DET NYE DANMARKSKORT OG DEN NYE PLANLOV

Transkript

1 8 Folketinget forventes at vedtage en ny planlov inden sommerferien. Den stiller store krav til både planlæggere og politikere. DET NYE DANMARKSKORT OG DEN NYE PLANLOV AF ELLEN HØJGAARD JENSEN, DIREKTØR I DANSK BYPLANLABORATORIUM NU EFTER 2007 LANDSPLANLÆGNING 12 REGIONER 271 KOMMUNEPLANER STYRKET LANDSPLANLÆGNING, DER RETTER SIG MERE DIREKTE MOD KOMMUNERNE 5 REGIONALE UDVIKLINGSPLANER 98 KOMMUNEPLANER Strukturreformen medfører en stor række kommunesammenlægninger og ændrer det danske plansystem helt fundamentalt. Forslaget til ændring af planloven forventes vedtaget, inden folketingsmedlemmerne drager ud i sommerlandet, hvor de ved selvsyn kan betragte resultaterne af de sidste 30 års planlægning. Når loven gennemføres, er det den største ændring siden vedtagelsen af de store planlovreformer i 1970erne. Der skal allerede afholdes valg til de nye regionsråd og kommunalbestyrelser i november Frem til 1. januar 2007 vil de så fungere som sammenlægningsudvalg, mens de nuværende amtsråd og kommunalbestyrelser afvikler deres opgaver. I praksis kan man forestille sig, at der vil være mange enkeltpersoner, der er repræsenteret i både den nye og den gamle struktur. De nye regioner Der vil blive oprettet fem regioner. Det er Region Sjælland, Region Hovedstaden, Region Syddanmark, Region Midtjylland og Region Nordjylland. Regionernes opgaver vil primært ligge inden for sundhedsområdet, social- og uddannelsesområdet og den regionale udvikling. Amternes tidligere opgaver vil blive fordelt således: Sundhed: Regionerne skal varetage sundhedsvæsenet. Forebyggelse bliver et kommunalt ansvar Uddannelse: Gymnasierne og VUC overføres til staten og omdannes til selvejende institutioner. Regionerne får indstillingsret i forhold til placering. Socialområdet og specialundervisning: Kommunerne skal finansiere og varetage myndighedsopgaver. Regionerne får drifts- og forsyningsansvar for de nuværende amtslige institutioner Erhvervsindsats: Forankres i regionerne i form af vækstfora. Kommunerne har ansvaret for lokal erhvervsservice. Kollektiv trafik: Regionerne skal oprette trafikselskaber. Veje: Amtsvejene fordeles mellem staten og kommunerne Natur- og miljøområdet: Kommunerne og staten overtager ansvaret for de amtslige opgaver. Udfordringer for kommunerne Ét af målene med reformen var at skabe mere selvbærende kommuner. Men virkeligheden viser, at de nye kommuner bliver meget forskellige, og at der også for mange af de nye kommuner vil være væsentlige udfordringer at overvinde, hvis de skal fungere som selvbærende kommuner. Det nye Danmarkskort består af vidt forskellige kommuner, men der kan dog identificeres nogle hovedtyper. Der opstår en række nye, store bykommuner, som er kendetegnet ved, at by og opland forenes, og at hovedbyen har mindst indbyg-

