HØJESTERETS DOM afsagt fredag den 1. juni 2018 Sag 141/2017 (1. afdeling) Lærernes Centralorganisation (advokat Karen-Margrethe Schebye) mod Beskæftigelsesministeriet (advokat Niels Banke) I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 22. afdeling den 2. juni 2017. I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Thomas Rørdam, Poul Dahl Jensen, Henrik Waaben, Michael Rekling og Anne Louise Bormann. Påstande Appellanten, Lærernes Centralorganisation, har nedlagt følgende påstande: 1. Indstævnte, Beskæftigelsesministeriet, skal anerkende, at 1. underbilag 2.1, 10, 2. bilag 3, for så vidt angår henvisning til 12 i den til enhver tid gældende aftale om arbejdstid for tjenestemænd i staten, og 3. underbilag 4.1, 10 i lov nr. 409 af 26. april 2013 ikke regulerer arbejdstiden for de af loven omfattede medarbejdere. 2. Beskæftigelsesministeriet skal anerkende, at 1. underbilag 2.1, 10, fra og med den 1. august 2014 erstattes af 2, 3, 4 og 5 i Protokollat 1 til bilag til Arbejdstidsaftalen 2005,
- 2-2. henvisningen i bilag 3 til 12 i den til enhver tid gældende aftale om arbejdstid for tjenestemænd i staten skal udgå, og 3. underbilag 4.1, 10 fra og med den 1. august 2014 erstattes af 12 i Protokollat F til Arbejdstidsaftalen 2008 for børnehaveklasseledere, 12 i Protokollat E til Arbejdstidsaftalen 2008 for lærere, og 8, stk. 11, i Protokollat A til Arbejdstidsaftalen 2005. Beskæftigelsesministeriet har påstået stadfæstelse og frifindelse i forhold 2. Supplerende sagsfremstilling I bilag 3 til lov nr. 409 af 26. april 2013 om forlængelse og fornyelse af kollektive overenskomster og aftaler for visse grupper af ansatte på det offentlige område foretages ændringer i en lang række overenskomster og aftaler på det statslige område, hvorved det bl.a. bestemmes, at lærere m.fl. med visse modifikationer skal følge den til enhver tid gældende aftale om arbejdstid for tjenestemænd i staten. 12 i arbejdstidsaftalen for tjenestemænd i staten har følgende ordlyd: 12. Den daglige hvileperiode efter arbejdsmiljølovgivningen kan undtagelsesvis nedsættes fra 11 til 8 timer 1 gang ugentlig. Stk. 2. Efter lokal aftale kan hvileperioden nedsættes til 8 timer indtil 2 gange ugentlig, dog ikke 2 døgn i træk. Stk. 3. Der kan højst være 10 arbejdsdage mellem 2 fridage. Anbringender Lærernes Centralorganisation har supplerende anført navnlig, at indgrebsloven giver mulighed for at fravige hovedreglerne i arbejdstidsdirektivet om hviletid og fridøgn i større omfang end efter de kollektive overenskomster, der var gældende før indgrebet. Om der i praksis er sket fravigelse i større omfang, er uden betydning for sagen. Kun hvis en indgrebslov ophøjer en aftale mellem parterne på et overenskomstområde til lov, f.eks. ved at forlænge gældende aftaler, vil loven kunne erstatte aftalen i henhold til arbejdstidsdirektivets artikel 18.
