Fremtidens Jernbane 1

Transkript

1 Fremtidens Jernbane

2

3 Fremtidens Jernbane Udgiver Brancheforeningen Dansk Tog Tekst og layout Dansk Tog Foto Patrik Engstöm/Stefan Nilsson/Lars E/SJ/Arriva Tryk Vestjysk Rotation Fremtidens Jernbane Dansk Tog har ophavsret til denne publikation. Enhver udnyttelse eller gengivelse af denne publikation kræver en skriftlig tilladelse fra Dansk Tog. Brancheforeningen Dansk Tog H.C. Andersens Boulevard København V info@dansktog.dk

4 Forord Jernbanen spiller en central rolle for mobiliteten i det danske samfund, og det er derfor vigtigt, at jernbanen hele tiden fornyer sig i takt med den teknologiske udvikling og passagerernes behov. Det er ikke altid lykkedes, men der er gennem årene investeret store beløb i den danske jernbane og senest igangsat en række statslige projekter, der skal bringe infrastrukturen og det tekniske grundlag helt op i topklasse. Tænk blot på den nye jernbane mellem København og Ringsted, Femern-projektet og fornyelsen af signalsystemerne til ERTMS-standard. Flere projekter venter forude ikke mindst som følge af Togfonden DK der blandt andet vil fuldføre elektrificeringen af alle de centrale dele af det statslige banenet. Men ikke nok med det. På længere sigt forudsætter elektrificeringen, at der anskaffes nyt elektrisk togmateriel, der effektivt kan bidrage til at opfylde ambitionerne om højere hastighed mellem de store byer. Der er i de senere år investeret massivt i infrastruktur og signalsystemer, og for de kommende syv år er der planlagt statslige investeringer i baneanlæg og -fornyelse for mere end 37 milliarder kroner og det er vel at mærke uden det rullende materiel. Den kollektive trafik på jernbanen er på samme måde som rutetrafikken med busser defineret som offentlig service, fordi der ikke eksisterer et økonomisk bæredygtig grundlag for at levere det politisk definerede serviceniveau på rent kommercielle vilkår. Derfor finansierer det offentlige ikke blot investeringerne i infrastruktur, men også godt halvdelen af driftsomkostningerne. Sidstnævnte sker i form af kontraktbetaling til operatørerne, der årligt udgør cirka fem milliarder kroner. Den anden halvdel af driftsomkostningerne dækkes af billetindtægter fra passagererne. Med det in mente må der for det offentlige som trafikkøber være to helt centrale kriterier, der er af afgørende betydning: 1) at få mest muligt for skatteydernes penge, og 2) at flere benytter den kollektive trafik. Udbyttet af de hidtidige investeringer har under den nuværende organiseringsmodel ikke leveret, hvad man kunne forvente. Fra 2003 til 2013 er persontransportarbejdet for S-tog, Øresundstog og den landdækkende trafik blot steget med i gennemsnit 1,8 procent om året. Dermed er der et stykke vej op til de lande, der gør det bedst. Vi mener, at det er på tide at overveje mere effektive modeller, der kan levere på de centrale parametre. Det tegner vi en plan for i denne pjece og håber, at vores indspark vil blive brugt i den videre debat. Nikolaj Wendelboe Formand, Dansk Tog 6 7

5 Indhold Målsætning...10 Dansk Tog Brancheforeningen Dansk Tog er det erhvervspolitiske samlingspunkt for jernbanevirksomheder, der arbejder for en attraktiv og effektiv jernbane. Foreningen har fokus på medlemmernes erhvervspolitiske interesser i spørgsmål om udvikling af den danske jernbane. Dansk Tog ønsker især, at der skabes gode rammer, så jernbanen kan opfylde de politiske målsætninger om at spille en central rolle i persontransporten. Dansk Tog arbejder derfor for en langt større grad af markedsorientering, effektivitet og konkurrence om de offentlige indkøb af jernbanedrift i Danmark. Foreningen er stiftet i begyndelsen af 2013 af en kreds af internationale jernbanevirksomheder. Mest muligt for pengene Rollefordeling og armslængde...14 Organisering...16 Kvalitet og forsyningssikkerhed...18 Materiel og vedligehold...20 Infrastruktur og elektrificering...22 Stationer...24 Billetter og information...26 Tidsplan...28

