Personale i daginstitutioner normering og uddannelse Dagtilbudsområdet er et stort velfærdsområde, som spiller en vigtig rolle i mange børns og familiers hverdag og for samfundet som helhed. Dagtilbuddenes opgaver spænder vidt, men helt centralt står, at de skal fremme børns trivsel, udvikling, læring og dannelse, forebygge negativ social arv og bidrage til at hindre og begrænse sociale problemer. Der er et stort ledelsesmæssigt råderum både i den enkelte kommune og i de enkelte dagtilbud i forhold til at fastlægge rammerne og foretage prioriteringer lokalt, så dagtilbuddene indrettes efter de politiske og faglige ambitioner, samt forskellige børne- og forældregruppers ønsker og behov. Med afsæt i den nye dagtilbuds- og normeringsstatistik ser denne analyse nærmere på normeringen i daginstitutioner og det pædagogiske personales uddannelsesniveau på tværs af kommuner. Resultaterne viser, at der er sammenhæng mellem antallet af børn pr. ansat og personalets uddannelse. Selvom mange kommuner har en normering, der er tæt på de øvrige kommuners, så har kommuner med et lavere antal børn pr. ansat generelt en lavere andel pædagogisk uddannet personale. Omvendt har kommuner med et højere antal børn pr. ansat generelt en højere andel personale med en pædagogisk uddannelse. Sammenhængen indikerer, at der lokalt i kommunerne har været foretaget en prioritering mellem normeringen i daginstitutionerne og personalets uddannelsesniveau. Analysen bekræfter resultaterne i en tidligere undersøgelse fra KORA (nu VIVE), men den er baseret på et nyt og forbedret datagrundlag for kommunale og selvejende daginstitutioner i de 78 kommuner, der i 2016 indgik i den nye dagtilbuds- og normeringsstatistik. Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018 1
Dagtilbud i Danmark Omkring 90 pct. af de 1-2-årige og 98 pct. af 3-5-årige børn i Danmark var indskrevet i et dagtilbud i 2014, der er det seneste år, hvor der også findes data for private pasningstilbud, jf. figur 1. Figur 1 Dækningsgrad i dagtilbud, 2014 Anm.: Tabellen indeholder børn i dagpleje, vuggestuer, børnehaver og aldersintegrerede institutioner for 0-5-årige. Opgørelsen for 2014 er baseret på et nedslag i oktober måned. Det er ikke muligt at opgøre dækningsgrader for 2015 og frem, idet data for indskrevne børn i private pasningstilbud ikke er omfattet af dagtilbuds- og normeringsstatistikken i årene 2015-2016. Kilde: Egne beregninger på Danmarks Statistiks registerdata. For 0-årige er dækningsgraden markant lavere, hvilket skal ses i lyset af, at børn typisk indskrives første gang i dagtilbud, når de er omkring 10-11 måneder gamle. Dagtilbud er et af de store kommunale velfærdsområder. De samlede udgifter på området udgjorde omkring 33 mia. kr. i 2017. Cirka 75 pct. af de samlede udgifter går til aflønning af personale, jf. figur 2. 2 Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018
Figur 2 Udgifter til dagtilbudsområdet, 2017 (2018-PL) Anm.: De samlede udgifter til dagtilbudsområdet udgjorde i 2017 33,1 mia. kr., hvoraf 24,8 mia. kr. var udgifter til lønninger. Af de 33,1 mia. kr. udgjorde 7,3 mia. kr. forældrebetaling inkl. tilskud. Udgifter til lønninger dækker både pædagogisk personale og øvrigt tilknyttet personale. Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken, tabel REGK53 og egne beregninger. Kommunale prioriteringer i forhold til personale, herunder antallet af børn pr. ansat (normering) og personalets uddannelsesniveau, har derfor stor betydning for dels de kommunale udgifter på dagtilbudsområdet, dels rammerne for at løse de pædagogiske opgaver i dagtilbuddene. Ny dagtilbuds- og normeringsstatistik I 2017 offentliggjorde Danmarks Statistik for første gang en ny dagtilbuds- og normeringsstatistik. Statistikken dækker pt. årene 2015, 2016 og 2017 og indeholder en opgørelse over børn, personale og normering. Tallene for 2017 indeholder dog kun en foreløbig opgørelse for kommuner på nuværende tidspunkt. Denne analyse er derfor baseret på endelige tal fra 2016, hvor der indgår flere kommuner. Den endelige statistik for 2017, hvor yderligere kommuner forventes at indgå, offentliggørelse efter planen i september 2018. Der findes forskellige typer af dagtilbud. Kommunale dagtilbud; daginstitutioner og dagpleje, selvejende daginstitutioner, privatinstitutioner og privat dagpleje, udliciterede daginstitutioner og puljeordninger, hvor sidstnævnte har været under udfasning siden 2007. Dagtilbuds- og normeringsstatistikken dækker pt. de kommunale og selvejende dagtilbud. Se bilag 1 for detaljer om den nye dagtilbuds- og normeringsstatistik og Børne- og Socialministeriet datastrategi for området. Med afsæt i den nye statistik ser denne analyse nærmere på sammensætningen af børn og pædagogisk personale i kommunale og selvejende daginstitutioner og undersøger, om der er en systematisk sammenhæng mellem normering og uddannelsesniveauet for pædagogisk Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018 3
personale på tværs af de 78 kommuner, der i 2016 indgik i dagtilbuds- og normeringsstatistikken. Dagpleje indgår således ikke i denne analyse. Sammenhængen mellem normering og øvrige forhold i kommuner og dagtilbud har tidligere været undersøgt af KORA (nu VIVE) i 2016 med rapporten: Dagtilbudsområdet kortlægning af kommunernes personaleforbrug og strukturelle vilkår. Nærværende analyse er udarbejdet på et nyt og forbedret datagrundlag for de 78 kommuner, der i 2016 indgik i normeringsstatistikken, og tager sigte på at efterprøve en af konklusionerne fra KORA s rapport, som viser, at der på tværs af kommuner er en sammenhæng mellem normering og andelen af personalet, der har en pædagogisk uddannelse. De følgende to afsnit ser nærmere på normering og uddannelsesniveau for det pædagogiske personale. I det tredje og sidste afsnit undersøges det, om der er en sammenhæng mellem de to forhold, og om sammenhængen er statistisk signifikant, det vil sige, om man med stor sikkerhed kan sige, at sammenhængen ikke skyldes tilfældige variationer i data. Normering i kommunale og selvejende daginstitutioner Normering er et mål for antallet af børn pr. pædagogisk personale i et dagtilbud og er ét blandt flere forhold, der har betydning for de opgaver, som løftes i daginstitutionerne. Normeringen følger typisk barnets alder, således at der for eksempel er færre børn pr. ansat, når børnene er 0-2 år, end når de er 3 år og frem til skolestart. Blandt de kommuner, der indgår i Danmarks Statistiks nye dagtilbuds- og normeringsstatistik for 2016, har langt størstedelen af kommunerne en normering, der er tæt på de øvrige kommuners både når det gælder daginstitutioner for 0-2-årige og for 3-årige og frem til skolestart. I kommunale og selvejende daginstitutioner for børn i alderen 0-2 år har 69 af de 78 kommuner en normering mellem 2,6 og 3,5, jf. figur 3. 4 Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018
Figur 3 Normering i daginstitutioner (0-2 år), 2016 Figur 4 Normering i daginstitutioner (3-5 år), 2016 Anm.: Opgørelsen omfatter kommunale og selvejende daginstitutioner for de 78 kommuner, der indgår i dagtilbuds- og normeringsstatistikken for 2016. 3-5 år dækker børn i alderen 3 år og frem til skolestart. Se i øvrigt bilag 1. Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken, tabel BOERN3. For børn i alderen 3 år og frem til skolestart er 69 af kommunerne placeret i et interval mellem 5,1 og 7 børn pr. ansat, jf. figur 4. Det er således relativt få kommuner, der skiller sig ud ved at have en noget højere eller noget lavere normering end de øvrige. Uddannelsesniveau for pædagogisk personale Uddannelsesniveauet for det pædagogiske personale i daginstitutioner har, ligesom normering, betydning for rammerne for de opgaver, der løftes i daginstitutionerne, og kan således indgå som ét af flere forhold i den lokale prioritering. Pædagogisk uddannelse er i denne analyse defineret på to måder: En bred afgrænsning, der indeholder alle pædagogiske uddannelser og en smallere afgrænsning, der kun indeholder pædagoguddannelser, jf. boks 1, side 5. Størstedelen af kommunerne har ved begge uddannelsesafgrænsninger en andel af pædagogisk uddannet personale, der ligner de øvrige kommuner. I 44 ud af 78 kommuner udgør andelen af pædagogisk personale med en pædagoguddannelse mellem 56 og 65 pct. af det samlede pædagogiske personale, jf. figur 5. Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018 5
Figur 5 Personale med pædagogisk uddannelse (smal afgrænsning), 2016 Figur 6 Personale med pædagogisk uddannelse (bred afgrænsning), 2016 Anm.: Opgørelsen omfatter de 78 kommuner, der indgår i dagtilbuds- og normeringsstatistikken for 2016. Andelene er afrundede til nærmeste hele tal. Se i øvrigt boks 1 og 3. Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken tabel BOERN1 og egne beregninger. Anvendes den brede afgrænsning er andelen af pædagogisk personale med alle pædagogiske uddannelser mellem 61 og pct. i 39 kommuner, jf. figur 6. Selvom det samlede billede viser, at hovedparten af kommunerne har en andel personale med en pædagogisk uddannelse, der ligner de øvrige kommuners, så har adskillige kommuner en noget højere eller noget lavere andel pædagogisk uddannet personale. Ligesom der ved begge uddannelsesafgrænsninger er væsentlig forskel på kommunerne med den højeste og den laveste andel. 6 Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018
Boks 1 Afgrænsning af pædagogiske uddannelser Danmarks Statistik afgrænsning af pædagogiske uddannelser for pædagogiske personale i dagtilbud (jf. tabel BOERN1 i Statistikbanken): A. Pædagog, professionsbachelor B. Pædagog, MVU (ekskl. professionsbachelor) C. Pædagogisk assistent og grunduddannelse (PAU/PGU) D. Pædagogiske uddannelser uden nærmere angivelse E. Pædagogik, MVU F. Pædagogik, BACH, LVU og Ph.d. I analysen er der anvendt to afgrænsninger af pædagogisk uddannet personale: 1. En smal afgrænsning, hvor der kun er set på egentlige pædagoguddannelser som pædagog, professionsbachelor, og pædagog, MVU (ekskl. professionsbachelor), A-B ovenfor. 2. En bred afgrænsning, der indeholder samtlige af ovenstående pædagogiske uddannelser, A F ovenfor. Sammenhæng mellem uddannelsesniveau og normering Normering og andelen af pædagogisk uddannet personale kan både undersøges ved helt enkelt at sammenstille data grafisk og ved brug af statistiske metoder. Figur 7-10 viser en grafisk sammenstilling af data for henholdsvis normering og andelen af uddannet personale på tværs af de 78 kommuner, der i 2016 indgik i statistikken. Selvom mange kommuner har en normering, der er tæt på de øvrige kommuners, så har kommuner med et lavere antal børn pr. ansat generelt en lavere andel pædagogisk uddannet personale. Omvendt har kommuner med et højere antal børn pr. ansat generelt en højere andel personale med en pædagogisk uddannelse. Den grafiske sammenhæng er tydelig, uanset om der anvendes den smalle eller brede afgrænsning af pædagogisk uddannelse. Og den er uafhængig af, om der ses på normering i daginstitutioner for 0-2-årige eller børn fra 3 år og frem til skolestartsalderen. Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018 7
Figur 7 Normering (0-2 år) og personale med pædagogisk uddannelse (bred afgrænsning), 2016 Figur 8 Normering (3-5 år) og personale med pædagogisk uddannelse (bred afgrænsning), 2016 90 90 90 90 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 Antal børn per ansat 2 3 4 5 6 7 8 9 Antal børn per ansat Figur 9 Normering (0-2 år) og personale med pædagogisk uddannelse (smal afgrænsning), 2016 Figur 10 Normering (3-5 år) og personale med pædagogisk uddannelse (smal afgrænsning), 2016 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 Antal børn per ansat 2 3 4 5 6 7 8 9 Antal børn per ansat Anm.: Normering og andelen af pædagogisk uddannet personale er beregnet for selvejende og kommunale daginstitutioner, der dækker over vuggestuer, børnehaver og aldersintegrerede institutioner. 3-5 år dækker børn i alderen 3 år og frem til skolestart. Se i øvrigt boks 1 og 3. Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken, tabel BOERN1 og BOERN3. Det er den enkelte kommune, der fastsætter rammerne for niveauet af normeringer og uddannelsesniveau i dagtilbuddene. I det følgende er sammenhængen mellem normering og andelen af pædagogisk uddannet personale undersøgt statistisk, hvilket har til formål at be- eller afkræfte om den grafiske sammenstilling i figur 7-10 er statistisk signifikant. I tabel 1 nedenfor ses resultaterne fra en statistisk analyse, der viser sammenhængen mellem normering og pædagogisk uddannet personale. Jo nærmere koefficienten er på ± 1, jo 8 Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018
