Fælles sprog. Et organisationsteoretisk perspektiv på organiseringen af ældreplejen

Transkript

1 Fælles sprog. Et organisationsteoretisk perspektiv på organiseringen af ældreplejen 1. Indledning Hensigten med dette paper er at give en introduktion til min Ph.d.-afhandling. Afhandlingen omhandler organiseringen af og reformer i den offentlige sektor. Det empiriske genstandsfelt er den primærkommunale ældrepleje nærmere bestemt implementeringen af Fælles sprog, som er et standardiseret kommunikationsredskab i relationen mellem den ældre, der modtager offentlig hjælp, på den ene side og den offentlige myndighed på den anden side. En nærmere beskrivelse af Fælles sprog finder sted i afsnit 2 nedenfor. På et teoretisk plan kan Fælles sprog betegnes som en standard. Som sådan konstituerer den på et abstrakt plan rules about what those who adapt them should do (Brunsson & Jacobsson 2000). Disse skal ikke opfattes som formelle regler, men som frivillige anordninger, som det er op til den enkelte at følge. Det er således ikke pålagt kommunerne at implementere Fælles sprog standarden. Det anslås dog, at op mod 85 % af landets kommuner anvender Fælles sprog i dag. Organiseringen af ældreplejen studeres som udgangspunkt i et åbent systemperspektiv (Scott 2003; Thompson 1967). 1 Det vil sige, at man, for at forstå de forandringer, der sker i den offentlige sektor, må tage højde for de særlige omgivelser, som velfærdsstaten opererer i. Velfærdsstatens legitimitet afhænger således af, hvordan den håndterer omgivelsernes udfordringer. En blandt mange udfordringer - er befolkningens demografiske udvikling. Velfærdsstaten må således kunne håndtere et stigende antal ældre både i absolutte talt samt relativt i forhold til den samlede befolkning. Generelt er velfærdsstatens udfordringer imødekommet af, hvad man under et kan kalde en modernisering af den offentlige sektor (Busch et al. 2001;Pollitt & Bouckaert 2000); Forskellige regeringers Moderniseringsprogrammer 1983, 2003). En lang række konkrete tiltag knytter sig hertil: kontraktstyring, quasi-markeder, køber-sælger-split, frit valg, Fællse sprog osv. Under en bred analytisk paraply kommer moderniseringen til udtryk som New Public Management (NPM) reformer. Den standardisering, som Fælles sprog er udtryk for, er således en del af NPM (Pollitt 2003). I en teoretisk/analytisk optik kan der hæftes forskellige begreber på moderniseringen: Olsen (Olsen 1995): Staten som supermarked bliver mere fremtrædende i forhold til andre modeller for statens rolle i samfundet (Den samfundsstyrende stat, Staten som moralsk fællesskab, Den forhandlende stat). Jørgensen & Melander (Jørgensen & Melander 1992): Den responsive stat bliver en mere fremtrædende model for den offentlige sektor i forhold til Den suveræne stat, den autonome stat, Den forhandlende stat. Peters (Peters 1995): administrative reformer i den offentlige sektor betyder nye modeller for den offentlige sektor. Peters skelner mellem Market government, Participative government, Flexible government, Deregulated government. Rothstein (Rothstein 1998): ): Mere fokus på en burger-orienteret model end på andre modeller. Klausen (Klausen 1996;Klausen 2001): der sker en ændring i mikset af normative vektorer fra stat i retning af marked og civilt samfund. Moderniseringen er slået igennem i mange forskellige sektorer på forskelligt forvaltningsniveau. Afhandlingen omhandler som nævnt den kommunale ældrepleje, hvor forskellige moderniseringsreformer (Bestiller-Udfører-Model (BUM), Frit valg, Lov om fleksibel hjemmehjælp, Fælles sprog, Servicedeklarationer, Kvalitetsstandarder) har været med til at ændre det institutionelle 1 Som det vil fremgå i afsnittet om institutionel teori bliver organisationer betragtet som delvist åbne delvist lukkede. 1