- 3 - Indgrebsloven er ikke en forlængelse af gældende aftaler om fravigelse af fridøgns- og hviletidsreglen, men er et forsøg på at anvende regler hentet fra andre dele af arbejdsmarkedet. Imidlertid er der alene tale om et forsøg, idet der er tale om en tilpasset anvendelse. Loven kan derfor heller ikke af den grund sidestilles med en kollektiv aftale. Hvis Lærernes Centralorganisation får medhold i sin påstand 1, vil det indebære, at de aftaler om arbejdstid, der var gældende før indgrebsloven, igen vil regulere forholdene på det arbejdsmarked, der er omfattet af loven. Disse aftaler er således ikke uforenelige med det, der i øvrigt er vedtaget ved indgrebsloven, og arbejdstiden for det omfattede arbejdsmarked kan uden vanskeligheder tilrettelægges i overensstemmelse med disse aftaler også i tiden efter vedtagelsen af loven. Beskæftigelsesministeriet har supplerende anført navnlig, at en tilsidesættelse af indgrebsloven ikke kan føre til, at enkelte bestemmelser i tidligere overenskomster mellem parterne genindføres. Retsgrundlag I Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsområde fremgår følgende om social- og arbejdsmarkedspolitikken: Artikel 151 (tidl. artikel 136 i TEF) Unionen og medlemsstaterne, der er opmærksomme på de grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder, som bl.a. er fastlagt i den europæiske socialpagt undertegnet i Torino den 18. oktober 1961 og fællesskabspagten af 1989 om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder, har som mål at fremme beskæftigelsen, en forbedring af leve- og arbejdsvilkårene for herigennem at muliggøre en udjævning af disse vilkår på et stadigt stigende niveau, en passende social beskyttelse, dialogen på arbejdsmarkedet, en udvikling af de menneskelige ressourcer, der skal muliggøre et varigt højt beskæftigelsesniveau, og bekæmpelse af social udstødelse. Med henblik herpå iværksætter Unionen og medlemsstaterne foranstaltninger, der tager hensyn til forskellene i national praksis, særlig på overenskomstområdet, samt til nødvendigheden af at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne. De er af den opfattelse, at en sådan udvikling vil blive en følge såvel af det indre markeds virksomhed, der vil fremme en harmonisering af de sociale ordninger, som af de i
- 4 - traktaterne foreskrevne fremgangsmåder og af den indbyrdes tilnærmelse af love og administrativt fastsatte bestemmelser. Artikel 152 Unionen anerkender og fremmer arbejdsmarkedsparternes rolle på EU-plan under hensyntagen til de nationale systemers forskelligartede karakter. Den letter dialogen mellem dem og respekterer deres uafhængighed. Sociale trepartstopmøder om vækst og beskæftigelse bidrager til den sociale dialog. Artikel 153 (tidl. artikel 137 i TEF) 1. Med henblik på at virkeliggøre de i artikel 151 fastlagte mål støtter og supplerer Unionen medlemsstaternes indsats på følgende områder: a) forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed 2. Med henblik herpå kan Europa-Parlamentet og Rådet: a) vedtage foranstaltninger til fremme af samarbejdet mellem medlemsstaterne gennem initiativer, der tager sigte på at opnå større viden, udvikle udvekslingen af oplysninger og god praksis, fremme nytænkning og vurdere erfaringerne, men uden at der er tale om nogen form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser b) på de i stk. 1, litra a) -i), nævnte områder ved udstedelse af direktiver vedtage minimumsforskrifter, der skal gennemføres gradvis under hensyn til de vilkår og tekniske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne. I disse direktiver skal det undgås at pålægge administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder. Af fortolkningsmeddelelsen af 24. maj 2017 fra Kommissionen om Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/88/EF om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstid fremgår vedrørende arbejdstidsdirektivets artikel 18 følgende: 3. Undtagelsen for alle sektorer ved kollektiv overenskomst Artikel 18: I sit forslag til direktivet fra 1993 understregede Kommissionen, at henset til de forskelle, der følger af national praksis, er spørgsmålet om arbejdsvilkår i almindelighed underlagt arbejdsmarkedets parter, som handler i de offentlige myndigheders sted og/eller supplerer deres foranstaltninger. Det blev imidlertid fremhævet, at selv om kollektive