nærmere er de to variable på en perfekt lineær sammenhæng. Stjernerne i tabel 1 angiver, hvor signifikant sammenhængen er jo flere stjerner, jo mere signifikant. Tabel 1 Parvise korrelationer (Pearsons) mellem normering og andel personale med pædagogisk uddannelse, 2016 Normering (0-2-årige) Normering (3-5-årige) Personale med pædagogisk uddannelse (bred afgrænsning) Personale med pædagogisk uddannelse (smal afgrænsning), 0,45 *** 0,39*** 0,46 *** 0,29** Anm.: * p-værdi < 0,1; ** p-værdi < 0,05; *** p-værdi < 0,01. Se boks 1 for afgrænsning af personale medpædagogisk uddannelse. Se boks 3 for detaljer om normeringsopgørelsen. Outlier-kommuner indgår ikke i beregningen. Se i øvrigt boks 2. Kilde: Egne beregninger på Danmarks Statistiks registerdata, samt Statistikbanken, tabel BOERN1 og BO- ERN3. Det fremgår af tabellen, at alle fire sammenhænge fra figur 7-10 er statistisk signifikante på minimum et 95-procentsniveau med forholdsvis store koefficienter. Resultaterne fra den statistiske undersøgelse underbygger dermed den viste grafiske sammenhæng ovenfor. Se boks 2 for den anvendte metode og fortolkning. Sammenhængen kan indikere, at der lokalt i kommunerne har været foretaget en prioritering mellem normeringen i daginstitutionerne og personalets uddannelsesniveau. Analysen bekræfter således resultaterne i en tidligere undersøgelse fra KORA (nu VIVE), men den er baseret på et nyt og forbedret datagrundlag for kommunale og selvejende daginstitutioner i de 78 kommuner, der i 2016 indgik i den nye dagtilbuds- og normeringsstatistik. Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018 9
Boks 2 Beregning og fortolkning af korrelationer og behandling af outliers De parvise korrelationer er målt med Pearsons produkt-moment korrelationskoefficient. Korrelationerne er kun undersøgt bivariat og uden kontrol for øvrige bagvedliggende faktorer. Det kan således ikke udelukkes, at korrelationerne kan være udtryk for, at øvrige faktorer påvirker begge af de undersøgte variable. Koefficienten, hvis statistisk signifikant, beskriver således kun en sammenhæng og ikke en årsagssammenhæng mellem de to belyste variable. Jo nærmere koefficienterne i tabellen er på ± 1, jo nærmere er de to variable på en perfekt lineær sammenhæng. Stjernerne angiver, hvor statistisk signifikant denne sammenhæng er, dvs. med hvor stor sikkerhed man kan sige, at sammenhængen ikke blot skyldes tilfældigheder jo flere stjerner, jo større sikkerhed. Det er vigtigt at være opmærksom på, at korrelationskoefficienterne ikke er robust over for kommuner, der afviger meget fra de øvrige (outliers). Det kan føre til potentielt misvisende konklusioner, da disse outliers påvirker koefficienterne relativt meget. På den baggrund er de afrapporterede korrelationskoefficienter beregnet, hvor outliers er fjernet ved hjælp af Cook s distance metoden, der måler betydningen af at slette en given observation. Konkret er observationer over en Cook s distance på 4/N blevet slettet, hvor N er antallet af kommuner. Følsomheden af den valgte fremgangsmåde er testet ved i stedet at anvende den simplere og oftest mere restriktive metode, hvor observationer pct. uden for det interkvartile område slettes. Valg af metode rykker imidlertid ikke på hovedkonklusionerne i analysen. 10 Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018
Bilag 1 Velfærdspolitisk Analyse Dagtilbuds- og normeringsstatistik Med finanslovsaftalen for 2013 blev det besluttet at omlægge den hidtidige indsamling af dagtilbudsdata og etablere en ny normeringsopgørelse. Den nye opgørelse bygger på kommunale indberetninger på baggrund af kriterier, som en tværministeriel arbejdsgruppe med KL har udviklet med inddragelse af væsentlige aktører på dagtilbudsområdet. Den nye opgørelse for normering udarbejdes og offentliggøres af Danmarks Statistik og dækker pt. op til 78 kommuner. Normeringen beregnes særskilt for dagpleje og daginstitutioner for henholdsvis børn mellem 0-2 år og 3 år frem til skolestart. Børn og personale i kommunale og selvejende dagtilbud indgår. Ansatte på barsel eller i jobtræning samt seniorer indgår ikke. Børn og personale indgår som såkaldte fuldtidsækvivalenter, hvilket sikrer at for eksempel deltidsansatte indgår med den korrekte vægt. I normeringen indgår pædagogisk personale fordelt via overenskomst på følgende grupper: dagplejer, pædagoger, pædagogmedhjælpere og ledere. Ekstraordinært ansatte og ansatte i administration, køkken, rengøring og pedelfunktioner mv. indgår ikke. Fordelingen af personale i aldersintegrerede daginstitutioner sker på baggrund af den fordeling, som de kommuner, der har aldersintegrerede institutioner, har indberettet, ligesom fordelingen af personale mellem aldersgrupperne 0-2 år og 3 år frem til skolestart sker på grundlag af en af kommunen indberettet fordeling. Kommunernes indberettede fordeling bliver omregnet til fordelingsnøgler, som kan findes på Danmarks Statistiks hjemmeside. Velfærdspolitisk Analyse nr. 16, juli 2018 11