2 setup for varetagelsen af ældreplejen. Hvor hjemmeplejen indtil i dag er organiseret enten gennem et integreret hierarkisk princip eller gennem forskellige former for kontraktstyring (markedsløsninger), er det med Lov om ændring af lov om social service (6/6 2002) 2 kun den sidste organisationsform, der er tilladt. Eller sagt på en anden måde har lovændringen som en direkte konsekvens, at de kommunale budgettagere fremover vil skulle yde en målrettet indsats for klart at adskille de funktioner, de har i medfør af deres myndighedsansvar, og de funktioner, de (eventuelt) har i forhold til driften af den kommunale leverandørvirksomhed (Socialministeren 2002 i betænkningen om lovændringen). I praksis vil dette sige BUM og kontraktstyring i en eller anden form. Det institutionelle setup for organiseringen af hjemmeplejen er sammenfattet i Figur 1. Figuren inddrager de centrale aktører i hjemmeplejen samt relationerne mellem dem. Figur 1: Det institutionelle setup for organiseringen af hjemmeplejen Politisk deltagelse Ældreråd mm Borger Visitation Kvalitetsstandarder Service deklarationer Lov om fleksibel hjemmehjælp Frit valg Praktisk hjælp Udførere (Offentlig eller privat) Kontrakt Bestiller (Kommunalbestyrelse) 2. Fælles sprog standarden 3 Som nævnt kan Fælles sprog standarden betragtes som en del af moderniseringen af den offentlige sektor. Fælles sprog er udviklet i i regi af Kommunernes Landsforening (KL) i samarbejde med et mindre antal danske kommuner. Fælles Sprog er et standardiseret kategoriseringssystem indenfor den kommunale ældrepleje og består som sådan af to dele. På den ene side en funktionsvurdering af brugerne (de ældre), hvor deres funktionsniveau, det vil sige deres evne til at klare sig selv vurderes. Funktionsbeskrivelsen tager udgangspunkt i 9 overordnede kategorier (som kan have tilknyttet flere underkategorier): personlig pleje, spise og drikke, mobilitet, daglig husførelse, aktivitet, 2 Lovændringen er gældende fra 1/ Afhandlingens primære fokus er Fælles sprog i sin førsteudgave. Der er imidlertid ved at blive udviklet et Fælles sprog II. Udviklingen heraf følges nøje, og vil blive benyttet i afhandlingen i det omfang, det er hensigtsmæssigt. Eftersom implementeringen af Fælles sprog II ikke er gennemført i noget særlig omfang, er det ikke muligt at lave konkrete empiriske analyser heraf. 2