6 Målsætning Den kollektive trafik må sætte passagererne i centrum, og strategierne bør indrettes derefter. Det er vores udgangspunkt, men strategier uden mål er irrelevante, så derfor må der opstilles en konkret målsætning. Vi mener, at det overordnede mål må være, at passagererne skal opleve en højere kvalitet med fokus på maksimal regularitet og pålidelighed samt bedre sammenhæng mellem de forskellige transportformer. Der skal være tilstrækkeligt, moderne togmateriel til rådighed, så togene tiltrækker flere passagerer, så der opnås øgede billetindtægter. Dermed skabes en positiv cirkel. Forsyningssikkerheden er også vigtig, og det samme gælder hensynet til de meget store investeringer, som gennemføres på jernbanen i disse år. Men hvordan sætter vi skub i den positive cirkel? Vi mener, at der må tages udgangspunkt i passagerernes behov, men det skal samtidig sikres, at passagerernes ønsker harmonerer med myndighedernes krav. I det perspektiv skal følgende som minimum adresseres og afstemmes med hinanden for at opnå det bedst mulige resultat: Passagerernes ønsker Regularitet og pålidelighed Komfort (materiel, siddepladser) Transporttid (færrest mulige skift) Pris og enkelthed (billetsystemer) Overskuelighed (rejseplanlægning) Relevant information Myndighedernes krav Regularitet og pålidelighed Forsyningssikkerhed Mest for pengene Tidssvarende materiel Transparens og klare roller/ansvar Politisk hånd i hanke med strategier og midler Med det som udgangspunkt vil vi i det følgende præsentere en plan for fremtidens jernbane med løsningsforslag på de centrale udfordringer

7 Mest muligt for pengene Det offentlige udbetaler årligt cirka fem milliarder kroner i driftsstøtte til jernbanen (kontraktbetaling). I perioden er der investeret 58 milliarder kroner i baneanlæg og -fornyelse, og frem til 2021 er der planlagt yderligere investeringer for mere end 37 milliarder kroner jf. Finansministeriets redegørelse En samlet strategi for offentlige investeringer. Det må være et samfundsmæssigt krav, at der opnås størst muligt udbytte af investeringerne. At konkurrence leder til højere effektivitet, produktivitet og kundefokus er dokumenteret mange gange. Senest har Det Økonomiske Råd i en rapport fra februar 2014 vurderet, at udbud af jernbanedriften kan give årlige effektiviseringsgevinster på mellem 1 og 1,2 milliarder kroner. Effektiviseringsgevinsterne betyder forudsat, at de frigøres til staten at der fås mere for pengene, og at produktet gøres mere attraktivt, så der kan tiltrækkes flere passagerer. Dermed kan den positive cirkel sluttes. Konkurrence motiverer operatørerne til at levere det bedste produkt. Det er afgørende, at udbud tilrettelægges efter en samlet plan og med en tidsplan på 8-10 år. Udbud bør tilrettelægges, så der kan tiltrækkes et hensigtsmæssigt byderfelt. Det er vurderingen, at et udbud af S-togsnettet vil være meget attraktivt for operatørerne i markedet. Der kan også foretages udbud af ICdriften fra København til Esbjerg, Sønderborg og Flensborg. Dansk Tog foreslår en model med i alt otte udbudspakker (se I de tyske delstater har der været over 200 udbud. Konkurrencestyrelsen fik i den forbindelse udarbejdet en rapport, der viser, at der ud over en besparelse på over 25 procent også er kommet flere passagerer og større passagertilfredshed på de udbudte strækninger i forhold til strækninger, der ikke er udbudt samtidig med, at udsatte strækninger er blevet reddet fra lukning. Vi foreslår, at der i statslig regi udarbejdes henholdsvis en materielplan og en udbudsplan: Materielplanen skal sikre, at der stilles krav og betingelser i udbuddene til anskaffelse af det nødvendige materiel ud fra passagerprognoser, krav til siddekapacitet osv. Udbudsplanen tager udgangspunktet i otteårige nettokontrakter med mulighed for to års forlængelse med incitamentsordninger. De nævnte pakker er struktureret efter elektrificeringen og kan justeres, hvis den planlagte elektrificering af strækningerne ændres. Materiel anskaffes og vedligeholdes af operatørerne ud fra krav og kriterier i materielplanen og udbudsplanen og overdrages til den næste operatør i det følgende udbud dermed sikres forsyningssikkerheden

8 Rollefordeling og armslængde Princippet om magtens tredeling er velkendt. Med det store træk på offentlige midler og de store krav til den offentlige serviceleverance bør princippet også styre den fremtidige indretning af den jernbanepolitiske organisering. I praksis taler vi om, at Folketinget og politikerne fastlægger målsætninger og de ordnede strategier, at ministerier og styrelser tilsikrer strategiernes gennemførsel inden for de politiske rammer, der er udstukket, og endelig at det operationelle niveau har til opgave at udføre driftsaktiviteterne. De ambitiøse målsætninger for fremtidens jernbane kræver transparente processer, der sikrer, at det politiske niveau fortsat har kontrol med anvendelsen af de store offentlige midler. Det kræver blandt andet, at strukturen indrettes, så der er politisk hånd i hanke med indkøbspolitikken og udførelsen af opgaverne. En plan til ny struktur, der under det politiske niveau kan sikre klarhed og transparens, kunne bestå i følgende (se diagram side 20-21): En ny trafikkøber- og kontraktstyringsorganisation, der på et klart politisk mandat forestår udbudsprocesser, indkøbs- og materielplanlægning, jura, kontraktstyring og kvalitetssikring. En reorganisering af jernbanens serviceområder i en eller flere velafgrænsede serviceorganisationer. Serviceområderne omfatter banens infrastruktur, informations- og billetsystemer samt stationer og værksteder m.v. Et operatørniveau, hvor der tages særskilt hensyn til DSB s fremtidige rolle i et konkurrenceudsat marked for kollektiv trafik. I sidstnævnte henseende er det vigtigt, at DSB s fremtidige rolle fastlægges. Det er naturligt at lade DSB fungere i et konkurrenceudsat marked i en ny organisationsform og lade det nuværende DSB fortsætte togkørsel, som ikke er udbudt. Derimod bør DSB ikke have rolle som udbudsmyndighed, som det har været foreslået. Denne funktion bør af politiske, juridiske herunder udbudsretlige grunde placeres hos myndighederne. Dermed bevares også muligheden for strategisk styring fra politisk hold. På lang sigt kan sammenhængen i den kollektive trafik styrkes ved en større integration i forhold til de regionale trafikselskaber. En stor gevinst ved denne model er, at der vil komme en langt bedre koordinering og sammenhæng mellem bus og tog i den regionale togtrafik, eftersom trafikselskaberne i forvejen udbyder busdrift og står for driften af regionale togstrækninger (privatbanerne). Det vil kunne skabe bedre sammenhæng mellem den regionale og landsdækkende trafik

9 Politisk niveau Udbudsmyndigheder Dansk Trafik Serviceområder Organisering Praktisk gennemførelse og kontraktopfølgning Materielkrav Planlægning og optimering Udvikling Operatører anskaffer materiel Dansk Information & Billet Fælles billetsystem Rejsetidskompensation Informationssystemer Rejsekort Rejseplan Banedanmark Statslig og regional infrastruktur Skinner Elektrificering Signal/togradio Danske Stationer Stationer og tilhørende arealer (parkering m.m.) Perroner, tuneller m.v. Værkstedsbygninger (drives af operatørerne) En ny organisering af jernbanen kan tage udgangspunkt i tre niveauer: udbudsmyndigheder, serviceområder og togoperatører. Dansk Trafik står for den praktiske del af udbuddene og forankres i henholdsvis trafikselskaberne og Transportministeriet. Som nye serviceområder oprettes Dansk Information & Billet og Danske Stationer. Den regionale DSB SOV infrastruktur overføres til Banedanmark, som derved får ansvaret for hele jernbanens infrastruktur. Disse tre serviceområder skaber rammerne for selve togdriften i Operatør af endnu ikke udbudt trafik Udlån af tjenestemænd til operatører efter udbud Udleje/salg af eksisterende materiel til operatører af udbudt trafik Togoperatører et konkurrencemarked. Det nuværende DSB SOV (Selvstændig Offentlig Virksomhed) fortsætter med den trafik, som ikke er udbudt. Tjenestemænd tilbydes at fortsætte hos nye DSB SOV vil fortsætte i en længere årrække med at varetage de opgaver, som ikke er overført til andre operatører. DSB A/S operatører efter udbud. Brugbart materiel kan udlejes til nye operatører afhængigt af materielplan herunder ønsker om nyt materiel. DSB A/S dannes som en ny statslig operatør, der byder på udbud på lige fod med andre operatører. Der er tale om et helt nyt selskab, som kan vinde trafik. DSB A/S kan som andre operatører leje materiel hos DSB SOV og få overdraget tjenestemænd fra DSB SOV

10 Kvalitet og forsyningssikkerhed Forsyningssikkerhed er afgørende for, at jernbanen kan levere den ønskede mobilitet til samfundet, for mange mennesker er afhængige af togene i hverdagen. Det betyder blandt andet, at der skal skabes sikkerhed for, at operatørerne leverer den kontraktmæssige service og kvalitet. Materiel skal derfor kunne overdrages til næste operatør ved det efterfølgende udbud. Forsyningssikkerheden skabes gennem de kontrakter, som staten indgår med togselskaberne. Kontrakterne skal indeholde bestemmelser om misligholdelse og garantistillelse, og der skal foretages en grundig prækvalifikation og gennemgang af de indkomne tilbud for at sikre, at den endelige vinder lever op til alle krav. Togselskaberne skal desuden stille de nødvendige økonomiske garantier, så driften kan opretholdes i tilfælde af eksempelvis konkurs, indtil der er fundet en ny operatør til opgaven. Det var præcis, hvad der skete i både Gøteborg og Skåne i Sverige, hvor DSB fik sin kontrakt ophævet før tid. Det gav operatøren en økonomisk bet, men udbudsmyndigheden kunne med garantien i hånd overgive driften til andre togselskaber, og overdragelsen foregik begge steder uden trafikale gener for passagererne. Forsyningssikkerhed drejer sig også om rettighederne til det rullende materiel, der anvendes i det pågældende udbud, hvad enten materiellet leveres af operatøren som led i kontrakten, eller det stilles til rådighed af staten. Kontrakten på regionaltrafikken i Midt- og Vestjylland indeholder for eksempel en klausul om, at det materiel, der er leveret af operatøren, skal overdrages til Transportministeriet ved kontraktens ophør også hvis kontrakten afbrydes før tid. Vi foreslår, at der opbygges en ny trafikkøber- og kontraktstyringsorganisation, der på et klart politisk mandat forestår udbudsprocesser, indkøbs- og materielplanlægning, jura, kontraktstyring og kvalitetssikring. Det politiske mandat er vigtigt, fordi det sikrer offentlig kontrol med opfyldelsen af de overordnede målsætninger. De faglige kompetencer til organisationen findes allerede, men skal håndplukkes fra ministerier, styrelser og erhvervet. Med en kontinuerlig udbudsstrategi sikres det nødvendige momentum og basis for erfaringsopbygning

11 Materiel og vedligehold Udbud af togkørsel bør ses i sammenhæng med en materielplan. Erfaringen viser, at de største gevinster ved udbud opnås, når udbuddet åbner for, at tilbudsgiver kan indtænke anskaffelser af materiel herunder vedligeholdelse sammen med drift. En materielplan skal sikre, at der anskaffes det nødvendige materiel med fokus på antal siddepladser, passagervækst m.v. Som det gælder for busområdet, kan operatørerne inden for jernbaneudbud anskaffe og vedligeholde materiel ud fra de krav, som bliver beskrevet i en overordnet materiel- og udbudsplan. Operatørerne driver derfor også de værksteder, som udlejes via den dertil indrettede serviceorganisation. Derfor har staten på samme måde som de regionale trafikselskaber ingen risici ved indkøb af togmateriel, men kan koncentrere sig om krav og betingelser til materielindkøb og køreplanlægning

12 Det er afgørende for forsyningssikkerheden, at de igangværende arbejder med ny infrastruktur, nye signalsystemer og elektrificering m.m. indarbejdes i udformningen af den samlede henholdsvis materielplan og udbudsplan herunder i planlægningen af, hvilke strækninger der udbydes. Infrastruktur og elektrificering Koordinationen i forhold til infrastrukturarbejderne vil være en nøglefaktor i planlægningen, hvor ikke mindst ibrugtagningstidspunkt skal balanceres med driftens parathed. Projekterne og indkøringens påvirkning på operatørens forretningsgrundlag skal i videst mulige omfang indgå i udbudsmaterialet. Men alt kan naturligvis ikke forudsiges, så derfor bør kontrakterne indeholde rammer for eventuel kompensation og regulering. I de løbende vedligeholdelsesopgaver skal de natlige sporspærringer så vidt muligt begrænses, så hverken den sene aftentrafik eller den tidlige morgentrafik forstyrres. Det er blevet særligt aktuelt, efter at Banedanmark fra 2014 lukker sporene i syv timer mod tidligere seks timer. Samtidig skal der ses på en kompensationsmodel, så operatører med nettokontrakter ikke lider indtægtstab ved lukning af spor. Disse ændringer skal sikre, at der kommer endnu mere fokus på passagerernes behov, så jernbanen opleves endnu mere attraktiv

13 Stationer Stationerne er en vigtig brik, når der skal tiltrækkes passagerer til den kollektive trafik. En lang række især mindre stationer fremtræder i dag meget lidt attraktive og indbydende for passagererne. Der er derfor behov for at udvikle stationerne og derigennem gøre stationerne til trafikknudepunkter eller centre for lokal erhvervsudvikling m.v. Det anbefales i lighed med i Sverige at udskille stationerne i et selvstændigt ejendomsudviklingsselskab i samarbejde med kommunale og private interessenter (pensionskasser m.fl.) Banedanmark varetager som nu den generelle baneinfrastruktur på det overordnede banenet det vil sige skinner, master, ledninger og signaler. Den oprindelige bodeling mellem DSB og Banedanmark har visse uhensigtsmæssigheder, og det anbefales, at der foretages en revurdering af den eksisterende bodeling i forbindelse med en handlingsplan for stationerne. For at optimere driften og sikre den bedste tiltrækningskraft for at få flere passagerer over i den kollektive trafik varetages driften og udviklingen af alle stationer i et nyt statsligt ejendomsudviklingsselskab, der dog ikke skal sælge stationer, men gøre dem så kommercielt attraktive som muligt for at kunne tiltrække flere passagerer gennem udvikling af nye serviceydelser. DSB s stationer overdrages derfor til ejendomsudviklingsselskabet sammen med perroner m.m. fra Banedanmark og værksteder fra DSB. Værkstedskapaciteten udlejes som en del af udbuddene til de operatører, der kører på strækningerne. Den nye struktur skal sikre en kraftig opprioritering af stationerne ved at optimere knudepunktsfunktionen (hvor det er muligt), integration af offentlige service- og informationstilbud (borgerskranker, dagtilbud, ældreservice osv.), kommercielle indkøbs- og servicefaciliteter og ikke mindst udbygning af den igangværende proces med flere Park & Ride-anlæg og cykelparkering for at sikre den bedst mulige fremkommelighed til stationer og busstoppesteder. Til finansiering af disse aktiviteter skal det tilskud, som DSB i dag modtager til drift af stationer, overføres til den nye struktur. Det gælder også de midler, som trafikselskaberne bruger til drift af stationer i tilknytning til de lokale togstrækninger (lokalbanerne). En alternativ/ supplerende finansiering kan være indførelse af en standsningsafgift (som allerede eksisterer, men offentlig servicetrafik er p.t. undtaget), så operatørerne betaler, hver gang de stander ved en station. Det bør overvejes, hvordan lokalområdets beboere kan involveres mere i driften af stationer og strækninger. Dette har vist særdeles gode resultater i Storbritannien, hvor det har givet flere passagerer og øget kundetilfredshed, og disse erfaringer vil også kunne bruges i Danmark

14 Der skal være ét billet- og informationssystem, som på tværs af operatører og trafikkøbere (inklusive trafikselskaberne) sikrer, at kunderne oplever sammenhæng og ensartethed i dagligdagen. Billetter og information For at sikre passagererne bedst mulig information og et ensartet billetsystem, der kan bruges på tværs af operatører, foreslås det, at disse funktioner placeres inden for en ny serviceorganisationsstruktur, der kan videreføre og udvikle de nuværende billetplatforme (fysisk og digitalt). Det skal sikre, at alle operatører benytter samme fælles billetsystem, så passagererne kan bruge den samme billet uanset operatør. Operatørerne skal stadigvæk have mulighed for at udstede selvstændige rabatbilletter, som det kendes fra orange-billetter (DSB) og OneDay-billetter (Arriva). Indtægtsdelingen fra billetsalget til operatørerne og takstfastsættelse varetages af serviceorganisationen. Serviceorganisationen skal også administrere Rejseplanen og rejsekort. En opgave bliver i den forbindelse at få en langt mere gennemsigtig og forståelig zoneinddeling, hvor der i dag i de seks trafikselskaber er over 850 zoner, som ikke har sammenhæng med passagerernes pendlings- og rejsemønstre. Serviceorganisationen skal også stå for et sammenhængende informationssystem til alle passagerer i den kollektive trafik

15 Tidsplan Vores plan peger på en række omstillinger i organiseringen af den danske jernbane. Der er mange ting at forberede og tage hensyn til. Flere af de organisatoriske omstillinger kan ske relativt hurtigt det vil sige inden for et par år, men konkurrenceudsættelsen kan ikke gennemføres med et slag og bør derfor ske på baggrund af en masterplan med et tidsperspektiv på eksempelvis 8-10 år. Selv om konkurrenceudsættelse bør ske gennem en 8-10-årig masterplan, er der oplagte muligheder for at starte allerede nu. Et udbud af IC-driften fra København til Esbjerg og Sønderborg ligger lige for, når elektrificeringen er fuldført. Tilsvarende er S-togsdriften relativt håndterbar i forhold til de store projekter. En ny trafikkøber- og kontraktstyringsorganisation bygger i stort omfang på eksisterende kompetencer og kan være i drift i Serviceorganiseringen vedrørende stationer og billet/information kan etableres i forbindelse med omstruktureringen af DSB og vil formentlig kunne håndteres inden for maksimalt to år

16

17