landet (DA), (1.000 kr.) Samlet ndbyggertal hele landet, N Gennemsntlgt udgftsbehov hele landet (7/8), GB Forskel udgftsbehov pr. ndbygger (6-9) Udlgnng af forskelle udgftsbehov [(10) (5) 0,45], kr Afrundet hele tusnd kroner Hovedstadsudlgnngen Udlgnng af udgftsbehov hovedstadsområdet beregnes som landsudlgnngen, dog er udlgnngsnveauet 40% der er ntet grundtlskud de socale krterer har vægten 0,25 DA opgøres som drfts- og anlægsudgfter hovedstadsområdet. der ndgår andre krterer 30

31 Amtskommuner Beregnngen af udlgnngen for udgftsbehov er for amtskommunerne den samme som landsudlgnngen for prmærkommuner. Der er dog ntet grundtlskud udlgnngsnveauet er 80% de socale krterers vægtandel er 0,225 krtererne vedrører amtskommunale udgfter. Udvklngen krterer Bemærknngerne det følgende henvser tl blag 1a tl 3b. Prmærkommuner I landsudlgnngen er vægtene konstante dsse to år. Folketallet har en vægt på en tredjedel altså en stor vægt. Endnu større har antallet af skolebørn, dvs årge. Her opereres med det korrgerede antal børn, dvs. det største antal børn nden for året eller de sdste tre år. Dermed tages der hensyn tl, at det er vanskelgt at nedjustere udgfterne tl folkeskolen takt med et faldende børnetal. For vejkrteret skal bemærkes, at det er fastfrosset tl vejnettet år Det skyldes, at en kommune havde fundet det fordelagtgt at overtage nogle prvate veje. Den væsentlgste ændrng hovedstadsudlgnngen er, at krteret»numerske forskydnngerne folketal«falder væk fra Som led reformen 1987, hvor en række socale refusoner gled ud, blev der ndført nye krterer og vægte både lands- og hovedstadsudlgnngen. De ældre (målt som antal over 75 år) fk større vægt, og nye krterer kom tl beregnet kontanthjælp, fuldtdsledge og erhvervsaktve kvnder (ndkator for behovet for dagpasnng). Denne vægtfordelng blev fastholdt tl I 1993 blev vægte og krterer ændret gen: De ældre fk større vægt, og aldersgruppen over 75 år blev delt op to grupper ældre mellem 75 og 84 og ældre over 85 ud fra den erkendelse, at udgftsbehovet er størst for de allerældste. 31

32 I 1994 og 1995 blev enkelte vægte justeret, og som socalt krterum blev ndført»20-59-årge uden beskæftgelse« Med reformen 1995, der havde vrknng fra 1996, gk man over tl enhedsbeløb for så vdt angår det demografske udgftsbehov, mens vægte er opretholdt for de socale krterer. I både landsudlgnngen og hovedstadsudlgnngen blev der ndført enhedsbeløb for alle aldersklasser. Tl gengæld bortfaldt det samlede folketal som krterum. Et nyt demografsk krterum blev ndført, nemlg førtdspenson. Enhedsbeløbet for førtdspenson er vokset markant peroden som følge af refusonsnedsættelser. Også enhedsbeløbene for børn (0-6- årge og 7-16-årge) er vokset betydelgt peroden. Det skyldes pasnngsgaranten. Vejkrteret bortfaldt endelg som krterum (blev erstattet af grundtlskuddet). Nogle socale krterer faldt væk og blev erstattet af andre. Vægtene for de socale krterer har været konstante hele peroden. Men nogle krterer er forskellge landsudlgnngen og hovedstadsudlgnngen. I landsudlgnngen ndgår således»bolgkrteret«og»bysocale problemer«. I hovedstadsudlgnngen ndgår»udlejnngsbolger«og»25-49-årge uden erhvervsuddannelse«. Et par af de såkaldt demografske krterer landsudlgnngen er beregnede. Det gælder krteret»vægtet antal udlejnngsbolger«, et krterum, der skal kompensere udgfter vedr. bolgstøtte. Her beregnes antallet af enheder som summen af antal lejlgheder kommunen opført før 1900 eller en 5-års-perode sden, x å, multplceret med huslejevægt på landsplan peroden, v å. Dvs Vægtet antal udlejnngsbolger = x åv å å Tlsvarende beregnes krteret for»erhvervsbetnget førtdspenson«ved at tage antallet af ndbyggere kommunen fordelt på fem socoøkonomske grupper, x g, multplceret med frekvenser for tldelng af førtdpensoner på landsplan for hver gruppe, f g. De fem grupper er:»antal selvstændge og medhjælpende ægtefæller«,»antal lønmodtagere, top-høj-mellem«,»antal lønmodtagere på grundnveau«,»andre lønmodtagere«og»antal uden 32

33 beskæftgelse«. Frekvensen er størst for den sdste gruppe. Antallet af enheder beregnes således som: 4.17 Erhvervsbetnget førtdspenson = x g f g Under de socale krterer er bolgkrteret også beregnet, nemlg som summen af bolger opført før 1920 uden centralvarme og beboelseslejlgheder og enkeltværelser opført efter Amtskommuner De største ændrnger fra 1984 tl 1993 var, at beregnet antal sengedage og beregnet sygelghed har fået mndre vægt. Det blev modsvaret af, at antal døde ndgk som krterum Antal døde gk gen ud som krterum Tl gengæld steg vægten for folketal og mere beskedent beregnet sygelghed. Reformen 1995 betød, at der også for amtskommunerne blev ndført enhedsbeløb for de demografske krterer. Lgeledes blev de demografske udgftsbehov fordelt på mere specfcerede aldersgrupper. Også for amtskommunerne faldt vejkrteret væk. I øvrgt er der kke sket større ændrnger på det amtskommunale område. Dog er der fra 1998 ndført et krterum»beregnede udgfter vedr. det teknske område«. Det hænger sammen med amtskommunernes overtagelse af hovedvejene og et øget ansvar på mljøområdet. 33

34 5 Generelle statstlskud bloktlskuddet Formål og beregnng Bloktlskuddet har navnlg to funktoner: 1. Den ene er at kompensere for merudgfter forbndelse med nye opgaver eller refusonsomlægnnger. Hvs kke der var en bloktlskudspulje, vlle sådanne ændrnger gve sg udslag ændrnger de kommunale skatter. 2. Den anden er konjunkturregulerng. Med uændret udskrvnngsprocent og grundskyldspromlle vokser kommunernes ndtægter med væksten de skatteplgtge ndkomster og grundværderne. Det kan betyde realvækst de kommunale udgfter, hvlket kke altd er overensstemmelse med den overordnede fnanspoltk. Beregnngen for tldelng af bloktlskud er enkel, det bloktlskuddet fordeles efter beskatnngsgrundlag, dvs. Y N =, Y N 5.1 A A Hvor A er det samlede bloktlskud, og A er kommune s andel heraf. Med denne fordelng er bloktlskuddet fordelngsneutralt den forstand, at en ændrng fører tl lge store skattestgnnger eller reduktoner alle kommuner. Løbende regulernger Bloktlskuddet reguleres årlgt som følge af 7 : 34

35 Merudgfter som følge af ændrnger udgfts- og opgavefordelngen (totalbalanceprncppet) Kommunale mer- og mndreudgfter som følge af ændrnger den bndende statslge regulerng af kommunernes vrksomhed (det udvdede totalbalanceprncp) Kommunale mer- eller mndreudgfter som følge af reale ændrnger kommunernes udgfter tl kontanthjælp, jobtrænng, førtdspenson og erhvervsgrunduddannelse (budgetgaranten) Fald eller stgnng forhold tl året før tlskud tl kommuner med svagt beskatnngsgrundlag. De første to punkter udgør det såkaldte DUT-prncp. Det forhandles årlgt med de kommunale organsatoner. Som følge af løn- og prsstgnnger samt kke mndst de årlge små og store ændrnger opgavefordelngen, varerer statstlskuddet fra år tl år. I blag 4 er vst de større opgaveændrnger sden Her ses det, at der er ganske mange. Fortegnelsen er vrkelgheden meget større, det der blaget kun er medtaget ændrnger, hvor de økonomske vrknnger er større end 20 mo.kr. Fordelng efter beskatnngsgrundlag Det er kke det samlede statstlskud, der fordeles efter beskatnngsgrundlag, det statstlskuddet også fnanserer en række andre tlskud tl kommunerne. Det fremgår af tabel 5.1, der vser statstlskuddets fordelng

36 Tabel 5.1 Statstlskuddet tl prmærkommuner 2004 Ma.kr Samlet statstlskud 30,0 2 Tlskud tl kommuner med svagt beskatnngsgrundlag ( 18) 1,1 3 Andre tlskud 1,1 4 Tl fordelng efter beskatnngsgrundlag (1-2-3) 27,8 5 Momspulje 9,6 6 Flygtnnge, asylmodtagere mv. 3,3 7 Fordeles efter beskatnngsgrundlag (4-5-6) 14,9 Hovedstadsområdet 8 Tlskud tl vanskelgt stllede kommuner hovedstadsområdet 9 Udlgnng af bolgstøtte 1,4 7 procent af 4 54,0 0,3 Først reduceres det samlede statstlskud med tlskuddet tl kommuner uden for hovedstadsområdet med svagt beskatnngsgrundlag samt fnanserng af en række særtlskud, jf. afsnt 6. Det beløb, der derefter skal fordeles (4), skal yderlgere reduceres med bdraget tl momsudlgnngen og udgfterne tl udlgnngsordnngerne vedr. flygtnnge og asylmodtagere. Det beløb, der således skal fordeles (7), er betydelgt mndre end det samlede bloktlskud. Faktsk har det beløb, som det fremgår nederst tabellen, mange år været mndre end halvdelen af det beløb, der er tl fordelng, når 18-tlskuddet og de særlge ordnnger er fnanseret. For kommunerne hovedstadsområdet er andelen endnu mndre, det statstlskuddet for dsse kommuner yderlgere reduceres med udgfterne tl vanskelgt stllede kommuner hovedstadsområdet og udgfterne tl udlgnng af bolgstøtte. Bloktlskuddet kan således opgøres netto eller brutto, og der er stor forskel mellem de to størrelser. Det gver ofte anlednng tl msforståelser. I tabel 5.2 er vst statstlskuddets udvklng sden Årsagerne tl forhøjelser og reduktoner fremgår af blag 4, der gennemgår DUTaftalerne de enkelte år. 36