3 socialt samvær/ensomhed/netværk, mental og psykisk tilstand, akut/kronisk sygdom/handicap, samt boligens indflydelse på funktionsevne. Inden for hvert område anvendes fire funktionsniveauer: kan selv, klarer sig stort set selv, har vanskeligheder, er ude af stand til. Funktionsbeskrivelsen af den enkelte borger foretages af kommunalt ansat plejepersonale, og på den baggrund foretages en visitation, hvor det besluttes hvilke kommunale ydelser borgeren er berettiget til. Den anden side af Fælles sprog beskriver kommunernes ydelseskatalog, det vil sige den service, som kommunerne yder til borgerne på dette område. Ydelserne er inddelt på et overordnet niveau i 14 ydelsestyper for eksempel personlig pleje, ernæring og træning. Kataloget kan dog være yderligere detaljeret, og det er op til den enkelte kommune, hvor detaljeret man vil beskrive og registrere ydelserne. Ifølge KL (Kommunernes Landsforening 2001) får man, med kombinationen af en overordnet registrering af brugernes individuelle funktionsniveau på den ene side og registrering af de ydelser brugeren modtager på den anden side, en megen værdifuld viden. Det har på den baggrund været hensigten, at indholdet af Fælles sprog skulle indgå i en fælleskommunal vidensdatabase, hvorved det bliver muligt at benchmarke og identificere relevante forskelle i borgernes behov og de kommunale serviceydelser. Kort sagt betyder brugen af Fælles Sprog ifølge KL, at politikere, borgere og ansatte i en kommune får enslydende tal og ord på, hvornår en borger er svag nok til at få hjælp og hvilken hjælp, borgerne så skal have. Fælles sprog er udviklet af KL, som et svar på mindst to problemer (Jespersen 2003). For det første en meget høj grad af kompleksitet i ældreområdets organisatoriske tilstand. For det andet den demografiske og økonomiske udvikling, som betyder et pres på ældreområdet med øget krav om effektivisering til følge. Nøgleordne har i den sammenhæng været: kompleks organisation, økonomisk/demografisk pres, manglende dataopsamling. Fra KL s sider har der været flere mål med at initiere Fælles sprog. For det første har man ønsket et redskab til at skabe overblik over ældreområdet. For det andet har Fælles sprog skullet indgå som et centralt redskab med henblik på en mere effektiv styring af ældreplejen. For det tredje har standarden skullet skabe grundlag for mellemkommunale sammenligninger bench marking. For det fjerde har det været et dokumentationsredskab. For det femte har Fælles sprog skullet sikre dialogen internt i kommunen samt med eksterne parter. Siden 1998 har de fleste danske kommuner taget Fælles sprog standarden til sig og implementeret den på ældreområdet. Meget tyder på, at der er sket meget med standarden i perioden frem til i dag. En række eksplorative kvalitative studier i 5 forskellige kommuner foretaget i 2003, peger således på, at det ser ud til, at Fælles sprog standarden i dag først og fremmest benyttes som et visitationsredskab og ikke som redskab til bench marking og overordnet styring af ældreområdet i de enkelte kommuner. Formål Det overordnede formål med afhandlingen er at få et indblik i og forstå, hvad der sker med en standard, når den implementeres i organisationer. Dette er interessant, fordi der kan ske meget med en standard i perioden efter, at den officielt er adopteret, men før den er nedfældet i organisatoriske rutiner og aktiviteter. Der kan med andre ord være ret så store forskelle på, hvordan forskellige organisationer implementerer den samme standard. I forhold til Fælles sprog standarden er dette særligt interessant, fordi den i udgangspunktet netop lægger op til bench-marking, statistik og intern styring. Afhandlingens teoretiske udgangspunkt er institutionelle organisationsteori (Brunsson 2002;Brunsson & Olsen 1993;Czarniawska & Joerges 1996;Czarniawska & Sevón 1996;DiMaggio 1983;DiMaggio & Powell 1991a;DiMaggio & Powell 1991b;Hall & Taylor 1996;March & Olsen 1989;Meyer, Boli, & Thomas 1994;Meyer & Rowan 1991;Powell & DiMaggio 1991;Røvik 1992;Røvik 1998;Sahlin- Andersson 1996;Scott 1995;Selznick 1984;Sevon 1996). Ved at anlægge et organisatorisk institutionelt perspektiv på Fælles sprog standardens udvikling bliver det muligt at foretage analyser på flere stadier. 3

4 Røvik (Røvik 1998) opererer således med en fasemodel for standarders institutionaliseringsproces, det vil sige hvordan standarder opstår og spredes mellem organisationer, samt hvordan de adopteres og håndteres heri (også Berg 2000). I den forstand opfattes organisationer både som delvist åbne og delvist lukkede. I afhandlingen fokuseres på mikroniveauet (intra-organisatoriske processer), det vil sige på den enkelte organisation, og hvordan den og dens medlemmer forholder sig til en given standard. Det er således organisationen og organisationsmedlemmernes håndtering af Fælles sprog standarden, der er den centrale analysegenstand. Man kan dog ikke isolere en enkelt fase fra de øvrige, hvorfor der må tages højde for alle faser i modellen. Figur 2: Institutionel organisationsteori en fasemodel Standarders genesis Afinstitutionalisering af standarder Inter-organisatoriske processer: spredning af standarder Intra-organisatoriske processer: Håndtering af standarder Anm.: Figuren bygger på Røviks begreber (Røvik 1998). Med udgangspunkt i fasemodellen er der helt overordnet to spørgsmål, som skal analyseres afhandlingen. 1. Hvordan er Fælles sprog standarden a) opstået b) spredt mellem c) implementeret i kommunerne? 2. Hvordan kan man forklare udviklingen i de enkelte faser? a. Beskrivende b. Beskrivende/forklarende c. Beskrivende/forklarende 4