- 5 - overenskomster kan bidrage til anvendelsen af direktivet, fritager de ikke de pågældende medlemsstater fra ansvaret for at opfylde de mål, direktiverne forfølger. a. Hvornår kan denne undtagelse anvendes? Domstolen har fastslået, at artikel 18 har et selvstændigt anvendelsesområde i forhold til artikel 17, stk. 3, som begrænser undtagelserne til en række sektorer og aktiviteter (jf. afsnit 1). Det betyder, at artikel 18 tillader undtagelser i alle sektorer, hvis de sker ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på nationalt eller regionalt niveau, eller i overensstemmelse med regler, som disse parter har fastsat, ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på et lavere niveau. Begrebet kollektiv overenskomst er ikke defineret i direktivet og synes heller ikke at være defineret i anden EU-lovgivning eller af Domstolen. Samtidig er aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på nationalt eller regionalt niveau, eller i overensstemmelse med regler, som disse parter har fastsat, ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på et lavere niveau heller ikke forklaret nærmere i direktivet. Kommissionen mener derfor, at disse skal defineres ved national lovgivning og praksis. I den forbindelse skal medlemsstaterne stadig tage højde for eksisterende internationale standarder om overenskomstforhandlinger og kollektive overenskomster, da det ikke er nok blot at benævne et dokument kollektiv overenskomst, hvilket Domstolen gentagne gange har fastslået i forbindelse med andre begreber, som bruges i EU-retten og arbejdstidsdirektivet. Højesterets begrundelse og resultat Efter artikel 3 i direktiv 2003/88/EF af 4. november 2003 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (arbejdstidsdirektivet) skal medlemsstaterne sikre, at alle arbejdstagere får en minimumshvileperiode på 11 sammenhængende timer inden for hver 24- timersperiode (hviletid). Efter artikel 5 skal medlemsstaterne sikre, at alle arbejdstagere for hver syvdagesperiode får en sammenhængende minimumshvileperiode på 24 timer, hvortil lægges de 11 timers daglig hviletid, som er nævnt i artikel 3 (fridøgn). Denne sag angår i første række, om de fravigelser af arbejdstidsdirektivets regler om hviletid og fridøgn, som er fastsat ved lov nr. 409 af 26. april 2013 om forlængelse og fornyelse af kollektive overenskomster og aftaler for visse grupper af ansatte på det offentlige område (indgrebsloven), er i strid med direktivet.
- 6 - Efter arbejdstidsdirektivets artikel 17 kan der ved love eller ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter ske fravigelse af direktivets regler om hviletid og fridøgn ved aktiviteter på en række nærmere opregnede områder, herunder stk. 3, litra b, om vagt-, overvågnings- og døgnvagtaktiviteter. Efter artikel 18, stk. 1, kan der for andre aktiviteter end dem, der er omfattet af artikel 17, ske fravigelse ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter. Ved fravigelse i medfør af artikel 17 og artikel 18 er det en betingelse, at der ydes de pågældende arbejdstagere tilsvarende kompenserende hvileperioder, eller i undtagelsestilfælde, hvor det af objektive grunde ikke er muligt at yde sådanne tilsvarende kompenserende hvileperioder ydes de pågældende en tilsvarende beskyttelse. Det er ubestridt, at reglerne om hviletid og fridøgn i indgrebsloven opfylder denne betingelse. Med hensyn til lejrskoler mv. er der ved indgrebsloven indsat en bestemmelse i de overenskomster for det kommunale og det regionale område, som blev videreført og forlænget ved loven. Der skal herefter ses bort fra kravet om daglig hviletid, og der kan ske omlæggelse af det ugentlige fridøgn, når opholdet