37 Tabel 5.2 Statstlskuddet Ma.kr. Amtskommuner Prmærkommuner ,0 11,0 22, ,6 12,3 24,9 Tlskudsredukton -1,0-2,0-3, alt 11,6 10,3 21, ,4 11,4 24, ,1 6,3 18, ,7 3,9 15,6 Anlægsafgft -0, alt 15, ,0 14,3 27,3 Anlægsafgft mv. -1, alt 25, ,5 13,6 26, ,4 14,5 26, ,4 16,1 29, ,3 15,8 30, ,8 16,9 31, ,3 20,0 35, ,2 20,4 34, ,2 20,5 34, ,3 18,0 30, ,9 16,7 29, ,9 20,6 34, ,5 24,5 39, ,2 22,6 35, ,6 24,8 38, ,7 25,4 35, ,7 24,1 33, ,2 30,0 42,2 I alt Klde: Betænknng 1437 bnd 2, sde 40. Kompensatonsgrad Som nævnt kompenseres kommuner for nye opgaver ved at justere bloktlskuddet, som fordeles efter beskatnngsgrundlag. Det betyder umddelbart, at kommuner med stort beskatnngsgrundlag får mest. 37

38 Det er mdlertd kke helt korrekt, det kommunernes drfts- og anlægsudgfter, DA, vokser med samme beløb. Der er jo tale om en kompensaton. Det påvrker skattetryksfaktoren SF, som ndgår udlgnngsordnngerne vedr. beskatnngsgrundlag: V antager, at kommunerne får en ny opgave, som vl belaste kommunernes økonom med DA, der kompenseres ved en forhøjelse af bloktlskuddet på A. Da de to beløb balancerer, er DA = A. En forøgelse af DA påvrker kommune s tlskud/tlsvar gennem landsudlgnngen for beskatnngsgrundlag. Ved dfferenterng af 3.9 fås: N N Y 5.2 T = ( Y Y ) 0, 45 DA L Tlsvarende fås for 18-udlgnngen (fra lgnng 6.1): N N Y 5.3 T = (0,9Y Y ) 0, 40 DA 18 For hovedstadsområdet gøres den antagelse, at DA stger samme takt hovedstadsområdet som hele landet, hvlket betyder, at DA h = (DA h /DA) DA. Ved at dfferentere 3.10 og regnet pr. ndbygger fås: N N Y DA DA h 5.4 T = ( Y Y ) 0, 40 DA h h h h Og som udgangspunkt har kommunen fået en forøgelse af bloktlskuddet på: N Y N Y 5.5 A = DA Det ses, at for kommuner med et gennemsntlgt beskatnngsgrundlag under landsgennemsnt gver 5.2 en postv vrknng, mens den er negatv for kommuner med et beskatnngsgrundlag over landsgennemsnt. Tlsvarende vl 18-kommuner få en gevnst efter 5.3, og efter 5.4 er der også både tabere og vndere. 38

39 Kompensatonsgraden kan da defneres som det provenu, kommune får sammenlagt forhold tl den kompensaton, der umddelbart gves va bloktlskuddet, dvs.: 5.6 A + T Kompensatonsgrad = L + T A 18 + T h Hvor de sdste to led tælleren dog kun er relevante for henholdsvs 18- kommuner og hovedstadskommuner. Kompensatonsgraden kan da beregnes tl: 5.7 Kompensatonsgrad = 1 + 0,45 (Y-Y )/Y Landsudlgnng + 0,40 (0,9Y-Y )/Y 18-kommuner ( Yh Y ) + 0,4 N Y DAh Hovedstadsområdet Y Kompensatonsgraden afhænger således af det gennemsntlge beskatnngsgrundlag kommunen, således at kommuner med lavt beskatnngsgrundlag kompenseres mere end kommuner med højt beskatnngsgrundlag. Sammenhængen er vst fgur 5.1. N h Y h DA Fgur Kompensatonsgrad ved fordelng af bloktlskud 5.1 Kompensatonsgrad 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 Provnsen Hovedstadsområdet 0,4 0, Beskatnngsgrundlag 39

40 For provnskommuner falder kompensatonsgraden fra 1,25 ved et beskatnngsgrundlag pr. ndbygger på kr. tl 0,94 for den rgeste provnskommune (Holmsland), der har et beskatnngsgrundlag på kr. pr. ndbygger. I hovedstadsområdet falder det fra 1,13 for Frederksværk med et beskatnngsgrundlag på kr. pr. ndbygger tl 0,62 for Søllerød med et beskatnngsgrundlag på kr. pr. ndbygger. Ved at se på kurven for provnsen kan det anes, at den er mest stejl for ndkomster under kr., der netop angver 90%, at landsgennemsnt og dermed er overgrænsen for 18-kommuner. I denne beregnng er kke medtaget effekten udlgnngen af udgftsbehov. Da det samlede udgftsbehov opgøres som de samlede drfts- og anlægsudgfter, vl en forøgelse af DA også forøge omfanget af udlgnng af udgftsbehov. Her er det som nævnt mere uklart at udpege vndere og tabere. I betænknng 1437 (bnd 2 sde 46) er vst, hvorledes beskatnngsnveauet påvrkes af en fnansel påvrknng af bloktlskuddet på 5 ma.kr. For langt de fleste kommuner drejer det sg om mellem 0,7 og 0,8% af beskatnngsgrundlaget. Kun fem kommuner lgger lavere, og 11 lgger ldt højere. Betænknngen har også beregnet kompensatonsgraden, når alle udlgnngsordnnger regnes med (b. Sde 50). Beregnngen vser, at kompensatonen lgger mellem 85 og 120%. Langt de fleste kommuner kompenseres med mellem 90 og 110%. Fordelng efter befolknngstal Som det blver dskuteret afsnt 6, er fordelngen af bloktlskuddet efter beskatnngsgrundlag genstand for krtk. I betænknng 1365 er det derfor vst, hvordan det er mulgt at fordele efter folketal 8. Men vel at bemærke uden byrdefordelngsmæssge konsekvenser. Der er alene tale om en matematsk operaton. Fordelng efter ndbyggertal ndebærer at A = (N /N) A, hvor A er det samlede bloktlskud, og A er kommune s andel For at der kke skal blve byrdefordelngsmæssge konsekvenser, ændres udlgnngen af beskatnngsgrundlag således: 40

41 DA A Y N 0,45 ( A/ DA) 1 ( A/ DA) 5.8 T = ( Y Y ) N Den ny skattetryksfaktor (DA-A)/(Y N) angver nu nettoudgfter fratrukket bloktlskuddet forhold tl det samlede beskatnngsgrundlag, altså skattetryk efter bloktlskud. Det ny udlgnngsnveau [0,45 - (A/DA)]/[1-(A/DA)] er lg det ekssterende fratrukket den andel af de kommunale udgfter, der fnanseres af statstlskud, og dvderet med den del af udgfterne, der er egenfnanseret. 41

42 6 Andre udlgnngsordnnger Ud over de tre centrale udlgnngsordnnger udlgnng af beskatnngsgrundlag, udlgnng af udgftsbehov og bloktlskuddet er der med tden kommet og gået en række andre former for udlgnng og statstlskud tl kommuner. De dag ekssterende er her nddelt seks grupper: 1. Tlskud tl vanskelgt stllede kommuner. 2. Overudlgnng udlgnngsordnngernes skatteloft. 3. Særlge ordnnger. 4. Momsudlgnng. 5. Overgangsordnnger mv. 6. Refusoner. 6.1 Vanskelgt stllede kommuner Tlskud tl kommuner med svagt beskatnngsgrundlag Da denne ordnng har hjemmel udlgnngslovens 18, kaldes den også for 18-udlgnng eller Brørup-udlgnngen, det den er opbygget ud fra et oplæg fra Brørup Kommune 9. Formålet med denne udlgnng er at kompensere kommuner med et beskatnngsgrundlag under 90% af landsgennemsnttet. Aktuelt beregnes udlgnngen efter følgende formel, der meget lgner formlen for landsudlgnng af beskatnngsgrundlag: 6.1 T = ( 0,9 Y Y ) SF 0, 4 N 42

43 Tlskuddet beregnes således forhold tl 90% af det gennemsntlge beskatnngsgrundlag hele landet, dvs. udlgnngen kun gælder for kommuner med ndkomster herunder. Udlgnngsnveauet er 40%, dvs. at kommuner, der er omfattet af ordnngen, tlsammen med landsudlgnngen opnår 85% udlgnng af forskellen mellem kommunens beskatnngsgrundlag og 90% af landsgennemsnt. Skattetryksfaktoren, SF, er den samme som landsudlgnngen, nemlg DA/NY = 0,2478. Da ordnngen blev ndført 1984, var udlgnngsgrænsen 80%. Dengang var det også et fast beløb, der var afsat tl denne udlgnng. Det betød, at fordelngen skulle skaleres forhold tl dette beløb. Udlgnngsgrænsen blev forhøjet tl 85% 1989 med et udlgnngsnveau på 38%. Der blev endvdere reguleret for lønndeks som landsudlgnngen således: Før 1994: T = ( 0,85 Y Y / L ) SF 0, 38 N L korr Sden 1996 har udlgnngsgrænsen været 90% og udlgnngsnveauet 40%. I 1999 er antallet af kommuner, der får tlskud efter 18, opgjort tl 133, dvs. knap halvdelen af landets kommuner. Vanskelgt stllede kommuner uden for hovedstadsområdet Efter 19 ydes tlskud tl særlgt vanskelgt stllede kommuner uden for hovedstadsområdet. For 2004 udgør denne pulje 103 mo.kr., der fordeles tl kommuner med mndre øer, tl kommuner med udgfter forbndelse med det tyske mndretal samt tl kommuner, der gennemfører forsøgsprojekter landdstrkterne. Endvdere er afsat 17 mo. tl medfnanserng af EU-projekter for kommuner, der er omfattet af 18-ordnngen. Udlgnngstllæg Som led den bebudede udlgnngsreform ndføres fra 2004 et udlgnngstllæg tl særlgt vanskelgt stllede kommuner ( 18a). Tlskuddet ydes efter: 43

44 Socal belastnng opgjort som særlg store udgfter tl kontanthjælp, personlge tllæg, førtdspenson, sygedagpenge og beskæftgelsesordnnger. Lavt skattegrundlag som konsekvens af, at der kke udlgnes fuldt ud, når beskatnngsgrundlaget er under 90% af landsgennemsnt. Aldersbestemte udgftsbehov. Indtægter, der kke udlgnes, dvs. beregnet vrknng af, at selskabsskat og pensonsafgfter kke udlgnes. Vanskelgt stllede kommuner hovedstadsområdet Der ydes efter 20 tlskud tl kommuner hovedstadsområdet, der har særlge økonomske vanskelgheder. Alle kommuner hovedstadsområdet bdrager med 0,1% af deres beskatnngsgrundlag tl ordnngen (tdlgere 0,07%). Tlskuddet fordeles af ndenrgs- og sundhedsmnsteren efter følgende krterer: Ugunstgt forhold mellem beregnet beskatnngsnveau og beregnet servcenveau Kommuner med belastede bolgområder Andre forhold. Det samlede tlskud er 2004 opgjort tl 234 mo.kr. De kommuner, der modtager mere end 10 mo.kr., er: Mo. kr. København 28 Albertslund 27 Ishøj 26 Farum 12 Frederksværk 16 Helsngør 18 Greve 17 Køge 15 Tlskud tl større øer Efter 22 ydes der tlskud tl kommuner på øer uden fast forbndelse. Fra 44

45 og med 2003 omfatter denne bestemmelse Læsø, Samsø, Ærø og Bornholm. Tlskuddet er 2004 fordelt således: Mo. kr. Marstal 8,1 Ærøskøbng 9,2 Samsø 12,9 Læsø 9,2 Bornholm 99,3 6.2 Overudlgnng For prmærkommunerne er der en bestemmelse, som skal skre, at en kommune højst skal aflevere 90% af provenuet af en stgnng udskrvnngsgrundlaget. Denne mulghed forelgger, når kommunens udskrvnngsprocent er lav forhold tl skattetryksfaktoren. I prakss har reglen betydnng for 18- kommuner og hovedstadskommuner. Det ses af følgende: Når ST angver kommunens samlede provenu fra ndkomstskat, landsudlgnng, 18-udlgnng og bloktlskud, vl en 18-kommune ved en ndkomststgnng få et nettoprovenu på ST = Det øgede skattegrundlag kommunens udskrvnngsprocent + øget tlskud fra udlgnng + ændrng tlskudsbeløb, der fordeles efter beskatnngsgrundlag. Ved anvendelse af varabelbetegnelserne fra afsnt 3,4 og 5 fås af formlerne 3.1 og 6.1, at dette for en 18-kommune blver: ST = u Y N = Skattendtægt * + (Y-Y ) 0,45 SF N =Tlskud fra landsudlgnngen +(0,9Y-Y ) 0,40 SF N =Tlskud fra 18-udlgnngen +A (N Y )/(Y N) =Andel af bloktlskud * For forenklng ses der bort fra grundskat. Ved den følgende dfferenterng er grundskat også rrelevant. 45

46 Det bemærkes, at her angver A kke det samlede statstlskud, men kun det, der fordeles efter beskatnngsgrundlag, dvs. statstlskuddet er reduceret med bdrag tl momsudlgnng og flygtnnge. Ved dfferenterng og beregnet pr. ndbygger kan det margnale provenu af en ndkomstfremgang Q bereges som: 1 dst A A Q = = u 0,45 SF 0,40SF + = u 0, 85 SF + N dy N Y N Y I ekstreme tlfælde kan denne margnale gevnst være negatv, det betngelsen for at Q er postv, er: A u N Y A u > 0, 85 SF N Y Q>0 for 0,85 SF + > 0 I 2004 er skattetryksfaktoren landsudlgnngen 0,2478 og A/(N Y), der angver, at det beløb, der skal fordeles efter beskatnngsgrundlag forhold tl det samlede beskatnngsgrundlag, er 0,0202. Det betyder, at Q > 0 for u > 0,19, eller sagt med andre ord hvs kommunens udskrvnngsprocent er under 19, vl den alt andet lge have et ndtægtstab, hvs en borger får en ndkomstfremgang. Betngelsen er mdlertd, at kommunen skal have mndst 10% af en ndkomstfremgang, altså Q > 0,1 u, hvor højre sde af ulgheden angver 10% af kommunens skatteprovenu ved ndkomstfremgangen. Denne betngelse er 2004 opfyldt, når udskrvnngsprocenten er over 21,1%. Det betyder, at kommuner, der er omfattet af 18, og som har en udskrvnngsprocent under 21,1%, skal aflevere en del af tlskuddet. Tlsvarende gælder det hovedstadsområdet, blot med den væsentlge forskel, at der hovedstadsområdet både er kommuner, som modtager og bdrager: Kommuner med lav udskrvnngsprocent, der bdrager tl hoved- 46

47 stadsudlgnngen, får et postvt beløb, mens kommuner, der får tlskud fra hovedstadsudlgnngen, og som har lav udskrvnngsprocent, må aflevere en del af det beregnede provenu. Også for hovedstadsområdet gælder, at A kun omfatter den del af statstlskuddet, der fordeles efter beskatnngsgrundlag, dvs. bloktlskuddet yderlgere er reduceret med bdraget tl særlgt vanskelgt stllede kommuner hovedstadsområdet samt udlgnngen vedr. bolgstøtte. I den årlge publkaton fra Indenrgsmnsteret Kommunal Udlgnng og Generelle Tlskud er beregnngen vst på en ldt anden måde. Da beskatnngsgrundlaget består af både udskrvnngsgrundlag og grundskat, kan det for enkelte kommuner være en fordel at have lav udskrvnngsprocent og høj grundskyld, det den derved får et større provenu ved overudlgnng. Den fremgangsmåde anvendte Gentofte og Hørsholm slutnngen af 1980 erne. Denne form for spekulaton er nu forhndret gennem en særlg regel, som øvrgt kke har haft praktsk betydnng, sden den blev ndført. 6.3 Særlge udlgnngsordnnger Flygtnnge, ndvandrere og asylmodtagere Der er tre udlgnngsordnnger om udlændnge. De har tl formål at udlgne kommunernes merudgfter forbndelse med ntegratons-, undervsnng, socale udgfter mv. Kommunerne fnanserer dsse ordnnger under ét, og deres bdrag fordeles efter beskatnngsgrundlag. Kommuner med få ndvandrere og flygtnnge skal således yde bdrag tl ordnngerne, mens kommuner med mange udlændnge får tlskud. Interessant er, at tlskuddene efter dsse ordnnger kke er baseret på vægte, krterer og de samlede drfts- og anlægsudgfter, men konkret fkserede beløb, der er udtryk for de skønnede merudgfter. Det hævdes undertden, at de lgger højt, men det er også tlsgtet kommuner skal kke have underskud på at modtage udlændnge, snarere tværtmod. 47

48 De tre udlgnngsordnnger er: Udlgnng vedr. udlændnge Tlskudsbeløbene er for 2004: Kr. Tlskud pr. udlændng Yderlgere tlskud pr. 0-5-årge Yderlgere tlskud pr årge Tlskuddet ydes tl udlændnge fra tredjelande, der har fået opholdstlladelse nden for de sdste 9½ år, samt tl udenlandske statsborgere, der har opholdt sg Danmark mere end 9½ år. Tlskud vedr. socale udgfter tl flygtnnge Denne ordnng er under afvklng, det der med ntegratonsloven fra og med 1999 ydes 75% refuson for udgfter tl ntegratonsydelse for udlændnge, der har fået opholdstlladelse efter 1. januar Tlskudsbeløbene er for 2004: Kr. Tlskud pr. flygtnng med opholdstd Indtl 6½ år ½-7½ år ½-8½ år ½-9½ år ½-10½ år Tlskud tl kommuner, der modtager asylmodtagere Tlskuddet skal dække vsse afledte udgfter såsom frtdsaktvteter. Tlskudsbeløbet er kr. pr. asylmodtager AIDS Ifølge 23 skal amtskommuner med relatvt få udgfter tl AIDS yde tlskud tl amtskommuner med store udgfter. Der udlgnes med 85% forhold tl det beregnede større udgftsbehov vedr. AIDS. 48

49 Københavns Kommune modtager det største tlskud, nemlg 8,9 mo.kr. 2004, Frederksberg modtager 2,7 mo.kr. og Københavns Amt 1,1 mo.kr. Derudover er der en betalngsordnng mellem amtskommuner om udgfter tl patenter med blødersygdom. Bolgstøtteudlgnng hovedstadsområdet For 2004 gælder, at der hovedstadsområdet ydes tlskud tl bolgstøtte forhold tl: 50% af kommunens udgfter tl ydelsesstøtte tl byfornyelse og bolgforbedrng. 50% af udgfterne tl ydelsesstøtte vedr. ældrebolger. Kommunens udgfter tl bolgskrng og bolgydelse tl pensonster. 50% af kommunens ydelsesstøtte tl andelsbolger, ungdomsbolger samt udgfter vedr. almennyttge bolgselskaber. Udgfterne hertl betales af kommunerne hovedstadsområdet efter beskatnngsgrundlag. Ifølge sagens natur er det sær kommuner med mange udlejnngsbolger og/eller omfattende byfornyelse, der modtager tlskud. Den største modtager er Københavns Kommune, der 2004 modtager knap 600 mo. kr. Derudover modtager fre kommuner et tlskud på over 40 mo. kr., nemlg Frederksberg (73 mo.), Gladsakse (44 mo.), Helsngør (48 mo.) og Rosklde (43 mo.). Frederksberg er dog netto-bdragyder tl ordnngen. Korrekton af overudlgnng Reglerne om overudlgnng betyder hovedstadsområdet, at nogle få kommuner skal aflevere en del at deres udlgnngstlskud. Tlsvarende får nogle få kommuner nedsat deres tlsvar tl ordnngen. Her drejer det sg mdlertd om ret store beløb, så fact er, at der mangler 168 mo.kr. Dette manglende beløb betales af kommunerne hovedstadsområdet efter beskatnngsgrundlag. For 18-kommunerne gælder, at nogle kommuner får nedsat deres tlskud for kke at komme overudlgnng. Dette overskydende beløb fordeles tl alle landets kommuner efter beskatnngsgrundlag. 49

50 6.4 Momsudlgnngen Sden 1984 har staten refunderet kommunernes og amtskommunernes udgfter tl købsmoms, men således at udgften betales af kommunerne og amtskommunerne efter beskatnngsgrundlag. Som det fremgår af tabel 5.1 betyder det en væsentlg redukton af statstlskuddet. For kommunerne drejer det sg 2004 om knap 10 ma.kr. og for amtskommunerne om 6 ma.kr. 6.5 Overgangsordnnger mv. Nogle kommuner er særlg hårdt ramt af refusonsomlægnngerne for førtdspenson og sygedagpenge. De får derfor en overgangsperode et tlskud, hvs de har ldt et tab på mere end 0,3% af kommunens beskatnngsgrundlag. Tlsvarende ydes der et overgangstlskud tl kommuner, der har ldt et tab på mere end 0,1% af beskatnngsgrundlag forbndelse med takstforhøjelserne vedr. vdtgående specalundervsnng. Et særlgt tlskud ydes tl Københavns og Frederksberg Kommuner forbndelse med ndførelsen af grundtakstmodellen. Det er endvdere aftalt med KL, at der årene 2004 og 2005 fordeles 1 ma. kr. af det kommunale bloktlskud tl kommuner med særlgt store udgfter tl overførselsndkomster. For at fremme kommunernes ndsat over for ældre vl der 2004 blve fordelt et beløb på 524 mo.kr. tl kommunerne. Den enkelte kommunes tlskud beregnes ud fra en sammenvejnng af antal ældre kommunen aldersklasserne år, år og 85 år og derover. 6.6 Refusoner og puljer Refusoner Selv om refusonerne meget vd udstræknng er afvklet, ndgår de stadg med betydelg vægt prmærkommunernes økonom. Således er der 100% refuson for folkepenson (dog kke for personlge tllæg tl pensonen). Da 50

51 folkepensonens størrelse er fastlagt ved lov, betyder det, at kommunerne alene står for udbetalngen. De større ændrnger, og det vl normalt sge nedsættelser, af refusonerne er omtalt afsnt 2 og blag 4. Puljer Helt uden for tlskuds- og udlgnngssystemet har der gennem årene været en række sær- og puljeordnnger med henblk på at fremme bestemte aktvteter såsom: nye former for opgaveløsnng udbredelse af nye metoder støtte aktvteter, der kun kan opretholdes med statsstøtte nctamenter tl at udbygge på forskellge områder. En kortlægnng af området er gennemført 1998 forbndelse med betænknng 1365»Forenklng af den kommunale fnanserng«(sde 150). Det fremgår her, at det dengang drejede sg om knap 2 ma.kr., der blev fordelt af 12 mnsterer tl en række forskellge formål. 51

52 7 Den aktuelle debat Lge sden de første udlgnngsordnnger blev gennemført, har hele udlgnngssystemet været dskuteret, og næsten altd med krtske synspunkter. Det vser sg bl.a. ved, at der ca. hvert femte år er kommet en betænknng om udlgnngsordnngerne, og ofte er de fulgt op med små og større reformer. Krtkpunkterne kan opdeles poltsk motveret krtk og teknskpoltsk krtk. 7.1 Den poltsk motverede krtk af udlgnngsordnngerne Ydere og nydere Den gennemgående krtk går på, at tlskudskommuner synes, de får for ldt, mens tlsvarskommuner synes, de yder for meget. Derved blver det en konflkt mellem nydere og ydere, og det vl realteten sge mellem hovedstadsområdet og det øvrge land, det der kun er ganske få kommuner uden for hovedstadsområdet, som bdrager tl landsudlgnngen af beskatnngsgrundlag. Tlskudskommunernes hovedndvendng mod ordnngerne er, at der kke udlgnes med 100%. Hvs skat og servce skal følges ad, således at høj skat afspejler et højt servcenveau, lgesom en lav skat er udtryk for et lavt servcenveau, så skal der udlgnes fuldt ud. Tlsvarskommunerne argumenterer på den anden sde for, at udlgnngen er for vdtgående. Som et særlgt argument nævnes forskelle levevl- 52

53 kår. Ved at betragte en husstands dsponble ndkomst efter skat, bolgudgfter mv. kan det påvses, at store grupper af borgere har mndre tlovers end tlsvarende grupper provnsen. Dette emne er sdst belyst Strukturkommssonens betænknng 10, der fx vser et eksempel med en håndværkerfamle, der bor ejerbolg København. Efter skat har famlen en ndtægt, der er 9% over gennemsnttet for tlsvarende famler hele landet, men efter skat og afholdelse af alle udgfter lgger famlen 5% under landsgennemsnt. Af andre argumenter nævnes, at adgangen tl naturalydelser og mulghederne for gør det selv-arbejde er større provnsen end hovedstadsområdet. Modargumentet er kort fortalt at man frvllgt har valgt at bo hovedstadsområdet. Der er altså værder ved at bo hovedstadsområdet, som gør, at det foretrækkes at bo der. Et mere prncpelt synspunkt er, at udlgnngsordnngerne kke er egnede tl og slet kke ndrettet efter at påvrke den personlge ndkomstfordelng. I dskussonen om udlgnng af beskatnngsgrundlag ndgår også spørgsmålet om, hvlke ndkomster der skal udlgnes. I det nuværende system ndgår kke ndtægterne fra selskabsskat, pensonsafgfter, dæknngsafgft af erhvervsejendomme og rentendtægter. Her argumenterer bl.a. sammenslutnngen Det Skæve Danmark for, at dsse ndtægter også skal ndgå udlgnngen. Uengheden gælder udlgnngen af beskatnngsgrundlag og fordelngen af bloktlskuddet, men kun mndre grad udgftsbehovsudlgnngen. Det skyldes dels, at der kke flyttes så store beløb udgftsbehovsudlgnngen, dels at nydere og ydere er jævnt fordelt over landet. Endelg er udgftsbehovsudlgnngen ret komplceret, og derved blver dskussonen teknsk-poltsk. Det er dog kke mndst ændrnger udlgnngen af udgftsbehov, der er årsag tl, at en del kommuner hovedstadsområdet samt et flertal af bykommuner har haft fordel af ændrnger udlgnngsordnngerne, men der har været en negatv effekt for landkommuner 11. Hovedstadsudlgnngen Hovedstadsudlgnngen, som v kender den nu, blev ndført forbndelse med den beskedne hovedstadsreform Da blev hovedstadsområdet 53

54 defneret som København, Frederksberg og de tre hovedstadsamter. Denne ordnng ndebærer en væsentlg forskelsbehandlng mellem kommuner hovedstadsområdet og det øvrge land. Her er det ene synspunkt, at denne forskelsbehandlng kke er rmelg, og at kommuner provnsen skal have del de betydelge mdler, der fordeles nden for hovedstadsområdet. Nogle kommuner hovedstadsområdet adskller sg kke erhvervsstruktur mv. væsentlg fra andre kommuner, men nyder godt af at lgge hovedstadsområdet. Det gælder fx Hundested Kommune, som modtager et tlskud fra landsudlgnngen af beskatnngsgrundlag på 960 kr. pr. ndbygger og fra hovedstadsudlgnngen kr. Hvorfor skal Hundested være bedre stllet end Nykøbng-Rørvg, der lgger lge på den anden sde af Isefjord, men må nøjes med landsudlgnngen? I den anden ende har v landets rgeste kommune Søllerød, hvor beskatnngsgrundlaget pr. ndbygger er kr. og som følge heraf må bdrage med kr. pr. ndbygger tl landsudlgnngen og kr. tl hovedstadsudlgnngen. Denne kommune vlle være betydelg bedre stllet, hvs den alene var omfattet af landsudlgnngen, som v kender den nu. Deroverfor står de hstorske begrundelser for forskelsbehandlngen: Uden for hovedstadsområdet bevrkede kommunalreformen, at byer og opland blev samlet én kommune. Inden for denne kommune er der fuld udlgnng. Det skete kke hovedstadsområdet, og derfor måtte man skre en større økonomsk lghed mellem områdets meget forskellgartede kommuner gennem udlgnngsordnnger. I hovedstadsområdet er der da også store forskelle ndtægtsnveau og udgftsbehov, hvlket delvs afspejler, at omfanget af socale problemer er ulge fordelt området. Som eksemplerne vser, vl en afskaffelse af hovedstadsudlgnngen have dramatsk betydnng for udvalgte kommuner. Fnanserngsudvalget konkluderer derfor udlgnngsbetænknngen 12, at»en afskaffelse af ordnngen uden anden afbødende foranstaltnng vl hæve skatteprocenten eller sænke servcenveauet et omfang, som eventuelt kan føre tl ustabltet bosætnngen og poltsk uacceptable forskelle servcenveauet ndenfor et sammenhængende byområde«. Kommunalreformen skabte også en masse landkommuner med lavt beskatnngsgrundlag. Men forhold tl dem var det accepteret, at servcenveauet og dermed udgftsnveauet var lavt. Derfor kunne de eksstere 54

55 med en rmelg skatteprocent. Det forhold har mdlertd ændret sg de sdste år. Beboerne landdstrkterne har stgende grad ønsket et offentlgt servcenveau på højde med det øvrge land, og dette ønske er de blevet støttet af de sddende regernger. Det gælder frem for alt pasnngsområdet, hvor bykommuner tdlgere havde meget højere dæknngsgrader end landkommuner. Det er kke længere tlfældet. Det kan da også konstateres, at nettoudgfterne pr. ndbygger er konvergeret de sdste 20 år altså at forskellene udgftsnveau mellem forskellge grupper af kommuner, er svundet nd. 7.2 Teknsk-poltsk krtk Når de følgende krtkpunkter er betegnet som teknsk-poltske, hænger det sammen med, at der er tale om ret teknske forhold, men da udformnngen af udlgnngen altd vl være en poltsk beslutnng, er det også poltk, jf. det tdlgere ctat fra Jørgen Lotz (afsnt 4). Nogle af de væsentlgste krtkpunkter er nævnt her. Fordelngen af beskatnngsgrundlag En hyppg fremført krtk er, at bloktlskuddet og dermed de årlge kompensatoner for nye opgaver fordeles efter beskatnngsgrundlag. Det er kke mndst et punkt, som Det Skæve Danmark en sammenslutnng af mndre kommuner med et beskatnngsgrundlag under landsgennemsnt peger på. De ønsker, at bloktlskuddet skal fordeles efter befolknngstal. Umddelbart forekommer det heller kke rmelgt, at kommunerne kompenseres for nye opgaver over bloktlskuddet. Det begunstger ubegrundet rge kommuner. Som det er vst afsnt 5, er krtkken mdlertd kke fuldt ud berettget, det fattge kommuner faktsk kompenseres mere end rge. Derudover blver udgftsbehovsudlgnngen løbende revderet, så der tages hensyn tl nye opgaver. Samlet er regnestykket dog, at rge kommuner alt andet lge vnder ved denne form for kompensaton. Går man tlbage tden, var blledet mdlertd et andet. Umddelbart efter udlgnngsreformen 1984 reducerede staten bloktlskuddet markant 55

56 for at neutralsere et konjunkturoverskud kommunerne. Den redukton ramte de rge kommuner mest. En omlægnng tl fordelng efter folketal må således forudsætte, at der fndes andre mdler tl konjunkturregulerng. En opdelng af bloktlskuddet to puljer har været nævnt én pulje tl konjunkturregulerng og én tl kompensaton for ændrnger opgave- og byrdefordelngen. Endelg skal bemærkes, som beskrevet afsnt 5, at en omlægnng tl fordelng efter befolknngstal teknsk kan lade sg gøre uden at ændre udlgnngsnveauet. Det er næppe den form for omlægnng, Det Skæve Danmark ønsker. Udgftsbehovsudlgnngen Som det fremgår af afsnt 4, er der løbende foretaget ændrnger udgftsbehovsudlgnngen. En del af ændrngerne er forårsaget af krtk udefra. Indførelsen af de socale krterer er således resultat af en analyse, som Københavns Kommune gennemførte slutnngen af 1970 erne. Krterer og vægte vl altd være et både teknsk og poltsk anlggende. Er de saglgt begrundede, og er de poltsk ønskelge? Samtdg med at udgftsbehovsudlgnngen er blevet raffneret ved at nddrage nye krterer, nye vægte og nye måder at beregne på, er denne udlgnng blevet stadg mere komplceret. Det er et selvstændgt krtkpunkt. Udlgnngen er så ndvklet, at kun ganske få mennesker forstår dem. Deved unddrager de sg dskusson, smpelthen ford kun få kan deltage på kvalfceret bass. Hvad der dermod har været meget ldt dskuteret, er, at det er veldokumenteret, at velstående kommuner har et større forbrug end mndre velstående. Det kan skyldes, at dsse kommuner har særlge udgfter, eller at borgerne de velstående kommuner forventer en høj kommunal servce eller blot det forhold, at de har bedre råd. Det rejser det spørgsmål, om det er velbegrundet, at servcenveauet er højere velstllede kommuner end de mndre velstående? Udlgnngsordnngerne er uoverskuelge Lgesom udlgnngsordnngerne beskrves som komplcerede, beskyldes de også for at være uoverskuelge. 56

57 Det er der en vs grund tl. I denne rapport er således omtalt 15 udlgnngsordnnger, og dertl kommer puljer mv. I takt med at flere og flere forhold skal tlgodeses over de kommunale udlgnngsordnnger, er der kommet flere små ordnnger samt overgangsordnnger. Det samlede bllede blver dermed uoverskuelgt og drejer fokus væk fra de tre centrale ordnnger udlgnng af beskatnngsgrundlag, udgftsbehovsudlgnngen og bloktlskuddet. Systemet er kke egnet tl at kompensere for ændrnger opgavefordelngen De mange særordnnger, puljer og kke mndst overgangsordnnger er symptom på, at systemet kke sn nuværende form kan kompensere for ændrnger opgavefordelngen, uden at der er uønskede konsekvenser. Det er kommet tydelgt frem efter omlægnngen af specalundervsnng og nedsættelsen af refusonssatserne for førtdspenson og sygedagpenge. Der er kommuner, som har relatvt mange modtagere af sygedagpenge, og kommuner, hvor antallet af tldelte førtdspensoner er højt, uden at de kan beskyldes for at være specelt flnke over for de to grupper. Dsse kommuner kompenseres da delvs gennem overgangsordnnger. Det vser, at systemet er sårbart. Men nok så vgtgt, vser det, at kommuner også er sårbare. Det er de, når demografske eller andre forhold bevrker, at de kke kompenseres fuldt ud for nye opgaver. De er også sårbare på en anden måde, og det gælder sær de små kommuner. For dem kan enkeltdspostoner have stor økonomsk effekt. Det gælder kke mndst anbrngelse af børn uden for eget hjem og tldelng af førtdspensoner. Her koster hver vstaton et beløb, der er stort for en llle kommune. Selv en kerneydelse som tldelng af en plejehjemsplads vejer tungt den llle kommunes budget. En sådan plads koster omkrng kr. om året. Da der var refusoner eller delt fnanserng, havde enkeltdspostoner kke så mærkbare konsekvenser. Dertl kommer, at udlgnngen sg selv har følelge økonomske konsekvenser for en kommune, selv når det måles på ndvd- og husstandsnveau. Det fremgår af blag 5, hvor de økonomske konsekvenser af tl- og fraflytnng af udvalgte husstandstyper er beregnet. 57

58 Inctamenter Det tlstræbes, at udlgnngssystemet er neutralt forhold tl den kommunale prorterng 13. Helst skal systemet tlskynde tl hensgtsmæssg opgavevaretagelse, effektv drft og økonomsk vækst. Der er mdlertd eksempler på, at det nuværende system vrker den modsatte retnng ved, at der udlgnngsordnngerne er ndbygget negatve nctamenter: Det er naturlgt, at en kommune arbejder for økonomsk vækst med det mål at nedbrnge ledgheden kommunen. Det er sær derfor, der er en overudlgnngsordnng, der skrer, at en kommune mndst får 10% af skattendtægterne ved en ndkomstfremgang. I blag 5 er der mdlertd beregnet et eksempel»jensen har fået arbejde«, som vser, at der kan være et drekte kommunaløkonomsk tab ved at skaffe arbejde tl en dagpengemodtager. Et tlsvarende eksempel er gvet betænknng 1437 (sde 221). Her modarbejder udlgnngsordnngerne ønsket om at tlskynde tl økonomsk vækst. Der er også eksempler på overkompensaton. For så vdt angår flygtnnge, er det tlsgtet. Men et andet eksempel er bolgstøtteordnngen hovedstadsområdet, der er så favorabel, at kommunerne ntet nctament har tl at holde styr på udgfterne. Kombneres dette forhold med elementer udlgnngen af udgftsbehov, kan det påvses, at en kommune kan lde tab ved at afsløre socalt bedrager. Der er således tale om et nctament tl uhensgtsmæssg handlemåde. Også grundtlskuddet, der ydes med et lge stort beløb tl alle kommuner, er dskutabelt. Det modvrker frvllge kommunesammenlægnnger. 7.3 Dskusson Parallelt med den gangværende dskusson om den kommunale struktur vl også udlgnngsordnngerne blve sat under lup. Det vser denne rapport, at der er god grund tl. Det rejser naturlgt spørgsmålet om, hvorvdt udlgnng og kommunestruktur hænger sammen? Umddelbart er det kke tlfældet (Der må dog afsættes mdler tl at fnansere eventuelle sammenlægnnger). Hvs der k- 58

59 ke ændres ved udlgnngsordnngerne, vl blledet være det samme blot med færre kommuner, der skal udlgne. Meget tyder dog på, at en kommende reform vl flytte rundt på opgaverne. Det vl automatsk påvrke udlgnngen gennem DUT-forhandlngerne. Hvs der flyttes opgaver fra amterne tl kommunerne, vl de problemer, der er opstået med grundtaksmodellen, blve forstærket (jf. ovenfor). Ledsages en kommunalreform af en udlgnngsreform vl det have en postve og negatve vrknnger. Sammenlagte kommuner, der vnder ved udlgnngsreformen, vl få økonomsk medvnd, så de dels kan fnansere udgfterne ved sammenlægnngen, dels måske hæve servcenveauet tl over gennemsnttet af de gamle kommuner. For sammenlagte kommuner, der taber ved en udlgnngsreform, er blledet det modsatte. Hvad der kan have afgørende betydnng, er kombnatonen af skattestop og udlgnngsreform. For at skattestoppet skal respekteres af alle kommuner under et, forudsættes: Enten, at de kommuner, der vnder ved udlgnngsreformen, sætter skatterne ned svarende tl deres nuværende udgftsnveau, mens kommuner, der taber, tlsvarende sætter skatten op, eller at de kommuner, der taber ved reformen, reducerer servcenveauet svarende tl deres reducerede økonomske formåen. Et meget tænkelgt scenarum er, at de begunstgede kommuner benytter anlednngen tl at hæve servcenveauet, og det kan de gøre uden at hæve skatten. De kommuner, der taber ved reformen, kan dermod kke opretholde samme servce for samme skat. Hvs skattestoppet skal opretholdes, må de nedsætte servcenveauet, og den operaton er vanskelgere end at hæve, og den tager td. Det kan derfor meget vel tænkes, at en strbe af kommuner, der taber ved reformen, blver konfronteret med helt uløselge problemer, når de kke må røre ved skatten. 59