5 Litteratur Berg, R. 2000, Den "gode" politiker. Et studie af politiske ledelsesværdier i kommunerne Odense Universitetsforlag, Odense. Brunsson, N. & Jacobsson, B. 2000, A World of Standards Oxford University Press, New York. Brunsson, N. 2002, The Organization of Hypocrisy. Talk, Decisions and Actions in Organizations John Wiley & Sons, New York. Brunsson, N. & Olsen, J. P. 1993, The Reforming Organization Routledge, London. Busch, T., Johnses, E., Klausen, K. K., & Vanebo, J. O. 2001, Modernisering av offentlig sektor. New Public Management i praksis Universitetsforlaget, Oslo. Czarniawska, B. & Joerges, B. 1996, "Travels of Ideas," in Translating Organizational Change, B. Czarniawska & G. Sevón, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp Czarniawska, B. & Sevón, G. 1996, Translating Organizational Change Walter de Gruyter, Berlin. DiMaggio, P. J. 1983, "State Expansion and Organizational Fields," in Organizational Theory and Public Policy, R. H. Hall & R. E. Quinn, eds., SAGE Publications, Beverly Hills, pp DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. 1991a, "Introduction," in The new institutionalism in organizational analysis, P. J. DiMaggio & W. W. Powell, eds., University of Chicago Press, Chicago, pp DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. 1991b, "The iron cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields," in The New Institutionalism in Organizational Analysis, W. W. Powell & P. J. DiMaggio, eds., The University of Chicago Press, Chicago, pp Hall, P. A. & Taylor, R. C. R. 1996, "Political Science and the Three New Institutionalisms", Political Studies, vol. 44, pp Jespersen, K. E. 2003, Fælles sprog i KL's optikker - en konstruktion af programteorier, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet. Jørgensen, T. B. & Melander, P. 1992, Livet i offentlige organisationer.institutionsdrift i spændingsfelt mellem stat,profession og marked Jurist- og Økonomforbundets Forlag, Charlottenlund. Klausen, K. K. 1996, Offentlig organisation, strategi og ledelse Odense Universitetsforlag, Odense. Klausen, K. K. 2001, Skulle det være noget særligt? - organisation og ledelse i det offentlige Børsens Forlag, København. Kommunernes Landsforening. Historien om projekt Fælles sprog Ref Type: Electronic Citation Kommunernes Landsforening. Værd at vide om Fælles sprog - Kom videre med Fælles sprog København, Kommunernes Landsforening. Ref Type: Pamphlet 5

6 March, J. G. & Olsen, J. P. 1989, Rediscover Institutions. The Organizational basis of Politics The Free Press, New York. Meyer, J. W., Boli, J., & Thomas, G. M. 1994, "Ontologi and Rationalization in the Western Cultural Account," in Institutional Environments and Organizations. Structural Complexity and Individualism, W. R. Scott, J. W. Meyer, & Associates, eds., SAGE Publications, Thousand Oaks, pp Meyer, J. W. & Rowan, B. 1991, "Institutionalized Organizations: Formal Structures as Myth and Ceremony," in The New Institutionalism in Organizational Analysis, W. W. Powell & P. J. DiMaggio, eds., The University of Chicago Press, Chicago, pp Olsen, J. P. 1995, Statsstyre og institusjonsutformning Universitetsforlaget, Oslo. Peters, B. G. 1995, The Politics of Bureaucracy Longman, Inc., New York. Pollitt, C. 2003, The Essential Public Manager Open University, Philidelphia. Pollitt, C. & Bouckaert, G. 2000, Public Management Reform Oxford, New York. Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. 1991, The New institutionalism in organizational Analysis The University of Chicago Press, Chicago. Rothstein, B. 1998, Just Institutions Matter. The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State Cambridge University Press, Cambridge. Røvik, K.-A. 1998, Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstænkningen ved tusenårsskiftet Fgabokforlaget, Bergen. Røvik, K.-A. 1992, "Institutionaliserte standarder og multistandardorganisasjoner", Norsk Statsvitenskabelig Tidsskrift, vol. 8, no. 4, pp Sahlin-Andersson, K. 1996, "Imitating by Editing Success: The Construction og Organizational Fields," in Translating Organizational Change, B. Czarniawska & G. Sevon, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp Scott, W. R. 1995, Institutions and Organizations SAGE Publications, Thousand Oaks. Scott, W. R. 2003, Organizations. Rational, Natural and Open System Prentice-Hall International, Inc., Standford University. Selznick, P. 1984, Leadership in administration: A sociological interpretation University of California Press, Berkeley. Sevon, G. 1996, "Organizational Imitation in Identity Transformation," in Translating Organizational Change, B. Czarniawska & G. Sevon, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp Thompson, J. D. 1967, "Organizations in Action," in Classics of Organization Theory, 5 edn, J. M. Shafritz & J. S. Ott, eds., Harcourt College Publishers, Orlando, pp