2 TEMA: STRUKTURREFORM 9

3 10 SJÆLLAND HOVEDSTADEN SYDDANMARK MIDTJYLLAND NORDJYLLAND INDBYGGERE 0,8 MILLION 1,6 MILLION 1,2 MILLION 1,2 MILLION 0,6 MILLION GEOGRAFI ROSKILDE, VEST- SJÆLLANDS OG STORSTRØMS AMTER KØBENHAVNS OG FREDERIKSBORG AMTER SAMT BORNHOLMS REGIONSKOM- MUNE FYN, SØNDER- JYLLANDS OG RIBE AMTER SAMT SYDLIGE DEL AF VEJLE AMT RINGKØBING OG ÅRHUS AMTER SAMT DEN NORDLIGE DEL AF VEJLE AMT OG SYD- LIGE DEL AF VIBORG AMT NORDJYLLANDS AMT SAMT HANSTHOLM, MORSØ, SYDTHY, THISTED OG ÅLESTRUP KOM- MUNER FRA VIBORG AMT SAMT EN DEL AF MARIAGER FRA ÅRHUS AMT HOVEDSÆDE SORØ HILLERØD VEJLE VIBORG AALBORG gere. Kommunerne opstår typisk ved sammenlægning af en købstadskommune og en række små landkommuner. De nye storkommuner får i gennemsnit indbyggere. Set fra et rationelt plansynspunkt er det en lykkelig forening, som gør det lettere at skabe en helhedsorienteret planlægning, hvor den funktionelle og den administrative struktur er sammenfaldende. Udfordringen bliver, at få centerkommunerne ( storebror ) til at lytte til de erfaringer og udnytte de kompetencer, der findes i de små oplandskommuner. Ofte har de små kommuner en mere direkte kontakt til deres borgere, og derfor vil det lokale demokrati i forhold til landsbyerne og oplandet blive et politisk fokuspunkt. Der etableres også en række kommuner, der er kendetegnede ved, at den største by har indbyggere og et befolkningstal på ca i gennemsnit. De har ofte flere store bysamfund, og én af de store udfordringer bliver at finde en ny rollefordeling. Bymønsterdiskussionen bliver her meget væsentlig, og hvis den ikke bliver vellykket, kan man frygte, at megen tid og energi vil blive brugt på indbyrdes konkurrence i stedet for fælles visioner. Derfor er det utrolig vigtigt at arbejde med fælles mål og visioner meget tidligt i processen. Der er også en række små land- eller oplandskommuner på ca indbyggere. I mange af dem har den største by færre end indbyggere. Nogle af de små landkommuner kan satse på at blive bosætningskommuner og opland til større centre. Andre skal måske overleve på nichestrategier, f.eks. inden for turisterhvervet. Endelig er der en hel del kommuner, der ikke skal lægges sammen med andre, men som bibeholder deres nuværende grænser, i særdeleshed i Hovedstadsområdet. Selv om de ikke selv ændrer struktur, så vil de givetvis blive påvirket af, at deres nabokommuner udvikler nye mål og strategier, samt at der sker strukturforandringer på det regionale niveau. De uændrede kommuner får også nye opgaver tilført fra amterne så Strukturreformen vil ikke ske ubemærket, selv når kommunegrænsen ligger fast. De nye kommuner møder ikke kun overordnede, strategiske udfordringer. Én af de store udfordringer på natur-, miljø- og planområdet bliver at sikre, at der er tilstrækkelig faglig kompetence til at løse opgaverne i de nye kommuner. Med 98 kommuner på det nye Danmarkskort giver det sig selv, at ikke alle kommuner kan besidde den nødvendige kompetence til planlægning og sagsbehandling på en række af de specialiserede opgaver i det åbne land. Det gælder f.eks. på naturområdet. Det er en særlig udfordring for bl.a. de små landkommuner, som får en lang række nye opgaver for amtet, men kun relativt få nye medarbejdere. Derfor skal der tænkes i nye, faglige samarbejdsrelationer på tværs af kommunegrænserne, hvis de specialiserede opgaver skal løses fagligt forsvarligt. Den nye kommuneplan Den nye kommuneplan bliver det samlede dokument for planlægning i kommunen for både by og land. Kommuneplanlægningen styrkes markant, og det muliggør en bedre formidling til borgere og grundejere. Derfor er det vigtigt, at den første kommuneplan får et godt, lokalt afsæt, og at den nye planstrategi bliver et vigtigt redskab i dialogen mellem lokalpolitikere, borgere og i dialogen med staten, regionen og nabokommunerne. For blot at nævne enkelte eksempler kan nogle af de centrale emner i den nye planstrategi blive: Den nye kommunes regionale identitet. Tværkommunale samarbejder. Bymønster og rollefordeling mellem by og land. Nyt råderum og ansvar i det åbne land. Nærdemokrati og dialog med lokalområderne. Den fremtidige, kommunale servicestruktur Bosætning, erhvervsudvikling og turisme.

4 Kommunerne skal overtage en væsentlig del af planlægningen af det åbne land Fotos: Svend Erik Rolandsen. TEMA: STRUKTURREFORM 11 I udformningen af den nye kommuneplan er det er vigtigt, at man i de nye kommuner tænker kommuneplanen forfra, og at man allerede nu har fokus på nytænkning. En ny kommune er mere og andet end summen af de gamle kommuner, der bliver lagt sammen. Det er nødvendigt at analysere styrker, svagheder, muligheder og trusler i fællesskab. Der skal tænkes i overordnede visioner og mål, og den nye kommune skal stille sig selv en række nye spørgsmål. Nogle principper, retningslinier og udpegninger kan måske overtages direkte fra regionplanen. Men hvis det skal give mening at samle planlægningen for by og land i ét dokument, bør der være en lokal diskussion om planlægningen af det åbne land og ikke blot en afskrift af regionplanen. Den gode diskussion kræver, at kommunerne allerede nu begynder at ruste sig til fagligt at håndtere de nye opgaver i det åbne land. Hvis det sker, kan den første nye kommuneplan blive et stærkt dokument, der både kan bruges som et politisk og teknisk redskab, og et formidlingsredskab i forhold til borgere og investorer. Kommunerne og det åbne land Formelt set videreføres 2005-regionplanernes retningslinier for det åbne land som landsplandirektiv i de kommende år, indtil den nye kommuneplan er vedtaget. De nye

5 12 TEMA: STRUKTURREFORM kommuner overtager først ansvaret for det åbne land i den nye valgperiode. Som noget nyt skal kommuneplanen bl.a. indeholde retningslinier for det dyrkede landskab, naturområderne og kulturlandsskabet. Det bliver en stor udfordring og vil kræve både opkvalificering og en del frivilligt samarbejde på tværs af kommunegrænser. Kommunerne skal opbygge helt nye kompetencer, og ikke alle kommuner vil overtage de nødvendige, amtslige medarbejdere med specialviden inden for alle felter. Det gælder om, at skabe et tværfagligt miljø allerede nu. Grundvand, vand- og vindstrømme gør ikke holdt ved de administrative grænser. Derfor overtager staten en væsentlig del af planlægningen på vand- og naturområdet, og der lægges samtidig op til, at kommunerne skal forholde sig mere til nabokommunernes planlægning end hidtil. Den regionale udviklingsplan en nyskabelse Loven introducerer en helt ny planlægningstype. Det er den regionale udviklingsplan, der skal ligge klar i første halvdel af valgperioden. Emnerne for den regionale udviklingsplan er: Natur, miljø og rekreative formål, erhverv og turisme, beskæftigelse, uddannelse og kultur. Den regionale udviklingsplan bliver ikke et traditionelt plandokument, men nærmere en vision for den fremtidige udvikling. Regionerne er således tiltænkt rollen som udviklingsdynamoer, der skal sikre koordination mellem kommunerne. Udviklingsplanerne får input fra lokale vækstfora med repræsentanter for regionen, kommunerne, det lokale erhvervsliv, vidensinstitutioner og arbejdsmarkedets parter. Finansieringen til udviklingsplanen kommer fra et fast bloktilskud fra staten samt et udviklingsbidrag fra kommunerne, hvor der kan afsættes fra 100 kr. til 200 kr. pr. indbygger. Udviklingsplanen er tænkt som en paraply for udviklingsinitiativer, men det er svært at se, hvordan den vil fungere, hvis kommunerne ikke spiller positivt med. Den regionale udviklingsplan får kun succes, hvis kommunerne har vilje og evne til at indgå i et tættere samarbejde. Succesen baserer sig på dialog og fælles forståelse mellem de mange aktører, der kan have modsatrettede interesser. Der er en reel fare for, at de regionale udviklingsplaner ikke får nogen reel betydning, hvis bare én af parterne ikke bakker op. Den særlige situation i hovedstaden Endnu en gang er en reform rullet hen over landet, uden at hovedstadens særlige problemer er blevet løst. Når amterne nedlægges, nedlægges også Hovedstadens Udviklingsråd. Hovedstadsområdet udgør derefter en særlig udfordring. Sjælland bliver skåret over i en Region Hovedstaden og en Region Sjælland. Godt er det imidlertid, at den samlede planlægning (f.eks. fastholdelse af fingerbystrukturen og de grønne kiler) defineres i et landsplansdirektiv. Hermed bibeholdes den overordnede struktur, men der er samtidig en risiko for, at de meget detaljerede bestemmelser vedr. Hovedstadsregionen bliver alt for ufleksible i forhold til ønsket om en dynamisk udvikling i hovedstadsområdet. Der er ligeledes en fare for, at planlægningen i hovedstadsområdet kommer til at mangle politisk ejerskab. Det kan betyde, at de enkelte kommuner satser på egen vækst frem for en fælles strategi. Det bliver derfor også spændende at se, hvordan de regionale udviklingsplaner i Region Hovedstaden og Region Sjælland vil komme til at se ud. Det handler om vilje og politisk mod til at ville arbejde sammen på tværs af kommunegrænser. Endelig er det uhyre vigtigt for regionens sammenhængskraft og fremtidige konkurrenceevne, at Øresundssamarbejdet bliver synligt i den regionale planlægning. Centralisering eller decentralisering? Reformen medfører både centralisering og decentralisering. Kommunerne får større kompetence og overtager opgaver fra amterne. Samtidig centraliseres en række opgaver på vand- og naturområdet i staten,