60 60

61 Blag 1 1.a Landsudlgnngen b Landsudlgnngen

62 a. Landsudlgnngen Udgftsbehovsudlgnngen Vægte promlle Indbyggertal korr Over 75 år Over 85 år Beregnet kontanthjælpsudgft Vejnet km Standardlejlgheder Børn af enlge forsørgere årge uden beskæftgelse 13 Bolgkrteret Antal fuldtdsledge Erhvervsaktve kvnder Sum

63 b. Landsudlgnngen Udgftsbehovsudlgnngen Demografsk udgftsbehov Enhedsbeløb 1000 kr korr Bolg Førtdspenson Socale krterer vægte Enlge forsørgere Bolgkrteret Arbejdsløse Udlændnge Bysocale problemer Sum

64 64

65 Blag 2 2.a Hovedstadsudlgnngen b Hovedstadsudlgnngen

66 a. Hovedstadsudlgnngen Udgftsbehovsudlgnngen Vægte promlle Indbyggertal korr Over 75 år Over 85 år Beregnet kontanthjælpsudgft Vejnet km årge uden beskæftgelse 11 Børn af enlge forsørgere Bolgkrteret Antal fuldtdsledge Erhvervsaktve kvnder Numerske forskydnnger folketal Sum

67 b. Hovedstadsudlgnngen Udgftsbehovsudlgnngen Demografsk udgftsbehov Enhedsbeløb 1000 kr korr Bolg Førtdspenson Vægte for socalt udgftsbehov Enlge forsørgere Udlejnngsbolger Arbejdsløse Uden erhvervsuddannelse Udlændnge Sum

68 68

69 Blag 3 3.a Amtskommuner b Amtskommuner

70 a. Amtskommuner Udgftsbehovsudlgnngen Vægte promlle Indbyggertal Beregnet antal sengedage Beregnet aldersbetnget sygelghed Vejnet km, Børn af enlge forsørgere Enlge over 65 år Beregnet antal døde Sum

71 b. Amtskommuner Udgftsbehovsudlgnng Demografsk udgftsbehov Enhedsbeløb 1000 kr 0-4 år Socale krterers vægte Børn af enlge forsørgere Enlge over 65 år Beregnede udgfter vedr. det teknske område Sum

72 Blag 4 Større ændrnger opgavefordelngen, de årlge DUT-aftaler Denne oversgt vser de ændrnger opgavefordelngen, der er ndgået sden 1985 (med vrknng fra og med 1986). Oversgten er næppe fuldstændg. Den medtager kun ændrnger, der har haft vrknnger på over 20 mo. kr. Der er endvdere næsten udelukkende taget aftaler med fra året før, uanset tdlgere aftaler også har vrknng året. Endelg er budgetgarant, løn- og prsændrnger mv. kke medtaget. Oversgten vser således alene de større ændrnger, der er ndgået de årlge aftaler med de kommunale organsatoner. Årstal vser det år, aftalerne har vrknng for 1986 Kommuner Dæknngsafgft af statens ejendomme Ændrng af barselsorlov Gebyrer for rottebekæmpelse Amtets betalng for langtdsledge Amtskommuner Statshosptalernes overførsel Barselsorlov Overtagelse af statsskoler Betalng for langtdsledge Mo.kr

73 Årstal vser det år, aftalerne har vrknng for 1987 Kommuner Tandpleje Ændret momskonterng Refusoner, sundhed Forenklng af byggeskader Refuson for flygtnnge Omlægnng af socale refusoner Overførsel af H-plejehjem Undervsnng af ndvandrere Frtdsundervsnng, ungdomsklubber Samordnngsfradraget ændres Skattereformen Afgft på affald Uddannelsesydelse Amtskommuner Tandpleje Refusoner, sundhed Screenng af donorblod Børnevaccnaton Ændret momskonterng Den socale refusonsomlægnng H-plejehjem Undervsnng af ndvandrere 1988 Kommuner Ændrnger socal penson Ændrng af kontanthjælpsregler Amtskommuner Betalng Rgshosptalet Pensoner vedr. forsorgshjem 1989 Kommuner Sygedagpenge Hjemmehjælp Admnstraton af sygedagpenge Betalng spldevand Arbejdsmarkedets uddannelsesfond Kloakarbejder Forvaltnngsreform Samordnngsfradrag Folkepenson Amtskommuner Sygedagpenge Arbejdsmarkedets uddannelsesfond Tlskud tl nyretransplantatoner Mo.kr

74 Årstal vser det år, aftalerne har vrknng for Vandmljøplanen Forvaltnngsreform Ændrng af samordnngsfradrag 1990 Kommuner Kontanthjælp Betalng dagnsttutoner (ndregnng af kontanthjælp) Sygeskrngsloven Prvate grundskoler Besparelser på prvate skoler Fortrykte selvangvelser 1. ledghedsdag Amtskommuner Befordrngsgodtgørelse tl studerende Gymnaser Egenbetalng for medcn Lavere tlskud tl tandpleje Fysoterap tl handcappede 1991 Kommuner Sygedagpenge Revalderngsydelse Stærkt plejekrævende eget hjem Pasnng af syge børn Ungdomsydelse Aktverngsprogrammet Afskaffelse af 800 kr.-regel Nedsat hjælp tl SU-modtagere Sosu-uddannnelse Folkeoplysnngsloven Skatte og afgftsloven Forenklng af skatter Amtskommuner Sygedagpenge Plejekrævende eget hjem Sosu-uddannelsen Sygeplejerskeuddannelsen Affaldsdepoter Beskæftgelse Afskaffelse af 800 kr.-regel Tlskud tl fødselshjælp 1992 Kommuner Revalderngsydelse Stærkt plejekrævende eget hjem Skattereform Førtdspenson Mo.kr

75 Årstal vser det år, aftalerne har vrknng for Ændrnger regler for førtdspenson mv. - kontanthjælp - sygedagpenge - barselsdagpenge Børnefamlepakken Prvate skoler Skattelove Levnedsmddelkontrol, brugerfnanserng Amtskommuner Sygeplejerskeuddannelse 1993 Kommuner Førtdspenson Lov om gebyrer Indvduel bolgstøtte Ændret forældrebetalng dagnsttutoner Flygtnng Arbejdstlbud tl ledge Bdragsordnng tl efterskoler mv. Bstandsloven Ungdomsydelse Dagpenge Betalng for varg hjælp Amtskommuner Patentforskrng Forbrugerprser på lægemdler Arbejdstlbud tl ledge Eksamner gymnaset Lov om naturbeskyttelse Børn og unge 1994 Kommuner Ophævelse af betalng for varg hjemmehjælp 6. etape af bedrftssundhedstjenesten Statstlskud tl frtdsordnnger ved prvate skoler Tlskud tl handcaptransport Amtskommuner Ændrnger sygehus- og sygeskrngslovgvnngen Lov om apotekernes bruttoavance Omlægnng af medcntlskud 1995 Kommuner Lov om ndvduel bolgstøtte Almennyttg bolgvrksomhed Betalng for dagtlbud Ny folkeskolelov Mo.kr

76 Årstal vser det år, aftalerne har vrknng for Andel af budgetgarant vedr. førtdspenson Andel af budgetgarant vedr. kontanthjælp og aktverng Udbetalng af socal penson tl beboere på plejehjem Forhøjelse af frpladsgrænse Henstllng om etablerng af åbne børnepasnngstlbud Lov om tandpleje Forstærket ndsats på plejehjemsområdet Gebyrer for tlsyn efter mljøbeskyttelsesloven Amtskommuner Grats psykologhjælp Udbetalng af penson tl beboere på plejehjem Lov om apoteksvrksomhed Tlskud tl tandpleje Aflønnng ved arbejdstlbud Betalng tl skrftlg censur Undervsnng af voksne ndvandrere Udmøntnng af voksen- og efteruddannelsespuljen Forstærket ndsats på sygehus og plejehjemsområdet Omlægnng af praktkløn Lov om folkebbloteker Gebyrer for tlsyn efter mljøbeskyttelsesloven 1996 Kommuner Refusonssats for bolgskrng Betalng for dagnsttutoner Bestemmelse om brobygnng Amtskommuner Jobtrænngskvote Medcnområdet Omlægnng af SU tl praktkløn Uddannelsespulje 1997 Kommuner Ændrnger bstandsloven Aktv arbejdsmarkedspoltk Betalng klubtlbud Amtskommuner Medcntlskud Sosu-uddannelsen Affaldsdepoter 1998 Kommuner Socal penson og delpenson Høreapparater tl amterne Sygedagpenge Tlskud tl brller Mo.kr

77 Årstal vser det år, aftalerne har vrknng for Omlægnng af jobtrænng Omlægnng af åben uddannelse Bortfald af gebyrer for levnedsmddelkontrol Amtskommuner Servcelove Ændrng af bstandsloven Overførsel af høreapparater Overførsel af statsveje Styrket narkondsats 1999 Kommuner Statens overtagelse af selskabslgnngen Integratonsloven Retsskkerhedsloven Etablerngsydelse Specalundervsnng døgnnsttutoner Bdrag tl efterskoler Amtskommuner Integratonsloven Retsskkerhedsloven Specalundervsnng døgnnsttutoner Undervsnng af udlændnge 2000 Kommuner Ændrng af realkredtloven Ejendomsværdskat Efterregulerng, ntegratonsloven Forenklng af ndvduel bolgstøtte Forældrebetalng dagnsttutoner Ændrede udbetalnger af pensoner Lavere refuson for sygedagpenge Sygedagpenge, lgestllng af prvate og offentlge arbejdsgvere Bedrftssundhedstjeneste Fødevareloven Amtskommuner Ejendomsværdskat Sygedagpenge, lgestllng af prvate og offentlge arbejdsgvere Ændrng af sygeskrngsloven Behandlng med Betanterferon Ændrng af arbejdsmarkedspoltk 2001 Kommuner Afgftsplgt Støtte tl børn og unge Lov om børnetlskud Efterlevelseshjælp Mo.kr

78 Årstal vser det år, aftalerne har vrknng for Lov om vrksomhedsservce Lov om ledghedsydelser Formuegrænse for personlge tllæg Indsats mod stofmsbrugere Begravelseshjælp Puljejob og offentlg jobtrænng Ændret betalng for vdtgående specalundervsnng Produktonsskoler, aldersbestemte bdrag Ny bblotekslov Amtskommuner Indsats mod stofmsbrugere Tlskud tl høreapparater Støtte tl børn og unge Fjernelse af tlskud tl vsse lægemdler Ændrng af sygeskrngsloven Styrkelse af akutberedskab Styrkelse af kræftndsats Ændret betalng for vdtgående specalundervsnng Fnanserng af aktverng Voksenuddannelser Lov om energbesparelser Landdstrktsstøtteloven 2002 Kommuner Lov om almennyttge bolger Ændret refuson for sygedagpenge Socal penson Ændrede regler om hjemmehjælp Lov om socal servce, grundtakst Lov om socal servce, overgangsrefuson To-sprogede børn Sygedagpenge, ændret dagpengeperode Fleksjob Særlg støtte tl børn Korrekton af grundtakst Ændret budgetterng af præmerngsordnngen Amtskommuner Lov om socal servce, grundtakst Skoler for sent udvklede Kompensaton for særlg støtte tl børn Ændret sygehuslov (genoptrænng) Lov om tandpleje Apotekerlov Aftale om behandlngsmål Bedrftssundhedstjenesten Forberedende voksenundervsnng Sosu-uddannelsen Mo.kr

79 Årstal vser det år, aftalerne har vrknng for 2003 Kommuner Støtte tl prvate andelsbolger Redukton af byfornyelsesramme Forenklng af vurderng af ejendomme Genndførng af efterlevelsespenson Tdssvarende plejehjem overgår tl bolger Tlskud på kr. tl anbragte børn Barselsorlov Arbejdsskader Ændrede tlskudsregler vedr. folkeoplysnng Ændrede regler om modersmålsundervsnng Tlskud tl skolefrtdsordnnger, fre grundskoler Landzoneadmnstraton mv. Amtskommuner Erstatnngsansvar Brugerbetalng, mad tl udvklngshæmmede BST Pædagogkumordnng Landzoneadmnstraton mv Kommuner Lov om almennyttgt bolgbygger Lov om byfornyelse Skattestyrelsesloven Pasnng af handkappede børn eget hjem Lov om socal penson, helbredstllæg Det kommunale beredskab Flere arbejde Aktv socalpoltk Integratonsloven Reform af daghøjskoler Ændrng af folkeskoleloven Amtskommuner Behandlng af stofmsbrugere Udlægnng af prakssreservelægeordnngen Flere arbejde Deltagerbetalng for VUC Mo.kr Det bemærkes, at dverse øremærkede tlskud tl amtskommunerne kke er med. 79

80 Blag 5 Margnale effekter af udlgnng Husstande og udlgnngsordnnger Hvs en husstand flytter tl eller fra en kommune, påvrker det kommunens økonom. Det er også tlfældet, hvs en borger får en større eller mndre ndkomst, og hvs en arbejdsløs kommer arbejde. Husstanden betaler skat, og den bruger den kommunale servce. Men de enkelte husstandes forhold påvrker også kommunens økonom gennem udlgnngsordnngerne. Flytter en person tl kommunen, er der for det første en ndkomsteffekt ford kommunens skattegrundlag ændres. For det andet er der en personeffekt. Den ndgår dels ved, at der blver en borger mere, når det gennemsntlge beskatnngsgrundlag beregnes, dels ved at alle personer større eller mndre grad ndgår beregnngen af udlgnngen af udgftsbehov. I det følgende vses, hvordan og hvor meget de margnale effekter er ved, at en husstand flytter tl eller fra eller skfter status. Udlgnng af beskatnngsgrundlag Indkomsteffekten Udgangspunktet er lgnng 3.9 for landsudlgnng. Af beregnngsmæssge grunde betegnes kommune s samlede beskatnngsgrundlag som I det følgende, dvs. I = Y N. Lgnng 3.9 kan da omskrves tl B1 T DA = ( N Y I ) 0, 45 Y N 80

81 Ved dfferenterng fndes effekten af en margnal forøgelse af ndkomsterne som B2 DA T = 0, 45 I Y N Denne størrelse er negatv, ford en forøgelse af ndtægterne formndsker tlskuddet eller forøger tlsvaret udlgnngen af beskatnngsgrundlag. Tlsvarende fås ndkomsteffekten fra 18-udlgnngen af 6.1: B3 DA T 18 = 0, 40 I Y N Af 3.10 kan ndkomsteffekten for hovedstadsudlgnngen beregnes som: B4 DAh Th = 0, 40 Y N h h I For 2004 har en borgers ndkomstfremgang på kr. følgende effekt udlgnng af beskatnngsgrundlag: I landsudlgnngen -112 kr. I 18-udlgnngen -86 kr. I hovedstadsudlgnngen -99 kr. Får en person hovedstadsområdet en fremgang ndkomst på kr. vl kommunen således få ( =) 111 kr. mndre provenu. Er den kommunale skatteprocent 20 pct., får kommunen 200 kr. kommuneskat. Netto er provenuet kun 89 kr. Dertl kommer dog et øget bloktlskud på 18 kr., jf. nedenfor. Personeffekten udlgnngen af beskatnngsgrundlag Idet der ses bort fra ndkomsteffekten, vl en dfferenterng af B1 med hensyn tl N vse, hvad en tlflytter påvrker kommunens tlskud fra landsudlgnngen med: B5 DA T = Y 0, 45 N Y N 81

82 For 18-udlgnngen er personeffekten B6 DA T 18 = 0,9Y 0, 4 N Y N Og hovedstadsudlgnngen: B7 DAh Th = Y 0, 40 Y N h h N For 2004 kan effekten af, at en tlflytter (uden ndtægter) flytter tl kommunen, beregnes tl I landsudlgnngen kr. I 18-udlgnngen kr. I hovedstadsudlgnngen kr. Statstlskud Ved fortsat at bruge omskrvnngen I = Y N ændres lgnng 5.1 således: B8 Y N I A = A = Y N Y N A En margnal forøgelse af ndkomsterne har følgende betydnng for statstlskuddet: B9 I A = Y N A En ndkomstfremgang på kr. resulterer et øget statstlskud på 20 kr. kommuner uden for hovedstadsområdet og på 18 kr. for kommuner hovedstadsområdet. Derved stger det ovenfor nævnte nettoprovenu med dette beløb. Udlgnng af udgftsbehov Udgangspunktet er lgnng 4.15, der omskrves således: 82

83 GT + DEMO B8 + SOC DA DA T = ( ) 0,45 N = ( GT + DEMO + SOC N ) 0, 45 N N N Opgaven er at beregne gevnsten/tabet ved, at en enhed typsk ved en tleller fraflytnng kommer tl eller fra. Denne margnale ændrng fndes ved at dfferentere B8 med enheden e j : Tl det formål er det praktsk først at dfferentere hvert af leddene parentesen. V har da: dgt B9 = 0, da GT er en konstant de j Det demografske udgftsbehov beregnes (4.11) som = DEMO P j e j. I det demografske behov ndgår mdlertd dels et tal for udlejnngsbolger, dels et tal for førtdspenson. Med betegnelserne fra 4.16 og 4.17 er det da hensgtsmæssgt at defnere det demografske behov som bestående af tre led: B9 = Pj ej + Pbolg xåvå + PFørtdspenson DEMO x f, j å hvor andet led er udlejnngsbolger, og tredje led er førtdspensonster. V har da: g g g j B10 DEMO = ( P + P v + P f ) e j bolg å førtdspenson g j De sdste to led parentesen er nul, hvs den ændrede enhed kke omfatter dsse krterer, dvs. en udlejnngsbolg eller en årg. Den margnale effekt af det socale udgftsbehov fndes ved at dfferentere 4.14: B11 Soc = [ 0,2 ( DA 275 GT ) v j e ] j Endelg er der det sdste led parentesen B8, der ved dfferenterng gver: e j B12 DA N DA/ N) = N N ( eller 0 83

84 Denne størrelse er lg 0, hvs der kke ændres antallet af personer. Det er tlfældet, hvs ændrngen alene er fx nedlæggelse af en udlejnngslejlghed. Det er også tlfældet, hvs man soleret ser på, hvad den enkelte borger betyder for udlgnngen af udgftsbehov uanset tl- og fraflytnng. Hvs ændrngen drejer sg om tl- eller fraflytnng af en person (dvs. N = 1), er dfferentalkvotenten B12 lg DA/N, dvs. det gennemsntlge udgftsbehov pr. ndbygger på landsplan. Det er kr. I hovedstadsområdet kommer yderlgere udgftsbehovet fra hovedstadsudlgnngen. Her er personeffekten kr. Det bemærkes, at ej = N denne stuaton, det der er tale om tlflytnng af en borger. Samlet blver regnestykket: B13 = 0, 45 T [ P j Pbolg vå + Pførtdspenson f g DA ] N ej + + v j 0,2 ( DA 275GT ) - e j I det følgende er gvet nogle eksempler, hvor de samlede vrknnger af skat og udlgnng er beregnet for tlflytnng af forskellge typer af husstande. Alle eksempler er fra en 18-kommune med en skatteprocent på 21,5. Eksemplet med en husstand, der består af et ægtepar 50-års-alderen, vser, at en ndkomstfremgang betyder ret ldt for kommunekassen. Årsagen er den stærke udlgnng, når kommunen er omfattet af både landsudlgnngen og 18-udlgnngen. Det samme bllede ses for hovedstadskommuner. Endvdere ses, at udvalgte husstande har en betydelg effekt va udlgnngen af udgftsbehov. Tlflytnng af en enlg kvnde med to børn skaber således en ndtægtsfremgang, der er dobbelt så stor som tlflytnng af et mdaldrende ægtepar, der tjener en mllon om året. Den fattge student er medtaget som eksempel, ford det ofte hævdes, at studenter kke gver kommunen ndkomster. Det er rgtgt, for så vdt angår ndkomstskat, men netop den lave ndkomst betyder, at studenten gver et øget provenu fra udlgnngen af beskatnngsgrundlag. Effekten på 84