strækker sig over en weekend. Højesteret tiltræder af de grunde, som landsretten har anført, at fravigelserne af reglerne om hviletid og fridøgn i forbindelse med ophold på lejrskoler mv. er i overensstemmelse med arbejdstidsdirektivets artikel 17, stk. 3, litra b, som fortolket ved EU-Domstolens dom af 14. oktober 2010 i sag C-428/09 (Union syndicale Solidaires Isère). Allerede af den grund er de fravigelser, der angår lejrskoler mv., ikke i strid med arbejdstidsdirektivet. Det følger endvidere bl.a. af indgrebsloven, at der indsættes bestemmelser i de respektive overenskomster, hvorefter den daglige hvileperiode undtagelsesvis kan nedsættes fra 11 til 8 timer en gang ugentligt. Dette har navnlig betydning for lærernes arbejde om aftenen i form af forældremøder mv. Indgrebsloven indebærer på dette punkt såvel en udvidelse som en indskrænkning i forhold til de tidligere gældende overenskomster på det kommunale og det regionale område. Efter disse overenskomster kunne den daglige hviletid nedsættes 12 gange pr. skoleår, heraf 6 gange uden begrænsning. Spørgsmålet er, om de bestemmelser om fravigelse af reglerne om hviletid og fridøgn, som ved indgrebsloven er blevet sat ind i overenskomster-
- 7 - ne, og som ikke angår lejrskoler mv., er blevet til i overensstemmelse med arbejdstidsdirektivets artikel 18, hvorefter fravigelser kan ske ved kollektiv overenskomst. Arbejdstidsdirektivet er vedtaget med hjemmel i EU-Traktatens artikel 153, hvorefter der kan iværksættes foranstaltninger med henblik på at virkeliggøre de mål, der er fastlagt i artikel 151. Efter artikel 151, stk. 2, skal iværksættelsen af disse foranstaltninger ske under hensyn til bl.a. forskellene i national praksis særlig på overenskomstområdet. Som anført i Kommissionens fortolkningsmeddelelse af 24. maj 2017 vedrørende arbejdstidsdirektivet er begrebet kollektiv overenskomst ikke defineret i direktivet, og ifølge meddelelsen synes det heller ikke at være defineret i anden EU-lovgivning eller af EU-Domstolen. Højesteret finder, at der ved fortolkningen og anvendelsen af begrebet kollektiv overenskomst i overensstemmelse med det, som er anført af Kommissionen må tages udgangspunkt i national lovgivning og praksis. Efter dansk ret er den fravigelse af reglerne om hviletid og fridøgn, som indgrebsloven giver mulighed for, en integreret del af de nye overenskomster mellem parterne på samme måde, som hvis parterne selv havde aftalt det. Dette indebærer bl.a., at spørgsmål om fortolkning og om overtrædelse af bestemmelserne ikke skal behandles ved domstolene, men skal afgøres efter de sædvanlige fagretlige regler på området, jf. lovens 4, og at parterne kan ændre bestemmelserne, hvis de er enige om det. De bestemmelser om hviletid og fridøgn, der med indgrebsloven er blevet indsat i overenskomsterne, bygger på tjenestemændenes arbejdstidsaftale, som Lærernes Centralorganisation er part i, og bestemmelserne er i det væsentlige en videreførelse og forlængelse af det, som parterne tidligere havde aftalt. Der foreligger i øvrigt ikke oplysninger om, hvorvidt de nye bestemmelser er blevet udnyttet til at fravige reglerne om hviletid og fridøgn i videre omfang end efter de tidligere overenskomster. På den baggrund og i øvrigt af de grunde, som landsretten har anført, finder Højesteret, at de omtvistede bestemmelser om adgang til at fravige reglerne om hviletid og fridøgn har karakter af overenskomstbestemmelser, og Højesteret tiltræder derfor, at fravigelserne er i overensstemmelse med arbejdstidsdirektivets artikel 18. Højesteret stadfæster herefter landsrettens dom om frifindelse for påstand 1.
- 8 - Allerede som følge heraf kan Lærernes Centralorganisation ikke få medhold i påstand 2. Thi kendes for ret: Landsrettens dom stadfæstes. Beskæftigelsesministeriet frifindes for Lærernes Centralorganisations påstand 2. I sagsomkostninger for Højesteret skal Lærernes Centralorganisation betale 125.000 kr. til Beskæftigelsesministeriet. De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens 8 a.