6 13

7 14 TEMA: STRUKTURREFORM og endelig kan man konstatere, at den hidtidige rammelov erstattes af forøget regelstyring og kontrol. Staten får fremover en rolle som vagthund i forhold til kommunernes håndtering af det åbne land. Staten får mulighed for at gøre indsigelse over for både kommuneplaner og regionale udviklingsplaner, hvis man vurderer, at overordnede interesser tilsidesættes. Kun praktisk afprøvning og fremtidens plankultur kan vise, hvor ofte man vil finde det nødvendigt at bryde ind i det lokale handlerum. Når det amtslige niveau forsvinder, vil flere ting skulle afgøres centralt. Man kan frygte, at systemet bliver mere bureaukratisk og mindre strategisk og dynamisk, hvilket vil være en kedelig udvikling. Det er derfor uhyre vigtigt, at staten koordinerer de statslige sektorinteresser og udmelder kravene til kommunernes og regionernes planlægning tidligt i forløbet. Nærdemokrati og kommunevalg En af reformens hovedmål er at sikre nærdemokratiet gennem nye former for inddragelse af borgere og brugere i de kommunale beslutninger. Det er en udfordring at gennemføre denne målsætning, samtidig med at der efter reformen vil være færre politikere at henvende sig til. Faktisk vil antallet af politikere halveres efter reformen. Men der er ikke nødvendigvis en modsætning i de to tendenser. Det er der kun, hvis man tænker i repræsentativt demokrati. Netop inden for planlægningen har man en lang tradition for inddragelse af borgerne, og mange kommuner har eksperimenteret med forskellige former for nærdemokratiske organer i form af lokalråd, distriktsråd eller andre lokale fora. Plansystemet er en god platform, der kan bruges til at fremme nærdemokratiet. Erfaringen viser, at borgerne gerne stiller op og tager ansvar, hvis kommunerne mener borgerinddragelsen alvorligt. Derfor er den største udfordring i de nye kommuner at definere, hvilke kompetencer de vil uddelegere, og hvilke emner de vil lægge ud til lokal debat. Det er ikke muligt at opstille en forkromet model, som kan bruges overalt i landet. Kommuner og lokalområder er forskellige, og der skal planlægges ud fra den konkrete kontekst. Dog er det vigtigt at definere rammer for nærdemokrati og samarbejde med de lokale foreninger og brugerråd. En principiel debat om dette emne vil være oplagt op til det kommende kommunevalg. I forbindelse med reformen har indenrigsministeriet nedsat en tænketank om nærdemokrati. Tænketanken kommer med anbefalinger efter sommerferien, men allerede nu er det vigtigt at påbegynde en diskussion om de forskellige plankulturer i de kommuner, der står foran sammenlægning. Alle kommuner vil formodentlig tilslutte sig målsætningen om borgerinddragelse og nærdemokrati, men der er meget forskellige definitioner af begreberne. Reformens styrker og svagheder Der lægges op til, at planlægningen bliver mere regel- og kontrolorienteret. Dette sammenholdt med, at staten overtager en række af amternes opgaver på miljø- og naturområdet kan få den konsekvens, at planlægningen bliver mere sektortung, og at den sammenhængende, helhedsorienterede planlægning kommer til at stå svagere. Det er derfor meget vigtigt, at staten hurtigt koordinerer og udmelder statslige interesser i den kommunale planlægning. En mere policy-orienteret og måske mere substantiel planlægning på natur- og miljøområdet vil være en stor fordel for fremtidens åbne landskab. Hovedstadsområdet vil højst sandsynligt blive ret detailstyret, hvilket kan betyde manglende ejerskab til planerne. I sidste ende kan det forringe Hovedstadsregionens sammenhængskraft. Kræfterne skulle gerne bruges til at skabe en dynamisk storbyregion, hvor man kan tænke fremad i fællesskab. Lovforslagets beskrivelse af samspillet mellem regionale erhvervsudviklingsstrategier, regionale udviklingsplaner og kom-

8 15 HOLBÆK I forbindelse med reformen er der nedsat en tænketank, der skal inspirere kommunerne til at udvikle nærdemokratiet. Holbæks borgmester Jørn Sørensen er formand for tænketanken, og netop Ny Holbæk har gjort nærdemokratiet til et vigtigt tema i sammenlægningsprocessen. De har defineret 17 lokalsamfund, der alle er indgået i en dialog om fremtidens kommune. Borgerne er indkommet med 636 forslag, som vil indgå i den kommende valgkamp. Se i øvrigt: muneplaner er kompliceret, og de regionale udviklingsplaner vil få ringe gennemslagskraft, hvis der ikke opnås konsensus blandt de mange forskellige interessenter. Det er en spændende, men også meget vanskelig plantype, der introduceres. Der er en reel fare for, at den vil fungere godt i vækstregioner og mindre godt i stagnationsområder. Der er desuden en reel fare for demokratisk underskud på det regionale niveau. Derfor skal man allerede nu overveje, hvordan borgerne kan inddrages. Men den største risiko er måske, at kommunerne og regionerne vælger at fokusere ensidigt på driften. Det er forståeligt i en svær omstillingsperiode, men det må dog understreges, at planlægning også handler om visioner og fælles mål. Der bør sættes tid af til at få diskuteret de nye planstrategier grundigt. Det er reformens styrke, at kommuneplanen bliver det samlede dokument og den bærende plantype for udviklingen i kommunen. Der etableres en direkte sammenhæng mellem land og by. Det gør det lettere for lokalbefolkning og politikere at få ejerskab til planen. Det vil være oplagt at udvikle nye mere brugervenlige kommuneplaner og samtidig eksperimentere med nye former for borgerinddragelse i lokalsamfundene. I de kommuner, der bliver sammenlagt, vil det planfaglige miljø blive større. Det giver basis for en bredere sagsbehandling og ÅRHUS Århus kommune viser, at kommunestørrelsen ikke er afgørende for graden af nærdemokrati. I Århus Kommune har man nedsat 30 fællesråd, der består af lokale repræsentanter. De er alle i løbende dialog med kommunen. Se i øvrigt et mere udviklingsorienteret miljø. Det skaber, alt andet lige, basis for bedre planer. Men der vil også være behov for fagligt og strategisk samarbejde på tværs af kommunegrænser. Behov for fornyelse af planlægningen Overordnet set er lovrevisionen en mekanisk gennemskrivning i forbindelse med den nye strukturreform. Problemstillinger i den nuværende lov, som ikke har direkte relation til strukturreformen, er desværre ikke behandlet. Det er måske forståeligt, men ikke desto mindre ærgerligt, da planloven på flere områder kunne trænge til et løft. Det gælder f.eks. i forhold til kommuneplanens fremtidige struktur og lokalplanens fremtidige status og rolle i den samlede plan- og byggelovgivning. Det gælder også behovet for en bedre håndtering af den gradvise urbanisering i de bynære dele af landzonen omkring de større byer, samt en videreudvikling af planlægningens strategiske og policy-orienterede elementer. Planlægningen trænger stadig til løbende fornyelse. Opgave- og strukturreformen sætter spot på planlægningen, men løser ikke de behov for nytænkning, der er formuleret af de udøvende planlæggere og politikere inden for det sidste par år. Derfor bør der i de kommende år sættes en proces i gang med henblik på en yderligere revision af planloven, som omfatter de nævnte udfordringer. Kun derved kan det sikres, at vi får fuldt udbytte af den fornyelse og forenkling af planlægningen, som Strukturreformen forhåbentlig medfører.