85 udgftsbehov er negatv, men studenter koster sjældent kommunen ret meget. Det sdste eksempel»jensen får arbejde«vser den kommunaløkonomske effekt af, at en arbejdsløs får et job som ufaglært, og at hans skatteplgtge ndkomst derved stger med kr. fra kr. tl kr. Den forbedrng af Jensens levevlkår forrnger kommunens økonom med kr., og her er kke ndregnet de udgfter, kommunen måske har haft ved at skaffe ham job. Det er her forudsat, at Jensen har modtaget arbejdsløshedsdagpenge. Var han som udgangspunkt på kontanthjælp, skulle der modregnes med kommunens sparede udgfter hertl. Margnal beregnng af skat og udlgnng Husstand Skatteprocent kommunen 21,5 Enlg arbejdsløs kvnde med to børn på 3 og 7 år Student på 20 år Famle. To voksne og to børn på 3 og 8 år Jensen får arbejde. Kommunaløkonomsk effekt kr. Husstandens skatteplgtge ndkomst Indkomstskat tl kommunen Udlgnng af beskatnngsgrundlag Landsudlgnngen alt udlgnng alt Statstlskud Udlgnng af udgftsbehov Udlgnng og skat alt Skatteprocent kommunen 21,5 Husstandens skatteplgtge ndkomst kr. Ægtepar på 50 år kr Indkomstskat tl kommunen Udlgnng af beskatnngsgrundlag Landsudlgnngen alt udlgnng alt Statstlskud Udlgnng af udgftsbehov Udlgnng og skat alt

86 Ltteratur Byrdefordelngsudvalgets Sekretarat: Tlskud efter objektve krterer Det Skæve Danmarks oplæg tl ændrng af: Uddelng af statstlskud, Udlgnng af beskatnngsgrundlag, Udlgnng af udgftsbehov, Udlgnng af købsmoms Dllng Hansen, Mogens m.fl. (1985): Regonal ulghed. En undersøgelse af kommunal servce, beskatnng og udlgnng med særlg henblk på Vestog Nordjylland. Er Danmark så skævt? Rapport udarbejdet af et embedsmandsudvalg nedsat af kommuneforenngerne Københavns Amt, Frederksborg Amt og Rosklde Amt. Fnansmnsteret (1968): Statens refusoner af kommunernes udgfter. Betænknng nr Fnansmnsteret (2002): Aftalesystemet. Groes, Nls (2004): Skatteprocenter, servcenveau og udlgnng kommunerne. I: Olsen, Lef og Nls Groes (red.): Brudstykker eller sammenhæng? AKF Forlaget. Indenrgsmnsteret (1978): Kommunale udgftsbehov. Betænknng nr

87 Indenrgsmnsteret (1982): Kommunal udlgnng og tlskud tl kommunerne. Betænknng nr Indenrgsmnsteret (1985): Statsfnanseret udlgnng. Betænknng Indenrgsmnsteret (1989): De kommunale opgavers fordelng og fnanserng. Betænknng Indenrgsmnsteret (1993): Redegørelse om aktvtetsbestemte tlskud, forenklng af udlgnngssystemet, statstlskuddets fordelng. Betænknng nr Indenrgsmnsteret (1998): Betænknng om kommunernes udgftsbehov. Betænknng nr Indenrgsmnsteret (1998): Forenklng af den kommunale fnanserng. Betænknng nr Indenrgsmnsteret (2001): Kommunal udlgnng en gude tl det kommunale tlskuds- og udlgnngssystem. Indenrgsmnsteret: Kommunal udlgnng og generelle tlskud. Hvert år sden Indenrgsmnsteret (2002): Kommuner og amtskommuner - opgaver og fnanserng. Indenrgsmnsteret (2003): Forberedelse af de nødvendge tlpasnnger tlskuds- og udlgnngssystemet tl krafttræden 1. jan Indenrgsmnsteret (2004): Et nyt udlgnngssystem. Betænknng Januar. KL (2000): Prncpper for kommunal fnanserng og udlgnng. Debatoplæg. KL: Budgetredegørelse. Dverse årgange. Lotz, Jørgen (1987): Kommunernes Fnanserng. Jurst- og Økonomforbundets forlag. 87

88 Lotz, Jørgen (2000): Retfærdghed eller økonom den offentlge sektor. Danmarks Forvaltnngshøjskole. Lotz, Jørgen (2001): Krse det kommunale udlgnngssystem? Samfundsøkonomen November. Lundtorp, Svend og Poul Erk Mourtzen (2001): Kommunal udlgnng og de svage kommuner. Fokus januar. Lundtorp, Svend (2002): Dogmer og berygtede regnestykker den kommunale udlgnng. Samfundsøkonomen aprl. Lundtorp, Svend (2001): En llle forenklng af udlgnngsordnngerne. Kronk Danske Kommuner nr. 17. Mkkelsen, Palle (1991): Byrdefordelngsreformen. Forlaget Kommunenformaton. Nordsk Mnsterråd (2001): Kommunala utjämnngssystem Norden. Petersen, Nels Jørgen Mau (1995): Decentralserng og kommunaløkonom. Petersen, Nels Jørgen Mau (1993): Kommunal udlgnng. Undervsnngsnote nr. 54. Økonomsk Insttut. Strukturkommssonen (2004): Betænknng jan. Tlskuds- og udlgnngssystemets betydnng for hovedstadsregonen. Rapport udarbejdet af Københavns Amt, Københavns Kommune, Frederksborg Amt, Rosklde Amt, Frederksberg Kommune. 88

89 Summary Developments n Dansh local government redstrbuton schemes Issued May 2004 by Svend Lundtorp Redstrbuton schemes n Denmark In every country local authortes have dfferent sources of revenue and levels of expenses. Ths s why most countres have redstrbuton schemes to ensure that local authortes have farly equal opportuntes to provde servces. Ths s also true for Denmark. Redstrbuton apples to both local authortes and countes. In the Dansh system, there are three man redstrbuton schemes: Redstrbuton accordng to tax base The most mportant source of revenue for the Dansh local authortes s ncome tax. However, there are great dfferences n the ncomes of ctzens n varous parts of the country. In the wealthest local authorty, the average ncome s, thus, more than 2.5 tmes that of the poorest local authorty. In order to avod these dfferences beng reflected n the servce level, redstrbuton has been mplemented accordng to tax base, where the tax base s manly personal ncome. 89

90 There are three schemes. The most mportant one nvolves local authortes wth a tax base that exceeds the natonal average gvng the equvalent of 45 per cent of the value for tax from that part of the tax base that exceeds the average. Smlarly, local authortes that rank below the natonal average receve compensaton of 45 per cent. In addton, local authortes whch have a tax base that s lower than 90 per cent of the natonal average are compensated wth another 40 per cent for what they need to reach 90 per cent. The margnal compensaton for these local authortes s, thus, 85 per cent. Furthermore, the Copenhagen regon operates wth a redstrbuton scheme that requres local authortes wth revenue exceedng the Copenhagen regonal average to gve 40 per cent. Smlarly, local authortes whch rank below the Copenhagen regonal average receve compensaton of 40 per cent. The margnal redstrbuton n the Copenhagen regon s, then, 85 per cent.e. 45 per cent n natonal redstrbuton and 40 per cent n Copenhagen regonal redstrbuton. There are no local authortes n the Copenhagen regon whch are below 90 per cent of the natonal average. Redstrbuton of level of expenses Due to, among other thngs, demographc condtons, local authortes have dfferent levels of expenses. Ths means that low and hgh levels of expenses are redstrbuted between local authortes. The level of expenses per capta s calculated as the total local authorty expenses dvded by the total populaton. Local authortes wth levels of expenses that exceed the natonal average are compensated wth 45 per cent of what they need to reach the natonal average. Smlarly, local authortes wth levels of expenses that are lower than the natonal average gve 45 per cent. A local authorty s level of expenses conssts of three components: A basc subsdy that s granted to all local authortes. Ths benefts the small local authortes. A level of expenses calculated on the bass of demographcs. Ths emphasses, among other thngs, the number of chldren and elderly. A level of expenses calculated on the bass of socal servces. Ths ncludes such factors as unemployment fgures and socally burdened urban areas. 90

91 In addton, there s a specal redstrbuton scheme n the Copenhagen regon. Government subsdes The thrd central scheme s the dstrbuton of government subsdes. Ths dstrbuton s mathematcally very smple n that government subsdes are dstrbuted accordng to tax base. Ths means that the wealthy local authortes receve the most. Naturally, ths has resulted n qute a bt of dscusson, but the dea s that a reducton n government subsdes should have the same effect on the level of taxaton n all local authortes. In recent years, however, government subsdes have ncreased as a result of the local authortes takng on more tasks, and wth ths new stuaton, the system appears not to functon properly. Other redstrbuton schemes The Dansh redstrbuton system s qute complex, at tmes even confusng. Ths s, among other thngs, because a number of specal schemes have been created n addton to the three central redstrbuton schemes. There are about 15 of such schemes. Included among them are: Specal subsdes for fnancally burdened local authortes. Subsdes for sland local authortes. Redstrbuton of expenses towards refugees and mmgrants. Transton schemes n connecton wth new legslaton n whch some local authortes are partcularly burdened wth new tasks. 91

92 Noter 1. Se fx Lotz 2000 sde Forholdet mellem skat og servce de enkelte kommuner offentlggøres hvert år af Indenrgsmnsteret»Kommunale nøgletal«. 2. Klderne tl dette afsnt er Betænknng 1250, Mau Pedersen (1995) og Mkkelsen (1991). 3. Betænknng Betænknng Betænknngerne nr og nr Lotz 2000 sde Mau Pedersen Betænknng 1365 sde Beregnngerne er gentaget og udvdet betænknng 1437 (bnd 2 sde 79). 9. En analyse af 18-udlgnngen er gvet betænknng 1365 sde 130 ff. 10. Betænknng 1434, Bnd 2. sde 205 ff. 11. Betænknng 1437 sde 17 samt Nls Groes Betænknng 1437 sde Betænknng 1437 sde 215 ff. 92