7 References Brunsson, N. 2002, The Organization of Hypocrisy. Talk, Decisions and Actions in Organizations John Wiley & Sons, New York. Brunsson, N. & Jacobsson, B. 2000, A World of Standards Oxford University Press, New York. Brunsson, N. & Olsen, J. P. 1993, The Reforming Organization Routledge, London. Busch, T., Johnses, E., Klausen, K. K., & Vanebo, J. O. 2001, Modernisering av offentlig sektor. New Public Management i praksis Universitetsforlaget, Oslo. Czarniawska, B. & Joerges, B. 1996, "Travels of Ideas," in Translating Organizational Change, B. Czarniawska & G. Sevón, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp Czarniawska, B. & Sevón, G. 1996, Translating Organizational Change Walter de Gruyter, Berlin. DiMaggio, P. J. 1983, "State Expansion and Organizational Fields," in Organizational Theory and Public Policy, R. H. Hall & R. E. Quinn, eds., SAGE Publications, Beverly Hills, pp DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. 1991a, "Introduction," in The new institutionalism in organizational analysis, P. J. DiMaggio & W. W. Powell, eds., University of Chicago Press, Chicago, pp DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. 1991b, "The iron cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields," in The New Institutionalism in Organizational Analysis, W. W. Powell & P. J. DiMaggio, eds., The University of Chicago Press, Chicago, pp Hall, P. A. & Taylor, R. C. R. 1996, "Political Science and the Three New Institutionalisms", Political Studies, vol. 44, pp Jespersen, K. E. 2003, Fælles sprog i KL's optikker - en konstruktion af programteorier, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet. Jørgensen, T. B. & Melander, P. 1992, Livet i offentlige organisationer.institutionsdrift i spændingsfelt mellem stat,profession og marked Jurist- og Økonomforbundets Forlag, Charlottenlund. Klausen, K. K. 1996, Offentlig organisation, strategi og ledelse Odense Universitetsforlag, Odense. Klausen, K. K. 2001, Skulle det være noget særligt? - organisation og ledelse i det offentlige Børsens Forlag, København. Kommunernes Landsforening 2001, Historien om Projekt Fælles sprog. March, J. G. & Olsen, J. P. 1989, Rediscover Institutions. The Organizational basis of Politics The Free Press, New York. 7

8 Meyer, J. W., Boli, J., & Thomas, G. M. 1994, "Ontologi and Rationalization in the Western Cultural Account," in Institutional Environments and Organizations. Structural Complexity and Individualism, W. R. Scott, J. W. Meyer, & Associates, eds., SAGE Publications, Thousand Oaks, pp Meyer, J. W. & Rowan, B. 1991, "Institutionalized Organizations: Formal Structures as Myth and Ceremony," in The New Institutionalism in Organizational Analysis, W. W. Powell & P. J. DiMaggio, eds., The University of Chicago Press, Chicago, pp Olsen, J. P. 1995, Statsstyre og institusjonsutformning Universitetsforlaget, Oslo. Peters, B. G. 1995, The Politics of Bureaucracy Longman, Inc., New York. Pollitt, C. & Bouckaert, G. 2000, Public Management Reform Oxford, New York. Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. 1991, The New institutionalism in organizational Analysis The University of Chicago Press, Chicago. Rothstein, B. 1998, Just Institutions Matter. The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State Cambridge University Press, Cambridge. Røvik, K.-A. 1992, "Institutionaliserte standarder og multistandardorganisasjoner", Norsk Statsvitenskabelig Tidsskrift, vol. 8, no. 4, pp Røvik, K.-A. 1998, Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstænkningen ved tusenårsskiftet Fgabokforlaget, Bergen. Sahlin-Andersson, K. 1996, "Imitating by Editing Success: The Construction og Organizational Fields," in Translating Organizational Change, B. Czarniawska & G. Sevon, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp Scott, W. R. 1995, Institutions and Organizations SAGE Publications, Thousand Oaks. Selznick, P. 1984, Leadership in administration: A sociological interpretation University of California Press, Berkeley. Sevon, G. 1996, "Organizational Imitation in Identity Transformation," in Translating Organizational Change, B. Czarniawska & G. Sevon, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp